Gemaakt overeenkomstig artikel 4, lid 1, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

Achtergrond

1. De Europese Commissie is “een belangrijke speler in het wetgevingsproces”.^[2] Zij heeft in beginsel het exclusieve recht om het wetgevingsproces van de EU in te leiden door wetgevingsvoorstellen in te dienen.^[3] De initiatiefbevoegdheid van de Commissie omvat de bevoegdheid om het onderwerp, de doelstelling en de inhoud van een voorstel te bepalen.^[4]

2. De Commissie beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid bij de uitoefening van deze bevoegdheid, aangezien haar optreden politieke, economische en sociale keuzes en complexe beoordelingen en evaluaties omvat.[5] Zij moet niettemin kunnen aantonen dat zij alle relevante factoren, omstandigheden en bewijzen in aanmerking heeft genomen.[6] De Commissie is verder gebonden aan het transparantiebeginsel [7] en de op het Verdrag gebaseerde verplichting om besluiten te nemen “in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger”[8]. Daartoe moet de Commissie breed overleg plegen met de betrokken partijen om ervoor te zorgen dat het optreden van de Unie coherent en transparant is [9].

3. In dit verband heeft de Commissie haar regels voor betere regelgeving vastgesteld, die bestaan uit “richtsnoeren”[10] en een bijbehorende “toolbox”[11]. De regels voor betere regelgeving hebben tot doel ervoor te zorgen dat “politieke besluiten op een open en transparante manier [worden] voorbereid, op basis van het beste beschikbare bewijsmateriaal, onder meer via de brede betrokkenheid van belanghebbenden”[12]. Belangrijke elementen van betere regelgeving zijn de brede raadpleging van alle belanghebbende partijen (“raadplegingen van belanghebbenden”)[13] en beoordelingen van de ecologische, sociale en economische gevolgen van een reeks beleidsopties (“effectbeoordelingen”)[14] voordat wetgevingsvoorstellen worden aangenomen of initiatieven worden voorgesteld. De Commissie beschouwt haar regels voor betere regelgeving als “een van de meest geavanceerde regelgevingsbenaderingen ter wereld”.[15]

4. De regels voor betere regelgeving zijn de concrete uitdrukking van de fundamentele grondwettelijke beginselen die zijn vastgelegd in de Verdragen en de jurisprudentie van de EU-rechtbanken, beginselen die de Commissie binden. De vereisten inzake effectbeoordeling en openbare raadpleging zijn voorts verankerd in het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven [16], waarin is bepaald dat “de Commissie effectbeoordelingen zal uitvoeren van haar wetgevingsinitiatieven […] die naar verwachting aanzienlijke economische, ecologische of sociale gevolgen zullen hebben. De initiatieven in het werkprogramma van de Commissie of in de gezamenlijke verklaring gaan in de regel vergezeld van een effectbeoordeling. In haar eigen effectbeoordelingsproces zal de Commissie zo breed mogelijk overleg plegen”.

5. De Ombudsman ontving drie klachten waarin soortgelijke kwesties aan de orde werden gesteld met betrekking tot de wijze waarop de Commissie verschillende wetgevingsvoorstellen had voorbereid die zij als “dringend” beschouwde.

• Zaak 983/2025/MAS (“de omnibuszaak”) gaat over de wijze waarop de Commissie een wetgevingsvoorstel heeft voorbereid tot wijziging van de richtlijn duurzaamheidsrapportage door bedrijven (CSRD) en de richtlijn passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid (CSDDD)[17], een van de voorstellen die deel uitmaakt van het vereenvoudigingspakket “Omnibus I” van de Commissie.[18] Het doel van het voorstel is het concurrentievermogen van de EU-economie te waarborgen in het licht van geopolitieke uitdagingen. De klacht heeft uitsluitend betrekking op de wijziging van de CSDDD.
• De Commissie heeft het wetgevingsvoorstel, zonder effectbeoordeling, op 26 februari 2025 ingediend. In de toelichting bij het voorstel staat dat de Commissie geen effectbeoordeling heeft opgesteld omdat "concurrentievermogen van cruciaal belang [is] omdat het rechtstreeks van invloed is op het vermogen van de Europese Unie om duurzame economische groei te realiseren en haar positie op de wereldmarkt te behouden".[19]
• De Raad heeft op 23 juni 2025 zijn mandaat (de “algemene oriëntatie”) voor onderhandelingen met het Parlement en de Commissie vastgesteld. Het Europees Parlement heeft op 13 november 2025 zijn onderhandelingsstandpunt vastgesteld.
• Zaak 2031/2024/VB (“de migratiezaak”) gaat over de manier waarop de Commissie twee wetgevingsvoorstellen heeft voorbereid om de EU-wetgeving inzake het voorkomen en bestrijden van migrantensmokkel te versterken. De twee wetgevingsvoorstellen zijn i) een voorstel voor een verordening tot versterking van de politiële samenwerking met betrekking tot het voorkomen, opsporen en onderzoeken van migrantensmokkel en mensenhandel, en tot versterking van de steun van het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) ter voorkoming en bestrijding van dergelijke strafbare feiten en tot wijziging van Verordening (EU) 2016/794 [20] en ii) een richtlijn tot vaststelling van minimumvoorschriften ter voorkoming en bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf in de Unie, en ter vervanging van Richtlijn 2002/90/EG van de Raad en Kaderbesluit 2002/946 JBZ van de Raad [21]. Met deze voorstellen wordt beoogd de huidige uitdagingen aan de buitengrenzen van de EU aan te pakken en het vernieuwde EU-actieplan tegen migrantensmokkel uit te voeren.
• De Commissie heeft de twee wetgevingsvoorstellen, zonder effectbeoordeling, op 28 november 2023 ingediend. Uit de toelichting bij het voorstel voor een verordening blijkt dat de Commissie geen effectbeoordeling heeft opgesteld, aangezien zij weinig of geen keuze had vanwege de dringende operationele noodzaak om de steun van Europol aan de lidstaten bij de bestrijding van migrantensmokkel te verbeteren. De toelichting bij het richtlijnvoorstel geeft geen reden voor het ontbreken van een effectbeoordeling.
• De twee wetgevingshandelingen zijn nog niet vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad.
• Zaak 1379/2024/MIK (“de GLB-zaak”) heeft betrekking op de wijze waarop de Commissie een voorstel tot wijziging van de wetgeving met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) heeft opgesteld.[22] Het wetgevingsvoorstel is aangenomen naar aanleiding van protesten van landbouwers in verschillende EU-lidstaten tegen, onder meer, bepaalde EU-regels die landbouwers beschouwden als een buitensporige last voor hen. Het wetgevingsvoorstel had tot doel landbouwers meer flexibiliteit te bieden bij de naleving van bepaalde EU-regels voor de bescherming van het milieu.
• De Commissie heeft haar wetgevingsvoorstel, zonder effectbeoordeling, op 15 maart 2024 ingediend. In de toelichting bij het voorstel werd aangegeven dat de Commissie geen effectbeoordeling heeft opgesteld vanwege de politieke urgentie van de indiening van het voorstel.
• De wetgevingshandeling is op 13 mei 2024 vastgesteld [23].

6. De klagers [24] waren in alle drie de gevallen bezorgd dat de Commissie haar regels inzake betere regelgeving had geschonden door de desbetreffende wetgevingsvoorstellen in te dienen zonder effectbeoordelingen uit te voeren, hoewel zij wisten dat deze voorstellen aanzienlijke gevolgen zouden hebben. De klagers benadrukten de aanzienlijke gevolgen van deze voorstellen, zoals voor het milieu, de duurzaamheid en de klimaatdoelstellingen van de EU, alsook voor de mensenrechten. De klagers waren niet overtuigd door het standpunt van de Commissie dat de Commissie in de specifieke omstandigheden van elk van deze zaken met spoed moest optreden en derhalve kon afwijken van het vereiste van een effectbeoordeling.

7. De klagers in de Omnibus- en GLB-zaken waren ook bezorgd over het feit dat de Commissie de Europese klimaatwet [25] heeft geschonden door geen klimaatconsistentiebeoordeling van de wetgevingsvoorstellen uit te voeren en te publiceren [26].

8. Klager in de Omnibus-zaak was verder bezorgd over het feit dat de Commissie haar reglement van orde heeft geschonden door een verkorte versnelde raadpleging tussen de diensten over het wetgevingsvoorstel in kwestie te houden.

9. De klagers in alle drie de zaken schreven de Commissie over hun bezorgdheid en, ontevreden over de antwoorden van de Commissie, wendden zij zich in juli 2024 (CAP-zaak), november 2024 (migratiezaak) en april 2025 (Omnibus-zaak) tot de Ombudsman.

Het onderzoek

10. De Ombudsman opende een onderzoek naar de drie klachten om te onderzoeken of de Commissie haar regels inzake betere regelgeving en andere procedurele vereisten had nageleefd bij de voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen in kwestie. De Ombudsman informeerde met name naar de volgende kwesties:

• hoe de Commissie heeft beoordeeld of de wetgevingsvoorstellen “dringend” waren en dus een afwijking van bepaalde vereisten in de regels voor betere regelgeving vereisten;
• of de Commissie de toepasselijke procedures heeft gevolgd om af te wijken van de vereisten in haar regels voor betere regelgeving en hoe daarmee verband houdende besluiten zijn geregistreerd;
• hoe de Commissie ervoor heeft gezorgd dat, ondanks de afwijking, de dringende voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen in overeenstemming was met de beginselen van een transparant, empirisch onderbouwd en inclusief wetgevingsproces;
• of de Commissie “klimaatconsistentiebeoordelingen” heeft uitgevoerd, in overeenstemming met de Europese klimaatwet, en hoe de resultaten van dergelijke beoordelingen zijn geregistreerd (omnibus- en GLB-zaken); en
• de wijze waarop de Commissie haar overleg tussen de diensten over het wetgevingsvoorstel in de omnibuszaak heeft gevoerd.
• Een overzicht van de kwesties die in de drie door de Ombudsman onderzochte klachten aan de orde zijn gesteld, is opgenomen in bijlage I.

