Hybride: Op afstand en in het kantoor van de Ombudsman

Aanwezig

Europese Ombudsman

Lampros Papadias – kabinetschef van de Europese Ombudsman

Tanja Ehnert – Onderzoekscoördinator

Vieri Biondi – Onderzoeksfunctionaris

Michał Krajewski – Onderzoeksfunctionaris

Maria Resende – Inquiries Stagiair

Europese Commissie

Directoraat-generaal Landbouw (AD AGRI):

• AGRI.I - Directeur
• AGRI.I.1 - Juridisch medewerker
• AGRI.A.1 - Beleids- en economische analisten

Juridische dienst (SJ):

• Lid van de Juridische Dienst – team AGRI

Secretariaat-generaal (SG):

• SG.C.2 – adjunct-eenheidshoofd
• SG.C.2 – Beleidsmedewerker
• SG.A.3 - Beleidsmedewerker
• SG.D.3 - Beleidscoördinator

Doel van de vergadering

Het doel van de vergadering was dat het onderzoeksteam van de Ombudsman antwoorden kreeg op bepaalde vragen over het schriftelijke antwoord van de Commissie op deze klacht, die vóór de vergadering met de Commissie werden gedeeld.

Inleiding en procedurele informatie

Het onderzoeksteam van de Ombudsman stelde zich voor, bedankte de vertegenwoordigers van de Commissie voor hun ontmoeting en zette het doel van de bijeenkomst uiteen. Zij schetsten het rechtskader dat van toepassing is op vergaderingen van de Ombudsman, met name dat de Ombudsman zonder voorafgaande toestemming van de Commissie geen door de Commissie als vertrouwelijk aangemerkte informatie openbaar zou maken, noch aan de klager, noch aan enige andere persoon buiten het Bureau van de Ombudsman ^[1].

Het onderzoeksteam legde uit dat zij een ontwerpverslag over de vergadering zouden opstellen dat aan de Commissie zou worden toegezonden om ervoor te zorgen dat de inhoud feitelijk juist en volledig was. Het verslag van de vergadering zou dan worden afgerond, in het dossier worden opgenomen en aan de klager worden verstrekt. Er zou geen vertrouwelijke informatie in het verslag worden opgenomen of anderszins aan de klager of een derde worden verstrekt.

Uitgewisselde informatie

1. De transparantie van de redenen van de Commissie om af te wijken van bepaalde vereisten van de richtsnoeren en het instrumentarium voor betere regelgeving

Het onderzoeksteam van de Ombudsman verklaarde dat de Commissie volgens hen haar redenen om af te wijken van een effectbeoordeling en openbare raadpleging heeft toegelicht in de toelichting bij haar wetgevingsvoorstel (COM(2024) 139 final) van 22 februari 2024 en in het werkdocument van de diensten van de Commissie over dit voorstel (SWD(2024) 360 final) van 10 december 2024. Het onderzoeksteam begreep ook dat er geen andere openbare documenten waren die de afwijkingen rechtvaardigden. Het onderzoeksteam heeft de vertegenwoordigers van de Commissie verzocht dit punt te bevestigen of te verduidelijken.

De vertegenwoordigers van de Commissie bevestigden het inzicht van het onderzoeksteam. Zij voegden daaraan toe dat het de praktijk van de Commissie is om de afwijking te rechtvaardigen door een effectbeoordeling en openbare raadpleging uit te voeren in de toelichting bij het wetgevingsvoorstel, wat in overeenstemming is met de richtsnoeren en toolbox voor betere regelgeving.

Daarnaast hebben de vertegenwoordigers van de Commissie de context van het voorstel toegelicht. De Commissie had in juni 2018 de basishandelingen voorgesteld die het voorstel in kwestie moest wijzigen [2], dat wil zeggen vóór de COVID-19-pandemie en de Russische invasie van Oekraïne. Op grond van de basishandelingen moesten landbouwers de GLMC’s in acht nemen (normen inzake goede landbouw- en milieucondities). Vervolgens besefte de Commissie dat deze eisen te veeleisend en omslachtig waren voor landbouwers om in de praktijk te kunnen voldoen. Gezien de protesten van landbouwers in 2024 achtte de Commissie het uiterst dringend om de basishandelingen te wijzigen, wat betekent dat er geen tijd was voor een effectbeoordeling of openbare raadpleging. De situatie was uitzonderlijk vanwege de enorme omvang van de protesten van landbouwers in alle lidstaten, die deels gewelddadig waren geworden. Het risico bestond dat de protesten uit de hand zouden lopen. Om de uitdagingen in de sector en de door de landbouwers geuite zorgen aan te pakken, heeft de Europese Raad de Raad en de Commissie verzocht de werkzaamheden zo nodig voort te zetten.[3] De vertegenwoordigers van de Commissie vestigden ook de aandacht op de recente rechtszaak waarin het Hof van Justitie de discretionaire bevoegdheid van de Commissie erkende om te beslissen over dringende kwesties met betrekking tot braakgelegde grond [4].

