Parengta pagal Europos ombudsmeno statuto 4 straipsnio 1 dalį ^[1]

Pagrindiniai faktai

1. Europos Komisija yra „svarbi teisėkūros proceso dalyvė“^[2] Ji iš esmės turi išimtinę teisę inicijuoti ES teisėkūros procesą teikdama pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų ^[3]. Komisijos iniciatyvos teisė apima teisę nustatyti pasiūlymo dalyką, tikslą ir turinį ^[4].

2. Naudodamasi šiais įgaliojimais, Komisija turi didelę veiksmų laisvę, nes jos veiksmai susiję su politiniais, ekonominiais ir socialiniais sprendimais, taip pat su sudėtingais vertinimais ir įvertinimais [5]. Vis dėlto ji turi sugebėti įrodyti, kad atsižvelgė į visus svarbius veiksnius, aplinkybes ir įrodymus [6]. Komisija taip pat privalo laikytis skaidrumo principo [7] ir Sutartimi grindžiamos pareigos priimti sprendimus „kuo atviriau ir kuo labiau priartinant juos prie piliečio “[8]. Šiuo tikslu Komisija, siekdama užtikrinti, kad Sąjungos veiksmai būtų nuoseklūs ir skaidrūs, turi plačiai konsultuotis su susijusiomis šalimis [9].

3. Atsižvelgdama į tai, Komisija priėmė geresnio reglamentavimo taisykles, kurias sudaro „Gairės“[10] ir susijęs „priemonių rinkinys“[11]. Geresnio reglamentavimo taisyklėmis siekiama užtikrinti, kad „politiniai sprendimai būtų rengiami atvirai ir skaidriai, remiantis geriausiais turimais įrodymais, be kita ko, visapusiškai dalyvaujant suinteresuotiesiems subjektams“[12]. Pagrindiniai geresnio reglamentavimo elementai yra plataus masto konsultacijos su visomis suinteresuotosiomis šalimis (toliau – konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis)[13] ir įvairių politikos galimybių poveikio aplinkai, socialinio ir ekonominio poveikio vertinimai (toliau – poveikio vertinimai)[14] prieš priimant pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų arba prieš siūlant iniciatyvas. Komisija mano, kad jos geresnio reglamentavimo taisyklės yra „vienas pažangiausių reglamentavimo metodų pasaulyje“[15].

4. Geresnio reglamentavimo taisyklės yra konkreti Sutartyse ir ES teismų praktikoje nustatytų pagrindinių konstitucinių principų, kurie yra privalomi Komisijai, išraiška. Poveikio vertinimo ir viešų konsultacijų reikalavimai taip pat įtvirtinti Tarpinstituciniame susitarime dėl geresnės teisėkūros [16], kuriame nustatyta, kad „Komisija atliks savo teisėkūros iniciatyvų […], kurios, kaip tikimasi, turės didelį ekonominį, aplinkosauginį ar socialinį poveikį, poveikio vertinimus. Prie iniciatyvų, įtrauktų į Komisijos darbo programą arba bendrą deklaraciją, paprastai bus pridedamas poveikio vertinimas. Atlikdama poveikio vertinimą, Komisija kuo plačiau konsultuosis.“

5. Ombudsmenas gavo tris skundus, kuriuose keliami panašūs klausimai dėl to, kaip Komisija parengė kelis pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, kuriuos ji laikė skubiais.