11. Tijdens de onderzoeken verzocht de Ombudsman om inzage in de dossiers van de Commissie, met inbegrip van de verslagen van de Commissie over afwijkingen van de regels voor betere regelgeving, alsook documentatie over beoordelingen van de klimaatconsistentie, analytische documenten en raadplegingen van belanghebbenden met betrekking tot de wetgevingsvoorstellen in kwestie.

12. De Ombudsman ontving de schriftelijke antwoorden van de Commissie in alle drie de zaken [27] en haar onderzoeksteams hielden bijeenkomsten met vertegenwoordigers van de Commissie in de omnibus- en GLB-zaken.[28] Vervolgens ontving de Ombudsman de opmerkingen van de klagers over de antwoorden van de Commissie en de verslagen van de vergaderingen.

1. Naleving van de regels voor betere regelgeving

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Door de klagers

13. In alle drie de gevallen voerden de klagers aan dat de Commissie haar regels inzake betere regelgeving heeft geschonden door bepaalde procedurele vereisten weg te laten.

14. In de omnibus- en GLB-zaken voerden de klagers aan dat het publiek een “gewettigd vertrouwen” heeft dat de Commissie consistent zal zijn in de wijze waarop zij haar interne regels inzake betere regelgeving toepast. Hoewel de regels voor betere regelgeving op zich geen bindende handeling zijn, vormen zij “een reeks concrete regels en instrumenten om het recht van het publiek op democratische participatie in wetgevingsprocessen uit te voeren”. In dit verband waren de klagers van mening dat de regels voor betere regelgeving een instrument zijn ter uitvoering van de artikelen 10 en 11 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), waarin is bepaald dat “elke burger het recht heeft deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie”[29] en dat “de Europese Commissie breed overleg pleegt met de betrokken partijen om ervoor te zorgen dat het optreden van de Unie coherent en transparant is”.[30]

15. In de omnibus- en migratiezaken voerden de klagers aan dat de wetgevingsvoorstellen in kwestie aanzienlijke gevolgen hebben voor het milieu, de duurzaamheid en de mensenrechten, en dat de Commissie verschillende beleidsopties had om uit te kiezen. Normaal gesproken moet in dergelijke gevallen een effectbeoordeling worden uitgevoerd voordat de Commissie haar wetgevingsvoorstel goedkeurt. In de onderhavige zaken heeft de Commissie, afgezien van een verwijzing naar de urgentie van de situatie, niet uitgelegd waarom zij geen effectbeoordeling had kunnen uitvoeren. In het licht hiervan waren de klagers van mening dat de Commissie misbruik had gemaakt van de flexibiliteit waarin de regels voor betere regelgeving voorzien.

16. Meer in het algemeen maken de klagers zich zorgen over het risico van een willekeurige toepassing van de regels voor betere regelgeving door de Commissie, nog verergerd door het gebrek aan transparantie van besluiten om wetgevingsinitiatieven die als “dringend” worden beschouwd, vrij te stellen van bepaalde vereisten in deze regels.

17. De klagers voerden verder aan dat de Commissie bij gebrek aan effectbeoordelingen niet heeft uitgelegd hoe zij bij de voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen rekening heeft gehouden met het beste beschikbare bewijsmateriaal, met inbegrip van wetenschappelijke gegevens. De klagers plaatsten met name vraagtekens bij de logica van de verwijzing van de Commissie naar de resultaten van de eerdere effectbeoordelingen van de desbetreffende wetgevingsvoorstellen.

18. In de Omnibus-zaak voerden de klagers bijvoorbeeld aan dat, indien de omstandigheden zo drastisch waren veranderd dat het noodzakelijk was wetgeving te wijzigen die zelfs niet in werking was getreden, het moeilijk was in te zien hoe de Commissie zich kon baseren op een eerdere effectbeoordeling volgens welke een breed toepassingsgebied en solide verplichtingen passend werden geacht. Indien de Commissie een verandering van omstandigheden had vastgesteld, had dit de Commissie ertoe moeten brengen bewijsmateriaal te verzamelen en te beoordelen of en hoe deze nieuwe omstandigheden van invloed waren op haar eerste effectbeoordeling.

19. Bovendien waren de klagers bezorgd dat de Commissie, bij gebrek aan een effectbeoordeling, onvoldoende bewijsmateriaal had verzameld over de gevolgen voor het milieu en de mensenrechten:

• Wat het voorstel in de Omnibus-zaak betreft, waren de klagers van mening dat de Commissie zich in het “analytisch document”, dat volgens de regels voor betere regelgeving in de plaats komt van een volledige effectbeoordeling, heeft beperkt tot een beschrijving van de verschillende verzoeken die bedrijfsverenigingen hadden ingediend om de CSDDD te wijzigen en uit te leggen hoe zij deze verzoeken heeft afgewogen tegen de doelstellingen van de CSDDD.
• Wat de voorstellen in de migratiezaak betreft, voerden de klagers aan dat de gegevens die ten grondslag lagen aan de voorstellen van de Commissie verouderd en selectief waren.
• Wat het voorstel in de GLB-zaak betreft, voerden de klagers aan dat bepaalde studies waarnaar in het analysedocument wordt verwezen, nog in voorbereiding waren, terwijl het document ook niet-onderbouwde verklaringen bevatte en gericht was op informatie over administratieve lasten voor landbouwers.

20. Wat de GLB- en migratiezaken betreft, wezen de klagers erop dat de Commissie het analysedocument niet binnen de in de regels voor betere regelgeving vastgestelde termijn van drie maanden had gepubliceerd. Dit document is bedoeld ter vervanging van de effectbeoordeling en om de empirische onderbouwing van het voorstel samen te vatten. In de GLB-zaak heeft de Commissie het analysedocument meer dan negen maanden na de goedkeuring van het voorstel en zeven maanden na de goedkeuring van de wetgeving door de medewetgevers gepubliceerd. Volgens klager kon dit document het publieke debat dus niet hebben geïnformeerd en/of de medewetgevers niet hebben geholpen bij het nemen van een geïnformeerd besluit.

21. Tot slot voerden de klagers in de Omnibus- en GLB-zaken aan dat de Commissie haar regels inzake betere regelgeving heeft geschonden door geen openbare raadplegingen over dergelijke belangrijke beleidsinitiatieven te houden.

• In de omnibuszaak voerde de klager aan dat het verzoek om input van 2023 en de hybride evenementen van 2024, die de Commissie in haar toelichting heeft aangehaald, alleen betrekking hadden op de CSDR en niet op de CSDDD. Voorts voerde zij aan dat spontane inzendingen van belanghebbenden niet in de plaats kunnen komen van een formele openbare raadpleging, aangezien zij worden gehouden zonder kennis van het voorbereidingsproces van het voorstel of de inhoud ervan. De klager voerde ook aan dat de “realiteitscontrole” van februari 2025 niet alleen werd uitgevoerd zonder dat de belanghebbenden op de hoogte waren van de inhoud van het voorstel, maar dat het ook onduidelijk was hoe de deelnemers werden geselecteerd en of alle belanghebbenden tijdens deze vergaderingen hun mening konden geven. Bovendien heeft de Commissie zeer weinig vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld uitgenodigd, in vergelijking met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven.
• In de GLB-zaak voerden de klagers aan dat de ad-hocraadplegingen van de Commissie niet konden worden beschouwd als “gerichte raadplegingen”, omdat de Commissie de relevante belanghebbenden niet in kaart had gebracht en ook niet had gezocht naar “een heel spectrum van standpunten om vooringenomenheid of scheve conclusies te voorkomen”. In plaats daarvan heeft zij alleen vertegenwoordigers van de landbouwsector geraadpleegd.

22. Bovendien voerden de klagers in zowel de omnibus- als de GLB-zaken aan dat het recht om deel te nemen aan besluitvormingsprocessen van de EU met betrekking tot milieuaangelegenheden wordt beschermd door het EU-recht (artikelen 10 en 11 VEU en artikelen 6 tot en met 8 van het Verdrag van Aarhus ^[31]).

Door de Commissie

23. De Commissie voerde aan dat de regels voor betere regelgeving geen bindende rechtsregels bevatten die de discretionaire bevoegdheid van de Commissie zouden beperken, noch bindende juridische verbintenissen ten aanzien van het publiek vormen, zoals daarin uitdrukkelijk wordt vermeld.[32] Betere regelgeving is in plaats daarvan een reeks instrumenten die de diensten van de Commissie op evenredige wijze moeten toepassen om ervoor te zorgen dat de Commissie over relevante en tijdige informatie beschikt waarop zij haar voorstellen kan baseren.

24. De Commissie wees erop dat de regels voor betere regelgeving uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid om vrijstellingen van specifieke vereisten toe te passen, bijvoorbeeld in dringende gevallen.

25. In het kader van het onderzoek van de Ombudsman heeft de Commissie verschillende redenen aangevoerd waarom zij de specifieke wetgevingsvoorstellen in kwestie als „dringend” beschouwde. Sommige van deze redenen waren al genoemd in de toelichtingen bij de wetgevingsvoorstellen.

