Wykonane zgodnie z art. 4 ust. 1 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ^[1]

Kontekst

1. Komisja Europejska jest „kluczowym podmiotem w procesie legislacyjnym”.^[2] Zasadniczo ma wyłączne prawo do inicjowania procesu legislacyjnego UE poprzez przedstawianie wniosków ustawodawczych.^[3] Prawo inicjatywy Komisji obejmuje uprawnienie do określania przedmiotu, celu i treści wniosku ^[4].

2. Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania w wykonywaniu tego uprawnienia, ponieważ jej działanie wiąże się z wyborami politycznymi, gospodarczymi i społecznymi, a także złożonymi ocenami i ocenami [5]. Musi jednak być w stanie wykazać, że uwzględniła wszystkie istotne czynniki, okoliczności i dowody [6]. Komisja jest ponadto związana zasadą przejrzystości [7] oraz wynikającym z Traktatu obowiązkiem podejmowania decyzji „w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela”[8]. W tym celu Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia szerokich konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii [9].

3. W tym kontekście Komisja przyjęła przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa, na które składają się „wytyczne”[10] i powiązany „zestaw narzędzi”[11]. Przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa mają na celu zapewnienie, aby „decyzje polityczne były przygotowywane w sposób otwarty i przejrzysty, w oparciu o najlepsze dostępne dowody, w tym poprzez kompleksowe zaangażowanie zainteresowanych stron”[12]. Kluczowymi elementami lepszego stanowienia prawa są szeroko zakrojone konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi stronami („konsultacje z zainteresowanymi stronami”)[13] oraz oceny skutków środowiskowych, społecznych i gospodarczych szeregu wariantów strategicznych („oceny skutków”)[14] przed przyjęciem wniosków ustawodawczych lub zaproponowaniem inicjatyw. Komisja uważa swoje zasady lepszego stanowienia prawa za „jedno z najbardziej zaawansowanych podejść regulacyjnych na świecie”[15].

4. Przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa są konkretnym wyrazem podstawowych zasad konstytucyjnych określonych w Traktatach i orzecznictwie sądów UE, które są wiążące dla Komisji. Wymogi dotyczące oceny skutków i konsultacji publicznych są ponadto zakorzenione w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa [16], które stanowi, że „Komisja przeprowadzi oceny skutków swoich inicjatyw ustawodawczych […], co do których oczekuje się, że będą miały znaczące skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne. Inicjatywom zawartym w programie prac Komisji lub we wspólnej deklaracji będzie co do zasady towarzyszyć ocena skutków. W ramach własnego procesu oceny skutków Komisja przeprowadzi jak najszersze konsultacje”.

5. Rzecznik otrzymał trzy skargi dotyczące podobnych kwestii związanych ze sposobem, w jaki Komisja przygotowała kilka wniosków ustawodawczych, które uznała za „pilne”.

• Sprawa 983/2025/MAS („sprawa zbiorcza”) dotyczy sposobu, w jaki Komisja przygotowała wniosek ustawodawczy dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie sprawozdawczości przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju (CSRD) i dyrektywy w sprawie należytej staranności przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju (CSDDD)[17], który jest jednym z wniosków stanowiących część pakietu uproszczeń Komisji „Omnibus I”[18]. Deklarowanym celem wniosku jest ochrona konkurencyjności gospodarki UE w obliczu wyzwań geopolitycznych. Skarga dotyczy wyłącznie zmiany dyrektywy w sprawie depozytów papierów wartościowych.
• 26 lutego 2025 r. Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy bez oceny skutków. W uzasadnieniu towarzyszącym wnioskowi wskazano, że Komisja nie przygotowała oceny skutków ze względu na „krytyczną pilną kwestię konkurencyjności, ponieważ bezpośrednio wpływa ona na zdolność Unii Europejskiej do osiągnięcia zrównoważonego wzrostu gospodarczego i utrzymania swojej pozycji na rynku światowym”[19].
• 23 czerwca 2025 r. Rada przyjęła mandat (podejście ogólne) do negocjacji z Parlamentem i Komisją. Parlament Europejski przyjął stanowisko negocjacyjne 13 listopada 2025 r.
• Sprawa 2031/2024/VB („sprawa dotycząca migracji”) dotyczy sposobu, w jaki Komisja przygotowała dwa wnioski ustawodawcze w celu wzmocnienia przepisów UE dotyczących zapobiegania przemytowi migrantów i zwalczania tego procederu. Dwa wnioski ustawodawcze to: (i) wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wzmocnienia współpracy policyjnej w odniesieniu do zapobiegania przemytowi migrantów i handlowi ludźmi, wykrywania tych przestępstw i prowadzenia dochodzeń w ich sprawie oraz w sprawie zwiększenia wsparcia Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) na rzecz zapobiegania takim przestępstwom i ich zwalczania oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) 2016/794 [20]; oraz (ii) dyrektywa ustanawiająca normy minimalne w celu zapobiegania i przeciwdziałania ułatwianiu nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu w Unii oraz zastępująca dyrektywę Rady 2002/90/WE i decyzję ramową Rady 2002/946 WSiSW [21]. Deklarowanym celem tych wniosków jest sprostanie bieżącym wyzwaniom na granicach zewnętrznych UE i wdrożenie odnowionego unijnego planu działania na rzecz zwalczania przemytu migrantów.
• 28 listopada 2023 r. Komisja przedstawiła oba wnioski ustawodawcze bez oceny skutków. W uzasadnieniu towarzyszącym wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia wskazano, że Komisja nie przygotowała oceny skutków, ponieważ miała niewielki wybór lub nie miała go wcale ze względu na pilną potrzebę operacyjną zwiększenia wsparcia Europolu dla państw członkowskich w zakresie zwalczania przemytu migrantów. Uzasadnienie towarzyszące wnioskowi dotyczącemu dyrektywy nie zawiera żadnego powodu braku oceny skutków.
• Oba akty ustawodawcze nie zostały jeszcze przyjęte przez Parlament Europejski i Radę.
• Sprawa 1379/2024/MIK („sprawa WPR”) dotyczy sposobu, w jaki Komisja przygotowała wniosek dotyczący zmiany przepisów związanych ze wspólną polityką rolną (WPR).[22] Wniosek ustawodawczy został przyjęty w odpowiedzi na protesty rolników w kilku państwach członkowskich UE przeciwko m.in. niektórym przepisom UE, które rolnicy uznali za nakładające na nich nadmierne obciążenie. Wniosek ustawodawczy miał na celu zapewnienie rolnikom większej elastyczności w przestrzeganiu niektórych przepisów UE dotyczących ochrony środowiska.
• 15 marca 2024 r. Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy bez oceny skutków. W uzasadnieniu towarzyszącym wnioskowi wskazano, że Komisja nie przygotowała oceny skutków ze względu na pilną potrzebę polityczną złożenia wniosku.
• Akt ustawodawczy został przyjęty 13 maja 2024 r.[23].

6. Skarżący [24] we wszystkich trzech sprawach obawiali się, że Komisja naruszyła przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa, przedstawiając odpowiednie wnioski ustawodawcze bez przeprowadzania ocen skutków, mimo że wiedzieli, że wnioski te będą miały znaczące skutki. Skarżący podkreślili znaczący wpływ tych wniosków, np. na środowisko, zrównoważony rozwój i cele klimatyczne UE, a także na prawa człowieka. Skarżący nie byli przekonani co do stanowiska Komisji, zgodnie z którym w szczególnych okolicznościach każdej z tych spraw Komisja była zobowiązana do podjęcia pilnych działań i w związku z tym mogła odstąpić od wymogu przeprowadzenia oceny skutków.

7. Skarżący w sprawach dotyczących dyrektywy zbiorczej i WPR byli również zaniepokojeni faktem, że Komisja naruszyła Europejskie prawo o klimacie [25], nie przeprowadzając i nie publikując oceny spójności wniosków ustawodawczych pod kątem klimatu [26].

8. Skarżący w sprawie zbiorczej był ponadto zaniepokojony tym, że Komisja naruszyła swój regulamin wewnętrzny, przeprowadzając skrócone przyspieszone konsultacje między służbami w sprawie przedmiotowego wniosku ustawodawczego.

9. Skarżący we wszystkich trzech sprawach napisali do Komisji o swoich obawach i, niezadowoleni z odpowiedzi Komisji, zwrócili się do Rzecznika odpowiednio w lipcu 2024 r. (sprawa WPR), listopadzie 2024 r. (sprawa migracji) i kwietniu 2025 r. (sprawa Omnibus).

W przedmiocie dochodzenia

10. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenia w sprawie trzech skarg w celu zbadania, czy Komisja przestrzegała przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa i innych wymogów proceduralnych podczas przygotowywania przedmiotowych wniosków ustawodawczych. Rzecznik Praw Obywatelskich zbadał w szczególności następujące kwestie:

• sposób, w jaki Komisja oceniła, czy wnioski ustawodawcze są „pilne”, a zatem wymagają odstępstwa od niektórych wymogów zawartych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa;
• czy Komisja zastosowała mające zastosowanie procedury w celu odstąpienia od wymogów zawartych w jej przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa oraz w jaki sposób rejestrowano powiązane decyzje;
• w jaki sposób Komisja zapewniła, aby pomimo odstępstwa pilne przygotowanie wniosków ustawodawczych było zgodne z zasadami przejrzystego, opartego na dowodach i inkluzywnego procesu stanowienia prawa;
• czy Komisja przeprowadziła „oceny spójności klimatycznej” zgodnie z Europejskim prawem o klimacie oraz w jaki sposób rejestrowano wyniki takich ocen (przypadki zbiorcze i WPR); oraz
• sposób, w jaki Komisja przeprowadziła konsultacje między służbami w sprawie wniosku ustawodawczego w sprawie zbiorczej.
• Przegląd kwestii poruszonych w trzech skargach, które zostały zbadane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, znajduje się w załączniku I.