• Byla 983/2025/MAS (toliau – „Omnibus“ byla) susijusi su tuo, kaip Komisija parengė pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, kuriuo iš dalies keičiama Įmonių informacijos apie tvarumą teikimo direktyva (ĮITTD) ir Įmonių tvarumo išsamaus patikrinimo direktyva (CSDDD)[17], kuris yra vienas iš pasiūlymų, įtrauktų į Komisijos „Omnibus I“ supaprastinimo dokumentų rinkinį [18]. Nurodytas pasiūlymo tikslas – apsaugoti ES ekonomikos konkurencingumą geopolitinių iššūkių akivaizdoje. Skundas susijęs tik su CVPDDD pakeitimu.
• 2025 m. vasario 26 d. Komisija pateikė pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto be poveikio vertinimo. Prie pasiūlymo pridėtame aiškinamajame memorandume nurodyta, kad Komisija neparengė poveikio vertinimo dėl „ypatingos svarbos konkurencingumo klausimo, nes jis daro tiesioginę įtaką Europos Sąjungos gebėjimui pasiekti tvarų ekonomikos augimą ir išlaikyti savo poziciją pasaulinėje rinkoje“[19].
• 2025 m. birželio 23 d. Taryba priėmė derybų su Parlamentu ir Komisija įgaliojimus (bendrą požiūrį). Europos Parlamentas savo derybinę poziciją priėmė 2025 m. lapkričio 13 d.
• Byla 2031/2024/VB (toliau – migracijos byla) susijusi su tuo, kaip Komisija parengė du pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, kuriais siekiama sugriežtinti ES teisės aktus dėl neteisėto migrantų gabenimo prevencijos ir kovos su juo. Abu pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų yra i) pasiūlymas dėl reglamento dėl policijos bendradarbiavimo neteisėto migrantų gabenimo ir prekybos žmonėmis prevencijos, nustatymo ir tyrimo srityje stiprinimo ir dėl Europos Sąjungos teisėsaugos bendradarbiavimo agentūros (Europolo) paramos tokių nusikaltimų prevencijai ir kovai su jais didinimo, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) 2016/794 [20], ir ii) direktyva, kuria nustatomos būtiniausios padėjimo neteisėtai atvykti, vykti tranzitu ir apsigyventi Sąjungoje prevencijos ir kovos su juo taisyklės ir kuria pakeičiama Tarybos direktyva 2002/90/EB ir Tarybos pamatinis sprendimas 2002/946 TVR [21]. Nurodytas šių pasiūlymų tikslas – spręsti nuolatines problemas prie ES išorės sienų ir įgyvendinti atnaujintą ES kovos su neteisėtu migrantų gabenimu veiksmų planą.
• 2023 m. lapkričio 28 d. Komisija pateikė du pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų be poveikio vertinimo. Prie pasiūlymo dėl reglamento pridėtame aiškinamajame memorandume nurodyta, kad Komisija neparengė poveikio vertinimo, nes dėl neatidėliotino operatyvinio poreikio gerinti Europolo paramą valstybėms narėms kovojant su neteisėtu migrantų gabenimu ji turėjo mažai pasirinkimo galimybių arba jų neturėjo. Prie pasiūlymo dėl direktyvos pridėtame aiškinamajame memorandume nėra jokios priežasties neatlikti poveikio vertinimo.
• Šių dviejų teisėkūros procedūra priimamų aktų Europos Parlamentas ir Taryba dar nepriėmė.
• Byla 1379/2024/MIK (toliau – BŽŪP byla) susijusi su tuo, kaip Komisija parengė pasiūlymą iš dalies pakeisti su bendra žemės ūkio politika (BŽŪP) susijusius teisės aktus [22]. Pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto buvo priimtas reaguojant į kelių ES valstybių narių ūkininkų protestus prieš, be kita ko, tam tikras ES taisykles, kurios, ūkininkų nuomone, jiems užkrauna pernelyg didelę naštą. Pasiūlymu dėl teisėkūros procedūra priimamo akto buvo siekiama suteikti ūkininkams daugiau lankstumo laikytis tam tikrų ES aplinkos apsaugos taisyklių.
• 2024 m. kovo 15 d. Komisija pateikė pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto be poveikio vertinimo. Prie pasiūlymo pridėtame aiškinamajame memorandume nurodyta, kad Komisija neparengė poveikio vertinimo dėl politinės skubos pateikti pasiūlymą.
• Teisėkūros procedūra priimamas aktas buvo priimtas 2024 m. gegužės 13 d.[23]

6. Skundo pateikėjai [24] visais trimis atvejais buvo susirūpinę, kad Komisija pažeidė savo geresnio reglamentavimo taisykles, nes pateikė atitinkamus pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų neatlikusi poveikio vertinimų, nors žinojo, kad šie pasiūlymai turės didelį poveikį. Skundo pateikėjai pabrėžė didelį šių pasiūlymų poveikį, pavyzdžiui, ES aplinkos, tvarumo ir klimato tikslams, taip pat žmogaus teisėms. Skundo pateikėjų neįtikino Komisijos pozicija, kad konkrečiomis kiekvieno iš šių atvejų aplinkybėmis Komisija turėjo imtis skubių veiksmų ir todėl galėjo nukrypti nuo poveikio vertinimo reikalavimo.

7. Skundo pateikėjai „Omnibus“ ir BŽŪP bylose taip pat buvo susirūpinę, kad Komisija pažeidė Europos klimato teisės aktą [25], nes neatliko ir nepaskelbė pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų suderinamumo su klimato kaita vertinimo [26].

