Kontekst zapytań

1. Komisja odgrywa kluczową rolę w procesie legislacyjnym UE, ponieważ zasadniczo ma wyłączne prawo do przedkładania wniosków ustawodawczych.^[1] Korzystając z szerokiego zakresu uznania w tym zakresie, musi przestrzegać zasad przejrzystości i otwartości opartych na Traktacie [2], w tym poprzez prowadzenie szerokich konsultacji z zainteresowanymi stronami.[3] Komisja nadała skuteczność powyższym zasadom poprzez przyjęcie przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa ("wytyczne"[4] i "zestaw narzędzi"[5]), zakorzenionych w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa [6], które przewiduje szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami i oceny skutków przed przyjęciem wniosków ustawodawczych i innych środków.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał trzy skargi, w których podniesiono podobne kwestie dotyczące przestrzegania przez Komisję przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa i innych przepisów zawartych w Europejskim prawie o klimacie [7] oraz w regulaminie wewnętrznym Komisji [8], przygotowując jednocześnie kilka wniosków ustawodawczych, które uznał za „pilne”:

• skarga 983/2025/MIK („sprawa zbiorcza”) – dotycząca wniosku „Omnibus I”,[9]
• skarga 2031/2024/VB („sprawa dotycząca migracji”) – dotycząca dwóch wniosków w sprawie (i) rozporządzenia w sprawie wzmocnienia współpracy policyjnej w odniesieniu do zapobiegania przemytowi migrantów i handlowi ludźmi, wykrywania tych przestępstw i prowadzenia dochodzeń w ich sprawie oraz w sprawie zwiększenia wsparcia Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) na rzecz zapobiegania takim przestępstwom i ich zwalczania, zmieniającego rozporządzenie (UE) 2016/794 [10] oraz (ii) dyrektywy ustanawiającej normy minimalne w celu zapobiegania ułatwianiu nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu w Unii oraz zwalczania tych zjawisk, zastępującej dyrektywę Rady 2002/90/WE i decyzję ramową Rady 2002/946 WSiSW,[11]
• skarga 1379/2024/MIK („sprawa WPR”) – dotycząca wniosku w sprawie zmiany przepisów związanych ze wspólną polityką rolną (WPR)[12].

3. Skarżący we wszystkich trzech sprawach obawiali się, że Komisja naruszyła przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa, przedstawiając odpowiednie wnioski ustawodawcze bez przeprowadzania ocen skutków. Skarżący nie byli przekonani stanowiskiem Komisji, że była ona zobowiązana do podjęcia pilnych działań i w związku z tym mogła odstąpić od wymogu oceny skutków.

4. Skarżący w sprawach dotyczących dyrektywy zbiorczej i WPR byli również zaniepokojeni faktem, że Komisja naruszyła Europejskie prawo o klimacie, nie przeprowadzając i nie publikując oceny spójności wniosków ustawodawczych w zakresie klimatu [13].

5. Skarżący w sprawie zbiorczej był ponadto zaniepokojony tym, że Komisja naruszyła swój regulamin wewnętrzny, przeprowadzając skrócone przyspieszone konsultacje między służbami w sprawie przedmiotowego wniosku ustawodawczego.

6. Rzecznik Praw Obywatelskich zbadał kwestie poruszone w tych skargach, w szczególności:

• sposób, w jaki Komisja oceniła, czy wnioski ustawodawcze są „pilne”, a zatem wymagają odstępstwa od niektórych wymogów zawartych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa;
• czy Komisja zastosowała mające zastosowanie procedury w celu odstąpienia od wymogów zawartych w jej przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa oraz w jaki sposób rejestrowano powiązane decyzje;
• w jaki sposób Komisja zapewniła, aby pomimo odstępstwa pilne przygotowanie wniosków ustawodawczych było zgodne z zasadami przejrzystego, opartego na dowodach i inkluzywnego procesu stanowienia prawa;
• czy Komisja przeprowadziła „oceny spójności klimatycznej” zgodnie z Europejskim prawem o klimacie oraz w jaki sposób rejestrowano wyniki takich ocen (przypadki zbiorcze i WPR); oraz
• sposób, w jaki Komisja przeprowadziła konsultacje między służbami w sprawie wniosku ustawodawczego w sprawie zbiorczej.

7. Rzecznik zwróciła się do Komisji o udzielenie pisemnych odpowiedzi na konkretne pytania [14], skontrolowała dokumentację Komisji stanowiącą podstawę przygotowania przedmiotowych wniosków, a jej zespół śledczy odbył spotkania z przedstawicielami Komisji w sprawach dotyczących rozporządzenia zbiorczego i WPR [15]. Zwróciła się również do skarżących o przesłanie uwag do odpowiedzi Komisji i sprawozdań ze spotkań, co też uczyniły.

Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich

8. W swoim zaleceniu [16] Rzecznik przypomniała Komisji o swoim stanowisku, zgodnie z którym instytucje i organy UE muszą stosować zasady, które same ustanowiły, aby zapewnić spójność, przejrzystość i uniknąć wszelkiego poczucia arbitralności w sposobie funkcjonowania administracji UE. [17] Rzecznik zauważył również, że zgodnie z orzecznictwem UE, publikując przepisy wewnętrzne, instytucje UE nakładają ograniczenia na korzystanie z przysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych. W związku z tym nie mogą one odbiegać od tych przepisów na podstawie ogólnych zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań [18], jak również dobrej administracji.

9. We wszystkich trzech przypadkach Komisja odstąpiła od wymogów zawartych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa w zakresie przeprowadzania ocen skutków i konsultacji publicznych w odniesieniu do swoich wniosków, odnosząc się do „pilności” sytuacji. Chociaż przepisy co do zasady dopuszczają takie odstępstwa, nie określają one, na czym polega „pilność”. Komisja uznała zatem swoje inicjatywy za „pilne” z bardzo różnych powodów, na przykład ze względu na zmieniające się priorytety polityczne przywództwa Komisji w odpowiedzi na obecne wyzwania (sprawa Omnibus), zmieniające się tendencje i wyzwania geopolityczne (sprawa migracji) oraz rosnące i intensywne protesty społeczne przeciwko niektórym strategiom politycznym UE (sprawa WPR).

10. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że chociaż Komisja musi z pewnością zachować zakres uznania przy określaniu okoliczności, które uważa za „pilne”, szeroka wykładnia pojęcia „pilności”, którą zastosowała w tych trzech sprawach, stwarzała ryzyko, że stosowanie wymogów przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa stanie się trudne do zrozumienia i przewidzenia dla opinii publicznej. Zgodnie z szeroką interpretacją Komisji każdą sytuację można co do zasady uznać za „pilną”, jeżeli tak postanowią przywódcy polityczni Komisji. W związku z tym Rzecznik stwierdził, że brak definicji „pilności” w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa podważa przewidywalność, spójność i pewność prawa.

11. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził dalsze niedociągnięcia w sposobie, w jaki Komisja stosowała przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa w badanych sprawach. Niedociągnięcia te obejmowały brak odpowiednich zapisów dotyczących procedury i późniejszych decyzji o zwolnieniu przedmiotowych inicjatyw z wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, późną publikację dokumentów analitycznych zastępujących pełnoprawne oceny skutków w sytuacjach pilnych, a także brak dążenia przez Komisję do szeroko zakrojonych i wyważonych konsultacji z zainteresowanymi stronami w sprawie wniosków ustawodawczych rozpatrywanych w sprawach dotyczących WPR i zbiorczego aktu prawnego.

12.  Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich ujawniło również niedociągnięcia w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa jako takich. W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył brak procedury w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, która zagwarantowałaby, że pilne przygotowanie wniosków ustawodawczych nie osłabi istoty przejrzystego, opartego na dowodach i pluralistycznego procesu stanowienia prawa. Obejmowało to brak jakiegokolwiek opisu tego, jakie informacje powinny zawierać dokumenty analityczne, oraz brak wytycznych dotyczących sposobu przeprowadzania konsultacji z zainteresowanymi stronami w trybie pilnym.

13. W związku z tym Rzecznik zalecił, aby Komisja zapewniła przewidywalne, spójne i niearbitralne stosowanie przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa poprzez:

• zdefiniowanie pojęcia „pilności” w kontekście lepszego stanowienia prawa, być może w kontekście zbliżającego się przeglądu przepisów;
• rejestrowanie wszelkich wewnętrznych decyzji o wyłączeniu wniosków ustawodawczych z wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa, w tym informacji o tym, kto wystąpił o wyłączenie, na jakiej podstawie i kto je przyznał;
• jasne wyjaśnienie w uzasadnieniu towarzyszącym wnioskom ustawodawczym, dlaczego konieczne jest odstępstwo.