11. Podczas dochodzeń Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się o wgląd w akta Komisji, w tym w protokoły Komisji dotyczące odstępstw od przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa, a także w dokumentację dotyczącą ocen spójności klimatycznej, dokumentów analitycznych i konsultacji z zainteresowanymi stronami w odniesieniu do przedmiotowych wniosków ustawodawczych.

12. Rzecznik otrzymała pisemne odpowiedzi Komisji we wszystkich trzech sprawach [27], a jej zespoły dochodzeniowo-śledcze odbyły spotkania z przedstawicielami Komisji w sprawach dotyczących rozporządzeń zbiorczych i WPR [28]. Następnie Rzecznik otrzymał uwagi skarżących dotyczące odpowiedzi Komisji i sprawozdań ze spotkań.

1. Zgodność z zasadami lepszego stanowienia prawa

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Przez skarżących

13. We wszystkich trzech przypadkach skarżący twierdzili, że Komisja naruszyła przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa, pomijając pewne wymogi proceduralne.

14. W sprawach dotyczących dyrektywy zbiorczej i WPR skarżący twierdzili, że opinia publiczna ma „uzasadnione oczekiwania”, że Komisja będzie spójna w stosowaniu swoich wewnętrznych przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa. Chociaż zasady lepszego stanowienia prawa nie są aktem wiążącym jako takie, stanowią one „zbiór konkretnych zasad i narzędzi służących wdrażaniu prawa społeczeństwa do demokratycznego udziału w procesach legislacyjnych”. W tym względzie skarżący uznali, że zasady lepszego stanowienia prawa są instrumentem wdrażania art. 10 i 11 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), zgodnie z którymi „każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii”[29] oraz „Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii”[30].

15. W sprawach dotyczących dyrektywy zbiorczej i migracji skarżący twierdzili, że przedmiotowe wnioski ustawodawcze mają znaczący wpływ na środowisko, zrównoważony rozwój i prawa człowieka oraz że Komisja ma kilka wariantów strategicznych do wyboru. Zazwyczaj w takich przypadkach przed przyjęciem przez Komisję wniosku ustawodawczego należy przeprowadzić ocenę skutków. W omawianych sprawach, poza odniesieniem do pilności sytuacji, Komisja nie wyjaśniła, dlaczego nie mogła przeprowadzić oceny skutków. W związku z tym skarżący uznali, że Komisja niewłaściwie wykorzystała zakres elastyczności przewidziany w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa.

16. Ogólnie rzecz biorąc, skarżący są zaniepokojeni ryzykiem arbitralnego stosowania przez Komisję przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa, spotęgowanym brakiem przejrzystości decyzji o wyłączeniu inicjatyw ustawodawczych uznanych za „pilne” z niektórych wymogów określonych w tych przepisach.

17. Skarżący twierdzili ponadto, że wobec braku ocen skutków Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób uwzględniła najlepsze dostępne dowody, w tym dane naukowe, podczas przygotowywania wniosków ustawodawczych. Skarżący zakwestionowali w szczególności logikę odniesienia Komisji do wyników poprzednich ocen skutków dotyczących odpowiednich wniosków ustawodawczych.

18. Na przykład w sprawie zbiorczej skarżący twierdzili, że jeżeli okoliczności zmieniły się tak drastycznie, że konieczna była zmiana przepisów, które nawet nie weszły w życie, trudno było zrozumieć, w jaki sposób Komisja mogła oprzeć się na wcześniejszej ocenie skutków, zgodnie z którą szeroki zakres stosowania i solidne obowiązki uznano za odpowiednie. Gdyby Komisja stwierdziła zmianę okoliczności, powinna była zgromadzić dowody i ocenić, czy i w jaki sposób te nowe okoliczności wpłynęły na jej wstępną ocenę skutków.

19. Ponadto skarżący byli zaniepokojeni faktem, że wobec braku oceny skutków Komisja zgromadziła niewystarczające dowody dotyczące wpływu na środowisko i prawa człowieka:

• Jeżeli chodzi o wniosek w sprawie zbiorczej, skarżący uznali, że w „dokumentze analitycznym”, który zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa zastępuje pełną ocenę skutków, Komisja ograniczyła się do opisania różnych żądań stowarzyszeń przedsiębiorców dotyczących zmiany dyrektywy w sprawie depozytów papierów wartościowych i wyjaśnienia, w jaki sposób wyważyła te wnioski z celami dyrektywy w sprawie depozytów papierów wartościowych.
• Jeżeli chodzi o wnioski w sprawie migracji, skarżący twierdzili, że dane leżące u podstaw wniosków Komisji są nieaktualne i wybiórcze.
• Jeżeli chodzi o wniosek w sprawie WPR, skarżący twierdzili, że niektóre badania, o których mowa w dokumencie analitycznym, są nadal w przygotowaniu, natomiast dokument zawierał również niepoparte dowodami oświadczenia i koncentrował się na informacjach na temat obciążeń administracyjnych dla rolników.

20. W odniesieniu do spraw dotyczących WPR i migracji skarżący zwrócili uwagę na fakt, że Komisja nie opublikowała dokumentu analitycznego w terminie trzech miesięcy określonym w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa. Niniejszy dokument ma zastąpić ocenę skutków i podsumować podstawę dowodową wniosku. W przypadku WPR Komisja opublikowała dokument analityczny ponad dziewięć miesięcy po przyjęciu wniosku i siedem miesięcy po przyjęciu przepisów przez współprawodawców. W związku z tym zdaniem skarżącego dokument ten nie mógł stanowić podstawy debaty publicznej ani pomóc współprawodawcom w podjęciu świadomej decyzji.

21. Ponadto skarżący w sprawach dotyczących dyrektywy zbiorczej i WPR twierdzili, że Komisja naruszyła przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa, nie przeprowadzając konsultacji publicznych w sprawie tak ważnych inicjatyw politycznych.

• W sprawie zbiorczej skarżący twierdził, że zaproszenie do zgłaszania uwag z 2023 r. i wydarzenia hybrydowe z 2024 r., przytoczone przez Komisję w uzasadnieniu, obejmowały wyłącznie rozporządzenie w sprawie rozrachunku papierów wartościowych i centralnych depozytów papierów wartościowych, a nie dyrektywę w sprawie depozytów papierów wartościowych. Ponadto argumentowała, że spontaniczne uwagi zainteresowanych stron nie mogą zastąpić formalnych konsultacji publicznych, ponieważ są one dokonywane bez wiedzy na temat procesu przygotowywania wniosku lub jego treści. Skarżący twierdził również, że „kontrolę rzeczywistości” z lutego 2025 r. przeprowadzono nie tylko bez wiedzy zainteresowanych stron na temat treści wniosku, ale również nie było jasne, w jaki sposób wybrano uczestników i czy wszystkie zainteresowane strony mogły wyrazić swoją opinię podczas tych spotkań. Ponadto Komisja zaprosiła bardzo niewielu przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego w porównaniu z przedstawicielami przedsiębiorstw.
• W sprawie WPR skarżący twierdzili, że konsultacji ad hoc Komisji nie można uznać za „ukierunkowane konsultacje”, ponieważ Komisja nie określiła odpowiednich zainteresowanych stron ani nie szukała „całego spektrum poglądów, aby uniknąć stronniczości lub wypaczonych wniosków”. Zamiast tego konsultowała się wyłącznie z przedstawicielami sektora rolnego.

22. Ponadto zarówno w sprawach dotyczących dyrektywy zbiorczej, jak i WPR skarżący twierdzili, że prawo do udziału w unijnych procesach decyzyjnych dotyczących kwestii środowiskowych jest chronione prawem UE (art. 10 i 11 TUE oraz art. 6–8 konwencji z Aarhus ^[31]).

przez Komisję

23. Komisja argumentowała, że zasady lepszego stanowienia prawa nie ustanawiają wiążących przepisów prawnych, które ograniczałyby swobodę decyzyjną Komisji, ani nie stanowią wiążących zobowiązań prawnych wobec społeczeństwa, jak wyraźnie stwierdzono w tych przepisach [32]. Lepsze stanowienie prawa jest natomiast zbiorem instrumentów, które służby Komisji powinny stosować w sposób proporcjonalny, aby upewnić się, że Komisja dysponuje odpowiednimi i terminowymi informacjami, na których może oprzeć swoje wnioski.

24. Komisja wskazała, że przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa wyraźnie przewidują możliwość stosowania zwolnień ze szczególnych wymogów, na przykład w pilnych przypadkach.

25. W ramach dochodzeń prowadzonych przez Rzecznika Komisja przedstawiła różne powody, dla których uznała rozpatrywane konkretne wnioski ustawodawcze za „pilne”. Niektóre z tych powodów zostały już wymienione w uzasadnieniach towarzyszących wnioskom ustawodawczym.