8. Skundo pateikėjas Omnibus byloje taip pat buvo susirūpinęs dėl to, kad Komisija pažeidė savo darbo tvarkos taisykles surengusi sutrumpintas tarpžinybines konsultacijas dėl nagrinėjamo pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto.

9. Skundo pateikėjai visais trimis atvejais raštu kreipėsi į Komisiją dėl jiems susirūpinimą keliančių klausimų ir, nepatenkinti Komisijos atsakymais, kreipėsi į ombudsmeną atitinkamai 2024 m. liepos mėn. (BŽŪP byla), 2024 m. lapkričio mėn. (migracijos byla) ir 2025 m. balandžio mėn. (Omnibus byla).

Tyrimas

10. Ombudsmenė pradėjo trijų skundų tyrimus, kad išnagrinėtų, ar Komisija, rengdama nagrinėjamus pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, laikėsi savo geresnio reglamentavimo taisyklių ir kitų procedūrinių reikalavimų. Ombudsmenas visų pirma nagrinėjo šiuos klausimus:

• kaip Komisija įvertino, ar pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų buvo skubūs ir ar dėl to reikėjo nukrypti nuo tam tikrų geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų;
• ar Komisija laikėsi taikytinų procedūrų, kad nukryptų nuo jos geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų, ir kaip buvo registruojami susiję sprendimai;
• kaip Komisija užtikrino, kad, nepaisant nukrypti leidžiančios nuostatos, skubus pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų rengimas atitiktų skaidraus, įrodymais grindžiamo ir įtraukaus teisėkūros proceso principus;
• ar Komisija atliko „suderinamumo su klimato kaita vertinimus“ pagal Europos klimato teisės aktą ir kaip buvo užregistruoti tokių vertinimų rezultatai („Omnibus“ ir BŽŪP atvejai); ir
• kaip Komisija surengė tarpžinybines konsultacijas dėl pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto Omnibus byloje.
• Trijuose skunduose, kuriuos nagrinėjo ombudsmenas, iškeltų klausimų apžvalga pateikta I priede.

11. Atlikdama tyrimus ombudsmenė paprašė leisti susipažinti su Komisijos dokumentais, įskaitant Komisijos įrašus apie nukrypti nuo geresnio reglamentavimo taisyklių leidžiančias nuostatas, taip pat dokumentus, susijusius su klimato srities nuoseklumo vertinimais, analitiniais dokumentais ir konsultacijomis su suinteresuotaisiais subjektais dėl nagrinėjamų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų.

12. Ombudsmenė gavo rašytinius Komisijos atsakymus visose trijose bylose [27], o jos tyrimo grupės surengė susitikimus su Komisijos atstovais „Omnibus“ ir BŽŪP bylose [28]. Vėliau ombudsmenė gavo skundo pateikėjų pastabas dėl Komisijos atsakymų ir posėdžių ataskaitų.

1. Geresnio reglamentavimo taisyklių laikymasis

Ombudsmenui pateikti argumentai

Skundo pateikėjų

13. Visais trimis atvejais skundo pateikėjai teigė, kad Komisija pažeidė savo geresnio reglamentavimo taisykles, nes nesilaikė tam tikrų procedūrinių reikalavimų.

14. „Omnibus“ ir BŽŪP bylose skundo pateikėjai teigė, kad visuomenė turi „teisėtų lūkesčių“, kad Komisija nuosekliai taikys savo vidaus taisykles dėl geresnio reglamentavimo. Nors geresnio reglamentavimo taisyklės pačios savaime nėra privalomas aktas, jos yra „konkrečių taisyklių ir priemonių rinkinys visuomenės teisei į demokratinį dalyvavimą teisėkūros procesuose įgyvendinti“. Šiuo atžvilgiu skundo pateikėjai laikėsi nuomonės, kad geresnio reglamentavimo taisyklės yra priemonė Europos Sąjungos sutarties (ES sutartis) 10 ir 11 straipsniams, pagal kuriuos „kiekvienas pilietis turi teisę dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime“[29] ir „Europos Komisija plačiai konsultuojasi su atitinkamomis šalimis, siekdama užtikrinti, kad Sąjungos veiksmai būtų nuoseklūs ir skaidrūs“, įgyvendinti [30].

