hybrydowe: Zdalnie i w biurze Rzecznika Praw Obywatelskich

Obecność

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Lampros Papadias – szef gabinetu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich

Tanja Ehnert – koordynatorka ds. zapytań

Vieri Biondi – urzędnik ds. dochodzeń

Michał Krajewski – urzędnik ds. dochodzeń

Maria Resende – stażystka zajmująca się zapytaniami

Komisja Europejska

Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa (AD AGRI):

• AGRI.I – dyrektor
• AGRI.I.1 – Urzędnik ds. prawnych
• AGRI.A.1 – Analitycy polityczni i ekonomiczni

Służba Prawna (SJ):

• Członek zespołu Wydziału Prawnego – AGRI

Sekretariat Generalny (SG):

• SG.C.2 – zastępca kierownika działu
• SG.C.2 – urzędnik merytoryczny
• SG.A.3 – urzędnik merytoryczny
• SG.D.3 – Koordynator ds. polityki

Cel posiedzenia

Celem spotkania było uzyskanie przez zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich odpowiedzi na niektóre pytania dotyczące pisemnej odpowiedzi Komisji na tę skargę, które zostały przekazane Komisji przed spotkaniem.

Wprowadzenie i informacje proceduralne

Zespół dochodzeniowy Rzecznika przedstawił się, podziękował przedstawicielom Komisji za spotkanie z nimi i określił cel spotkania. Przedstawiły one ramy prawne mające zastosowanie do posiedzeń Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności fakt, że Rzecznik nie ujawnia żadnych informacji określonych przez Komisję jako poufne, ani skarżącemu, ani żadnej innej osobie spoza Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, bez uprzedniej zgody Komisji ^[1].

Zespół prowadzący dochodzenie wyjaśnił, że sporządzi projekt sprawozdania ze spotkania, które zostanie przesłane Komisji w celu zapewnienia, że jego treść jest zgodna ze stanem faktycznym i kompletna. Sprawozdanie ze spotkania zostanie następnie sfinalizowane, włączone do akt i przekazane skarżącemu. Żadne poufne informacje nie zostałyby zawarte w sprawozdaniu ani w inny sposób przekazane skarżącemu lub jakiejkolwiek osobie trzeciej.

Wymieniane informacje

1. Przejrzystość powodów, dla których Komisja odstępuje od niektórych wymogów zawartych w wytycznych i zestawie narzędzi dotyczących lepszego stanowienia prawa

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził, że zgodnie z jego rozumieniem Komisja wyjaśniła powody odstąpienia od przeprowadzenia oceny skutków i konsultacji publicznych w uzasadnieniu swojego wniosku ustawodawczego (COM(2024) 139 final) opublikowanym 22 lutego 2024 r. oraz w dokumencie roboczym służb Komisji dotyczącym tego wniosku (SWD(2024) 360 final) opublikowanym 10 grudnia 2024 r. Zespół prowadzący dochodzenie zrozumiał również, że nie istniały żadne inne dokumenty publiczne uzasadniające odstępstwa. Zespół prowadzący dochodzenie zwrócił się do przedstawicieli Komisji o potwierdzenie lub wyjaśnienie tej kwestii.

Przedstawiciele Komisji potwierdzili rozumienie zespołu dochodzeniowego. Dodały, że praktyką Komisji jest uzasadnianie odstępstwa poprzez przeprowadzenie oceny skutków i konsultacji publicznych w uzasadnieniu towarzyszącym wnioskowi ustawodawczemu, co jest zgodne z wytycznymi i zestawem narzędzi „Lepsze stanowienie prawa”.

Ponadto przedstawiciele Komisji wyjaśnili kontekst wniosku. Komisja zaproponowała akty podstawowe, które przedmiotowy wniosek miał zmienić [2] w czerwcu 2018 r., tj. przed pandemią COVID-19 i rosyjską inwazją na Ukrainę. Akty podstawowe nakładały na rolników obowiązek przestrzegania norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska). Następnie Komisja zdała sobie sprawę, że wymogi te są zbyt wymagające i uciążliwe dla rolników, aby spełnić je w praktyce. W obliczu protestów rolników w 2024 r. Komisja uznała za niezwykle pilną zmianę aktów podstawowych, co oznacza, że nie było czasu na ocenę skutków ani konsultacje publiczne. Sytuacja była wyjątkowa ze względu na dużą skalę protestów rolników we wszystkich państwach członkowskich, które częściowo stały się brutalne. Istnieje ryzyko, że protesty wymkną się spod kontroli. Aby stawić czoła wyzwaniom w tym sektorze i obawom zgłaszanym przez rolników, Rada Europejska zwróciła się do Rady i Komisji o kontynuowanie w razie potrzeby prac [3]. Przedstawiciele Komisji zwrócili również uwagę na niedawną sprawę sądową, w której Trybunał Sprawiedliwości uznał swobodę Komisji w podejmowaniu decyzji w pilnych sprawach dotyczących gruntów odłogowanych [4].