• W sprawie zbiorczej Komisja odniosła się do pogarszającego się klimatu gospodarczego w odniesieniu do „sprawozdania Draghiego”^[33]. Zdaniem Komisji istnieje pilna potrzeba wzmocnienia konkurencyjności podmiotów gospodarczych w UE i zmniejszenia obciążeń regulacyjnych. Komisja podkreśliła, że wkrótce powinny zacząć obowiązywać wymagające obowiązki sprawozdawcze nałożone przez CSRD i CSDDD, podczas gdy Komisja chciałaby dać przedsiębiorstwom i państwom członkowskim więcej czasu i wskazówek na przygotowanie się do nich. Komisja musiała pilnie przedstawić wnioski, aby zarówno odroczyć stosowanie odpowiednich wymogów, jak i jednocześnie je uprościć. W przeciwnym razie proces zmiany byłby dłuższy i bardziej skomplikowany, co skutkowałoby większą niepewnością dla przedsiębiorstw.
• W sprawie migracji Komisja stwierdziła, że nie przeprowadzono oceny skutków, ponieważ Komisja miała niewielki wybór polityczny lub nie miała go wcale, w szczególności ze względu na pilne potrzeby operacyjne w celu zwiększenia wsparcia Europolu dla państw członkowskich w zakresie zwalczania przemytu migrantów. Komisja dodała, że wyraźne zobowiązania polityczne świadczą o pilnej potrzebie, co zostało dodatkowo potwierdzone wsparciem politycznym podczas przygotowywania wniosku. Odniosła się również do przewodniczącego, który zadeklarował potrzebę i zamiar działania w tej dziedzinie.^[34] Komisja odniosła się również do tendencji wzrostowej w zakresie migracji w 2023 r. oraz do informacji od agencji UE na temat szybko rozwijającej się działalności przemytniczej. Komisja wskazała, że Rada Europejska i Rada uznały znaczenie zwalczania przemytu migrantów.
• W sprawie WPR Komisja stwierdziła, że akt podstawowy dotyczący WPR, który ma zostać zmieniony we wniosku, został przyjęty przed pandemią COVID-19 i rosyjską inwazją na Ukrainę. Komisja zdała sobie sprawę, że wymogi nałożone w tym akcie podstawowym były zbyt uciążliwe dla rolników, aby spełnić je w praktyce. W obliczu protestów rolników w 2024 r. Komisja uznała za niezwykle pilną zmianę aktu podstawowego, co oznacza, że nie było czasu na ocenę skutków ani konsultacje publiczne. Sytuacja była wyjątkowa ze względu na dużą skalę protestów rolników we wszystkich państwach członkowskich, które częściowo stały się brutalne. Istnieje ryzyko, że protesty wymkną się spod kontroli. Komisja stwierdziła, że jej ocena została potwierdzona faktem, że współprawodawcy przyjęli wniosek Komisji w ciągu dwóch miesięcy, a ponadto bez żadnych istotnych zmian.

26. Jeżeli chodzi o ewentualne zwolnienia z wymogów zawartych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, Komisja wyjaśniła, że decyzję o przyznaniu odstępstw zawsze podejmuje członek Komisji odpowiedzialny za lepsze stanowienie prawa, który jest obecnie komisarzem ds. wdrażania i uproszczenia.

27. Chociaż w zasadach lepszego stanowienia prawa formalnie wspomina się o dwóch procedurach - jednej mającej zastosowanie przed i drugiej po politycznym zatwierdzeniu inicjatywy ^[35] - obie procedury przewidują zaangażowanie wspomnianego komisarza. W związku z tym właściwa decyzja zawsze należy do komisarza jako przedstawiciela szczebla politycznego Komisji. W wyjątkowo pilnych przypadkach, w których inicjatywa nie jest wcześniej planowana, Sekretariat Generalny lub gabinet przewodniczącego są zaangażowane w zatwierdzenie pierwszego etapu proceduralnego prowadzącego do przyjęcia inicjatywy, takiego jak rozpoczęcie konsultacji między służbami ^[36]. Może to również obejmować decyzję o zwolnieniu inicjatywy z niektórych wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa.

28. Komisja wyjaśniła ponadto, że przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa opracowano w taki sposób, aby służby administracyjne Komisji (dyrekcje generalne) zwracały się do odpowiedzialnego członka Komisji o polityczne zatwierdzenie ich planów, w tym o ewentualne odstępstwa od wymogów dotyczących lepszego stanowienia prawa. Celem tego systemu jest zapewnienie, aby służby administracyjne Komisji inwestowały swoje zasoby w przygotowanie wyłącznie tych inicjatyw i w formie wspieranej przez szczebel polityczny Komisji.

29. Komisja dodała, że w przypadku gdy zwolnienia są wymagane na etapie planowania wniosku, są one rejestrowane w wewnętrznym systemie Komisji „D ecide”, podczas gdy nie istnieje standardowy format rejestrowania zwolnień przyznanych w przypadku braku planowania inicjatywy ze względu na pilny charakter sprawy.

30. W odniesieniu do czterech konkretnych wniosków ustawodawczych Komisja wyjaśniła, co następuje:

• Jeżeli chodzi o inicjatywę rozpatrywaną w sprawie zbiorczej, zastępca sekretarza generalnego ds. koordynacji polityki, w porozumieniu z gabinetem komisarza ds. wdrażania i uproszczenia, poinformował za pośrednictwem poczty elektronicznej gabinet komisarza odpowiedzialnego za tę inicjatywę, że należy przygotować „dokument roboczy służb Komisji”. Oznaczało to, że zażądano dokumentu analitycznego, a nie pełnej oceny skutków. Komisja stwierdziła, że ze względu na pilną potrzebę polityczną nie przygotowano żadnego wpisu „D e cide”.
• W odniesieniu do inicjatyw rozpatrywanych w sprawie migracji Komisja stwierdziła, że „nie planowano inicjatyw” ze względu na pilny charakter sprawy, w związku z czym właściwa dyrekcja generalna nie złożyła formalnego wniosku o odstępstwo.
• Jeżeli chodzi o inicjatywę rozpatrywaną w sprawie WPR, „na etapie przygotowywania tej inicjatywy skonsultowano się z Sekretariatem Generalnym Komisji, który udzielił upoważnienia do rozpoczęcia przyspieszonych konsultacji między służbami w sprawie wniosku ustawodawczego w dniu 5 marca 2024 r. Potwierdziło to polityczne zatwierdzenie inicjatywy. Zgoda ta była dorozumianym potwierdzeniem faktu, że inicjatywa zostanie przygotowana bez oceny skutków i konsultacji publicznych. Wewnętrznie było oczywiste, że kierownictwo polityczne Komisji zatwierdziło przedmiotową inicjatywę, ponieważ to samo kierownictwo zwróciło się do właściwej dyrekcji generalnej o przygotowanie inicjatywy w pierwszej kolejności i jej pilne przedstawienie bez przygotowywania oceny skutków i przeprowadzania konsultacji publicznych. Komisja wyjaśniła ponadto, że ponieważ „nie planowano inicjatywy”, nie odnotowała formalnie żadnych odstępstw od wymogów zawartych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa.

31. Komisja podkreśliła, że wszystkie inicjatywy zostały politycznie zatwierdzone i przygotowane zgodnie z instrukcjami szczebla politycznego Komisji.

32. Komisja uznała, że baza dowodowa wszystkich inicjatyw będących przedmiotem trzech dochodzeń jest wystarczająca, pomimo braku oceny skutków. W kontekście dochodzenia w sprawie zbiorczej Komisja przedstawiła pewne dodatkowe informacje dotyczące sposobu, w jaki wstępne oceny skutków stanowiące podstawę CSRD i CSDDD wpłynęły na prace Komisji nad wnioskiem dotyczącym zmiany tych przepisów. W szczególności Komisja odniosła się do obliczeń kosztów i ocen skutków, które przygotowano w celu dołączenia do pierwotnych aktów ustawodawczych, oraz do niektórych zaktualizowanych danych liczbowych.

33. W odniesieniu do przewidywanego harmonogramu publikacji dokumentów analitycznych Komisja wyjaśniła, że:

•  w kontekście dochodzenia w sprawie WPR w momencie przyjmowania przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa termin publikacji wynoszący trzy miesiące wydawał się rozsądny i wykonalny i nadal obowiązuje w prawie wszystkich przypadkach. Przypadek WPR był jednak wyjątkowy ze względu na pilny charakter sprawy oraz fakt, że dokument analityczny obejmował również inne inicjatywy.
• w odniesieniu do sprawy migracji oraz faktu, że Komisja nie opublikowała dokumentu analitycznego w terminie trzech miesięcy, stwierdziła, że musi on zawierać informacje dotyczące zapytań ze strony państw członkowskich oraz odzwierciedlać wyniki dyskusji, które odbyły się w okresie od stycznia do marca 2024 r.^[37].

34. Ponadto Komisja argumentowała, że zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa przeprowadzenie konsultacji publicznych nie jest obowiązkowe w przypadku braku oceny skutków.

• W sprawie zbiorczej Komisja stwierdziła, że konsultacje publiczne zastąpiono serią wydarzeń i innych form gromadzenia informacji od zainteresowanych stron, które Komisja wymieniła.
• W przypadku WPR Komisja stwierdziła, że jej celem jest uzyskanie od rolników informacji na temat pochodzenia obciążenia, pomoc w jego rozwiązaniu i określenie obszarów wymagających poprawy. Uznano, że główne organizacje rolnicze mogą dostarczyć najbardziej praktycznych informacji, umożliwiając Komisji opracowanie praktycznych rozwiązań przedstawionych we wniosku ustawodawczym. Uznano, że konsultacje z innymi zainteresowanymi stronami nie byłyby znaczące na tym wczesnym etapie, ponieważ Komisja chciała omówić z zainteresowanymi stronami „bezpośrednio zainteresowanymi”. Była to zatem świadoma decyzja, aby nie konsultować się z innymi zainteresowanymi stronami jednocześnie z czterema głównymi organizacjami rolniczymi. Ponadto Komisja stwierdziła, że jest ogólnie świadoma stanowiska organizacji ekologicznych w tej sprawie. Zebrano również wystarczające informacje na podstawie informacji zwrotnych otrzymanych od państw członkowskich, Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Parlamentu Europejskiego oraz w ramach wcześniejszej oceny skutków z 2018 r. i wcześniejszych konsultacji publicznych.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne na temat charakteru przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa

35. Komisja zobowiązała się do przestrzegania przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa w celu zapewnienia przejrzystego, opartego na dowodach i sprzyjającego włączeniu społecznemu procesu kształtowania polityki i stanowienia prawa, zgodnie z wymogami Traktatów i orzecznictwa sądów UE. Rzecznik konsekwentnie utrzymuje, że instytucje i organy UE powinny stosować zasady, które same ustanowiły.[38] Zapewnia to spójność, przejrzystość i unika wszelkiego poczucia arbitralności w sposobie działania administracji UE.[39] Zasady lepszego stanowienia prawa są wymienione w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa [40].

36. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że środki wewnętrzne przyjęte przez organ administracyjny Unii, chociaż nie mogą być uznane za „reguły prawne”, których administracja jest zawsze zobowiązana przestrzegać, stanowią jednak zasady postępowania, od których administracja nie może odstąpić w danej sprawie bez podania powodów zgodnych z zasadą równego traktowania. Dokładniej rzecz ujmując, sądy Unii orzekły, że przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając, poprzez ich opublikowanie, że zastosują je do spraw, których dotyczą, dany organ administracyjny ogranicza wykonywanie swoich uprawnień dyskrecjonalnych i nie może w związku z tym odejść od tych norm „pod rygorem stwierdzenia, w stosownych przypadkach, naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań”.[41] W istocie takie przepisy wewnętrzne określają w sposób ogólny i abstrakcyjny procedury i metody, które Komisja zobowiązała się stosować.

37. Jeśli chodzi o przestrzeganie przez Komisję jej własnych zasad lepszego stanowienia prawa, powyższe uwagi są szczególnie ważne podczas przygotowywania przez Komisję wniosków ustawodawczych. Jak zauważono powyżej, Komisja jest „kluczowym podmiotem w procesie legislacyjnym”[42], biorąc pod uwagę, że co do zasady posiada wyłączną kompetencję do inicjowania procesu legislacyjnego UE poprzez przedstawianie wniosków ustawodawczych [43].

38. Aby kontrolować i próbować wpływać na etapy przygotowawcze procesu legislacyjnego, zainteresowane strony polegają na swoich działaniach i planują je zgodnie z przepisami Komisji dotyczącymi lepszego stanowienia prawa. Zainteresowane strony, podmioty gospodarcze, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i ogólnie zainteresowane strony oczekują, że uzyskają dostęp do informacji na temat inicjatyw Komisji, przedstawią swoje opinie na temat tych inicjatyw podczas ukierunkowanych i publicznych konsultacji, a następnie uzyskają dostęp do ocen skutków Komisji i przedstawią swoje opinie na temat tych ocen jak najwcześniej, nawet przed formalnym rozpoczęciem procedury ustawodawczej wraz z przedstawieniem wniosku ustawodawczego Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Świadczą o tym sprawy wnoszone do sądów UE dotyczące publicznego dostępu do projektów ocen skutków Komisji [44] i związanych z nimi skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich [45].

39.  Z przytoczonego powyżej orzecznictwa wynika, że przyjęcie przez Komisję przepisów, takich jak przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa, rodzi uzasadnione oczekiwania społeczeństwa, że Komisja będzie przestrzegać takich przepisów. Jest to również dobra praktyka administracyjna.

40. Fakt, że przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa wyraźnie stanowią, że nie ustanawiają one wiążących przepisów prawnych, nie zmienia faktu, że przyjmując te przepisy, Komisja nałożyła ograniczenie na korzystanie z przysługującego jej uznania ^[46]. Jeżeli Komisja odstąpi od przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa, nie podając na przykład wystarczających powodów do odstąpienia od swoich wymogów, grozi to naruszeniem uzasadnionych oczekiwań społeczeństwa, a tym samym zasad dobrej administracji.

41. W każdym razie, odchodząc od przepisów i zasad leżących u podstaw lepszego stanowienia prawa, proces prowadzący do przyjęcia wniosku ustawodawczego może nie być już przejrzysty, oparty na dowodach i sprzyjający włączeniu społecznemu, co jest jednym z deklarowanych celów przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa [47].

42. To właśnie w tym kontekście Rzecznik ocenił przestrzeganie przez Komisję przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa w trzech rozpatrywanych skargach.

Pojęcie „pilności”

43. Nie ma wątpliwości, że w ostatnich latach Komisja stanęła w obliczu bezprecedensowych sytuacji, takich jak pandemia COVID-19, kryzys migracyjny, kryzys energetyczny, który nastąpił po inwazji Rosji na Ukrainę, oraz wynikające z tego wyzwania humanitarne, finansowe i wojskowe związane z udzielaniem Ukrainie pilnej pomocy, a wszystko to w niestabilnym kontekście geopolitycznym, co wymagało od niej „pilnej” reakcji. Muszą istnieć procedury umożliwiające Komisji szybkie podjęcie decyzji, w tym w sprawie przyjęcia wniosków ustawodawczych.

44. Mając to na uwadze, w trzech dochodzeniach Rzecznika Praw Obywatelskich pojawiają się następujące pytania: a) jakie okoliczności uzasadniały zastosowanie trybu pilnego, b) kto podjął decyzję o zastosowaniu trybu pilnego oraz c) w jaki sposób Komisja zapewniła, aby pilne przygotowanie wniosków ustawodawczych było nadal zgodne z zasadami przejrzystego, opartego na dowodach i pluralistycznego procesu stanowienia prawa.

a. Jakie okoliczności uzasadniały zastosowanie trybu pilnego

45. Bezsporne jest, że inicjatywy będące przedmiotem trzech dochodzeń Rzecznika wymagałyby zwykle przeprowadzenia oceny skutków.

46. „Oceny skutków”, tj. oparte na dowodach działania analityczne, w ramach których „przygląda się problemom, które należy rozwiązać, celom, które należy osiągnąć, kompromisom, które należy rozważyć, wariantom działania i ich potencjalnym skutkom”^[48], są wymagane w przypadku gdy wniosek ustawodawczy może mieć znaczące skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe oraz gdy Komisja ma różne warianty strategiczne do wyboru [49]. Inicjatywy wymagające oceny skutków wymagają również konsultacji publicznych [50].

47. Niemniej jednak w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa przewidziano możliwość odstępstwa od ich wymogów „z uzasadnionych powodów”, takich jak „pilność polityczna, konieczność poszanowania kwestii poufności i bezpieczeństwa”.[51] Pojęcie „pilności politycznej” nie zostało jednak zdefiniowane we wspomnianych przepisach.

48. We wszystkich trzech dochodzeniach Komisja odstąpiła od wymogu przeprowadzenia oceny skutków swoich inicjatyw, odnosząc się do „pilności” sytuacji.

49. W kontekście dochodzeń prowadzonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przedstawiła szeroką interpretację pojęcia „pilności” i przysługującej jej swobody uznania w zakresie odstępstwa od przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa, również w świetle przedstawionego powyżej rozumienia przez nią, że są to przepisy wewnętrzne, które nie są wiążące dla Komisji. Komisja uznała zatem inicjatywy będące przedmiotem dochodzeń Rzecznika Praw Obywatelskich za „pilne” z bardzo różnych powodów, na przykład ze względu na zmieniające się priorytety polityczne kierownictwa Komisji w odpowiedzi na obecne wyzwania (sprawa zbiorcza), zmieniające się tendencje i wyzwania geopolityczne (sprawa dotycząca migracji) oraz rosnące i intensywne protesty społeczne przeciwko niektórym strategiom politycznym UE (sprawa dotycząca WPR).

50. Komisja musi z pewnością zachować zakres uznania przy określaniu okoliczności, które uważa za „pilne”. Szeroka interpretacja „pilnego charakteru politycznego” stosowana przez Komisję w tych trzech przypadkach może jednak sprawić, że stosowanie wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa stanie się trudne do zrozumienia i przewidzenia dla opinii publicznej. Zgodnie z szeroką interpretacją Komisji każdą sytuację można co do zasady uznać za „pilną”, jeżeli tak postanowią przywódcy polityczni Komisji.

51. W tym względzie Rzecznik zauważa ponadto, że wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w uzasadnieniach, dlaczego sytuacja w każdej z tych trzech spraw była „pilna”, były albo krótkie, albo nieobecne. W szczególności w przypadku migracji Komisja wskazała, w odniesieniu do wniosku dotyczącego rozporządzenia, że ma niewielki wybór lub nie ma go wcale ze względu na pilne potrzeby operacyjne w zakresie zwiększenia wsparcia Europolu dla państw członkowskich w zakresie zwalczania przemytu migrantów. Komisja nie wyjaśniła jednak w odpowiedniej sekcji memorandum, w jaki sposób deklarowany pilny charakter ograniczyłby dostępne jej warianty strategiczne. W odniesieniu do wniosku dotyczącego dyrektywy Rzecznik Praw Obywatelskich z niepokojem zauważa, że w odpowiedniej sekcji uzasadnienia Komisja ograniczyła się do wskazania, że wyjątkowo nie przeprowadzi oceny skutków bez podania jakiegokolwiek wyjaśnienia.

52. Ponadto, chociaż we wniosku ustawodawczym w sprawie zbiorczej odniesiono się w motywach do kwestii konkurencyjności jako „pilnej potrzeby”, ponieważ bezpośrednio wpływa ona na zdolność Unii Europejskiej do osiągnięcia zrównoważonego wzrostu gospodarczego i utrzymania jej pozycji na rynku światowym, na stronie internetowej Komisji poświęconej procesowi uproszczenia i przepisom dotyczącym lepszego stanowienia prawa wyraźnie przedstawiono cel uproszczenia jako „priorytet”(polityczny). Podobnie oba dokumenty analityczne towarzyszące pakietowi zbiorczemu I odnoszą się do uproszczenia przez Komisję istniejących odpowiednich dyrektyw jako „priorytetu”. Zdaniem Rzecznika pojęcia pilności z jednej strony i priorytetu z drugiej strony nie są synonimami.

53. Nie jest jasne, czy Komisja, przygotowując wniosek rozpatrywany w sprawie zbiorczej, odstąpiła od niektórych przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa ze względu na „pilność” czy też ze względu na „priorytet” leżący u podstaw programów prac Komisji [52]. Cała strona internetowa Komisji poświęcona wielu podjętym i trwającym wysiłkom legislacyjnym (łącznie 13 pakietów legislacyjnych) na rzecz „prostszych regulacji” i zmniejszenia obciążeń regulacyjnych w celu osiągnięcia „bardziej konkurencyjnej i atrakcyjnej Europy” wydaje się bardziej odzwierciedleniem priorytetów Komisji niż obiektywną pilną potrzebą.