15. „Omnibus“ ir migracijos bylose skundo pateikėjai teigė, kad nagrinėjami pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų daro didelį poveikį aplinkai, tvarumui ir žmogaus teisėms ir kad Komisija galėjo pasirinkti iš kelių politikos galimybių. Paprastai tokiais atvejais prieš Komisijai priimant pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto turi būti atliktas poveikio vertinimas. Nagrinėjamais atvejais, be nuorodos į situacijos skubumą, Komisija nepaaiškino, kodėl ji negalėjo atlikti poveikio vertinimo. Atsižvelgdami į tai, skundo pateikėjai manė, kad Komisija piktnaudžiavo geresnio reglamentavimo taisyklėse numatytomis lankstumo galimybėmis.

16. Apskritai skundo pateikėjai yra susirūpinę dėl rizikos, kad Komisija savavališkai taikys geresnio reglamentavimo taisykles, kurią dar labiau apsunkina nepakankamas sprendimų, kuriais teisėkūros iniciatyvoms, kurios laikomos skubiomis, netaikomi tam tikri šiose taisyklėse nustatyti reikalavimai, skaidrumas.

17. Skundo pateikėjai taip pat teigė, kad, nesant poveikio vertinimų, Komisija nepaaiškino, kaip rengdama pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų ji atsižvelgė į geriausius turimus įrodymus, įskaitant mokslinius duomenis. Visų pirma skundo pateikėjai suabejojo Komisijos nuorodos į ankstesnių atitinkamų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų poveikio vertinimų rezultatus logika.

18. Pavyzdžiui, „Omnibus“ byloje skundo pateikėjai teigė, kad jei aplinkybės taip smarkiai pasikeitė, kad reikėjo iš dalies pakeisti teisės aktus, kurie net neįsigaliojo, buvo sunku suprasti, kaip Komisija galėjo remtis ankstesniu poveikio vertinimu, pagal kurį plati taikymo sritis ir tvirti įpareigojimai buvo laikomi tinkamais. Jei Komisija būtų nustačiusi pasikeitusias aplinkybes, ji būtų turėjusi surinkti įrodymus ir įvertinti, ar ir kaip šios naujos aplinkybės paveikė jos pradinį poveikio vertinimą.

19. Be to, skundo pateikėjai buvo susirūpinę, kad Komisija, neatlikusi poveikio vertinimo, surinko nepakankamai įrodymų dėl poveikio aplinkai ir žmogaus teisėms:

• Dėl pasiūlymo Omnibus byloje skundo pateikėjai laikėsi nuomonės, kad „analitiniame dokumente“, kuris pagal geresnio reglamentavimo taisykles pakeičia išsamų poveikio vertinimą, Komisija tik apibūdino įvairius verslo asociacijų pateiktus reikalavimus iš dalies pakeisti CVPDDD ir paaiškino, kaip ji suderino šiuos prašymus su CVPDDD tikslais.
• Dėl pasiūlymų migracijos byloje skundo pateikėjai teigė, kad duomenys, kuriais grindžiami Komisijos pasiūlymai, buvo pasenę ir atrankiniai.
• Dėl pasiūlymo BŽŪP byloje skundo pateikėjai teigė, kad tam tikri tyrimai, į kuriuos daroma nuoroda analitiniame dokumente, vis dar rengiami, o dokumente taip pat yra nepagrįstų teiginių ir daugiausia dėmesio skiriama informacijai apie ūkininkams tenkančią administracinę naštą.

20. Kalbant apie BŽŪP ir migracijos bylas, skundo pateikėjai atkreipė dėmesį į tai, kad Komisija nepaskelbė analitinio dokumento per Geresnio reglamentavimo taisyklėse nustatytą trijų mėnesių laikotarpį. Šiuo dokumentu siekiama pakeisti poveikio vertinimą ir apibendrinti pasiūlymo įrodymų bazę. BŽŪP atveju Komisija analitinį dokumentą paskelbė praėjus daugiau kaip devyniems mėnesiams po to, kai ji priėmė pasiūlymą, ir septyniems mėnesiams po to, kai teisės aktų leidėjai priėmė teisės aktus. Taigi, skundo pateikėjo nuomone, šis dokumentas negalėjo suteikti informacijos viešoms diskusijoms ir (arba) padėti teisėkūros institucijoms priimti informacija pagrįstą sprendimą.

21. Galiausiai „Omnibus“ ir BŽŪP bylose skundo pateikėjai teigė, kad Komisija pažeidė savo geresnio reglamentavimo taisykles, nes nesurengė viešų konsultacijų dėl tokių svarbių politikos iniciatyvų.