2. W jaki sposób przyznano odstępstwo w tym przypadku

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził, że zgodnie z jego rozumieniem w ramach wytycznych i zestawu narzędzi dotyczących lepszego stanowienia prawa istnieją dwie procedury przyznawania odstępstw, tj. przed polityczną walidacją inicjatywy dotyczącej sporządzenia wniosku ustawodawczego lub po niej. Przed zatwierdzeniem odstępstwa może przyznać wiceprzewodniczący Komisji odpowiedzialny za lepsze stanowienie prawa. W takim przypadku odstępstwo jest rejestrowane w systemie informatycznym DECIDE, w przeciwnym razie nie ma specjalnego formatu rejestrowania odstępstw. Po zatwierdzeniu to dyrektor w Sekretariacie Generalnym Komisji odpowiedzialny za „lepsze stanowienie prawa” może przyznać odstępstwa, działając w porozumieniu z gabinetem wiceprzewodniczącego odpowiedzialnego za „lepsze stanowienie prawa”. Zespół dochodzeniowy zrozumiał, na podstawie pisemnej odpowiedzi Komisji, że w tym przypadku Sekretariat Generalny, w porozumieniu z gabinetem przewodniczącego, przyznał odstępstwo równolegle z wnioskiem o podjęcie inicjatywy. Zespół prowadzący dochodzenie zrozumiał również, na podstawie dokumentów dostarczonych przez Komisję przed spotkaniem, że nie istniała wewnętrzna dokumentacja dotycząca decyzji o podjęciu dalszych działań bez oceny skutków i konsultacji publicznych.

Przedstawiciele Komisji wyjaśnili, że zgodnie z obecnymi metodami pracy komisarz ds. wdrażania i uproszczenia podejmuje powyższe decyzje o przyznaniu odstępstw od zasady lepszego stanowienia prawa. W ramach procedury przyznawania odstępstw po zatwierdzeniu dyrektor w Sekretariacie Generalnym musi działać „w porozumieniu” z gabinetem wspomnianego komisarza. Oznacza to, że odpowiedzialność za przyznanie odstępstw zawsze spoczywa na tym komisarzu. W zwykłych przypadkach na etapie planowania inicjatywy właściwy departament może zwrócić się do komisarza o odstępstwo zgodnie z procedurą, o której mowa powyżej. W niniejszej sprawie inicjatywa nie była jednak wcześniej planowana, ponieważ wniosek musiał zostać przygotowany w trybie pilnym w odpowiedzi na trwające protesty. Dlatego też nie ma wewnętrznej dokumentacji dotyczącej decyzji o odstępstwie ani formalnej politycznej walidacji inicjatywy.

Przedstawiciele Komisji podkreślili jednak, że szczebel polityczny Komisji milcząco wyraził zgodę na kontynuowanie tej inicjatywy bez przeprowadzenia oceny skutków i konsultacji publicznych. W tym kontekście przedstawiciele Komisji wyjaśnili, że celem wspomnianych powyżej procedur zatwierdzania i odstępstw jest zapewnienie, aby służby Komisji nie przygotowywały inicjatyw ustawodawczych (bez oceny skutków) w przypadku braku zatwierdzenia na szczeblu politycznym Komisji. W omawianym przypadku Komisja była zgodna co do tego, że wniosek ten ma zostać przedstawiony jak najszybciej. W rzeczywistości to szczebel polityczny Komisji naciskał na realizację tej inicjatywy, w tym komisarz odpowiedzialny za lepsze stanowienie prawa.