14. Rzecznik zaleciła również, aby w przypadku przyznania odstępstw Komisja ustanowiła procedurę w celu zapewnienia, aby pilne przygotowanie wniosków ustawodawczych było nadal zgodne z zasadami przejrzystego, opartego na dowodach i pluralistycznego procesu stanowienia prawa, zgodnie z wymogami Traktatów i orzecznictwa sądów UE. Komisja mogłaby to uczynić w kontekście zbliżającego się przeglądu przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa. [19]

15. Rzecznik zasugerował również w tym względzie, że:

• Komisja powinna zapewnić, aby dokument analityczny, który zastępuje ocenę skutków w przypadku „pilności”, informował współprawodawców i opinię publiczną o dowodach, na których opierają się wnioski ustawodawcze, w odpowiednim czasie i niezwłocznie po przyjęciu wniosku ustawodawczego, odzwierciedlając tym samym pilny charakter sprawy. W przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa należy określić minimalne wymogi merytoryczne, które powinny spełniać dokumenty analityczne w tym zakresie.
• Komisja powinna wyjaśnić, że konsultacje z zainteresowanymi stronami, prowadzone po przyznaniu odstępstwa od wymogu oceny skutków, nadal muszą być zgodne z ogólnymi zasadami i minimalnymi normami mającymi zastosowanie do wszystkich konsultacji publicznych. Przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa powinny zawierać wytyczne dotyczące sposobu przeprowadzania takich konsultacji z zainteresowanymi stronami w trybie pilnym.

16. Ponadto Rzecznik zbadała, w jaki sposób Komisja zastosowała art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie, który wymaga oceny wszystkich projektów środków i wniosków ustawodawczych Komisji w świetle celów klimatycznych UE. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich wykazało, że Komisja nie prowadziła jasnych rejestrów wewnętrznych dotyczących skutecznego przeprowadzania oceny spójności klimatycznej przed przyjęciem przedmiotowych wniosków ustawodawczych w sprawach dotyczących rozporządzeń zbiorczych i WPR. Rzecznik stwierdziła również, że Komisja nie opublikowała w jasny sposób wyników jakiejkolwiek oceny spójności klimatycznej przy przyjmowaniu odpowiednich wniosków ustawodawczych, jak przewidziano w art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie.

17. W związku z tym Rzecznik zasugerowała, aby Komisja wyjaśniła, że oceny spójności klimatycznej należy przeprowadzać w odniesieniu do wszystkich wniosków ustawodawczych, w tym tych, którym nie towarzyszy ocena skutków, oraz że wszelkie takie oceny powinny być rejestrowane wewnętrznie. Komisja powinna również określić, w którym dokumencie mają być publikowane oceny spójności klimatycznej i ich wyniki przy przyjmowaniu wniosków ustawodawczych, którym nie towarzyszy ocena skutków.

18. Ponadto Rzecznik zbadał, w jaki sposób Komisja stosowała swój regulamin wewnętrzny dotyczący konsultacji między służbami w sprawie zbiorczej. Rzecznik zauważyła, że konsultacje między służbami zapewniają, aby przy formułowaniu wniosków dotyczących polityki Komisja przyjmowała całościową i wyważoną perspektywę w tej sprawie. Uznała, że skracając konsultacje między służbami do mniej niż 24 godzin w weekend, Komisja nadmiernie ograniczyła możliwość wniesienia przez jej służby znaczącego wkładu w przedmiotowy wniosek ustawodawczy.

19. Rzecznik zasugerował zatem, aby Komisja zapewniła, aby w przypadku podjęcia decyzji o skróceniu czasu trwania konsultacji między służbami należycie odnotowywano uzasadnienie tej decyzji. Tylko w wyjątkowych nagłych sytuacjach czas trwania powinien być krótszy niż 48 godzin przewidzianych w przyspieszonej procedurze i należy podać odpowiednie uzasadnienie.

20. Ogólnie rzecz biorąc, Rzecznik stwierdziła, że w ujęciu łącznym różne niedociągnięcia proceduralne stwierdzone przez nią w sposobie przygotowania przez Komisję przedmiotowych wniosków ustawodawczych stanowiły niewłaściwe administrowanie.

Opinia Komisji i uwagi skarżącego

Zasady lepszego stanowienia prawa

21. W opinii z lutego 2026 r. w sprawie zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich [20] Komisja zgodziła się zastanowić nad „bardziej przejrzystymi parametrami” oceny potrzeby podjęcia pilnych działań w ramach zbliżającego się przeglądu przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa. Stwierdził, że uczyni to przy jednoczesnym zapewnieniu, aby swoboda decyzyjna Komisji w zakresie reagowania na pilne sytuacje nie była ograniczana. Podkreśliła również potrzebę szybkiego podejmowania decyzji oraz margines swobody przy określaniu okoliczności, w których jej zdaniem należy pilnie podjąć działania.