• In de omnibuszaak verwees de Commissie naar het verslechterende economische klimaat onder verwijzing naar het “Draghi-verslag”.^[33] Volgens de Commissie was het dringend noodzakelijk om het concurrentievermogen van de economische actoren in de EU te versterken en de regeldruk te verminderen. De Commissie benadrukte dat de door de CSRD en de CSDDD opgelegde veeleisende rapportageverplichtingen binnenkort van toepassing zouden worden, terwijl de Commissie ondernemingen en lidstaten meer tijd en richtsnoeren wilde geven om zich hierop voor te bereiden. De Commissie moest de voorstellen dringend indienen om de toepassing van de desbetreffende voorschriften uit te stellen en tegelijkertijd te vereenvoudigen. Anders zou het wijzigingsproces langer en ingewikkelder zijn geweest, wat tot meer onzekerheid voor bedrijven zou hebben geleid.
• In de migratiezaak zei de Commissie dat er geen effectbeoordeling werd uitgevoerd omdat de Commissie weinig of geen beleidskeuze had, met name vanwege de dringende operationele behoeften om de steun van Europol aan de lidstaten bij de bestrijding van migrantensmokkel te verbeteren. De Commissie voegde daaraan toe dat de expliciete politieke toezeggingen de urgentie aantoonden, hetgeen verder werd bevestigd door de politieke steun tijdens de voorbereiding van het voorstel. De ^Commissie verwees ook naar een opwaartse trend in de migratie in 2023 en naar informatie van EU-agentschappen over snel ontwikkelende smokkelactiviteiten. De Commissie wees erop dat de Europese Raad en de Raad het belang van de bestrijding van migrantensmokkel hebben erkend.
• In de GLB-zaak zei de Commissie dat de basishandeling betreffende het GLB, die het voorstel zou moeten wijzigen, was vastgesteld vóór de COVID-19-pandemie en de Russische invasie van Oekraïne. De Commissie besefte dat de in die basishandeling gestelde eisen voor de landbouwers te belastend waren om in de praktijk te kunnen voldoen. Gezien de protesten van landbouwers in 2024 achtte de Commissie het uiterst dringend om de basishandeling te wijzigen, wat betekent dat er geen tijd was voor een effectbeoordeling of een openbare raadpleging. De situatie was uitzonderlijk vanwege de enorme omvang van de protesten van landbouwers in alle lidstaten, die deels gewelddadig waren geworden. Het risico bestond dat de protesten uit de hand zouden lopen. De Commissie zei dat haar beoordeling werd bevestigd door het feit dat de medewetgevers het voorstel van de Commissie binnen twee maanden en bovendien zonder substantiële wijzigingen hebben goedgekeurd.

26. Wat mogelijke vrijstellingen van de vereisten in de regels voor betere regelgeving betreft, legde de Commissie uit dat het besluit om afwijkingen toe te staan altijd wordt genomen door het lid van de Commissie dat verantwoordelijk is voor betere regelgeving, dat momenteel de commissaris voor Uitvoering en Vereenvoudiging is.

27. Hoewel in de regels voor betere regelgeving formeel melding wordt gemaakt van twee procedures - één die van toepassing is vóór en een andere na de politieke validering van het initiatief ^[35] - voorzien beide procedures in de betrokkenheid van de genoemde commissaris. Het relevante besluit ligt dus altijd bij de commissaris, als vertegenwoordiger van het politieke niveau van de Commissie. In uitzonderlijk dringende gevallen waarin er geen voorafgaande planning van het initiatief is, zijn het secretariaat-generaal en/of het kabinet van de voorzitter betrokken bij de validering van de eerste procedurele stap die tot de goedkeuring van het initiatief leidt, zoals de start van de raadpleging tussen de diensten ^[36]. Dit kan ook het besluit inhouden om het initiatief vrij te stellen van bepaalde vereisten in de regels voor betere regelgeving.

28. De Commissie heeft verder verduidelijkt dat de regels voor betere regelgeving zodanig zijn ontworpen dat de administratieve diensten van de Commissie (directoraten-generaal) het verantwoordelijke lid van de Commissie verzoeken om politieke validering van hun plannen, met inbegrip van mogelijke vrijstellingen van de vereisten inzake betere regelgeving. Het doel van dit systeem is ervoor te zorgen dat de administratieve diensten van de Commissie hun middelen investeren in de voorbereiding van alleen die initiatieven en in een vorm die door het politieke niveau van de Commissie wordt ondersteund.

29. De Commissie voegde daaraan toe dat vrijstellingen die in de planningsfase van het voorstel worden aangevraagd, worden geregistreerd in het interne “D ecide”-systeem van de Commissie, terwijl er geen standaardformaat is voor het registreren van verleende vrijstellingen wanneer het initiatief wegens urgentie niet wordt gepland.

30. Met betrekking tot de vier specifieke wetgevingsvoorstellen in kwestie heeft de Commissie het volgende uiteengezet:

• Wat het in de omnibuszaak aan de orde zijnde initiatief betreft, had de adjunct-secretaris-generaal voor beleidscoördinatie, in overleg met het kabinet van de commissaris voor Uitvoering en Vereenvoudiging, het kabinet van de voor het initiatief verantwoordelijke commissaris per e-mail meegedeeld dat een “werkdocument van het personeel” moest worden opgesteld. Dit betekende dat om een analytisch document in plaats van een volledige effectbeoordeling werd verzocht. De Commissie zei dat er vanwege de politieke urgentie geen “D ecide”-vermelding was voorbereid.
• Met betrekking tot de initiatieven die in de migratiezaak aan de orde waren, verklaarde de Commissie dat er vanwege de urgentie “geen planning van de initiatieven” was en dat het verantwoordelijke directoraat-generaal dus geen formeel verzoek om een afwijking had ingediend.
• Wat betreft het initiatief dat in de GLB-zaak aan de orde is: “Het secretariaat-generaal van de Commissie is in de voorbereidende fase van dit initiatief geraadpleegd en heeft op 5 maart 2024 toestemming verleend om een versnelde raadpleging tussen de diensten van de Commissie van het wetgevingsvoorstel te starten. Dit bevestigde de politieke validatie van het initiatief.” Deze toestemming was een impliciete validatie van het feit dat het initiatief zou worden voorbereid zonder een effectbeoordeling en een openbare raadpleging. Het was intern duidelijk dat de politieke leiding van de Commissie het initiatief in kwestie had gevalideerd, aangezien het de leiding zelf was die het verantwoordelijke directoraat-generaal verzocht om het initiatief in de eerste plaats voor te bereiden en dringend te presenteren zonder een effectbeoordeling op te stellen en een openbare raadpleging te houden. De Commissie verduidelijkte verder dat zij, aangezien er “geen planning van het initiatief” was geweest, formeel geen afwijkingen van de vereisten in de regels voor betere regelgeving had geregistreerd.

31. De Commissie benadrukte dat alle initiatieven politiek waren gevalideerd en voorbereid in overeenstemming met de instructies van het politieke niveau van de Commissie.

32. De Commissie achtte de empirische onderbouwing van alle initiatieven waarop de drie onderzoeken betrekking hadden toereikend, ondanks het ontbreken van een effectbeoordeling. In het kader van het onderzoek in de omnibuszaak heeft de Commissie aanvullende informatie verstrekt over de wijze waarop de eerste effectbeoordelingen die aan de CSRD en de CSDDD ten grondslag lagen, de werkzaamheden van de Commissie met betrekking tot het voorstel tot wijziging van deze wetgeving hebben onderbouwd. De Commissie verwees met name naar de kostenberekeningen en de effectbeoordelingen die waren opgesteld ter begeleiding van de oorspronkelijke wetgevingshandelingen en naar bepaalde geactualiseerde cijfers.

33. Wat het geplande tijdschema voor de publicatie van de analytische documenten betreft, heeft de Commissie uitgelegd dat:

•  in het kader van het onderzoek in de GLB-zaak leek de publicatietermijn van drie maanden ten tijde van de vaststelling van de regels voor betere regelgeving redelijk en haalbaar, en dat is tot op heden nog steeds het geval in bijna alle gevallen. De GLB-zaak was echter uitzonderlijk vanwege de urgentie en het feit dat het analysedocument ook betrekking had op andere initiatieven.
• met betrekking tot de migratiezaak en het feit dat zij het analysedocument niet binnen de termijn van drie maanden heeft gepubliceerd, zei de Commissie dat zij informatie moest bevatten over vragen van de lidstaten en de resultaten moest weergeven van besprekingen die tussen januari en maart 2024 hebben plaatsgevonden ^[37].

34. Tot slot voerde de Commissie aan dat het op grond van de regels voor betere regelgeving niet verplicht is een openbare raadpleging te houden als er geen effectbeoordeling is.

• In de omnibuszaak zei de Commissie dat de openbare raadpleging werd vervangen door een reeks evenementen en andere vormen van het verzamelen van informatie van belanghebbenden, die de Commissie opsomde.
• In de GLB-zaak verklaarde de Commissie dat het haar doel was om input van landbouwers te krijgen over waar de last vandaan komt, hen te helpen deze aan te pakken en verbeterpunten in kaart te brengen. Men was van mening dat de belangrijkste landbouworganisaties de meest praktische informatie konden verstrekken, zodat de Commissie de in het wetgevingsvoorstel voorgestelde praktische oplossingen kon ontwikkelen. Er werd geoordeeld dat het in dit vroege stadium niet zinvol zou zijn andere belanghebbenden te raadplegen, omdat de Commissie met de “rechtstreeks betrokken” belanghebbenden wilde overleggen. Het was dan ook een bewust besluit om andere belanghebbenden niet tegelijk met de vier belangrijkste landbouworganisaties te raadplegen. Bovendien verklaarde de Commissie dat zij zich in het algemeen bewust was van de positie van milieuorganisaties ter zake. Er was ook voldoende informatie verzameld uit feedback van de lidstaten, de Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling van het Europees Parlement en in het kader van de voorafgaande effectbeoordeling van 2018 en een voorafgaande openbare raadpleging.

Beoordeling door de Ombudsman

Inleidende opmerkingen over de aard van de regels voor betere regelgeving

35. De Commissie heeft zich verbonden tot de regels voor betere regelgeving om te zorgen voor een transparant, empirisch onderbouwd en inclusief beleids- en wetgevingsproces, zoals vereist door de Verdragen en de jurisprudentie van de EU-rechtbanken. De Ombudsman heeft consequent geoordeeld dat de instellingen en organen van de EU de regels moeten toepassen die zij voor zichzelf hebben vastgesteld.[38] Dit zorgt voor consistentie, transparantie en vermijdt elk gevoel van willekeur in de manier waarop het EU-bestuur werkt.[39] De regels voor betere regelgeving worden genoemd in het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven [40].

36. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat interne maatregelen van een bestuursorgaan van de Unie weliswaar niet kunnen worden beschouwd als „rechtsregels” die de administratie steeds in acht moet nemen, maar een gedragsregel vormen waarvan de administratie in een bepaald geval niet mag afwijken zonder redenen op te geven die verenigbaar zijn met het beginsel van gelijke behandeling. Meer in het bijzonder heeft de Unierechter geoordeeld dat de betrokken administratieve autoriteit, door dergelijke gedragsregels vast te stellen en door deze bekend te maken, aan te kondigen dat zij deze regels zullen toepassen op de gevallen waarop zij betrekking hebben, de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid beperkt en dus niet van deze regels kan afwijken “op straffe van, in voorkomend geval, schending van de algemene rechtsbeginselen, zoals gelijke behandeling of bescherming van het gewettigd vertrouwen [...]”.[41] In wezen bepalen dergelijke interne maatregelen op algemene en abstracte wijze de procedures en methoden die de Commissie zich heeft moeten toepassen.