54. Brak definicji „pilności” w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, która umożliwia Komisji odstąpienie od wymogów nałożonych na jej własną działalność prawodawczą, podważa przewidywalność, spójność i pewność prawa, a zatem nie może być dobrą administracją. Ponadto uzasadnienia w tych trzech sprawach nie zawierały wystarczającego uzasadnienia „pilności” rozpatrywanych wniosków ustawodawczych, która również nie może być dobrą administracją.

55. W przypadku Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja powinna zapewnić bardziej przewidywalne, spójne i niearbitralne stosowanie zasad lepszego stanowienia prawa poprzez:

• zdefiniowanie pojęcia „pilności” w kontekście lepszego stanowienia prawa; oraz
• jasne wyjaśnienie w uzasadnieniu towarzyszącym wnioskom ustawodawczym, dlaczego konieczne jest odstępstwo.

b. Kto podjął decyzję o zastosowaniu trybu pilnego i w jaki sposób

56. Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa określa procedurę przyznawania odstępstw [53], która przewiduje, że:

• „– W przypadku gdy politycznie wrażliwa i ważna inicjatywa jest po raz pierwszy przedstawiana do walidacji politycznej, potrzebę elastyczności lub wyjątku należy już opisać (i przedstawić uzasadnienie) w odpowiednich dziedzinach platformy informatycznej Decide. Główne wyjątki dotyczą: odstępstwo od zasady „najpierw oceniaj”, nieprzeprowadzenie oceny skutków, nieprzeprowadzenie konsultacji publicznych (gdy jest to wymagane proceduralnie). Zgoda wiceprzewodniczącego odpowiedzialnego za „lepsze stanowienie prawa” będzie wówczas wyraźnie obejmować zamierzony wyjątek.
• – Jeżeli po zatwierdzeniu wymagany jest wyjątek, dyrekcje generalne muszą uzyskać zgodę dyrektora odpowiedzialnego za „lepsze stanowienie prawa” w Sekretariacie Generalnym w porozumieniu z gabinetem wiceprzewodniczącego odpowiedzialnego za „lepsze stanowienie prawa”.
• dyrekcje generalne muszą zwrócić się o zatwierdzenie, wysyłając wiadomość na poniższą funkcyjną skrzynkę pocztową, i powinny opisać (1), o co się zwracają; 2) dlaczego jest to potrzebne: [...]”

57. We wszystkich trzech dochodzeniach Rzecznik zbadał dokumentację dotyczącą wewnętrznych decyzji o zwolnieniu przedmiotowych inicjatyw z wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa.

• W sprawie zbiorczej Komisja przekazała Rzecznikowi e-mail ówczesnego zastępcy sekretarza generalnego, który poinformował właściwe dyrekcje generalne, że należy przygotować „dokument roboczy służb Komisji”, który administracja Komisji zinterpretowała jako „dokument analityczny” zastępujący ocenę skutków. Decyzja nie była uzasadniona.
• W sprawach dotyczących WPR i migracji Komisja nie przekazała Rzecznikowi żadnego pisemnego zapisu decyzji. Zamiast tego Komisja przekazała Rzecznikowi dokumentację związaną z przyjęciem wniosków i rozpoczęciem odpowiednich konsultacji między służbami, argumentując, że fakt, iż takie kroki uzyskały polityczne zatwierdzenie, dowodzi, że istniało poparcie polityczne dla decyzji o odstępstwie od wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa.

58. Rzecznik nie mógł zatem ustalić, czy zastosowano procedurę określoną w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa.

59. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zaniepokojony brakiem odpowiedniej dokumentacji dotyczącej procedury i późniejszych decyzji o zwolnieniu przedmiotowych inicjatyw z wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa. Takie nieformalne ustalenia robocze dotyczące ważnych etapów przygotowywania przez Komisję wniosku ustawodawczego, takich jak zatwierdzenie odstępstwa od oceny skutków (i konsultacji publicznych), mogą szybko stać się szkodliwe dla przejrzystości i rozliczalności [54] i nie mogą zapewnić opinii publicznej wystarczającej pewności, że Komisja stosowała przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa w sposób spójny, niearbitralny i przewidywalny. Brak takich formalnych zapisów nie może być dobrą administracją.

60. Komisja powinna zatem odpowiednio rejestrować wszelkie wewnętrzne decyzje o wyłączeniu wniosku ustawodawczego z wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, w tym informacje o tym, kto wystąpił o wyłączenie, na jakiej podstawie i kto je przyznał.

c. W jaki sposób Komisja zapewniła zgodność trybu pilnego z zasadami przejrzystego, opartego na dowodach i inkluzywnego procesu stanowienia prawa

61. Zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa, w przypadku gdy wymagana jest ocena skutków, ale przyznano wyłączenie, w ciągu trzech miesięcy od przyjęcia inicjatywy przez Komisję należy przygotować „dokument analityczny” przedstawiający dowody leżące u podstaw wniosku i szacunki kosztów.^[55] Rzecznik rozumie, że dokumenty analityczne mają zapewnić, w przypadku braku oceny skutków, aby wnioski ustawodawcze były przedstawiane z minimalnym poziomem przejrzystości, informując współprawodawców i opinię publiczną o dowodach, na których opierają się wnioski.

62. Komisja przygotowała takie dokumenty analityczne w odniesieniu do wszystkich wniosków ustawodawczych będących przedmiotem dochodzeń Rzecznika Praw Obywatelskich.

63. Rzecznik rozumie, że skarżący obawiali się, iż dokumenty analityczne opublikowane przez Komisję nie zawierają kompleksowej analizy wpływu na środowisko, zrównoważony rozwój i prawa człowieka.

64. Do Rzecznika nie należy ocena dowodów leżących u podstaw wniosków ustawodawczych, w tym treści dokumentów analitycznych przygotowanych przez Komisję i towarzyszących tym wnioskom. Do współprawodawców należy przede wszystkim decyzja, czy otrzymali od Komisji wystarczające dowody, aby podjąć świadomą decyzję w sprawie przedłożonych im wniosków ustawodawczych. Rzecznik zauważa jednak, że w sprawach dotyczących rozporządzenia zbiorczego i WPR Komisja oparła się na informacjach z ocen skutków przeprowadzonych w kontekście poprzednich inicjatyw i na lata przed przyjęciem wniosków ustawodawczych. W przypadku WPR Komisja odniosła się również do niektórych badań, które nadal były w toku, a w każdym razie większość badań, na których się opierano, dotyczyła obciążenia administracyjnego rolników, a nie na przykład wpływu na środowisko. Może to budzić uzasadnione wątpliwości co do kompletności dowodów leżących u podstaw analizy Komisji. W takich przypadkach szczególnie ważne jest, aby Komisja wyjaśniła opinii publicznej, czy i w jaki sposób wyniki poprzednich ocen skutków zachowują ważność lub zostały zaktualizowane oraz w jaki sposób zapewniła uwzględnienie wszystkich istotnych dowodów. Rzecznik zauważa w tym względzie, że zasady lepszego stanowienia prawa nie opisują w żaden szczególny sposób, jakie informacje powinny zawierać dokumenty analityczne i w jakiej formie.

65. Skarżący w sprawach dotyczących WPR i migracji byli również zaniepokojeni terminem publikacji dokumentów analitycznych.

• W przypadku WPR dokument analityczny opublikowano ponad dziewięć miesięcy po przyjęciu wniosku przez Komisję i siedem miesięcy po tym, jak współprawodawcy przyjęli już przedmiotowe przepisy.
• W przypadku migracji dokumenty analityczne opublikowano cztery i pół i pięć i pół miesiąca po przyjęciu wniosków przez Komisję, ale przed przyjęciem przedmiotowych przepisów.

66. Jeżeli uzasadnieniem publikowania dokumentów analitycznych jest zapewnienie, aby w przypadku braku oceny skutków wnioski ustawodawcze były przedstawiane z minimalnym poziomem przejrzystości, a tym samym informowanie współprawodawców i opinii publicznej o dowodach, na których opierają się wnioski, kluczowe znaczenie ma terminowe publikowanie takich dokumentów przez Komisję. Rzecznikowi trudno jest zrozumieć, jaką rolę mogłyby odegrać dokumenty analityczne, gdyby zostały opublikowane kilka miesięcy po przyjęciu wniosku ustawodawczego, a nawet prawodawstwa.

67. Publikowanie dokumentów analitycznych po upływie trzymiesięcznego terminu określonego w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, a nawet po przyjęciu prawodawstwa, nie może być dobrą administracją. Aby uniknąć takich sytuacji w przyszłości, Rzecznik przedstawia poniżej sugestię poprawy.