22. Po przesłaniu swojej opinii Rzecznikowi Praw Obywatelskich Komisja przyjęła w kwietniu 2026 r. komunikat pt. „Prostszy, jaśniejszy i lepiej egzekwowany zbiór przepisów UE”[21], w którym odniosła się do zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich i przedstawiła dalsze informacje na temat jego wdrażania. Jeżeli chodzi o parametry oceny „pilności”, Komisja wymieniła następujące elementy: (i) „przewidywanie wstrząsów lub kryzysów, w tym w stosunkach zewnętrznych Unii”,(ii) „potencjalne konsekwencje braku natychmiastowych działań”,(iii) „terminy prawne” oraz (iv) „kontekst polityczny stwarzający potrzebę podjęcia pilnych działań”.   

23. Jednocześnie Komisja powtórzyła w swojej opinii skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich, że w sprawach dotyczących rozporządzenia zbiorczego, WPR i migracji istnieją obiektywne powody, aby podjąć pilne działania i skorzystać z elastyczności przewidzianej w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa.

24. Komisja uznała również znaczenie właściwego rejestrowania i publicznego wyjaśniania odstępstw od przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa w celu zapewnienia maksymalnej przejrzystości. Stwierdzono w nim, że odpowiednie służby będą zobowiązane do jak najszybszego przekazania wniosków o odstępstwa do Sekretariatu Generalnego Komisji w procesie przygotowywania inicjatyw. Wnioskom tym towarzyszyć będzie szczegółowe uzasadnienie, w tym jasne wyjaśnienie pilnego charakteru sprawy. Komisja będzie również prowadzić rejestr wszelkich przyznanych odstępstw oraz dopilnuje, aby uzasadnienia odpowiednich wniosków jasno opisywały odstępstwa i przedstawiały ich uzasadnienie.

25. Komisja dodała, że będzie dążyć do publikowania dokumentów analitycznych, które zastępują oceny skutków w nagłych sytuacjach, jak najszybciej i nie później niż trzy miesiące po przyjęciu wniosku, jak przewidziano w obecnych przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa. Dokumenty analityczne będą w przyszłości obejmować co najmniej następujące elementy: (i) definicję problemu, (ii) podejście i środki określone w odniesieniu do inicjatywy, (iii) ocenę kluczowych skutków inicjatywy, (iv) podsumowanie wkładu zainteresowanych stron, (v) ocenę spójności klimatycznej i jej wyniki. W komunikacie z kwietnia 2026 r. Komisja nie wspomniała już jednak o czwartym elemencie, tj. podsumowaniu uwag zainteresowanych stron.

26. Ponadto, aby zapewnić maksymalną inkluzywność pomimo pilnego charakteru sprawy, Komisja będzie dążyć do przygotowania „zaproszenia do zgłaszania uwag” od zainteresowanych stron, przeprowadzenia „kontroli rzeczywistości” lub innych ukierunkowanych konsultacji. W swoim komunikacie Komisja sprecyzowała, że zaproszenie do zgłaszania uwag będzie głównym instrumentem utrzymania znaczącego zaangażowania zainteresowanych stron w ramach procedury przyspieszonej, co da zainteresowanym stronom możliwość kształtowania inicjatyw Komisji. Ukierunkowane konsultacje są również wymieniane jako element opcjonalny, w tym w kontekście „kontroli rzeczywistości”.

27. W swoich uwagach do opinii Komisji skarżący uznali, że środki zaproponowane przez Komisję są niewystarczające do wdrożenia zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich.

28. Wskazały one, że Komisja w swojej opinii w sprawie zalecenia Rzecznika zobowiązała się jedynie do zastanowienia się nad pojęciem „pilności”, ale nie do zdefiniowania go, podczas gdy parametry przedstawione w jej komunikacie są zbyt niejasne. Skarżący obawiali się również, że Komisja może włączyć do pojęcia pilnych „priorytetów politycznych”, ponieważ pozostawiłoby to Komisji nieograniczoną swobodę uznania w zakresie uznawania wszelkich inicjatyw za pilne i stanowiłoby odstępstwo od zasad lepszego stanowienia prawa w sposób nieprzewidywalny, niespójny i arbitralny. Zdaniem skarżących Komisja musi zapewnić, aby pilne stanowienie prawa na zasadzie odstępstwa od przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa pozostało bezwzględnym wyjątkiem. Ogólnie rzecz biorąc, skarżący uznali, że pilny charakter sprawy powinien ograniczać się do ściśle określonych sytuacji (takich jak klęski żywiołowe i stany zagrożenia zdrowia publicznego) oraz że należy wprowadzić solidne zabezpieczenia w celu zapewnienia pełnej przejrzystości i rozliczalności w procesie legislacyjnym. Zwrócili uwagę, że cele polityki, takie jak „uproszczenie” lub „skuteczność administracyjna”, nie powinny kwalifikować się jako uzasadnienie pilnego charakteru sprawy.