• „Omnibus“ byloje skundo pateikėjas teigė, kad 2023 m. kvietimas teikti informaciją ir 2024 m. mišrūs įvykiai, kuriuos Komisija nurodė savo aiškinamajame memorandume, apėmė tik CVPDR, o ne CVPDDD. Ji taip pat teigė, kad spontaniški suinteresuotųjų subjektų pareiškimai negali pakeisti oficialių viešų konsultacijų, nes jie pateikiami nežinant nei pasiūlymo rengimo proceso, nei jo turinio. Skundo pateikėjas taip pat teigė, kad 2025 m. vasario mėn. „tikrovės patikrinimas“ buvo atliktas ne tik suinteresuotiesiems subjektams nežinant pasiūlymo turinio, bet ir neaišku, kaip buvo atrinkti dalyviai ir ar visi suinteresuotieji subjektai galėjo pareikšti savo nuomonę šiuose posėdžiuose. Be to, palyginti su verslo atstovais, Komisija pakvietė labai nedaug pilietinės visuomenės atstovų.
• BŽŪP byloje skundo pateikėjai teigė, kad Komisijos ad hoc konsultacijos negali būti laikomos „tikslinėmis konsultacijomis“, nes Komisija nei nustatė atitinkamus suinteresuotuosius subjektus, nei siekė „įvairių nuomonių, kad būtų išvengta šališkumo ar iškreiptų išvadų“. Vietoj to ji konsultavosi tik su žemės ūkio sektoriaus atstovais.

22. Be to, tiek Omnibus, tiek BŽŪP bylose skundo pateikėjai teigė, kad teisė dalyvauti ES sprendimų aplinkos klausimais priėmimo procesuose saugoma pagal ES teisę (ES sutarties 10 ir 11 straipsniai ir Orhuso konvencijos ^[31] 6–8 straipsniai).

Parengė Komisija

23. Komisija teigė, kad geresnio reglamentavimo taisyklėmis nenustatomos privalomos teisinės taisyklės, kuriomis būtų ribojama Komisijos diskrecija, ir jos nėra privalomi teisiniai įsipareigojimai visuomenei, kaip aiškiai nurodyta tose taisyklėse [32]. Vietoj to, geresnis reglamentavimas yra priemonių rinkinys, kurį Komisijos departamentai turėtų taikyti proporcingai, siekdami užtikrinti, kad Komisija turėtų aktualią ir laiku pateikiamą informaciją, kuria ji galėtų pagrįsti savo pasiūlymus.

24. Komisija nurodė, kad geresnio reglamentavimo taisyklėse aiškiai numatyta galimybė taikyti konkrečių reikalavimų išimtis, pavyzdžiui, skubiais atvejais.

25. Atlikdama ombudsmenės tyrimus Komisija nurodė įvairias priežastis, dėl kurių konkrečius nagrinėjamus pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų ji laikė „skubiais“. Kai kurios iš šių priežasčių jau buvo paminėtos aiškinamuosiuose memorandumuose, pridedamuose prie pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų.

• „Omnibus“ byloje Komisija, remdamasi „Draghi“ ataskaita, ^{nurodė blogėjančią ekonominę aplinką [33].} Komisijos nuomone, reikėjo skubiai stiprinti ES ekonominės veiklos vykdytojų konkurencingumą ir mažinti reguliavimo naštą. Komisija pabrėžė, kad ĮITTD ir CVPDDD nustatyti griežti ataskaitų teikimo įpareigojimai turėtų būti pradėti taikyti netrukus, o Komisija norėjo suteikti įmonėms ir valstybėms narėms daugiau laiko ir gairių jiems pasirengti. Komisija turėjo skubiai pateikti pasiūlymus, kad atidėtų atitinkamų reikalavimų taikymą ir tuo pačiu metu juos supaprastintų. Priešingu atveju pakeitimo procesas būtų buvęs ilgesnis ir sudėtingesnis, todėl įmonės būtų turėjusios daugiau netikrumo.
• Migracijos byloje Komisija teigė, kad poveikio vertinimas nebuvo atliktas, nes Komisija turėjo mažai politinio pasirinkimo arba jo neturėjo, visų pirma dėl skubių operatyvinių poreikių gerinti Europolo paramą valstybėms narėms kovojant su neteisėtu migrantų gabenimu. Komisija pridūrė, kad aiškūs politiniai įsipareigojimai rodo skubumą, kurį dar labiau patvirtino politinė parama rengiant pasiūlymą. Ji nurodė savo Pirmininką, pareiškusį, kad reikia ir ketinama imtis veiksmų šioje srityje.^[34] Komisija taip pat nurodė migracijos didėjimo tendenciją 2023 m. ir ES agentūrų informaciją apie sparčiai besivystančią neteisėto žmonių gabenimo veiklą. Komisija nurodė, kad Europos Vadovų Taryba ir Taryba pripažino kovos su neteisėtu migrantų gabenimu svarbą.
• BŽŪP atveju Komisija nurodė, kad pagrindinis teisės aktas dėl BŽŪP, kurį pasiūlymas turėjo pakeisti, buvo priimtas prieš COVID-19 pandemiją ir Rusijos invaziją į Ukrainą. Komisija suprato, kad tame pagrindiniame teisės akte nustatyti reikalavimai yra pernelyg apsunkinantys ūkininkams, kad jie galėtų juos įvykdyti praktiškai. Atsižvelgdama į 2024 m. ūkininkų protestus, Komisija laikėsi nuomonės, kad itin skubiai reikia iš dalies pakeisti pagrindinį aktą, o tai reiškia, kad nebuvo laiko poveikio vertinimui ar viešoms konsultacijoms. Padėtis buvo išskirtinė dėl didelio masto ūkininkų protestų visose valstybėse narėse, kurie iš dalies tapo smurtiniais. Buvo pavojus, kad protestai išeis iš rankų. Komisija nurodė, kad jos vertinimą patvirtina tai, kad teisėkūros institucijos priėmė Komisijos pasiūlymą per du mėnesius ir, be to, be jokių esminių pakeitimų.