37. Wat de naleving door de Commissie van haar eigen regels voor betere regelgeving betreft, zijn de bovenstaande overwegingen van bijzonder belang wanneer de Commissie wetgevingsvoorstellen opstelt. Zoals hierboven opgemerkt, is de Commissie “een belangrijke speler in het wetgevingsproces”[42], aangezien zij in beginsel de exclusieve bevoegdheid heeft om het wetgevingsproces van de EU op gang te brengen door wetgevingsvoorstellen in te dienen [43].

38. Om de voorbereidende stappen van het wetgevingsproces te onderzoeken en te proberen te beïnvloeden, vertrouwen belanghebbenden op hun activiteiten en plannen zij deze in overeenstemming met de regels voor betere regelgeving van de Commissie. Belanghebbenden, marktdeelnemers, maatschappelijke organisaties en belanghebbenden verwachten meer in het algemeen toegang te krijgen tot informatie over de initiatieven van de Commissie, hun standpunten over deze initiatieven kenbaar te maken tijdens gerichte en openbare raadplegingen en vervolgens toegang te krijgen tot de effectbeoordelingen van de Commissie en hun standpunten over deze beoordelingen zo vroeg mogelijk kenbaar te maken, nog voordat de wetgevingsprocedure formeel van start gaat met de indiening van het wetgevingsvoorstel bij het Europees Parlement en de Raad. Dit blijkt uit zaken die bij de EU-rechtbanken aanhangig zijn gemaakt over de toegang van het publiek tot de ontwerpeffectbeoordelingen van de Commissie [44] en daarmee verband houdende klachten bij de Ombudsman [45].

39. Uit de hierboven aangehaalde rechtspraak  volgt dat de vaststelling van regels door de Commissie, zoals de regels voor betere regelgeving, bij het publiek gewettigd vertrouwen wekt dat de Commissie dergelijke regels zal naleven. Het is ook een goede administratieve praktijk.

40. Het feit dat in de regels voor betere regelgeving uitdrukkelijk wordt vermeld dat zij geen bindende rechtsregels bevatten, verandert niets aan het feit dat de Commissie door de vaststelling van deze regels een beperking heeft opgelegd aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid.^[46] Indien de Commissie afwijkt van de regels voor betere regelgeving zonder bijvoorbeeld voldoende redenen op te geven om van haar vereisten af te wijken, dreigt zij het gewettigd vertrouwen van het publiek en daarmee ook de beginselen van behoorlijk bestuur te schenden.

41. Door in ieder geval af te wijken van de regels en beginselen die ten grondslag liggen aan betere regelgeving, dreigt het proces dat leidt tot de vaststelling van een wetgevingsvoorstel niet langer transparant, empirisch onderbouwd en inclusief te zijn, wat een van de verklaarde doelstellingen van de regels voor betere regelgeving is [47].

42. Tegen deze achtergrond heeft de Ombudsman in de drie litigieuze klachten beoordeeld of de Commissie haar regels inzake betere regelgeving naleefde.

Het begrip “urgentie”

43. Het lijdt geen twijfel dat de Commissie de afgelopen jaren te maken heeft gehad met een aantal ongekende situaties, zoals de COVID-19-pandemie, de migratiecrisis, de energiecrisis die volgde op de invasie van Oekraïne door Rusland en de daaruit voortvloeiende humanitaire, financiële en militaire uitdagingen bij het verlenen van dringende bijstand aan Oekraïne, allemaal in een onstabiele geopolitieke context, waardoor het “dringend” moest reageren. Er moeten procedures zijn die de Commissie in staat stellen snel een besluit te nemen, onder meer over de goedkeuring van wetgevingsvoorstellen.

44. Met dit in gedachten zijn de vragen die in de drie onderzoeken van de Ombudsman rijzen: a) welke omstandigheden rechtvaardigden het gebruik van een spoedprocedure, b) wie besliste over het gebruik van een spoedprocedure en c) hoe de Commissie ervoor zorgde dat de dringende voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen nog steeds in overeenstemming was met de beginselen van een transparant, empirisch onderbouwd en inclusief wetgevingsproces.

a. Welke omstandigheden rechtvaardigden de toepassing van een spoedprocedure?

45. Het staat buiten kijf dat voor de initiatieven waarop de drie onderzoeken van de Ombudsman betrekking hadden, normaal gesproken een effectbeoordeling had moeten worden uitgevoerd.

46. “Effectbeoordelingen”, d.w.z. empirisch onderbouwde analyses waarbij “worden gekeken naar de problemen die moeten worden aangepakt, de te bereiken doelstellingen, de afwegingen die moeten worden gemaakt, de opties voor actie en de potentiële effecten ervan”^[48] zijn vereist wanneer een wetgevingsvoorstel waarschijnlijk aanzienlijke economische, sociale en milieueffecten zal hebben en de Commissie verschillende beleidsopties heeft om uit te kiezen.^[49] Voor initiatieven waarvoor een effectbeoordeling vereist is, moet ook een openbare raadpleging worden gehouden [50].

47. De regels voor betere regelgeving voorzien echter in de mogelijkheid om “om gegronde redenen” af te wijken van hun vereisten, zoals “politieke urgentie, de noodzaak om vertrouwelijkheids- en veiligheidsoverwegingen in acht te nemen”.[51] Het begrip “politieke urgentie” wordt in die regels echter niet gedefinieerd.

48. In alle drie de onderzoeken heeft de Commissie afgeweken van de verplichting om voor haar initiatieven een effectbeoordeling uit te voeren, waarbij zij verwees naar de „urgentie” van de situatie.

49. In het kader van de onderzoeken van de Ombudsman presenteerde de Commissie een ruime interpretatie van “urgentie” en haar discretionaire bevoegdheid om af te wijken van de regels inzake betere regelgeving, mede gezien haar opvatting, zoals hierboven uiteengezet, dat dit interne regels zijn die de Commissie niet binden. De Commissie beschouwde de initiatieven waarop de onderzoeken van de Ombudsman betrekking hadden dus als “dringend” op zeer verschillende gronden, zoals met het oog op de veranderende politieke prioriteiten van het leiderschap van de Commissie in reactie op de huidige uitdagingen (omnibuszaak), veranderende geopolitieke trends en uitdagingen (migratiezaak) en toenemende en intense sociale protesten tegen bepaalde EU-beleidsmaatregelen (CAP-zaak).

50. De Commissie moet zeker een beoordelingsmarge behouden bij de omschrijving van de omstandigheden die zij als „dringend” beschouwt. De ruime interpretatie van “politieke urgentie” die de Commissie in deze drie gevallen hanteert, dreigt de toepassing van de vereisten van de regels voor betere regelgeving voor het publiek echter moeilijk te begrijpen en te voorspellen te maken. Volgens de ruime interpretatie van de Commissie kan elke situatie in beginsel als „dringend” worden beschouwd indien de politieke leiders van de Commissie daartoe besluiten.

51. In dit verband merkt de Ombudsman voorts op dat de toelichtingen van de Commissie in de toelichtende memoranda met betrekking tot de vraag waarom de situatie in elk van deze drie zaken „dringend” was, beknopt of afwezig waren. Met name in de migratiezaak gaf de Commissie in verband met het voorstel voor een verordening aan dat zij weinig of geen keuze had vanwege de dringende operationele behoeften om de steun van Europol aan de lidstaten bij de bestrijding van migrantensmokkel te verbeteren. De Commissie heeft in het desbetreffende deel van het memorandum echter niet uitgelegd hoe de beweerde urgentie de beleidsopties waarover zij beschikt, zou beperken. Wat het voorstel voor een richtlijn betreft, merkt de Ombudsman met bezorgdheid op dat de Commissie in het desbetreffende deel van de toelichting alleen heeft aangegeven dat zij bij wijze van uitzondering geen effectbeoordeling zou uitvoeren zonder enige toelichting te geven.

52. Hoewel in de overwegingen van het wetgevingsvoorstel in de omnibuszaak wordt verwezen naar de kwestie van het “kritieke” concurrentievermogen, aangezien dit rechtstreeks van invloed is op het vermogen van de Europese Unie om duurzame economische groei tot stand te brengen en haar positie op de wereldmarkt te behouden, wordt de vereenvoudigingsdoelstelling op de webpagina van de Commissie over het vereenvoudigingsproces en de regels voor betere regelgeving duidelijk als een (politieke) “prioriteit” gepresenteerd. Evenzo wordt in beide analysedocumenten bij het Omnibus I-pakket verwezen naar de vereenvoudiging door de Commissie van de bestaande relevante richtlijnen als een “prioriteit”. Voor de Ombudsman zijn de begrippen urgentie enerzijds en prioriteit anderzijds niet synoniem.

53. Het is niet duidelijk of de Commissie bij de voorbereiding van het in de omnibuszaak aan de orde zijnde voorstel heeft afgeweken van sommige regels inzake betere regelgeving wegens „urgentie” of wegens een „prioriteit” die ten grondslag ligt aan de werkprogramma’s van de Commissie [52]. De hele webpagina van de Commissie die gewijd is aan de vele wetgevingsinspanningen die zijn ondernomen en lopen (in totaal 13 wetgevingspakketten) voor een “eenvoudigere regelgeving” en minder regeldruk om een “concurrentiever en aantrekkelijker Europa” tot stand te brengen, lijkt meer een weerspiegeling van de prioriteiten van de Commissie dan van een objectieve urgentie.

54. Het ontbreken van een definitie van “urgentie” in de regels voor betere regelgeving, op grond waarvan de Commissie kan afwijken van de vereisten die zij aan haar eigen wetgevingsactiviteiten heeft opgelegd, ondermijnt de voorspelbaarheid, consistentie en rechtszekerheid en kan dus geen goed bestuur zijn. Bovendien vormden de toelichtingen in de drie zaken onvoldoende rechtvaardiging voor de „urgentie” van de betrokken wetgevingsvoorstellen, die evenmin een goed bestuur kan zijn.