29. Skarżący wyrazili również obawy dotyczące oświadczeń Komisji zawartych w komunikacie dotyczącym „ukierunkowanych inicjatyw” oraz wymogu przeprowadzenia oceny skutków. Ich zdaniem oświadczenia te wskazują, że chociaż Komisja będzie dążyć do opracowania większej liczby ocen skutków, te oceny skutków będą dotyczyć mniejszej liczby znaczących skutków proponowanych inicjatyw, w tym wpływu na środowisko, zdrowie, społeczeństwo i prawa podstawowe.

30. Ponadto skarżący byli zaniepokojeni bezstronnością procedury Komisji dotyczącej przyznawania odstępstw. Wynika to z faktu, że komisarz odpowiedzialny za wdrażanie i uproszczenie jest również odpowiedzialny za przyznawanie odstępstw, podczas gdy przepisy nie przewidują zastępczego decydenta w przypadku, gdy ten sam komisarz jest również odpowiedzialny za przedmiot wniosku ustawodawczego, w odniesieniu do którego wnioskuje się o odstępstwo.

31. Skarżący z zadowoleniem przyjęli określenie przez Komisję minimalnych elementów, które powinny zawierać dokumenty analityczne. Powtórzyły one jednak, że w sprawach badanych w kontekście dochodzeń Rzecznika Komisja nie uwzględniła odpowiednich dowodów na poparcie swoich wniosków ustawodawczych [22]. Ponadto skarżący uznali, że w dokumentach analitycznych należy również wskazać, których informacji brakuje w przypadku braku pełnej oceny skutków. Stwierdzili również, że trzymiesięczny termin na przedstawienie dokumentów analitycznych po przyjęciu wniosków ustawodawczych jest zbyt długi, biorąc pod uwagę, że niektóre pilne akty prawne mogą zostać przyjęte w ciągu miesięcy.

32. Skarżący uznali, że Komisja nie wyjaśniła, w jaki konkretny sposób planuje zapewnić odpowiednie zaangażowanie zainteresowanych stron w pilnych przypadkach. Ich zdaniem Komisja powinna zobowiązać się do wskazania organizacji społeczeństwa obywatelskiego jako odpowiednich zainteresowanych stron nawet w pilnych przypadkach, a przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa należy uzupełnić o dodatkowe informacje na temat tego, w jaki sposób zainteresowane strony są skutecznie przyporządkowywane do ukierunkowanych konsultacji. Ponadto skarżący twierdzili, że „kontrole rzeczywistości”, które Komisja wymieniła jako przykład ukierunkowanych konsultacji z zainteresowanymi stronami, mają ograniczony zakres i zazwyczaj nie obejmują zainteresowanych stron innych niż przedstawiciele przedsiębiorstw, co wyklucza społeczeństwo obywatelskie, obywateli i pracowników akademickich.

Europejskie prawo o klimacie

33. Komisja powtórzyła w swojej opinii w sprawie zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich, że przeprowadziła wymagane oceny spójności klimatycznej w sprawach dotyczących rozporządzenia zbiorczego i WPR, ale zgodnie z obowiązującymi przepisami nie było potrzeby powielania analizy w dokumentach analitycznych lub w innym konkretnym formacie. Niemniej jednak Komisja podsumowała wnioski z tych ocen w dokumentach analitycznych i protokołach towarzyszących przedmiotowym wnioskom ustawodawczym.

34. Komisja zapewni jednak, aby oceny spójności klimatycznej były zgłaszane nie tylko w ocenach skutków, ale również w dokumentach analitycznych zastępujących oceny skutków, oraz aby ich wyniki były również wyraźnie zgłaszane w uzasadnieniach towarzyszących odpowiednim wnioskom ustawodawczym.

35.  Skarżący twierdzili, że stanowisko Komisji nie jest jasne, czy opublikuje ona jedynie wyniki swoich ocen spójności klimatycznej lub pełną analizę prowadzącą do tych wyników oraz w jakim stopniu oceny spójności klimatycznej lub przynajmniej ich wyniki zostaną opublikowane w dokumentach analitycznych.

Regulamin wewnętrzny Komisji dotyczący konsultacji między służbami

36. Komisja stwierdziła, że jeżeli Sekretariat Generalny w drodze wyjątku wyrazi zgodę na konsultacje między służbami trwające krócej niż 48 godzin, przedstawi uzasadnienie.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

37. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje ogólną konstruktywną opinię Komisji w sprawie jej zalecenia. Sprawozdawczyni docenia w szczególności fakt, że Komisja wspomniała o środkach, które zamierza podjąć w odniesieniu do każdego zalecenia i propozycji ulepszeń.