26. Dėl galimų geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų išimčių Komisija paaiškino, kad sprendimą leisti taikyti nukrypti leidžiančias nuostatas visada priima už geresnį reglamentavimą atsakingas Komisijos narys, kuris šiuo metu yra už įgyvendinimą ir supaprastinimą atsakingas Komisijos narys.

27. Nors geresnio reglamentavimo taisyklėse oficialiai minimos dvi procedūros: viena taikoma prieš politinį iniciatyvos patvirtinimą, o kita – po jo ^[35], abiejose procedūrose numatytas minėto Komisijos nario dalyvavimas. Taigi atitinkamą sprendimą visada priima Komisijos narys, kaip Komisijos politinio lygmens atstovas. Ypač skubiais atvejais, kai iniciatyva iš anksto neplanuojama, generalinis sekretoriatas ir (arba) pirmininko kabinetas dalyvauja tvirtinant pirmąjį procedūrinį etapą, po kurio priimama iniciatyva, pavyzdžiui, pradedant tarnybų tarpusavio konsultacijas ^[36]. Tai taip pat gali apimti sprendimą iniciatyvai netaikyti tam tikrų geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų.

28. Komisija taip pat paaiškino, kad geresnio reglamentavimo taisyklės parengtos taip, kad Komisijos administraciniai padaliniai (generaliniai direktoratai) paprašytų atsakingo Komisijos nario politiškai patvirtinti savo planus, įskaitant galimas geresnio reglamentavimo reikalavimų išimtis. Šios sistemos tikslas – užtikrinti, kad Komisijos administraciniai padaliniai investuotų savo išteklius rengdami tik tas iniciatyvas ir tokia forma, kurią remia Komisijos politinis lygmuo.

29. Komisija pridūrė, kad tais atvejais, kai išimčių prašoma pasiūlymo planavimo etape, jos registruojamos Komisijos vidaus sistemoje „D ecide“, o standartinės formos, kuria būtų registruojamos išimtys, suteiktos, kai dėl skubos iniciatyva neplanuojama, nėra.