55. Voor de Ombudsman moet de Commissie zorgen voor een meer voorspelbare, consistente en niet-willekeurige toepassing van de regels voor betere regelgeving, door:

• het definiëren van het begrip “urgentie” in het kader van betere regelgeving; en
• in de toelichting bij haar wetgevingsvoorstellen duidelijk toe te lichten waarom een afwijking nodig was.

b. Wie besliste over de toepassing van een spoedprocedure en hoe

56. Het instrumentarium voor betere regelgeving voorziet in een procedure voor het verlenen van afwijkingen [53], waarin het volgende is bepaald:

• “– Wanneer een politiek gevoelig en belangrijk initiatief voor het eerst ter politieke validatie wordt gepresenteerd, moet de behoefte aan flexibiliteit of een uitzondering reeds worden beschreven (en gemotiveerd) op de relevante gebieden van het IT-platform van Decide. De belangrijkste uitzonderingen betreffen: een afwijking van het beginsel “eerst evalueren”, het niet uitvoeren van een effectbeoordeling, het niet houden van een openbare raadpleging (indien procedureel vereist). De instemming van de ondervoorzitter die verantwoordelijk is voor “betere regelgeving” zal dan uitdrukkelijk betrekking hebben op de beoogde uitzondering.
• – Indien na validering een uitzondering vereist is, moeten de DG’s de directeur die verantwoordelijk is voor „betere regelgeving” bij het secretariaat-generaal om goedkeuring verzoeken in overleg met het kabinet van de vicevoorzitter die verantwoordelijk is voor „betere regelgeving”.
• DG’s moeten om goedkeuring verzoeken door een bericht te sturen naar de volgende functionele mailbox en moeten beschrijven (1) wat er wordt gevraagd; 2) waarom het nodig is: [...]”

57. In alle drie de onderzoeken inspecteerde de Ombudsman de documentatie met betrekking tot de interne besluiten om de betrokken initiatieven vrij te stellen van de vereisten van de regels voor betere regelgeving.

• In de omnibuszaak heeft de Commissie de Ombudsman een e-mail gestuurd van de toenmalige adjunct-secretaris-generaal, die de verantwoordelijke directoraten-generaal meedeelde dat een “werkdocument van het personeel” moest worden opgesteld, dat de administratie van de Commissie interpreteerde als een “analytisch document” dat in de plaats kwam van een effectbeoordeling. Er werd geen reden voor de beslissing gegeven.
• In de GLB- en migratiezaken heeft de Commissie de Ombudsman geen schriftelijk verslag van een besluit verstrekt. In plaats daarvan heeft de Commissie de Ombudsman documentatie verstrekt met betrekking tot de goedkeuring van de voorstellen en de start van de relevante interdepartementale raadplegingen, met het argument dat het feit dat dergelijke stappen politieke validatie ontvingen, aantoont dat er politieke steun was voor het besluit om af te wijken van de vereisten van de regels voor betere regelgeving.

58. De Ombudsman kon dus niet vaststellen of de procedure, zoals uiteengezet in de regels voor betere regelgeving, werd gevolgd.

59. De Ombudsman is bezorgd over dit gebrek aan behoorlijke administratie met betrekking tot de procedure en de daaropvolgende besluiten om de initiatieven in kwestie vrij te stellen van de vereisten van de regels voor betere regelgeving. Dergelijke informele werkafspraken met betrekking tot belangrijke stappen in de voorbereiding van een wetgevingsvoorstel door de Commissie, zoals het valideren van een afwijking van een effectbeoordeling (en openbare raadpleging), kunnen snel schadelijk worden voor de transparantie en verantwoordingsplicht [54] en kunnen het publiek niet voldoende waarborgen bieden dat de Commissie de regels inzake betere regelgeving op een consistente, niet-willekeurige en voorspelbare manier heeft toegepast. Het ontbreken van dergelijke formele gegevens kan geen goede administratie zijn.

60. De Commissie moet daarom alle interne besluiten om een wetgevingsvoorstel vrij te stellen van de vereisten van de regels voor betere regelgeving naar behoren registreren, ook wie om de vrijstelling heeft verzocht, op welke gronden en wie deze heeft verleend.

c. Hoe de Commissie ervoor heeft gezorgd dat de spoedprocedure in overeenstemming was met de beginselen van een transparant, empirisch onderbouwd en inclusief wetgevingsproces

61. Volgens de regels voor betere regelgeving moet, wanneer een effectbeoordeling vereist is maar een vrijstelling wordt verleend, binnen drie maanden na de goedkeuring van het initiatief door de Commissie een “analytisch document” met het bewijsmateriaal achter het voorstel en kostenramingen worden opgesteld.^[55] De Ombudsman begrijpt dat analytische documenten bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat wetgevingsvoorstellen, bij gebrek aan een effectbeoordeling, met een minimum aan transparantie worden gepresenteerd, waarbij de medewetgevers en het publiek in kennis worden gesteld van het bewijsmateriaal waarop de voorstellen zijn gebaseerd.

62. De Commissie heeft dergelijke analytische documenten opgesteld met betrekking tot alle wetgevingsvoorstellen die het voorwerp uitmaken van onderzoeken van de Ombudsman.

63. De Ombudsman begrijpt dat de klagers bezorgd waren dat de door de Commissie gepubliceerde analytische documenten geen uitgebreide analyse bevatten van de gevolgen voor het milieu, de duurzaamheid en de mensenrechten.

64. Het is niet aan de Ombudsman om het bewijsmateriaal te beoordelen dat ten grondslag ligt aan de wetgevingsvoorstellen, met inbegrip van de inhoud van de door de Commissie opgestelde analytische documenten die deze voorstellen vergezellen. Het is in de eerste plaats de rol van de medewetgevers om te beslissen of zij voldoende bewijsmateriaal van de Commissie hebben ontvangen om met kennis van zaken een besluit te nemen over de wetgevingsvoorstellen die voor hen liggen. De Ombudsman merkt echter op dat de Commissie zich in de omnibus- en de GLB-zaken heeft gebaseerd op informatie uit effectbeoordelingen die zijn uitgevoerd in het kader van eerdere initiatieven en jaren voordat de wetgevingsvoorstellen werden aangenomen. In de GLB-zaak verwees de Commissie ook naar bepaalde studies die nog liepen en in elk geval hadden de meeste studies waarop werd vertrouwd betrekking op de administratieve lasten voor landbouwers in plaats van bijvoorbeeld op de gevolgen voor het milieu. Dit kan legitieme twijfel doen rijzen over de volledigheid van het bewijsmateriaal dat aan de analyse van de Commissie ten grondslag ligt. In dergelijke gevallen is het van bijzonder belang dat de Commissie het publiek uitlegt of en hoe de resultaten van eerdere effectbeoordelingen geldig blijven of zijn bijgewerkt, en hoe zij ervoor heeft gezorgd dat al het relevante bewijsmateriaal in aanmerking werd genomen. De Ombudsman merkt in dit verband op dat de regels voor betere regelgeving op geen enkele specifieke manier beschrijven welke analytische informatiedocumenten moeten bevatten en in welke vorm.

65. De klagers in de zaken GLB en migratie maakten zich ook zorgen over het tijdstip van de publicatie van de analytische documenten.

• In de GLB-zaak werd het analysedocument meer dan negen maanden na de goedkeuring van het voorstel door de Commissie gepubliceerd, en zeven maanden nadat de medewetgevers de wetgeving in kwestie al hadden aangenomen.
• In de migratiezaak werden de analytische documenten vier en een half en vijf en een halve maand na de goedkeuring van de voorstellen door de Commissie, maar vóór de goedkeuring van de betrokken wetgeving gepubliceerd.

66. Als de reden voor de publicatie van analytische documenten is om ervoor te zorgen dat, bij gebrek aan een effectbeoordeling, wetgevingsvoorstellen met een minimum aan transparantie worden gepresenteerd, waardoor de medewetgevers en het publiek in kennis worden gesteld van het bewijsmateriaal waarop de voorstellen zijn gebaseerd, is het van cruciaal belang dat de Commissie dergelijke documenten tijdig publiceert. Het is moeilijk voor de Ombudsman om te zien welke rol analytische documenten zouden kunnen spelen als ze maanden na het wetgevingsvoorstel en zelfs na de goedkeuring van de wetgeving worden gepubliceerd.

67. Het publiceren van analytische documenten na de in de regels voor betere regelgeving vastgestelde termijn van drie maanden, of zelfs na de vaststelling van de wetgeving, kan geen goed bestuur zijn. Om dergelijke situaties in de toekomst te voorkomen, doet de Ombudsman hieronder een suggestie voor verbetering.

68. Wat openbare raadplegingen betreft, is in de regels voor betere regelgeving ^[56] bepaald dat openbare raadplegingen via internet met een minimum van twaalf weken verplicht zijn voor initiatieven met effectbeoordelingen. In de toolbox wordt uitgelegd dat “[een] openbare raadpleging niet altijd nodig is voor politieke en/of gevoelige initiatieven die niet vergezeld gaan van een effectbeoordeling. In deze gevallen beslist een [directoraat-generaal] of een openbare raadpleging nodig is. Voor dergelijke initiatieven kan het “verzoek om input” worden aangevuld met gerichte of gespecialiseerde raadplegingen van specifieke groepen belanghebbenden, deskundigen of gedecentraliseerde EU-agentschappen en andere EU-organen, die relevanter kunnen zijn om specifieke technische input te verzamelen.”[57]

69. Tijdens het onderzoek naar de Omnibus- en GLB-zaken heeft de Commissie bevestigd dat zij, aangezien afwijkingen van de effectbeoordelingsverplichting waren toegestaan, niet verplicht was een volwaardige openbare raadpleging te houden. Een afzonderlijke afwijking was derhalve niet vereist. In plaats daarvan legde de Commissie uit dat zij belanghebbenden op de volgende manier heeft geraadpleegd:

• Wat betreft de initiatieven die in de omnibuszaak aan de orde waren, zei de Commissie dat zij zich baseerde op verschillende activiteiten en bronnen, zoals een “oproep tot het indienen van bewijsmateriaal” over de rationalisering van de rapportagevereisten tussen oktober en december 2023, hybride evenementen met belanghebbenden in november 2024, spontane bijdragen van belanghebbenden en een tweedaagse “realiteitscontrole” en workshop op politiek niveau met geselecteerde belanghebbenden in februari 2025.
• Wat het in de GLB-zaak aan de orde zijnde initiatief betreft, is de openbare raadpleging van de Commissie vervangen door een ad-hocraadpleging van de vier belangrijkste landbouworganisaties.