Odpowiednim dokumentem potwierdzającym polityczne zatwierdzenie inicjatywy jest zatwierdzenie przez Sekretariat Generalny konsultacji między służbami w sprawie projektu wniosku. Następnie odbyły się spotkania gabinetów komisarzy zaangażowanych w przygotowanie wniosku i ostatecznie kolegium komisarzy przyjęło wniosek. W tym kontekście nie ma wątpliwości, że inicjatywa, w tym procedura jej przygotowania, uzyskała niezbędną aprobatę polityczną. Ponadto prace Komisji nad tym wnioskiem były w pełni przejrzyste wewnętrznie na wszystkich szczeblach. Brakuje pisemnego śladu zatwierdzenia odstępstwa.

Przedstawiciele Komisji zauważyli w tym względzie, że wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa są stosowane w sposób proporcjonalny, który odzwierciedla okoliczności każdej indywidualnej inicjatywy, co oznacza, że w niektórych sytuacjach należy wprowadzić wyjątki od jej wymogów. Jest to wyraźnie przewidziane w samych wytycznych dotyczących lepszego stanowienia prawa.

3. Wybór zainteresowanych stron do ukierunkowanych konsultacji

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził, że zgodnie z jego rozumieniem musiała zostać podjęta wewnętrzna decyzja w sprawie wyboru zainteresowanych stron do ukierunkowanych konsultacji. Zapytali, dlaczego Komisja nie udostępniła tej decyzji ani żadnego innego pisemnego śladu tej decyzji zespołowi śledczemu przed spotkaniem. Zapytali również, dlaczego Komisja postanowiła nie konsultować się z innymi zainteresowanymi stronami w tych samych ramach czasowych.

Przedstawiciele Komisji przypomnieli, że w tamtym czasie głównym problemem było zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla rolników. Celem konsultacji z zainteresowanymi stronami było uzyskanie od rolników informacji na temat źródła obciążenia, pomoc w jego rozwiązaniu i określenie obszarów wymagających poprawy. W związku z tym właściwy departament Komisji zwrócił się o informacje do głównych organizacji rolniczych (reprezentujących rolników i ogólnie spółdzielnie rolnicze, sektor ekologiczny, młodych rolników oraz małych i średnich rolników). Uznano, że organizacje te mogą dostarczyć Komisji najbardziej praktycznych informacji, umożliwiając jej opracowanie praktycznych rozwiązań przedstawionych we wniosku ustawodawczym. Właściwy departament DG AGRI zaproponował ukierunkowane konsultacje z głównymi organizacjami rolniczymi. Następnie dyrektor generalny zatwierdził tę propozycję i podpisał pisma, w których zwrócił się do czterech głównych organizacji o wyrażenie opinii w tej sprawie. Na tym wczesnym etapie opracowywania wniosku uznano, że konsultacje z innymi zainteresowanymi stronami nie będą znaczące, ponieważ Komisja chciała przedyskutować je z bezpośrednio zainteresowanymi stronami. Była to zatem świadoma decyzja, aby nie konsultować się z innymi zainteresowanymi stronami jednocześnie z czterema głównymi organizacjami rolniczymi. Ukierunkowane konsultacje, w przeciwieństwie do konsultacji publicznych, mają na celu zebranie informacji od konkretnych i bezpośrednio zainteresowanych stron, których to dotyczy, podczas gdy w ramach konsultacji publicznych przeprowadzono by konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, ale w tym przypadku nie było to możliwe ze względu na wyjątkowo pilny charakter sprawy.

Ponadto Komisja zasadniczo znała stanowisko organizacji ekologicznych w tej sprawie. W ramach wcześniejszej oceny skutków i konsultacji publicznych zebrano już wystarczające informacje, a Komisja otrzymywała następnie regularne informacje zwrotne od różnych zainteresowanych stron.

4. Harmonogram publikacji dokumentu roboczego służb Komisji

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził, że zgodnie z jego rozumieniem dokumenty robocze służb Komisji, które zastępują oceny skutków, powinny co do zasady zostać opublikowane w ciągu trzech miesięcy od przyjęcia wniosku ustawodawczego przez Komisję. W ten sposób dokumenty robocze służb Komisji mogą stanowić podstawę ostatecznej decyzji współprawodawców i przyczyniać się do przejrzystości procesu stanowienia prawa wobec opinii publicznej. W przeciwnym razie trudno jest stwierdzić, do jakiego celu służyłyby te dokumenty. W tym przypadku dokument roboczy służb Komisji opublikowano około siedmiu miesięcy po przyjęciu przepisów przez współprawodawców (co miało miejsce na przełomie kwietnia i maja 2024 r.). Zespół prowadzący dochodzenie zapytał, czy wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa powinny zostać zmienione w celu wyjaśnienia harmonogramu publikacji dokumentów roboczych służb Komisji.