30. Dėl keturių konkrečių nagrinėjamų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų Komisija paaiškino:

• Kalbant apie „Omnibus“ byloje nagrinėjamą iniciatyvą, už politikos koordinavimą atsakingas generalinio sekretoriaus pavaduotojas, pasikonsultavęs su už įgyvendinimą ir supaprastinimą atsakingo Komisijos nario kabinetu, elektroniniu paštu informavo už iniciatyvą atsakingo Komisijos nario kabinetą, kad turėtų būti parengtas „tarnybų darbinis dokumentas“. Tai reiškė, kad buvo paprašyta analitinio dokumento, o ne išsamaus poveikio vertinimo. Komisija nurodė, kad dėl politinės skubos nebuvo parengtas joks įrašas „D ecide“.
• Dėl migracijos byloje nagrinėjamų iniciatyvų Komisija nurodė, kad dėl skubos „iniciatyvos nebuvo planuojamos“, todėl atsakingas generalinis direktoratas nepateikė oficialaus prašymo taikyti nukrypti leidžiančią nuostatą.
• Kalbant apie BŽŪP byloje nagrinėjamą iniciatyvą, „su Komisijos generaliniu sekretoriatu konsultuotasi šios iniciatyvos parengiamajame etape ir 2024 m. kovo 5 d. suteiktas leidimas pradėti paspartintas tarnybų tarpusavio konsultacijas dėl pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto. Tai patvirtino politinį iniciatyvos patvirtinimą.“Šis įgaliojimas buvo numanomas patvirtinimas, kad iniciatyva bus parengta neatlikus poveikio vertinimo ir nesurengus viešų konsultacijų. Viduje buvo akivaizdu, kad Komisijos politiniai vadovai patvirtino aptariamą iniciatyvą, nes būtent patys vadovai paprašė atsakingo generalinio direktorato pirmiausia parengti iniciatyvą ir skubiai ją pristatyti, neparengiant poveikio vertinimo ir nesurengiant viešų konsultacijų. Komisija taip pat paaiškino, kad, kadangi „iniciatyva nebuvo planuojama“, ji oficialiai neužregistravo jokių nukrypti nuo geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų leidžiančių nuostatų.

31. Komisija pabrėžė, kad visos iniciatyvos buvo politiškai patvirtintos ir parengtos laikantis Komisijos politinio lygmens nurodymų.

32. Komisija laikėsi nuomonės, kad visų iniciatyvų, dėl kurių atlikti trys tyrimai, įrodymų bazė yra pakankama, nepaisant to, kad nebuvo atliktas poveikio vertinimas. Atlikdama tyrimą „Omnibus“ byloje, Komisija pateikė tam tikros papildomos informacijos apie tai, kaip pradiniai poveikio vertinimai, kuriais grindžiama ĮITTD ir CVPDDD, padėjo Komisijai atlikti darbą, susijusį su pasiūlymu iš dalies pakeisti šį teisės aktą. Visų pirma Komisija rėmėsi išlaidų skaičiavimais ir poveikio vertinimais, kurie buvo parengti kartu su pirminiais teisėkūros procedūra priimtais aktais, ir tam tikrais atnaujintais skaičiais.

33. Dėl numatyto analitinių dokumentų paskelbimo tvarkaraščio Komisija paaiškino, kad:

•  atliekant tyrimą BŽŪP byloje, priimant geresnio reglamentavimo taisykles trijų mėnesių paskelbimo terminas atrodė pagrįstas ir įmanomas ir iki šiol beveik visais atvejais vis dar taikomas. Tačiau BŽŪP atvejis buvo išimtinis dėl skubos ir dėl to, kad analitinis dokumentas apėmė ir kitas iniciatyvas.
• dėl migracijos atvejo ir dėl to, kad analitinis dokumentas nebuvo paskelbtas per trijų mėnesių terminą, Komisija nurodė, kad ji turi įtraukti informaciją, susijusią su valstybių narių užklausomis, ir atspindėti 2024 m. sausio–kovo mėn. vykusių diskusijų rezultatus ^[37].

34. Galiausiai Komisija teigė, kad pagal geresnio reglamentavimo taisykles viešos konsultacijos nėra privalomos, jei nėra poveikio vertinimo.

• „Omnibus“ byloje Komisija teigė, kad viešas konsultacijas pakeitė įvairūs renginiai ir kitos informacijos rinkimo iš suinteresuotųjų subjektų formos, kurias Komisija išvardijo.
• BŽŪP atveju Komisija nurodė, kad jos tikslas buvo gauti ūkininkų indėlį į tai, iš kur atsiranda našta, padėti jiems ją įveikti ir nustatyti tobulintinas sritis. Nuspręsta, kad pagrindinės žemės ūkio organizacijos galėtų pateikti daugiausia praktinės informacijos, kad Komisija galėtų parengti praktinius pasiūlyme dėl teisėkūros procedūra priimamo akto pateiktus sprendimus. Manyta, kad konsultavimasis su kitais suinteresuotaisiais subjektais šiame ankstyvame etape nebūtų prasmingas, nes Komisija norėjo aptarti su suinteresuotaisiais subjektais, kurie yra „tiesiogiai susiję“. Todėl buvo sąmoningai nuspręsta nesikonsultuoti su kitais suinteresuotaisiais subjektais tuo pačiu metu kaip su keturiomis pagrindinėmis žemės ūkio organizacijomis. Be to, Komisija nurodė, kad ji iš esmės žino aplinkosaugos organizacijų poziciją šiuo klausimu. Taip pat surinkta pakankamai informacijos iš valstybių narių, Europos Parlamento Žemės ūkio ir kaimo plėtros komiteto atsiliepimų, susijusių su 2018 m. išankstiniu poveikio vertinimu ir išankstinėmis viešomis konsultacijomis.