38. Równocześnie Rzecznik wyraża zaniepokojenie, że w opinii opisano środki, które Komisja zamierza podjąć jedynie w ujęciu ogólnym, często pozbawione konkretów i konkretnych zobowiązań. Na podstawie dostarczonych informacji Rzecznik nie jest jasne, w jaki sposób Komisja zaradzi stwierdzonym przez nią niedociągnięciom i czy w związku z tym będzie w stanie osiągnąć zamierzony cel zalecenia, tj. zapewnić wystarczająco przejrzysty, oparty na dowodach i inkluzywny proces stanowienia prawa w sytuacjach pilnych. Komunikat nie rozwiał również wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich.

39. W szczególności, jeśli chodzi o jej zalecenie dotyczące zdefiniowania pojęcia „pilności”, Rzecznik uznaje swobodę Komisji w reagowaniu na sytuacje nadzwyczajne, kryzysy i nowe wyzwania w najbardziej skuteczny sposób. Niemniej jednak opinia Komisji i komunikat nie ograniczają w wystarczającym stopniu ryzyka, że „pilne” stanowienie prawa może stać się dominującym sposobem stanowienia prawa Unii.

40. W swoim komunikacie Komisja stwierdziła, że „kontekst polityczny” może być jednym z parametrów „wywołujących potrzebę podjęcia pilnych działań”. Rzecznik uważa, że jest to zbyt niejasne stwierdzenie. W związku z tym jest nadal zaniepokojona, że nadanie skuteczności priorytetom politycznym może być wykorzystane do uzasadnienia odwoływania się do „pilnego” stanowienia prawa. W związku z tym, bez zapoznania się z ostatecznym wykazem i sformułowaniem „bardziej przejrzystych parametrów” służących ocenie potrzeby podjęcia pilnych działań w ramach zbliżającego się przeglądu przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa przez Komisję oraz bez zapoznania się z praktycznym stosowaniem tych parametrów, Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest w stanie ocenić, czy Komisja sprawi, że stosowanie wymogów określonych w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa stanie się bardziej przewidywalne.

41. Ponadto w komunikacie Komisja rozróżnia między „ważnymi nowymi inicjatywami ustawodawczymi lub zmianami” a „ukierunkowanymi inicjatywami” i wydaje się, że stosowanie wymogów lepszego stanowienia prawa może różnić się w odniesieniu do tych dwóch kategorii.[23] „Ukierunkowane inicjatywy” będą rozumiane jako „inicjatywy, które nie zmieniają znacząco celów politycznych obowiązującego prawodawstwa i proponują zmiany mające na celu optymalizację jego skuteczności i wydajności”. Ponieważ jednak szczegóły podejścia Komisji do „ukierunkowanych inicjatyw” są na tym etapie niejasne, w tym konsekwencje uznania inicjatyw za „ukierunkowane” do celów stosowania przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa, na tym etapie Rzecznik Praw Obywatelskich również nie jest w stanie zająć ostatecznego stanowiska w sprawie tego nowo wprowadzonego zróżnicowania.

42. Jeżeli chodzi o rejestrowanie i publikowanie odstępstw od zasad lepszego stanowienia prawa, Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje zobowiązanie Komisji do poprawy jej praktyk w tym zakresie. Zauważa jednak, że zobowiązania te wydają się mieć zastosowanie wyłącznie do „oddolnych” wniosków o odstępstwa, tj. do wniosków pochodzących od dyrekcji generalnych odpowiedzialnych za odpowiednie inicjatywy. W sprawach badanych przez Rzecznika wnioski o odstępstwa były składane w sposób „odgórny”, ponieważ pochodziły od zastępcy sekretarza generalnego i szczebla politycznego Komisji.[24] Rzecznik zauważa, że w opinii Komisji nie przedstawiono żadnego środka konkretnie odnoszącego się do sposobu, w jaki Komisja będzie rejestrować takie „odgórne” wnioski o odstępstwa. Rzecznik ufa, że Komisja dopilnuje, aby również te wnioski, w tym ich uzasadnienia, były odpowiednio rejestrowane.

43. Jeżeli chodzi o dokumenty analityczne, Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja określiła obecnie ich minimalne elementy, chociaż wykaz tych elementów przedstawiony w komunikacie nie zawiera podsumowania wkładu zainteresowanych stron, o którym Komisja wyraźnie wspomniała w swojej opinii w sprawie jej zalecenia. W każdym razie, jak wskazywali skarżący, trzymiesięczny termin publikacji dokumentów analitycznych może nie być wystarczający do osiągnięcia ich celu, tj. do wniesienia wkładu w debatę publiczną przed przyjęciem przepisów, zwłaszcza w przypadku gdy procedura ustawodawcza zostanie zakończona w ciągu zaledwie kilku miesięcy. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do Komisji o dalszą refleksję nad tą kwestią w ramach zbliżającego się przeglądu przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa.

44. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotowuje również zobowiązania Komisji dotyczące ukierunkowanych konsultacji zawarte w opinii Komisji w sprawie zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich. W swoim komunikacie Komisja stwierdziła jednak, że głównym instrumentem zaangażowania zainteresowanych stron w przyspieszoną procedurę będzie „zaproszenie do zgłaszania uwag”. Rzecznik rozumie, że „zaproszenie do zgłaszania uwag” umożliwia zainteresowanym stronom przekazywanie Komisji informacji na temat planowanych inicjatyw na samym początku procesu kształtowania polityki, tj. gdy dostępne są jedynie stosunkowo ograniczone informacje na temat przewidywanych wariantów strategicznych Komisji. Komisja uważa, że „zaproszenia do zgłaszania uwag” umożliwią zainteresowanym stronom „wniesienie wkładu w kształtowanie inicjatywy”. Rzecznik uważa jednak, że Komisja powinna również umożliwić zainteresowanym stronom przedstawienie uwag na temat preferowanych przez Komisję wariantów strategicznych po ich pełnym dopracowaniu. W związku z tym Rzecznik nie jest przekonany, czy „zaproszenie do zgłaszania uwag” jest wystarczającym instrumentem zaangażowania zainteresowanych stron w ramach procedury przyspieszonej.

45. W tym kontekście Rzecznik zauważa, że zgodnie z komunikatem nie jest jasne, czy zawsze będą prowadzone ukierunkowane konsultacje w sprawie konkretnych wariantów strategicznych, ponieważ Komisja zamierza zaangażować zainteresowane strony w drodze „dialogów dotyczących wdrażania” lub „kontroli rzeczywistości”. Nie jest również jasne, czy ta ostatnia forma zaangażowania zainteresowanych stron polega na konsultacjach w sprawie pełnoprawnych inicjatyw politycznych Komisji oraz czy umożliwia zrównoważoną reprezentację wszystkich zainteresowanych stron.

46. Jak stwierdziła w swoim zaleceniu, Rzecznik uważa, że wszelkie ukierunkowane konsultacje prowadzone przez Komisję w ramach pilnych działań legislacyjnych powinny być zgodne z pewnymi minimalnymi wymogami, które Komisja powinna określić w przepisach dotyczących lepszego stanowienia prawa. Ewentualne zastąpienie ukierunkowanych konsultacji „zaproszeniem do zgłaszania uwag” lub innymi formami zaangażowania zainteresowanych stron, które nie są równoważne z pełnymi ukierunkowanymi konsultacjami inicjatyw politycznych, nie wydaje się iść w kierunku sugerowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

47. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 4 Europejskiego prawa o klimacie Komisja musi włączyć „ocenę spójności w dziedzinie klimatu” do każdej oceny skutków towarzyszącej wnioskom ustawodawczym „i podać wyniki tej oceny do wiadomości publicznej w momencie przyjęcia”.[25] Przepis ten nie określa, gdzie należy uwzględnić ocenę spójności w dziedzinie klimatu w przypadku braku oceny skutków. W związku z tym Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje zobowiązanie Komisji do publikowania „ocen spójności w zakresie klimatu” nie tylko w sprawozdaniach z oceny skutków, ale w przypadku ich braku również w dokumentach analitycznych. Rzecznik przyjmuje ponadto do wiadomości zobowiązanie Komisji do wyraźnego wskazania wyników oceny spójności klimatycznej w uzasadnieniach swoich wniosków. Będzie ona monitorować realizację tego zobowiązania na podstawie przyszłych skarg, które może otrzymać.

48. Jeżeli chodzi o przyspieszone konsultacje między służbami, Rzecznik odnotowuje zobowiązanie Komisji do przedstawienia uzasadnień w wyjątkowych sytuacjach, w których konsultacje między służbami będą musiały zostać zakończone w terminie krótszym niż 48 godzin. Zwraca jednak również uwagę, że Komisja musi zapewnić, aby skracając konsultacje między służbami, nie ograniczała nadmiernie możliwości wnoszenia przez jej służby znaczącego wkładu w przedmiotowe wnioski ustawodawcze, na przykład dając im tylko kilka godzin w weekend na przedstawienie uwag.