68. Jeżeli chodzi o konsultacje publiczne, w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa ^[56] określono, że w przypadku inicjatyw obejmujących oceny skutków obowiązkowe są internetowe konsultacje publiczne trwające co najmniej dwanaście tygodni. W zestawie narzędzi wyjaśniono, że „konsultacje publiczne nie zawsze są konieczne w przypadku inicjatyw politycznych lub newralgicznych, którym nie towarzyszy ocena skutków. W takich przypadkach [Dyrekcja Generalna] decyduje, czy konieczne są konsultacje publiczne. W przypadku takich inicjatyw „zaproszenie do zgłaszania uwag” można uzupełnić ukierunkowanymi lub specjalistycznymi konsultacjami z konkretnymi grupami zainteresowanych stron, ekspertami lub zdecentralizowanymi agencjami UE i innymi organami UE, które mogą być bardziej odpowiednie do gromadzenia konkretnych danych technicznych.”[57]

69. Podczas dochodzeń w sprawach dotyczących dyrektywy zbiorczej i WPR Komisja potwierdziła, że biorąc pod uwagę, iż przyznano odstępstwa od wymogu oceny skutków, Komisja nie była zobowiązana do przeprowadzenia pełnych konsultacji publicznych. Odrębne odstępstwo nie było zatem wymagane. Zamiast tego Komisja wyjaśniła, że przeprowadziła konsultacje z zainteresowanymi stronami w następujący sposób:

• Jeżeli chodzi o inicjatywy rozpatrywane w sprawie zbiorczej, Komisja stwierdziła, że oparła się na różnych działaniach i źródłach, takich jak „zaproszenie do zgłaszania uwag” dotyczące racjonalizacji wymogów sprawozdawczych przeprowadzone w okresie od października do grudnia 2023 r., wydarzenia hybrydowe z udziałem zainteresowanych stron w listopadzie 2024 r., spontaniczne oświadczenia zainteresowanych stron oraz dwudniowa „kontrola rzeczywistości” i warsztaty na szczeblu politycznym z wybranymi zainteresowanymi stronami w lutym 2025 r.
• Jeżeli chodzi o inicjatywę rozpatrywaną w sprawie WPR, konsultacje publiczne Komisji zastąpiono konsultacjami ad hoc z czterema głównymi organizacjami rolniczymi.

70. Zdaniem Rzecznik wątpliwe jest, czy Komisja prowadziła „pilny” proces decyzyjny w tych sprawach „z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości”, zgodnie z wymogami traktatów [58].

71. Jeżeli chodzi o sprawę zbiorczą, Komisja nie była w stanie wyjaśnić, w jaki sposób wybrała zainteresowane strony na wydarzenia w lutym 2025 r. i zapewniła zrównoważoną reprezentację. Ponadto, aktywnie wybierając zainteresowane strony do udziału w tych spotkaniach, Komisja mogła wykluczyć z udziału inne potencjalnie zainteresowane strony, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że zgodnie z dokumentami udostępnionymi Rzecznikowi większość zaproszonych zainteresowanych stron stanowili przedstawiciele branży.  

72.  Inne działania zainteresowanych stron wymienione przez Komisję w sprawie zbiorczej obejmowały zaproszenie do zgłaszania uwag od października do grudnia 2023 r., wydarzenia hybrydowe w maju i listopadzie 2024 r. oraz różne dokumenty przedstawiające stanowiska zainteresowanych stron, pisma i spotkania dwustronne. Działania te nie odnosiły się jednak konkretnie do przedmiotowych wniosków ustawodawczych, ale odnosiły się do uproszczeń i obowiązków sprawozdawczych w bardziej ogólnym ujęciu. Chociaż wiele zainteresowanych stron odniosło się w swoich uwagach do wymogów sprawozdawczości w zakresie zrównoważonego rozwoju, inne mogły nie być świadome zakresu konsultacji i mogły nie być w stanie zgłosić swoich konkretnych obaw.

73. W odniesieniu do sprawy WPR Rzecznik uważa, że Komisja nie wyjaśniła, dlaczego nie mogła skonsultować się z większą liczbą kategorii zainteresowanych stron, poza czterema głównymi organizacjami rolniczymi, w tych samych ramach czasowych. Jednocześnie Rzecznik nie jest przekonany, że Komisja mogła zasadnie uznać, iż wniosek ustawodawczy, który mógłby mieć wpływ na środowisko, nie dotyczył „bezpośrednio” innych członków społeczeństwa, na przykład organizacji działających na rzecz ochrony środowiska.

74. Brak dążenia przez Komisję do szeroko zakrojonych, bardziej wyważonych konsultacji z zainteresowanymi stronami w sprawie wniosków ustawodawczych rozpatrywanych w sprawach dotyczących rozporządzenia zbiorczego i WPR nie może być dobrą administracją.

75. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że pilne przygotowanie wniosków ustawodawczych będących przedmiotem dochodzeń Rzecznika nie było w pełni zgodne z zasadami przejrzystego, opartego na dowodach i pluralistycznego procesu stanowienia prawa.

76. Dochodzenia ujawniły również pewne niedociągnięcia w samych przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa. Zgodnie z tymi przepisami przeprowadza się ocenę skutków i konsultacje publiczne albo przyznaje się odstępstwo.

77. W przypadku przyznania odstępstw Komisja powinna ustanowić procedurę gwarantującą, że pilne przygotowanie wniosków ustawodawczych nie osłabi istoty przejrzystego, opartego na dowodach i pluralistycznego procesu stanowienia prawa. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że Komisja planuje uproszczenie swoich ram lepszego stanowienia prawa w pierwszej połowie 2026 r.[59] Zwraca się do Komisji o uwzględnienie jej ustaleń w tym dochodzeniu w tym kontekście, w tym:

78. Po pierwsze, Komisja powinna zapewnić, aby dokument analityczny ^[60], który zastępuje ocenę skutków w przypadku „pilności”, informował współprawodawców i opinię publiczną o dowodach, na których opierają się wnioski ustawodawcze, w odpowiednim czasie i niezwłocznie po przyjęciu wniosku ustawodawczego, odzwierciedlając tym samym pilny charakter sprawy. Przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa powinny również określać minimalne wymogi merytoryczne, które powinny spełniać dokumenty analityczne.

79. Po drugie, Komisja powinna wyjaśnić, że konsultacje z zainteresowanymi stronami, prowadzone w przypadku przyznania odstępstwa od wymogu oceny skutków, nadal muszą być zgodne z ogólnymi zasadami i minimalnymi normami mającymi zastosowanie do wszystkich konsultacji publicznych. [61] Przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa powinny zatem zawierać wytyczne dotyczące sposobu przeprowadzania konsultacji z zainteresowanymi stronami w trybie pilnym.

2. Zgodność z Europejskim prawem o klimacie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

80. Skarżący w sprawach dotyczących dyrektywy zbiorczej i WPR twierdzili, że Komisja nie przeprowadziła „oceny spójności klimatycznej” odpowiednich wniosków ustawodawczych zgodnie z wymogami art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie. W przypadku skarżących „ocena spójności w zakresie klimatu” jest obowiązkowa w odniesieniu do wszystkich inicjatyw politycznych podejmowanych przez Komisję, nawet jeżeli Komisja odstępuje od wymogu przeprowadzenia oceny skutków. Skarżący obawiali się, że w praktyce Komisja przeprowadza oceny spójności klimatycznej wyłącznie w odniesieniu do inicjatyw, którym towarzyszy ocena skutków.

81. Komisja przyznała, że wszystkie oceny skutków powinny obejmować ocenę spójności klimatycznej. W kontekście dochodzenia w sprawie zbiorczej Komisja wyjaśniła, że chociaż nie ma konkretnego formatu rejestrowania oceny spójności klimatycznej w przypadku braku oceny skutków, nadal jest ona przeprowadzana. W szczególności:

• w odniesieniu do sprawy zbiorczej Komisja stwierdziła, że przeprowadziła ocenę spójności klimatycznej i odniosła się w tym względzie do kilku sekcji uzasadnienia swojego wniosku ustawodawczego, a także do wiadomości e-mail, którą przekazała zespołowi dochodzeniowemu Rzecznika Praw Obywatelskich do wglądu. Komisja wyjaśniła, że obliczyła, ile przedsiębiorstw będzie objętych wnioskiem ustawodawczym przy różnych progach sprawozdawczych. Obliczenia tego nie oznaczono konkretnie jako „oceny spójności klimatycznej”.
• w odniesieniu do sprawy WPR Komisja stwierdziła, że przeprowadzono ocenę spójności klimatycznej, a dokument analityczny dotyczy wpływu na klimat i środowisko. Komisja nie przedstawiła jednak żadnego sprawozdania z oceny spójności klimatycznej przeprowadzonej przed publikacją dokumentu analitycznego, która miała miejsce ponad dziewięć miesięcy po przyjęciu wniosku ustawodawczego. Komisja stwierdziła, że w swojej ocenie stwierdziła, iż wniosek ustawodawczy ma minimalne konsekwencje dla emisji do atmosfery, co zostało później wyjaśnione w dokumencie analitycznym [62], co oznacza, że wniosek nie będzie miał znaczącego wpływu na cele klimatyczne UE.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

82. W Europejskim prawie o klimacie określono prawnie wiążący cel zerowej emisji gazów cieplarnianych netto do 2050 r. Instytucje UE i państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia niezbędnych środków na szczeblu unijnym i krajowym, aby osiągnąć ten cel, biorąc pod uwagę znaczenie promowania sprawiedliwości i solidarności między państwami członkowskimi.

83. Art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie stanowi, że Komisja musi przeprowadzić „ocenę spójności klimatycznej” przed przyjęciem „każdego projektu środka lub wniosku ustawodawczego”. Oczywiste jest, że ten obowiązek prawny jest niezależny od tego, czy Komisja przeprowadza ocenę skutków wniosku ustawodawczego.

84. Ponadto z art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie wynika, że Komisja musi włączyć „ocenę spójności w dziedzinie klimatu” do każdej oceny skutków towarzyszącej tym środkom lub wnioskom „i podać wyniki tej oceny do wiadomości publicznej w momencie przyjęcia”. Przepis ten nie określa, gdzie należy uwzględnić ocenę spójności klimatycznej w przypadku braku oceny skutków. Wynik tej oceny powinien być jednak w każdym razie publicznie dostępny w chwili przyjęcia wniosku.

85. W sprawie zbiorczej Komisja stwierdziła w uzasadnieniu i w dokumencie analitycznym, że wnioski ustawodawcze nie mają negatywnego wpływu na klimat, jednak bez dalszych wyjaśnień. Rzecznik zwróciła się do Komisji o sprawdzenie wszelkiej wewnętrznej dokumentacji dotyczącej oceny spójności klimatycznej, ale nie otrzymała żadnych jasnych zapisów. W zakresie, w jakim Komisja odniosła się w uzasadnieniu i dokumencie analitycznym do ogólnych obliczeń przedsiębiorstw, których dotyczą zmienione obowiązki sprawozdawcze, w różnych scenariuszach, nic nie wskazuje na to, że obliczenia te przeprowadzono w ramach oceny spójności klimatycznej. Utrudnia to Rzecznikowi upewnienie się, że przedmiotowe dokumenty zawierają wystarczające dowody na skuteczne przeprowadzenie oceny spójności klimatycznej.