70. Volgens de Ombudsman is het de vraag of de Commissie haar “dringende” besluitvorming in deze zaken “zo open mogelijk” heeft gevoerd, zoals vereist door de Verdragen [58].

71. Wat de omnibuszaak betreft, kon de Commissie niet uitleggen hoe zij belanghebbenden voor de evenementen van februari 2025 heeft geselecteerd en voor een evenwichtige vertegenwoordiging heeft gezorgd. Bovendien had de Commissie, door belanghebbenden actief te selecteren om aan deze vergaderingen deel te nemen, andere potentieel geïnteresseerde belanghebbenden kunnen uitsluiten van deelname, met name gezien het feit dat volgens de met de Ombudsman gedeelde documenten de meeste uitgenodigde belanghebbenden vertegenwoordigers van het bedrijfsleven waren.  

72.  De andere activiteiten van belanghebbenden die de Commissie in de omnibuszaak noemde, omvatten een verzoek om input van oktober tot december 2023, hybride evenementen in mei en november 2024 en de standpuntnota’s, brieven en bilaterale vergaderingen van de verschillende belanghebbenden. Deze activiteiten hadden echter niet specifiek betrekking op de wetgevingsvoorstellen in kwestie, maar hadden meer in het algemeen betrekking op vereenvoudigings- en rapportageverplichtingen. Hoewel veel belanghebbenden in hun bijdragen verwezen naar de vereisten inzake duurzaamheidsrapportage, waren anderen mogelijk niet op de hoogte van de reikwijdte van de raadpleging en konden zij hun specifieke punten van zorg misschien niet aan de orde stellen.

73. Wat de GLB-zaak betreft, is de Ombudsman van mening dat de Commissie niet heeft uitgelegd waarom zij niet meer categorieën belanghebbenden, afgezien van de vier belangrijkste landbouworganisaties, binnen hetzelfde tijdsbestek kon raadplegen. Tegelijkertijd is de Ombudsman er niet van overtuigd dat de Commissie terecht van mening was dat andere leden van het publiek, bijvoorbeeld milieuorganisaties, niet “rechtstreeks betrokken” waren bij een wetgevingsvoorstel dat van invloed zou kunnen zijn op het milieu.

74. Het verzuim van de Commissie om te streven naar een brede, meer evenwichtige raadpleging van belanghebbenden over de wetgevingsvoorstellen die in de omnibus- en GLB-zaken aan de orde zijn, kan geen goed bestuur zijn.

75. Gezien het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de dringende voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen die in het kader van de onderzoeken van de Ombudsman aan de orde waren, niet volledig in overeenstemming was met de beginselen van een transparant, empirisch onderbouwd en inclusief wetgevingsproces.

76. Uit de onderzoeken kwamen ook bepaalde tekortkomingen in de regels voor betere regelgeving als zodanig aan het licht. Op grond van deze regels worden een effectbeoordeling en een openbare raadpleging uitgevoerd of wordt een afwijking toegestaan.

77. Wanneer afwijkingen worden toegestaan, moet de Commissie een procedure vaststellen die ervoor zorgt dat de dringende voorbereiding van wetgevingsvoorstellen de essentie van een transparant, empirisch onderbouwd en inclusief wetgevingsproces niet verzwakt. De Ombudsman merkt op dat de Commissie van plan is haar kader voor betere regelgeving in de eerste helft van 2026 te vereenvoudigen.[59] Zij verzoekt de Commissie in dat verband rekening te houden met haar bevindingen in dit onderzoek, waaronder het volgende:

78. Ten eerste moet de Commissie ervoor zorgen dat het analysedocument ^[60], dat de effectbeoordeling in geval van “urgentie” vervangt, de medewetgevers en het publiek tijdig en zodra het wetgevingsvoorstel is aangenomen, in kennis stelt van de gegevens waarop de wetgevingsvoorstellen zijn gebaseerd, zodat de urgentie van de zaak wordt weerspiegeld. In de regels voor betere regelgeving moeten ook minimale materiële vereisten worden vastgesteld waaraan analytische documenten moeten voldoen.

79. Ten tweede moet de Commissie verduidelijken dat raadplegingen van belanghebbenden, die worden gehouden wanneer een afwijking van de effectbeoordelingsverplichting is toegestaan, nog steeds moeten voldoen aan de algemene beginselen en minimumnormen die van toepassing zijn op alle openbare raadplegingen. [61] De regels voor betere regelgeving moeten daarom richtsnoeren bieden voor de wijze waarop raadplegingen van belanghebbenden in het kader van “urgentie” moeten worden uitgevoerd.

2. Naleving van de Europese klimaatwet

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

80. De klagers in de Omnibus- en GLB-zaken voerden aan dat de Commissie geen “klimaatconsistentiebeoordelingen” van de desbetreffende wetgevingsvoorstellen heeft uitgevoerd, zoals vereist door artikel 6, lid 4, van de Europese klimaatwet. Voor de klagers zijn “klimaatconsistentiebeoordelingen” verplicht voor alle beleidsinitiatieven van de Commissie, zelfs wanneer de Commissie afwijkt van het vereiste van een effectbeoordeling. De klagers waren bezorgd dat de Commissie in de praktijk alleen klimaatconsistentiebeoordelingen uitvoert voor initiatieven die vergezeld gaan van een effectbeoordeling.

81. De Commissie erkende dat alle effectbeoordelingen een beoordeling van de klimaatconsistentie moeten omvatten. In het kader van het onderzoek naar de Omnibus-zaak heeft de Commissie verduidelijkt dat, hoewel er geen specifiek formaat is om de beoordeling van de klimaatconsistentie vast te leggen bij gebrek aan een effectbeoordeling, deze nog steeds wordt uitgevoerd. In het bijzonder:

• met betrekking tot de Omnibus-zaak zei de Commissie dat zij een klimaatconsistentiebeoordeling had uitgevoerd en verwees zij in dit verband naar verschillende punten in de toelichting bij haar wetgevingsvoorstel, alsook naar een e-mail die zij ter inspectie aan het onderzoeksteam van de Ombudsman had verstrekt. De Commissie heeft aangegeven dat zij had berekend hoeveel ondernemingen bij verschillende rapportagedrempels door het wetgevingsvoorstel zouden worden getroffen. Deze berekening werd niet specifiek aangemerkt als een “beoordeling van de klimaatconsistentie”.
• met betrekking tot de GLB-zaak zei de Commissie dat er een beoordeling van de klimaatconsistentie is uitgevoerd en dat het analysedocument betrekking heeft op de klimaat- en milieueffecten. De Commissie heeft echter geen verslag verstrekt van een beoordeling van de klimaatconsistentie die werd uitgevoerd vóór de publicatie van het analysedocument, die meer dan negen maanden na de goedkeuring van het wetgevingsvoorstel plaatsvond. De Commissie zei dat uit haar beoordeling was gebleken dat het wetgevingsvoorstel minimale gevolgen had voor emissies in de atmosfeer, wat later in het analysedocument [62] werd toegelicht, en dat het voorstel geen significante gevolgen zou hebben voor de klimaatdoelstellingen van de EU.

Beoordeling door de Ombudsman

82. In de Europese klimaatwet is een juridisch bindende doelstelling vastgesteld om de uitstoot van broeikasgassen tegen 2050 tot nul terug te brengen. De EU-instellingen en de lidstaten moeten op EU- en nationaal niveau de nodige maatregelen nemen om het streefcijfer te halen, gezien het belang van het bevorderen van billijkheid en solidariteit tussen de lidstaten.

83. In artikel 6, lid 4, van de Europese klimaatwet is bepaald dat de Commissie een “klimaatconsistentiebeoordeling” moet uitvoeren voordat “een ontwerpmaatregel of wetgevingsvoorstel” wordt vastgesteld. Het is duidelijk dat deze wettelijke verplichting losstaat van de vraag of de Commissie al dan niet een effectbeoordeling van het wetgevingsvoorstel uitvoert.

84. Bovendien volgt uit artikel 6, lid 4, van de Europese klimaatwet dat de Commissie de “klimaatconsistentiebeoordeling” moet opnemen in elke effectbeoordeling bij deze maatregelen of voorstellen, “en het resultaat van die beoordeling op het moment van vaststelling openbaar moet maken”. In de bepaling wordt niet gespecificeerd waar de beoordeling van de klimaatconsistentie moet worden opgenomen indien er geen effectbeoordeling is. Het resultaat van deze beoordeling moet echter hoe dan ook openbaar zijn op het tijdstip van de vaststelling van het voorstel.

85. In de Omnibus-zaak heeft de Commissie in de toelichting en in het analysedocument verklaard dat de wetgevingsvoorstellen geen negatieve klimaateffecten hebben, zonder evenwel nadere toelichting. De Ombudsman verzocht de Commissie alle interne documentatie over de beoordeling van de klimaatconsistentie te inspecteren, maar ontving geen duidelijke gegevens. Voor zover de Commissie in de toelichting en het analysedocument verwees naar de algemene berekening van ondernemingen die onder de gewijzigde rapportageverplichtingen vallen in verschillende scenario’s, zijn er geen aanwijzingen dat deze berekening is uitgevoerd in het kader van een beoordeling van de klimaatconsistentie. Dit maakt het voor de Ombudsman moeilijk om na te gaan of de documenten in kwestie voldoende bewijs bevatten dat een klimaatconsistentiebeoordeling doeltreffend wordt uitgevoerd.

86. In de GLB-zaak verwees de Commissie in haar toelichting en analysedocument naar beknopte of algemene verklaringen om aan te tonen dat zij een klimaatconsistentiebeoordeling had uitgevoerd. De Commissie heeft de Ombudsman geen interne gegevens verstrekt over een beoordeling van de klimaatconsistentie die daadwerkelijk werd uitgevoerd vóór de goedkeuring van het wetgevingsvoorstel.