Przedstawiciele Komisji podkreślili, że departamenty Komisji odpowiedzialne za inicjatywę działały w trybie pilnym, gdy tylko otrzymały odpowiednie informacje od zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono konsultacje. Dokument roboczy służb Komisji dotyczy również kwestii wykraczających poza wniosek ustawodawczy, tj. innych powiązanych i towarzyszących działań dotyczących wspólnej polityki rolnej, które stanowiły część „pakietu uproszczeń” zapowiedzianego przez Komisję w lutym 2024 r. Działania te dotyczyły również niektórych obaw i sugestii zgłoszonych przez zainteresowane strony. W dokumencie roboczym służb Komisji przedstawiono kompleksowo i w przejrzysty, zorganizowany i jasny sposób otrzymane uwagi (dotyczące wspólnej polityki rolnej, ale także innych powiązanych polityk UE), jej ocenę oraz to, czy i w jaki sposób zajęto się tą kwestią, w związku z czym potrzeba było dodatkowego czasu na jej sfinalizowanie. Przedstawiciele Komisji dodali, że w momencie przyjmowania wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa termin trzech miesięcy od przyjęcia wniosku przez Komisję wydawał się rozsądny i wykonalny i nadal ma miejsce w prawie wszystkich przypadkach. W rzeczywistości w wielu przypadkach dokument roboczy służb Komisji jest dostarczany przed upływem 3 miesięcy, a czasami wraz z wnioskiem. Niniejsza sprawa miała jednak charakter wyjątkowy, ponieważ współprawodawcy przyjęli wniosek Komisji bez żadnych zmian w ciągu zaledwie dwóch miesięcy. To niezwykle szybkie przyjęcie dowodzi, że współprawodawcy podzielali bardzo pilną potrzebę, z jaką boryka się unijny sektor rolny.

5. Ocena spójności klimatycznej

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził, że zgodnie z jego rozumieniem i na podstawie dokumentów dostarczonych przez Komisję przed posiedzeniem nie istniała wewnętrzna dokumentacja dotycząca oceny spójności klimatycznej przeprowadzanej przed publikacją dokumentu roboczego służb Komisji. Zespół dochodzeniowy zapytał, czy istnieje odrębna wewnętrzna procedura rejestrowania oceny spójności klimatycznej w przypadku braku oceny skutków. Zwrócili się również o konkretne odniesienie do oceny spójności klimatycznej w dokumencie roboczym służb Komisji.

Przedstawiciele Komisji potwierdzili, że w tym przypadku przeprowadzono kontrolę spójności klimatycznej, ale przed publikacją dokumentu roboczego służb Komisji nie ma pisemnej dokumentacji dotyczącej oceny spójności klimatycznej. W ocenie Komisji stwierdzono, że wniosek ma minimalne konsekwencje dla emisji do atmosfery (jak wyjaśniono na s. 31 dokumentu roboczego służb Komisji), co oznacza, że wniosek nie będzie miał znaczącego wpływu na cele klimatyczne UE. Zostało to przedstawione w dokumencie roboczym służb Komisji, chociaż zgodnie z przepisami dotyczącymi lepszego stanowienia prawa, wobec braku oceny skutków nie ma konkretnego formatu, w którym można by to zgłosić.

Zakończenie posiedzenia

Zespół dochodzeniowy Rzecznika podziękował przedstawicielom Komisji za poświęcony im czas i przedstawione wyjaśnienia, a posiedzenie zakończyło się.

Bruksela, 8 października 2025 r.

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKI

Zapytania Koordynator Zapytania Oficer zapytań

[1] Art. 4.8 przepisów wykonawczych Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (...), Dz.U. L 435 z 1 r., https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...), Dz.U. L 435 z 187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng.

[3] 20240201-special-euco-conclusions-pl.pdf

[4] Wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, C-287/24, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100