86. W przypadku WPR Komisja odniosła się do krótkich lub ogólnych stwierdzeń w uzasadnieniu i dokumencie analitycznym, aby wykazać, że przeprowadziła ocenę spójności klimatycznej. Komisja nie przekazała Rzecznikowi żadnej wewnętrznej dokumentacji dotyczącej skutecznego przeprowadzenia oceny spójności klimatycznej przed przyjęciem wniosku ustawodawczego.

87. Rzecznik jest zaniepokojony brakiem jasnych zapisów wewnętrznych dotyczących skutecznego przeprowadzania oceny spójności klimatycznej przed przyjęciem przedmiotowych wniosków ustawodawczych w sprawach dotyczących rozporządzeń zbiorczych i WPR. Rzecznik stwierdza również, że Komisja nie opublikowała w jasny sposób wyników jakiejkolwiek oceny spójności klimatycznej przy przyjmowaniu odpowiednich wniosków ustawodawczych, jak przewidziano w art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie. To nie może być dobra administracja.

88. Komisja powinna wydać wytyczne, na przykład w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, dotyczące sposobu wdrażania art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie w odniesieniu do wniosków ustawodawczych, którym nie towarzyszy ocena skutków. W szczególności Komisja powinna wyjaśnić:

• oceny spójności klimatycznej powinny być przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków ustawodawczych, w tym tych, którym nie towarzyszy ocena skutków, oraz że wszelkie takie oceny powinny być rejestrowane wewnętrznie.
• w którym dokumentuje się oceny spójności klimatycznej i ich wyniki przy przyjmowaniu wniosków ustawodawczych, którym nie towarzyszy ocena skutków.

3. Przestrzeganie regulaminu wewnętrznego Komisji dotyczącego konsultacji między służbami

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

89. Skarżący w sprawie zbiorczej zauważyli, że konsultacje między służbami w sprawie projektu wniosku ustawodawczego zakończono w ciągu 24 godzin, począwszy od piątkowego wieczora, a termin upływa w sobotę wieczorem. Skarżący obawiali się, że tak krótkie konsultacje między służbami mogłyby zagrozić spójności proponowanych przepisów UE.

90. Komisja stwierdziła, że jej regulamin wewnętrzny przewiduje możliwość przyspieszonych konsultacji między służbami [63]. W tym przypadku w sobotę rano zorganizowano dodatkowe spotkanie techniczne dla służb Komisji uczestniczących w konsultacjach między służbami, co zapewniło prawidłowe przeprowadzenie tych konsultacji. Komisja potwierdziła, że wszystkie służby, z którymi przeprowadzono konsultacje, przedstawiły uwagi przed upływem terminu.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

91. Regulamin wewnętrzny Komisji [64] przewiduje co najmniej dziesięć dni roboczych na konsultacje między służbami. W pilnych przypadkach Komisja może skrócić okres konsultacji do co najmniej 48 godzin, chyba że Sekretariat Generalny postanowi inaczej. Zazwyczaj konsultacje między służbami prowadzone są za pośrednictwem narzędzia informatycznego „D ecide”.

92. Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy ustalaniu swojej wewnętrznej organizacji i decydowaniu o sposobach współpracy między jej służbami administracyjnymi. Fakt, że Komisja ustanowiła szczegółowe przepisy dotyczące konsultacji między służbami, zapewnia, że przy formułowaniu wniosków dotyczących polityki Komisja przyjmuje całościową i wyważoną perspektywę w tej kwestii, umożliwiając swoim odpowiednim departamentom, z których każdy oferuje własną szczególną wiedzę fachową i wiedzę na temat stanowiska zainteresowanych stron w tej sprawie, wniesienie znaczącego wkładu do wniosku.

93. W tym kontekście, chociaż regulamin wewnętrzny Komisji przewiduje przyspieszone konsultacje między służbami w przypadku pilnych inicjatyw, a nawet możliwość indywidualnego decydowania przez Sekretariat Generalny o długości pilnych konsultacji między służbami, zasady dobrej administracji wymagają, aby takie decyzje były uzasadniane i rejestrowane. Ponadto czas trwania i harmonogram konsultacji między służbami powinny nie tylko odzwierciedlać pilny charakter sytuacji, ale także umożliwiać poszczególnym departamentom Komisji wniesienie znaczącego wkładu.

94. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że mogą zaistnieć okoliczności uzasadniające znacznie skrócone konsultacje między służbami. Rzecznik nie jest jednak przekonany, że okoliczności były takie w przypadku wniosku ustawodawczego rozpatrywanego w sprawie zbiorczej. W szczególności Komisja nie przedstawiła jej żadnych informacji na temat powodów wyjątkowej pilności leżącej u podstaw jej decyzji o odstępstwie od zwykłych dziesięciu dni roboczych w ramach procedury standardowej i 48 godzin w ramach procedury przyspieszonej. Jednocześnie materiały skontrolowane przez zespół dochodzeniowy Rzecznika nie pozwalają mu stwierdzić, że wszystkie dyrekcje generalne, z którymi przeprowadzono konsultacje, mogłyby wnieść istotny wkład w ciągu mniej niż 24 godzin.

95. Rzecznik uważa zatem, że skracając konsultacje między służbami do mniej niż 24 godzin w weekend, Komisja nadmiernie ograniczyła możliwość wniesienia przez jej służby znaczącego wkładu w przedmiotowy wniosek ustawodawczy.

96. Ponadto dobra administracja wymaga, aby Komisja zapewniła, aby w przypadku podjęcia decyzji o skróceniu czasu trwania konsultacji między służbami ze względu na pilny charakter sprawy należycie odnotowywano uzasadnienie tej decyzji.

97. Na podstawie trzech dochodzeń Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził różne uchybienia proceduralne w sposobie przygotowania przez Komisję przedmiotowych wniosków ustawodawczych, które łącznie stanowią niewłaściwe administrowanie:

• Brak definicji i szerokiej wykładni pojęcia „pilnego charakteru politycznego” w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, co może sprawić, że stosowanie wymogów nałożonych przez Komisję na jej własną działalność prawodawczą stanie się nieprzewidywalne, niespójne i arbitralne.
• Brak wystarczającego uzasadnienia „pilności” wniosków ustawodawczych.
• Brak jasnych zapisów dotyczących wewnętrznych decyzji Komisji i leżącego u ich podstaw uzasadnienia w celu odstąpienia od wymogów zawartych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa.
• Opóźniona publikacja dokumentów analitycznych w sprawach dotyczących WPR i migracji.
• Niezapewnienie konsultacji ze wszystkimi odpowiednimi zainteresowanymi stronami w sprawie wniosków ustawodawczych w sprawach dotyczących rozporządzenia zbiorczego i WPR.
• Brak jasnych wewnętrznych zapisów dotyczących oceny spójności klimatycznej przeprowadzanej przed przyjęciem wniosków ustawodawczych w sprawach dotyczących rozporządzenia zbiorczego i WPR, a także brak jasnej publikacji wyników oceny, jak przewidziano w art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie.
• Niezapewnienie, aby jego służby mogły wnieść znaczący wkład w wniosek ustawodawczy w sprawie zbiorczej poprzez skrócenie konsultacji między służbami do mniej niż 24 godzin w weekend oraz brak zapisów dotyczących uzasadnienia decyzji o rozpoczęciu znacznie skróconych konsultacji między służbami.

98. Aby zaradzić tym niedociągnięciom, Rzecznik przedstawia dwa zalecenia i cztery sugestie poniżej.

Zalecenia

Na podstawie dochodzeń w sprawie skarg 983/2025/MAS, 2031/2024/VB i 1379/2024/MIG Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji Europejskiej następujące zalecenia:

1. Komisja powinna zapewnić przewidywalne, spójne i niearbitralne stosowanie przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa poprzez:

• zdefiniowanie pojęcia „pilności” w kontekście lepszego stanowienia prawa, być może w kontekście zbliżającego się przeglądu przepisów;
• rejestrowanie wszelkich wewnętrznych decyzji o wyłączeniu wniosków ustawodawczych z wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, w tym informacji o tym, kto wystąpił o wyłączenie, na jakiej podstawie i kto je przyznał;
• jasne wyjaśnienie w uzasadnieniu towarzyszącym wnioskom ustawodawczym, dlaczego konieczne jest odstępstwo.

2. W przypadku przyznania odstępstw Komisja powinna ustanowić procedurę zapewniającą, aby pilne przygotowanie wniosków ustawodawczych było nadal zgodne z zasadami przejrzystego, opartego na dowodach i pluralistycznego procesu stanowienia prawa, zgodnie z wymogami Traktatów i orzecznictwa sądów UE. Komisja mogłaby to uczynić w kontekście zbliżającego się przeglądu przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa. Aby wesprzeć Komisję w tym zadaniu, Rzecznik przedstawia również cztery sugestie poniżej.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o tym zaleceniu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 25 lutego 2026 r.

Propozycje ulepszeń

1. Komisja powinna zapewnić, aby dokument analityczny, który zastępuje ocenę skutków w przypadku „pilności”, informował współprawodawców i opinię publiczną o dowodach, na których opierają się wnioski ustawodawcze, w odpowiednim czasie i niezwłocznie po przyjęciu wniosku ustawodawczego, odzwierciedlając tym samym pilny charakter sprawy. W przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa należy określić minimalne wymogi merytoryczne, które powinny spełniać dokumenty analityczne w tym zakresie.