87. De Ombudsman is bezorgd over het ontbreken van duidelijke interne gegevens over een beoordeling van de klimaatconsistentie die daadwerkelijk wordt uitgevoerd vóór de goedkeuring van de wetgevingsvoorstellen in de omnibus- en GLB-zaken. De Ombudsman stelt ook vast dat de Commissie de resultaten van een beoordeling van de klimaatconsistentie bij de goedkeuring van de desbetreffende wetgevingsvoorstellen niet op duidelijke wijze heeft gepubliceerd, zoals bepaald in artikel 6, lid 4, van de Europese klimaatwet. Dit kan geen goed bestuur zijn.

88. De Commissie moet richtsnoeren verstrekken, bijvoorbeeld in haar regels voor betere regelgeving, over de wijze waarop artikel 6, lid 4, van de Europese klimaatwet moet worden uitgevoerd voor wetgevingsvoorstellen die niet vergezeld gaan van een effectbeoordeling. De Commissie moet met name het volgende verduidelijken:

• dat klimaatconsistentiebeoordelingen moeten worden uitgevoerd voor alle wetgevingsvoorstellen, met inbegrip van die welke niet vergezeld gaan van een effectbeoordeling, en dat dergelijke beoordelingen intern moeten worden geregistreerd.
• waarin klimaatconsistentiebeoordelingen en de resultaten daarvan moeten worden gepubliceerd bij de goedkeuring van wetgevingsvoorstellen die niet vergezeld gaan van een effectbeoordeling.

3. Naleving van het reglement van orde van de Commissie inzake overleg tussen diensten

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

89. De klagers in de Omnibus-zaak merkten op dat het overleg tussen de diensten over het ontwerp van wetgevingsvoorstel binnen 24 uur werd afgerond, te beginnen op een vrijdagavond, waarbij de termijn eindigde op zaterdagavond. De klagers vreesden dat een dergelijke korte raadpleging tussen de diensten de samenhang van de voorgestelde EU-wetgeving zou hebben ondermijnd.

90. De Commissie verklaarde dat haar reglement van orde voorziet in de mogelijkheid van een versnelde interdepartementale raadpleging.[63] In dit geval werd op zaterdagochtend een aanvullende technische vergadering georganiseerd voor de diensten van de Commissie die deelnamen aan de interdepartementale raadpleging, die ervoor zorgde dat deze raadpleging naar behoren werd uitgevoerd. De Commissie heeft bevestigd dat alle geraadpleegde diensten vóór de uiterste datum opmerkingen hebben ingediend.

Beoordeling door de Ombudsman

91. Het reglement van orde van de Commissie [64] voorziet in ten minste tien werkdagen voor een overleg tussen de diensten. In dringende gevallen kan de Commissie de raadplegingstermijn verkorten tot ten minste 48 uur, tenzij het secretariaat-generaal anders bepaalt. Normaal gesproken vindt de raadpleging tussen de diensten plaats via het IT-instrument “D ecide”.

92. De Commissie beschikt over een ruime beoordelingsvrijheid bij de vaststelling van haar interne organisatie en de besluitvorming over de wijze van samenwerking tussen haar administratieve diensten. Het feit dat de Commissie specifieke regels voor overleg tussen diensten heeft vastgesteld, zorgt ervoor dat de Commissie bij het formuleren van haar beleidsvoorstellen een holistisch en evenwichtig perspectief op de kwestie hanteert door haar bevoegde diensten, die elk hun eigen specifieke expertise en kennis van het standpunt van hun belanghebbenden over de kwestie aanbieden, in staat te stellen zinvolle input te leveren over een voorstel.

93. Hoewel het reglement van orde van de Commissie voorziet in een versnelde raadpleging tussen de diensten voor dringende initiatieven en zelfs in de mogelijkheid voor het secretariaat-generaal om individueel te beslissen over de duur van een dringende raadpleging tussen de diensten, vereisen de beginselen van goed bestuur dat dergelijke besluiten worden gemotiveerd en geregistreerd. Bovendien moeten de duur en het tijdschema van een overleg tussen de diensten niet alleen de urgentie van de situatie weerspiegelen, maar ook de verschillende diensten van de Commissie in staat stellen op zinvolle wijze bij te dragen.

94. De Ombudsman erkent dat er omstandigheden kunnen zijn die een aanzienlijk verkort overleg tussen de diensten rechtvaardigen. De Ombudsman is er echter niet van overtuigd dat de omstandigheden van toepassing waren op het wetgevingsvoorstel dat in de omnibuszaak aan de orde was. Meer bepaald heeft de Commissie haar niet meegedeeld waarom zij heeft besloten af te wijken van de gebruikelijke tien werkdagen in het kader van de standaardprocedure en 48 uur in het kader van de versnelde procedure. Tegelijkertijd kan de Ombudsman op basis van het door het onderzoeksteam van de Ombudsman geïnspecteerde materiaal niet concluderen dat alle geraadpleegde directoraten-generaal binnen minder dan 24 uur zinvolle input kunnen leveren.

95. De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie, door het overleg tussen de diensten in een weekend te verkorten tot minder dan 24 uur, de mogelijkheid van haar diensten om zinvolle input te leveren over het wetgevingsvoorstel in kwestie buitensporig heeft beperkt.

96. Voor goed bestuur is voorts vereist dat de Commissie ervoor zorgt dat, wanneer zij besluit dat de duur van een overleg tussen de diensten wegens urgentie moet worden verkort, de motivering van dat besluit naar behoren wordt geregistreerd.

97. Op basis van de drie onderzoeken heeft de Ombudsman verschillende procedurele tekortkomingen vastgesteld in de wijze waarop de Commissie de betrokken wetgevingsvoorstellen heeft voorbereid, die samen neerkomen op wanbeheer:

• Het ontbreken van een definitie en een ruime uitlegging van het begrip “politieke urgentie” in de regels voor betere regelgeving, waardoor de toepassing van de vereisten die de Commissie aan haar eigen wetgevingsactiviteiten heeft opgelegd, onvoorspelbaar, inconsistent en willekeurig dreigt te worden.
• Onvoldoende rechtvaardiging van de „urgentie” van haar wetgevingsvoorstellen.
• Het ontbreken van duidelijke gegevens over de interne besluiten van de Commissie en de onderliggende motivering om af te wijken van de vereisten van haar regels voor betere regelgeving.
• Vertraagde publicatie van de analytische documenten in de GLB- en migratiezaken.
• Niet waarborgen dat alle relevante belanghebbenden worden geraadpleegd over de wetgevingsvoorstellen in de omnibus- en GLB-zaken.
• Het ontbreken van duidelijke interne verslagen van een beoordeling van de klimaatconsistentie die wordt uitgevoerd vóór de goedkeuring van de wetgevingsvoorstellen in de omnibus- en GLB-zaken, en van een duidelijke publicatie van het resultaat van de beoordeling, zoals bepaald in artikel 6, lid 4, van de Europese klimaatwet.
• verzuim om ervoor te zorgen dat zijn diensten zinvolle input kunnen leveren over het wetgevingsvoorstel in de omnibuszaak, door het overleg tussen de diensten in een weekend te verkorten tot minder dan 24 uur, en het ontbreken van gegevens over de redenering die ten grondslag ligt aan zijn besluit om het overleg tussen de diensten aanzienlijk te verkorten.

98. Om deze tekortkomingen te verhelpen doet de Ombudsman hieronder twee aanbevelingen en vier suggesties.

Aanbevelingen

Op basis van het onderzoek naar klachten 983/2025/MAS, 2031/2024/VB en 1379/2024/MIG doet de Ombudsman de volgende aanbevelingen aan de Europese Commissie:

1. De Commissie moet zorgen voor een voorspelbare, consistente en niet-willekeurige toepassing van de regels voor betere regelgeving, door:

• het definiëren van het begrip “urgentie” in het kader van betere regelgeving, mogelijk in het kader van de komende herziening van de regels;
• het registreren van alle interne besluiten om wetgevingsvoorstellen vrij te stellen van de vereisten van de regels voor betere regelgeving, met inbegrip van wie om de vrijstelling heeft verzocht, op welke gronden en wie deze heeft verleend;
• in de toelichting bij haar wetgevingsvoorstellen duidelijk wordt uitgelegd waarom een afwijking nodig was.

2. Wanneer afwijkingen worden toegestaan, moet de Commissie een procedure vaststellen om ervoor te zorgen dat de dringende voorbereiding van wetgevingsvoorstellen nog steeds in overeenstemming is met de beginselen van een transparant, empirisch onderbouwd en inclusief wetgevingsproces, zoals vereist door de Verdragen en de jurisprudentie van de EU-rechtbanken. De Commissie zou dit kunnen doen in het kader van de komende herziening van de regels voor betere regelgeving. Om de Commissie bij deze taak bij te staan, doet de Ombudsman hieronder ook vier suggesties.

De Commissie en de klagers zullen van deze aanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van het Statuut van de Europese Ombudsman zendt de Commissie uiterlijk op 25 februari 2026 een omstandig advies toe.

Suggesties voor verbetering

1. De Commissie moet ervoor zorgen dat het analysedocument, dat de effectbeoordeling in geval van “urgentie” vervangt, de medewetgevers en het publiek tijdig en zodra het wetgevingsvoorstel is aangenomen, in kennis stelt van de gegevens waarop wetgevingsvoorstellen zijn gebaseerd, zodat de urgentie van de zaak wordt weerspiegeld. In de regels voor betere regelgeving moeten minimale materiële vereisten worden vastgesteld waaraan analytische documenten in dat verband moeten voldoen.

2. De Commissie moet verduidelijken dat raadplegingen van belanghebbenden die worden gehouden wanneer een afwijking van de effectbeoordelingsverplichting is toegestaan, nog steeds moeten voldoen aan de algemene beginselen en minimumnormen die van toepassing zijn op alle openbare raadplegingen. De regels voor betere regelgeving moeten richtsnoeren bieden voor de wijze waarop dergelijke raadplegingen van belanghebbenden in het kader van “urgentie” moeten worden uitgevoerd.