2. Hoe de afwijking in dit geval is toegestaan

Het onderzoeksteam van de Ombudsman zei dat er volgens hen in het kader van de richtsnoeren en de toolbox voor betere regelgeving twee procedures zijn voor het verlenen van afwijkingen, d.w.z. vóór of na de politieke validering van het initiatief om een wetgevingsvoorstel op te stellen. Vóór de validering is het de vicevoorzitter van de Commissie die verantwoordelijk is voor “Betere regelgeving”, die afwijkingen kan toestaan. In dit geval wordt de afwijking geregistreerd in het IT-systeem DECIDE, anders is er geen speciaal formaat voor de registratie van de afwijkingen. Na validering is het de directeur binnen het secretariaat-generaal van de Commissie die verantwoordelijk is voor “Betere regelgeving”, die afwijkingen kan toestaan, in overleg met het kabinet van de vicevoorzitter die verantwoordelijk is voor “Betere regelgeving”. Het onderzoeksteam heeft op basis van het schriftelijke antwoord van de Commissie begrepen dat in dit geval het secretariaat-generaal, in overleg met het kabinet van de voorzitter, de afwijking heeft toegestaan naast het verzoek om het initiatief voort te zetten. Het onderzoeksteam begreep ook, op basis van de documenten die de Commissie vóór de vergadering had verstrekt, dat er geen interne documentatie was van het besluit om verder te gaan zonder de effectbeoordeling en openbare raadpleging.

De vertegenwoordigers van de Commissie verduidelijkten dat de commissaris voor Uitvoering en Vereenvoudiging in het kader van de huidige werkmethoden bovengenoemde besluiten neemt om afwijkingen van “Betere regelgeving” toe te staan. In het kader van de procedure voor het verlenen van afwijkingen na validering moet de directeur binnen het secretariaat-generaal “in overleg” met het kabinet van de genoemde commissaris handelen. Dit betekent dat de verantwoordelijkheid voor het toestaan van afwijkingen altijd bij deze commissaris ligt. In gewone gevallen kan de verantwoordelijke dienst in het stadium van de planning van het initiatief de commissaris om een afwijking verzoeken in overeenstemming met de bovengenoemde procedure. In het onderhavige geval was er echter geen sprake van een voorafgaande planning van het initiatief, aangezien het voorstel dringend moest worden voorbereid in reactie op de aanhoudende protesten. Daarom is er geen interne documentatie over het afwijkingsbesluit of de formele politieke validering van het initiatief.

De vertegenwoordigers van de Commissie benadrukten echter dat het politieke niveau van de Commissie stilzwijgend heeft ingestemd met de voortzetting van dit initiatief zonder effectbeoordeling en openbare raadpleging. In dit verband hebben de vertegenwoordigers van de Commissie uitgelegd dat de bovengenoemde validerings- en afwijkingsprocedures tot doel hebben ervoor te zorgen dat de diensten van de Commissie geen wetgevingsinitiatieven voorbereiden (zonder effectbeoordeling) zonder goedkeuring van het politieke niveau van de Commissie. In het onderhavige geval was de Commissie het erover eens dat dit voorstel zo spoedig mogelijk moet worden ingediend. In feite was het het politieke niveau van de Commissie dat aandrong op het initiatief, met inbegrip van de commissaris die verantwoordelijk is voor “Betere regelgeving”.