2. Komisja powinna wyjaśnić, że konsultacje z zainteresowanymi stronami, prowadzone po przyznaniu odstępstwa od wymogu oceny skutków, nadal muszą być zgodne z ogólnymi zasadami i minimalnymi normami mającymi zastosowanie do wszystkich konsultacji publicznych. Przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa powinny zawierać wytyczne dotyczące sposobu przeprowadzania takich konsultacji z zainteresowanymi stronami w trybie pilnym.

3. Komisja powinna wydać wytyczne, na przykład w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, dotyczące sposobu wdrażania art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie w odniesieniu do wniosków ustawodawczych, którym nie towarzyszy ocena skutków. W szczególności Komisja powinna wyjaśnić:

• że oceny spójności klimatycznej powinny być przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków ustawodawczych, w tym tych, którym nie towarzyszy ocena skutków, oraz że wszelkie takie oceny powinny być rejestrowane wewnętrznie;
• w którym dokumentuje się oceny spójności klimatycznej i ich wyniki przy przyjmowaniu wniosków ustawodawczych, którym nie towarzyszy ocena skutków.

4. Komisja powinna zapewnić, aby w przypadku podjęcia decyzji o skróceniu czasu trwania konsultacji między służbami należycie odnotowywano uzasadnienie tej decyzji. Tylko w wyjątkowych nagłych sytuacjach czas trwania powinien być krótszy niż 48 godzin przewidzianych w przyspieszonej procedurze i należy podać odpowiednie uzasadnienie.

 

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 25 listopada 2025 r.

 

Załącznik I

Kwestie poruszone przez skarżących	Sprawa 983/2025/MAS	Sprawa 1379/2024/MIK	Sprawa 2031/2024/VB
Zgodność z przepisami dotyczącymi lepszego stanowienia prawa	Nie przeprowadzając ocen skutków, Komisja nie przestrzegała przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa.
Dokumenty analityczne	„Dokumenty analityczne”, które zastąpiły oceny skutków, nie zawierały wystarczających dowodów uzasadniających wnioski.
		Dokument analityczny został opublikowany zbyt późno.
Europejskie prawo o klimacie	Komisja nie przeprowadziła „ocen spójności klimatycznej”, naruszając tym samym art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie.
Konsultacje z zainteresowanymi stronami	Konsultacje ad hoc zastępujące konsultacje publiczne nadały priorytet niektórym zainteresowanym stronom, a zatem były niewystarczające.
Konsultacje między służbami	Konsultacje między służbami przebiegały w pośpiechu i nie były zgodne z regulaminem wewnętrznym Komisji.

 

[1] Dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Wyrok z dnia 4 września 2018 r., sprawa C-57/16 P, ClientEarth/Komisja, pkt 88.

[3] Art. 17 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

[4] Wyrok z dnia 4 września 2018 r., sprawa C-57/16 P, ClientEarth/Komisja, pkt 87.

[5] Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., sprawa C-482/17, Republika Czeska przeciwko Węgrom, pkt 77.

[6] Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., sprawa C-482/17, Republika Czeska przeciwko Węgrom, pkt 81.

[7] Art. 10 ust. 3 TUE i art. 15 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[8] Art. 1 i art. 10 ust. 3 TUE.

[9] Artykuł 11 ust. 3 TUE.

[10] Komisja Europejska, Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, dokument roboczy służb Komisji SWD(2021) 305 final, dostępny pod adresem: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[11] Komisja Europejska, Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa, lipiec 2023 r., dostępny pod adresem: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[12] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 5.

[13] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 9.

[14] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 10.

[15] Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Lepsze stanowienie prawa: „Łączenie sił na rzecz lepszego stanowienia prawa”, COM(2021) 219 final, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2021:219:FIN.

[16] Zgodnie z art. 295 TFUE porozumienia międzyinstytucjonalne „mogą mieć charakter wiążący”. Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa, Dz.U. 2016, L 123, s. 1, https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[17] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[18] Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en.

[19] COM(2025) 81 wersja ostateczna, s. 12.

[20] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[21] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[22] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[23] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2024/1468 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie zmiany rozporządzeń (UE) 2021/2115 i 2021/2116 w odniesieniu do norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, systemów na rzecz klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt, zmiany planów strategicznych WPR, przeglądu planów strategicznych WPR oraz zwolnień z kontroli i kar, Dz.U. L 2024/1468, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1468.

[24] Skarga 983/2025/MAS została złożona przez ClientEarth, Notre Affaire A Tous, Clean Clothes Campaign, European Coalition for Corporate Justice, Global Witness, Transport & Environment, Antislavery International i Friends of

Ziemia Europa; skarga 2031/2024/VB została złożona przez European Digital Rights (EDRi) i PICUM (Platforma Współpracy Międzynarodowej ds. Nieudokumentowanych Migrantów) w imieniu koalicji ProtectNotSurveil; skarga 1379/2024/MIK została złożona przez ClientEarth oraz BirdLife Europe i Azję Środkową.

[25] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmiany rozporządzeń (WE) nr 401/2009 i (UE) 2018/1999 (Europejskie prawo o klimacie), Dz.U. L 243 z https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[26] W Europejskim prawie o klimacie wprowadzono wymóg, aby Komisja weryfikowała spójność zarówno obowiązującego prawodawstwa UE, jak i nowych wniosków ustawodawczych z celami polityki klimatycznej (art. 6 ust. 4).

[27] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/215919, https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[28] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215918.

[29] Artykuł 10 ust. 3 TUE.

[30] Artykuł 11 ust. 3 TUE.

[31] Konwencja EKG ONZ o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus), 25 czerwca 1998 r., art. 6-8, dostępna pod adresem: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[32] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 3.

[33] Raport Draghiego: Strategia konkurencyjności dla Europy (część A), wrzesień 2024 r., dostępna pod adresem: https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en.

[34] Komisja odniosła się do orędzia o stanie Unii z 2023 r., pisma do Parlamentu Europejskiego wyrażającego zamiar priorytetowego potraktowania prac nad tym tematem, tj. programu prac Komisji na 2024 r.; wezwanie do działania oparte na zakończeniu konferencji ministerialnej we wrześniu 2023 r. oraz decyzji o zwołaniu konferencji w sprawie światowego sojuszu na rzecz zwalczania przemytu migrantów w listopadzie 2023 r., na której przewodniczący przedstawił propozycję.

[35] Istnieją dwie procedury przyznawania odstępstw, tj. przed i po politycznym zatwierdzeniu inicjatywy dotyczącej sporządzenia wniosku ustawodawczego. To wiceprzewodniczący Komisji odpowiedzialny za lepsze stanowienie prawa może przyznać odstępstwa przed zatwierdzeniem politycznym. W takim przypadku odstępstwo jest rejestrowane w wewnętrznym systemie „D ecide” Komisji. Po zatwierdzeniu politycznym to dyrektor w Sekretariacie Generalnym Komisji odpowiedzialny za lepsze stanowienie prawa, w porozumieniu z gabinetem wspomnianego wiceprzewodniczącego, może przyznać odstępstwa.

[36] Komisja Europejska, komunikat przewodniczącego do Komisji, Metody pracy Komisji Europejskiej, Bruksela, 1.12.2019, P(2019) 2, s. 9, dostępny pod adresem: https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf.

[37] Komisja opublikowała dokument analityczny dla dwóch wniosków cztery i pół i pięć i pół miesiąca po przyjęciu wniosków ustawodawczych.

[38] Decyzja w sprawie 1474/2018/TE dotyczącej domniemanych niedociągnięć i stronniczości w przygotowywaniu przez Komisję Europejską jej polityki i wniosku ustawodawczego w sprawie ograniczenia stosowania produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, pkt 28–30, dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[39] Decyzja w sprawie 1474/2018/TE, tamże, pkt 29.

[40] Zob. przypis 16.

[41] Wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., sprawy połączone C-189/02 P, C-202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S przeciwko Komisji, pkt 209-211, dostępne pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[42] Wyrok z dnia 4 września 2018 r., sprawa C-57/16 P, ClientEarth/Komisja, pkt 88.

[43] Artykuł 17 ust. 2 TUE.

[44] Wyrok z dnia 4 września 2018 r., sprawa C-57/16 P, ClientEarth/Komisja, pkt 92.

[45] Zob. na przykład sprawa 1053/2023/MIK dotycząca niepodjęcia przez Komisję Europejską w obowiązującym terminie ostatecznej decyzji w sprawie dwóch wniosków o publiczny dostęp do ocen skutków i opinii Rady ds. Kontroli Regulacyjnej dotyczących planowanego przeglądu rozporządzenia REACH i rozporządzenia w sprawie rtęci, dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548.

[46] Wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., sprawy połączone C-189/02 P, C-202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S przeciwko Komisji, pkt 209-211, dostępne pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[47] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 3.

[48] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 3.

[49] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 30.

[50] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 18.

[51] Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa, s. 10.

[52] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implementation/simplification_en.

[53] Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa, s. 10.

[54] Zob. art. 24 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego, dostępny pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510.

[55] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 30.

[56] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 16.

[57] Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa, s. 463.

[58] Artykuł 1 i art. 10 ust. 3 TUE.

[59] Zgodnie z komunikatem Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, program prac Komisji na 2026 r., COM(2025) 870 final z dnia 21 października 2025 r., dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[60] Wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa, s. 30, stanowią, co następuje: „Jeżeli ocena skutków jest co do zasady wymagana, ale nie jest to możliwe i przyznano odstępstwo, w ciągu trzech miesięcy od przyjęcia inicjatywy należy sporządzić dokument analityczny w formie dokumentu roboczego służb Komisji przedstawiający dowody leżące u podstaw wniosku i szacunki kosztów.”.

[61] Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, s. 14/15.

[62] Komisja odniosła się do s. 31 dokumentu analitycznego, który jest dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024SC0360.

[63] Art. 60 decyzji Komisji 2024/3080 z dnia 4 grudnia 2024 r. ustanawiającej regulamin wewnętrzny Komisji, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[64] Ibidem, art. 59.