3. De Commissie moet richtsnoeren verstrekken, bijvoorbeeld in haar regels voor betere regelgeving, over de wijze waarop artikel 6, lid 4, van de Europese klimaatwet moet worden uitgevoerd voor wetgevingsvoorstellen die niet vergezeld gaan van een effectbeoordeling. De Commissie moet met name het volgende verduidelijken:

• dat klimaatconsistentiebeoordelingen moeten worden uitgevoerd voor alle wetgevingsvoorstellen, met inbegrip van wetgevingsvoorstellen die niet vergezeld gaan van een effectbeoordeling, en dat dergelijke beoordelingen intern moeten worden geregistreerd;
• waarin klimaatconsistentiebeoordelingen en de resultaten daarvan moeten worden gepubliceerd bij de goedkeuring van wetgevingsvoorstellen die niet vergezeld gaan van een effectbeoordeling.

4. De Commissie moet ervoor zorgen dat, wanneer zij besluit dat de duur van een overleg tussen de diensten moet worden verkort, de motivering van dat besluit naar behoren wordt geregistreerd. Alleen in uitzonderlijke spoedeisende situaties mag de duur korter zijn dan de 48 uur waarin de versnelde procedure voorziet, en moeten passende redenen worden opgegeven.

 

Teresa Anjinho
Europese Ombudsman

Straatsburg, 25/11/2025

 

Bijlage I

Door klagers aan de orde gestelde kwesties	Zaak 983/2025/MAS	Zaak 1379/2024/MIK	Zaak 2031/2024/VB
Naleving van de regels voor betere regelgeving	De Commissie heeft haar regels voor betere regelgeving niet nageleefd door geen effectbeoordelingen uit te voeren.
Analytische documenten	De „analytische documenten”, die in de plaats kwamen van de effectbeoordelingen, bevatten onvoldoende bewijsmateriaal om de voorstellen te rechtvaardigen.
		Het analysedocument is te laat gepubliceerd.
Europese klimaatwet	De Commissie heeft geen „klimaatconsistentiebeoordelingen” uitgevoerd, waardoor zij artikel 6, lid 4, van de Europese klimaatwet heeft geschonden.
Raadpleging van belanghebbenden	Ad-hocraadplegingen ter vervanging van openbare raadplegingen gaven prioriteit aan bepaalde belanghebbenden en waren dus ontoereikend.
Overleg tussen diensten	Het overleg tussen de diensten was overhaast en niet in overeenstemming met het reglement van orde van de Commissie.

 

[1] Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Arrest van 4 september 2018, zaak C-57/16 P, ClientEarth/Commissie, punt 88.

[3] Artikel 17, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

[4] Arrest van 4 september 2018, zaak C-57/16 P, ClientEarth/Commissie, punt 87.

[5] Arrest van 3 december 2019, zaak C-482/17, Tsjechië/Hongarije, punt 77.

[6] Arrest van 3 december 2019, zaak C-482/17, Tsjechië/Hongarije, punt 81.

[7] Artikel 10, lid 3, VEU en artikel 15, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

[8] Artikel 1 en artikel 10, lid 3, VEU.

[9] Artikel 11, lid 3, VEU.

[10] Europese Commissie, Richtsnoeren voor betere regelgeving, werkdocument van de diensten van de Commissie SWD(2021) 305 final, beschikbaar op: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[11] Europese Commissie, Toolbox voor betere regelgeving, juli 2023, beschikbaar op: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[12] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 5.

[13] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 9.

[14] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 10.

[15] Europese Commissie, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - "Betere regelgeving: “Samen zorgen voor betere wetgeving”, COM(2021) 219 final, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2021:219:FIN.

[16] Overeenkomstig artikel 295 VWEU kunnen interinstitutionele akkoorden "van bindende aard zijn". Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie over beter wetgeven (PB 2016, L 123, blz. 1, https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng).

[17] COM(2025) 81 def., https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[18] Voor meer informatie, zie: https://commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en.

[19] COM(2025) 81 def., blz. 12.

[20] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[21] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[22] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[23] Verordening 2024/1468 van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 tot wijziging van de Verordeningen (EU) 2021/2115 en 2021/2116 wat betreft normen voor een goede landbouw- en milieuconditie, regelingen voor klimaat, milieu en dierenwelzijn, wijziging van de strategische GLB-plannen, herziening van de strategische GLB-plannen en vrijstellingen van controles en sancties (PB L 2024/1468, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1468).

[24] Klacht 983/2025/MAS werd ingediend door ClientEarth, Notre Affaire A Tous, Clean Clothes Campaign, European Coalition for Corporate Justice, Global Witness, Transport & Environment, Antislavery International en Friends of

het Europa van de aarde; klacht 2031/2024/VB is ingediend door European Digital Rights (EDRi) en PICUM (Platform voor internationale samenwerking inzake migranten zonder papieren) namens de coalitie ProtectNotSurveil; klacht 1379/2024/MIK is ingediend door ClientEarth en BirdLife Europe en Centraal-Azië.

[25] Verordening (EU) 2021/1119 van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 2021 tot vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van klimaatneutraliteit, en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 401/2009 en Verordening (EU) 2018/1999 (“Europese klimaatwet”) (PB L 243 van https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119).

[26] Bij de Europese klimaatwet is voor de Commissie de verplichting ingevoerd om na te gaan of zowel bestaande EU-wetgeving als nieuwe wetgevingsvoorstellen in overeenstemming zijn met de doelstellingen van het klimaatbeleid (artikel 6, lid 4).

[27] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/215919, https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[28] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215918.

[29] Artikel 10, lid 3, VEU.

[30] Artikel 11, lid 3, VEU.

[31] VN/ECE-Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus), 25 juni 1998, artikelen 6 tot en met 8, beschikbaar op: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[32] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 3.

[33] Het Draghi-rapport: Een strategie voor het concurrentievermogen voor Europa (deel A), september 2024, beschikbaar op: https://commission.europa.eu/topics/eu-concurrentievermogen/draghi-verslag_en.

[34] De Commissie verwees naar de toespraak over de staat van de Unie 2023, een brief aan het Europees Parlement waarin het voornemen werd uitgesproken om prioriteit te geven aan de werkzaamheden op dit gebied, het werkprogramma van de Commissie voor 2024; een oproep tot actie op basis van de afsluiting van een ministeriële conferentie in september 2023 en het besluit om in november 2023 een conferentie over een wereldwijde alliantie ter bestrijding van migrantensmokkel bijeen te roepen, waar de voorzitter het voorstel heeft gepresenteerd.

[35] Er zijn twee procedures voor het toestaan van afwijkingen, namelijk voor en na de politieke validatie van het initiatief om een wetgevingsvoorstel op te stellen. Het is de vicevoorzitter van de Commissie die verantwoordelijk is voor betere regelgeving en die vóór de politieke validering afwijkingen kan toestaan. In een dergelijk geval wordt de afwijking geregistreerd in het interne „D ecide”-systeem van de Commissie. Na de politieke validering is het de directeur binnen het secretariaat-generaal van de Commissie die verantwoordelijk is voor “Betere regelgeving”, in overleg met het kabinet van de genoemde vicevoorzitter, die afwijkingen kan toestaan.

[36] Europese Commissie, Mededeling van de voorzitter aan de Commissie, De werkmethoden van de Europese Commissie, Brussel, 1.12.2019, P(2019) 2, blz. 9, beschikbaar op: https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf.

[37] De Commissie publiceerde het analysedocument voor de twee voorstellen vier en een half en vijf en een halve maand na de goedkeuring van de wetgevingsvoorstellen.

[38] Besluit in zaak 1474/2018/TE over vermeende tekortkomingen en vooroordelen bij de voorbereiding door de Europese Commissie van haar beleid en wetgevingsvoorstel inzake de vermindering van kunststofproducten voor eenmalig gebruik, punten 28-30, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[39] Besluit in zaak 1474/2018/TE, ibid., punt 29.

[40] Zie voetnoot 16.

[41] Arrest van 28 juni 2005, gevoegde zaken C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P tot en met C‑208/02 P en C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S/Commissie, punten 209-211, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[42] Arrest van 4 september 2018, zaak C-57/16 P, ClientEarth/Commissie, punt 88.

[43] Artikel 17, lid 2, VEU.

[44] Arrest van 4 september 2018, zaak C-57/16 P, ClientEarth/Commissie, punt 92.

[45] Zie bijvoorbeeld zaak 1053/2023/MIK over het verzuim van de Europese Commissie om binnen de toepasselijke termijn een definitief besluit te nemen over twee verzoeken om toegang van het publiek tot de effectbeoordelingen en adviezen van de Raad voor regelgevingstoetsing met betrekking tot de beoogde herziening van REACH en de kwikverordening, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548.

[46] Arrest van 28 juni 2005, gevoegde zaken C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P tot en met C‑208/02 P en C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S/Commissie, punten 209-211, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[47] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 3.

[48] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 3.

[49] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 30.

[50] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 18.

[51] Toolbox voor betere regelgeving, blz. 10.

[52] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implementation/simplification_en.

[53] Toolbox voor betere regelgeving, blz. 10.

[54] Zie artikel 24 van de Europese code van goed administratief gedrag, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510.

[55] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 30.

[56] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 16.

[57] Toolbox voor betere regelgeving, blz. 463.

[58] Artikel 1 en artikel 10, lid 3, VEU.

[59] Volgens de mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, Werkprogramma van de Commissie voor 2026, COM(2025) 870 final, 21 oktober 2025, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[60] De richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 30, luiden als volgt: “Wanneer in beginsel een effectbeoordeling vereist is, maar dit niet mogelijk is en een afwijking wordt toegestaan, moet binnen drie maanden na de goedkeuring van het initiatief een analysedocument in de vorm van een werkdocument van de diensten van de Commissie worden opgesteld waarin het bewijsmateriaal achter het voorstel en de kostenramingen worden gepresenteerd.”

[61] Richtsnoeren voor betere regelgeving, blz. 14/15.

[62] De Commissie verwees naar blz. 31 van het analysedocument, dat beschikbaar is op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024SC0360.

[63] Artikel 60 van Besluit 2024/3080 van de Commissie van 4 december 2024 tot vaststelling van het reglement van orde van de Commissie, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[64] Ibidem, artikel 59.