Een relevant verslag van de politieke validatie van het initiatief is de goedkeuring door het secretariaat-generaal van het overleg tussen de diensten over het ontwerpvoorstel. Vervolgens vonden vergaderingen plaats van de kabinetten van de commissarissen die betrokken waren bij de voorbereiding van het voorstel en ten slotte keurde het college van commissarissen het voorstel goed. In dit verband lijdt het geen twijfel dat het initiatief, met inbegrip van de procedure voor de voorbereiding ervan, de nodige politieke goedkeuring heeft gekregen. Bovendien was er binnen de Commissie op alle niveaus volledige transparantie over de werkzaamheden met betrekking tot dit voorstel. Wat ontbreekt, is het schriftelijke spoor van de validering van de afwijking.

De vertegenwoordigers van de Commissie merkten in dit verband op dat de richtsnoeren voor betere regelgeving worden toegepast op een evenredige wijze die de omstandigheden van elk individueel initiatief weerspiegelt, wat betekent dat in bepaalde situaties uitzonderingen op de vereisten ervan moeten worden gemaakt. Dit is specifiek voorzien in de richtsnoeren voor betere regelgeving zelf.

3. De selectie van belanghebbenden voor de gerichte raadpleging

Het onderzoeksteam van de Ombudsman zei dat er volgens hen een intern besluit moet zijn genomen over de selectie van de belanghebbenden voor de gerichte raadpleging. Zij vroegen waarom de Commissie dit besluit, of enig ander schriftelijk spoor van dit besluit, niet vóór de vergadering met het onderzoeksteam heeft gedeeld. Zij vroegen ook waarom de Commissie besloot andere belanghebbenden niet binnen hetzelfde tijdsbestek te raadplegen.

De vertegenwoordigers van de Commissie herinnerden eraan dat de belangrijkste zorg destijds was hoe de administratieve lasten voor landbouwers konden worden verlicht. Het doel van de raadpleging van belanghebbenden was om input te krijgen van landbouwers over waar de last vandaan komt, hen te helpen deze aan te pakken en verbeterpunten in kaart te brengen. Met het oog hierop heeft de verantwoordelijke dienst van de Commissie de input gevraagd van de belangrijkste landbouworganisaties (die landbouwers en landbouwcoöperaties in het algemeen, de biologische sector, jonge landbouwers en kleine en middelgrote landbouwers vertegenwoordigen). Men was van mening dat deze organisaties de Commissie de meest praktische informatie konden verstrekken, zodat zij de in het wetgevingsvoorstel voorgestelde praktische oplossingen kon ontwikkelen. De verantwoordelijke dienst van DG AGRI stelde de gerichte raadpleging van de belangrijkste landbouworganisaties voor. Vervolgens hechtte de directeur-generaal zijn goedkeuring aan dit voorstel en ondertekende hij de brieven waarin hij de vier belangrijkste organisaties uitnodigde hun mening over de kwestie te geven. In dit vroege stadium van de opstelling van het voorstel werd geoordeeld dat raadpleging van andere belanghebbenden niet zinvol zou zijn omdat de Commissie met de rechtstreeks betrokken belanghebbenden wilde overleggen. Het was dan ook een bewust besluit om andere belanghebbenden niet tegelijk met de vier belangrijkste landbouworganisaties te raadplegen. Gerichte raadplegingen, in tegenstelling tot openbare raadplegingen, zijn bedoeld om input te verzamelen van specifieke en rechtstreeks getroffen belanghebbenden, terwijl in openbare raadplegingen alle belanghebbenden zouden worden geraadpleegd, maar dit was in dit geval niet mogelijk vanwege de uitzonderlijke urgentie.

Bovendien kende de Commissie over het algemeen de positie van milieuorganisaties ter zake. Er was al voldoende informatie verzameld in het kader van de voorafgaande effectbeoordeling en openbare raadpleging, en ook de Commissie kreeg vervolgens regelmatig feedback van verschillende belanghebbenden.

4. Tijdlijn voor de publicatie van het werkdocument van de diensten van de Commissie

Het onderzoeksteam van de Ombudsman zei dat volgens hen werkdocumenten van de diensten van de Commissie, die in de plaats komen van effectbeoordelingen, in beginsel binnen drie maanden na de goedkeuring van het wetgevingsvoorstel door de Commissie moeten worden gepubliceerd. Op deze manier kunnen de werkdocumenten van de diensten van de Commissie als basis dienen voor het definitieve besluit van de medewetgevers en bijdragen tot de transparantie van het wetgevingsproces ten aanzien van het publiek. Anders is het moeilijk in te zien welk doel deze documenten zouden dienen. In dit geval werd het werkdocument van de diensten van de Commissie ongeveer zeven maanden na de vaststelling van de wetgeving door de medewetgevers gepubliceerd (in april/mei 2024). Het onderzoeksteam vroeg of de richtsnoeren voor betere regelgeving moeten worden herzien om het tijdschema voor de publicatie van werkdocumenten van de diensten van de Commissie te verduidelijken.