49. W związku z powyższym Rzecznik nie jest jeszcze w stanie wyciągnąć ostatecznych wniosków co do tego, czy środki, do których podjęcia zobowiązała się Komisja, będą w pełni i odpowiednio uwzględniać jej zalecenie. Rzecznik Praw Obywatelskich będzie mógł zająć stanowisko w tej sprawie dopiero po dokonaniu przez Komisję przeglądu przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa i zastosowaniu zmienionych przepisów podczas przygotowywania przyszłych wniosków ustawodawczych. Na podstawie ewentualnych przyszłych skarg Rzecznik będzie ściśle monitorować adekwatność zmienionych przepisów i ich wdrażanie. Do tego czasu Rzecznik stwierdza, że dalsze dochodzenia w tej sprawie nie są uzasadnione i w związku z tym zamyka sprawy.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Na tym etapie żadne dalsze dochodzenia nie są uzasadnione, biorąc pod uwagę ogólną zgodę Komisji na wdrożenie zaleceń i sugestii Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących ulepszeń. Niemniej jednak należy jeszcze ocenić skuteczność konkretnych środków, które Komisja ma podjąć w tym celu. Rzecznik będzie zatem monitorować ich wdrażanie w kontekście przyszłych skarg i po zakończeniu przez Komisję przeglądu przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 23 czerwca 2026 r.

 

[1] Art. 17 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

[2] Art. 1 i art. 10 ust. 3 TUE oraz art. 15 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

[3] Artykuł 11 ust. 3 TUE.

[4] Komisja Europejska, Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, dokument roboczy służb Komisji SWD(2021) 305 final, dostępny pod adresem: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[5] Komisja Europejska, Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa, lipiec 2023 r., dostępny pod adresem: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[6] Zgodnie z art. 295 TFUE porozumienia międzyinstytucjonalne „mogą mieć charakter wiążący”. Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa, Dz.U. 2016, L 123, s. 1, https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[7] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmiany rozporządzeń (WE) nr 401/2009 i (UE) 2018/1999 (Europejskie prawo o klimacie), Dz.U. L 243 z https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[8] Decyzja Komisji 2024/3080 z dnia 4 grudnia 2024 r. ustanawiająca regulamin wewnętrzny Komisji, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[9] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[10] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[11] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[12] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[13] W Europejskim prawie o klimacie wprowadzono wymóg, aby Komisja weryfikowała spójność zarówno obowiązującego prawodawstwa UE, jak i nowych wniosków ustawodawczych z celami polityki klimatycznej (art. 6 ust. 4).

[14] Zob. https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281; https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/67546; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[15] Zob. https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/215918.

[16] Zalecenie w sprawie przestrzegania przez Komisję Europejską przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa i innych wymogów proceduralnych przy przygotowywaniu wniosków ustawodawczych, które uznała za pilne (983/2025/MAS – sprawa zbiorcza, 2031/2024/VB – sprawa dotycząca migracji i 1379/2024/MIK – sprawa dotycząca WPR), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/215920.

[17] Decyzja w sprawie 1474/2018/TE dotyczącej domniemanych niedociągnięć i stronniczości w przygotowywaniu przez Komisję Europejską jej polityki i wniosku ustawodawczego w sprawie ograniczenia stosowania produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, pkt 28–30, dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[18] Wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., sprawy połączone C-189/02 P, C-202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S przeciwko Komisji, pkt 209-211, dostępne pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[19] Zgodnie z komunikatem Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, program prac Komisji na 2026 r., COM(2025) 870 final z 21 października 2025 r., dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[20] Zob. opinia Komisji tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/220471.

[21] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Prostszy, jaśniejszy i lepiej egzekwowany zbiór przepisów UE”, COM(2026) 380 final, https://commission.europa.eu/document/download/75b997e8-ebe0-4954-9705-6b61bdb05b87_en?filename=com-2026-380_en.pdf.

[22] W szczególności w sprawie migracji skarżący wskazali, że Parlament Europejski uznał za konieczne przeprowadzenie zastępczych ocen skutków, zob. https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765787; zob. https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765777.

[23] Rada ds. Kontroli Regulacyjnej będzie nadal wydawać opinie z zastrzeżeniami w odniesieniu do „najważniejszych nowych inicjatyw ustawodawczych lub zmian”, natomiast w odniesieniu do ukierunkowanych inicjatyw będzie wydawać „zalecenia dotyczące usprawnień, które będą w przejrzysty sposób przekazywane i uwzględniane”.

[24] Zalecenie, przypis 16, pkt 57.

[25] „Komisja ocenia spójność każdego projektu środka lub wniosku ustawodawczego, w tym wniosków budżetowych, z celem neutralności klimatycznej określonym w art. 2 ust. 1 oraz celami klimatycznymi Unii na 2030 r. i 2040 r. przed przyjęciem, i uwzględnia tę ocenę we wszelkich ocenach skutków towarzyszących tym środkom lub wnioskom, a wyniki tej oceny podaje do wiadomości publicznej w momencie przyjęcia”(podkreślenie dodane).