De vertegenwoordigers van de Commissie benadrukten dat de voor het initiatief verantwoordelijke diensten van de Commissie met spoed hebben gehandeld zodra zij de relevante input van de geraadpleegde belanghebbenden hadden ontvangen. Het werkdocument van de diensten van de Commissie heeft ook betrekking op kwesties die verder gaan dan het wetgevingsvoorstel, d.w.z. andere gerelateerde en begeleidende acties met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid die deel uitmaakten van het “vereenvoudigingspakket” dat de Commissie in februari 2024 heeft aangekondigd. Met deze acties werd ook tegemoetgekomen aan een aantal punten van zorg en suggesties van belanghebbenden. In het werkdocument van de diensten van de Commissie werden de ontvangen input (met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid, maar ook ander gerelateerd EU-beleid), de beoordeling ervan en de vraag of/hoe deze werd aangepakt, uitvoerig en op transparante, georganiseerde en duidelijke wijze gepresenteerd. Daarom was er extra tijd nodig om het document af te ronden. De vertegenwoordigers van de Commissie voegden daaraan toe dat ten tijde van de vaststelling van de richtsnoeren voor betere regelgeving de termijn van drie maanden na de goedkeuring van het voorstel door de Commissie redelijk en haalbaar leek, en in bijna alle gevallen nog steeds het geval is. Het werkdocument van de diensten van de Commissie wordt in veel gevallen vóór de periode van drie maanden en soms samen met het voorstel ingediend. De onderhavige zaak was echter uitzonderlijk, aangezien de medewetgevers het voorstel van de Commissie binnen twee maanden zonder wijzigingen hebben aangenomen. Deze uiterst snelle goedkeuring bewijst dat de zeer ernstige urgentie waarmee de landbouwsector van de EU werd geconfronteerd, door de medewetgevers werd gedeeld.

5. Beoordeling van de klimaatconsistentie

Het onderzoeksteam van de Ombudsman zei dat er volgens hen, en op basis van de documenten die de Commissie vóór de vergadering heeft verstrekt, geen interne documentatie was over een beoordeling van de klimaatconsistentie die vóór de publicatie van het werkdocument van de diensten van de Commissie werd uitgevoerd. Het onderzoeksteam vroeg of er bij ontstentenis van een effectbeoordeling een afzonderlijke interne procedure bestaat voor de registratie van de beoordeling van de klimaatconsistentie. Zij vroegen ook om een specifieke verwijzing naar de beoordeling van de klimaatconsistentie in het werkdocument van de diensten van de Commissie.

De vertegenwoordigers van de Commissie hebben bevestigd dat in dit geval de controle van de klimaatconsistentie is uitgevoerd, maar dat er vóór de publicatie van het werkdocument van de diensten van de Commissie geen schriftelijke documentatie over de beoordeling van de klimaatconsistentie beschikbaar is. In de beoordeling van de Commissie werd geconcludeerd dat het voorstel minimale gevolgen had voor emissies in de atmosfeer (zoals uitgelegd op blz. 31 van het werkdocument van de diensten van de Commissie), wat betekent dat het voorstel geen significante gevolgen zou hebben voor de klimaatdoelstellingen van de EU. Dit blijkt uit het werkdocument van de diensten van de Commissie, hoewel er, in overeenstemming met de regels voor betere regelgeving, bij gebrek aan een effectbeoordeling geen specifiek formaat is om hierover verslag uit te brengen.

Afsluiting van de vergadering

Het onderzoeksteam van de Ombudsman bedankte de vertegenwoordigers van de Commissie voor hun tijd en voor de verstrekte uitleg, en de vergadering eindigde.

Brussel, 8 oktober 2025

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKI

Onderzoeken Coördinator Onderzoeken Officer

[1] Artikel 4, lid 8, van de uitvoeringsbepalingen van de Europese Ombudsman.

[2] Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd (PB L 435/1 van https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng); Verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 435/187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng).

[3] 20240201-special-euco-conclusions-nl.pdf

[4] Arrest van 10 juli 2025, zaak C-287/24, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100