Ombudsmeno vertinimas

Pirminės pastabos dėl geresnio reglamentavimo taisyklių pobūdžio

35. Komisija įsipareigojo laikytis geresnio reglamentavimo taisyklių, kad užtikrintų skaidrų, įrodymais grindžiamą ir įtraukų politikos ir teisėkūros procesą, kaip reikalaujama Sutartyse ir ES teismų praktikoje. Ombudsmenas nuosekliai laikosi nuomonės, kad ES institucijos ir įstaigos turėtų taikyti savo pačių nustatytas taisykles [38]. Taip užtikrinamas nuoseklumas, skaidrumas ir išvengiama bet kokio ES administracijos darbo savivalės jausmo [39]. Geresnio reglamentavimo taisyklės minimos Tarpinstituciniame susitarime dėl geresnės teisėkūros [40].

36. Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad Sąjungos administracinės institucijos priimtos vidaus priemonės, nors ir negali būti laikomos „teisinėmis normomis“, kurių administracija visada privalo laikytis, vis dėlto sudaro praktikos taisykles, nuo kurių konkrečiu atveju administracija negali nukrypti nenurodydama priežasčių, atitinkančių vienodo požiūrio principą. Konkrečiau kalbant, Sąjungos teismai nusprendė, kad priimdama tokias elgesio taisykles ir paskelbdama, kad taikys jas atvejams, kuriems jos skirtos, atitinkama administracinė institucija apriboja savo diskreciją ir todėl negali nukrypti nuo šių taisyklių, „nes priešingu atveju gali būti pripažinta, kad jos pažeidžia bendruosius teisės principus, kaip antai vienodo požiūrio ar teisėtų lūkesčių apsaugos principus“[41]. Iš esmės tokiomis vidaus priemonėmis bendrai ir abstrakčiai nustatomos procedūros ir metodika, kurias Komisija įsipareigojo taikyti.

37. Kalbant apie tai, kaip Komisija laikosi savo geresnio reglamentavimo taisyklių, pirmiau pateikti svarstymai yra ypač svarbūs Komisijai rengiant pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų. Kaip minėta pirmiau, Komisija yra „svarbi teisėkūros proceso dalyvė“[42], atsižvelgiant į tai, kad ji iš esmės turi išimtinę kompetenciją inicijuoti ES teisėkūros procesą pateikdama pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų [43].

38. Siekdami tikrinti ir bandyti daryti įtaką parengiamiesiems teisėkūros proceso etapams, suinteresuotieji subjektai remiasi savo veikla ir ją planuoja pagal Komisijos geresnio reglamentavimo taisykles. Suinteresuotosios šalys, ekonominės veiklos vykdytojai, pilietinės visuomenės organizacijos ir apskritai suinteresuotieji subjektai tikisi gauti prieigą prie informacijos apie Komisijos iniciatyvas, pareikšti savo nuomonę apie šias iniciatyvas per tikslines ir viešas konsultacijas, o vėliau gauti prieigą prie Komisijos poveikio vertinimų ir pateikti savo nuomonę apie šiuos vertinimus kuo anksčiau, dar prieš oficialiai pradedant teisėkūros procedūrą, kai pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto bus pateiktas Europos Parlamentui ir Tarybai. Tai matyti iš ES teismams pateiktų bylų dėl galimybės visuomenei susipažinti su Komisijos poveikio vertinimų projektais [44] ir susijusių skundų ombudsmenui [45].

39.  Iš pirmiau nurodytos teismų praktikos matyti, kad Komisijai priėmus taisykles, pavyzdžiui, geresnio reglamentavimo taisykles, visuomenė įgyja teisėtų lūkesčių, kad Komisija laikysis tokių taisyklių. Tai taip pat yra gera administracinė praktika.

40. Tai, kad geresnio reglamentavimo taisyklėse aiškiai nurodyta, jog jose nenustatytos privalomos teisinės taisyklės, nekeičia fakto, kad priimdama šias taisykles Komisija apribojo savo diskreciją ^[46]. Jei Komisija nukrypsta nuo geresnio reglamentavimo taisyklių, nepateikdama, pavyzdžiui, pakankamų priežasčių nukrypti nuo savo reikalavimų, ji gali pažeisti teisėtus visuomenės lūkesčius ir kartu gero administravimo principus.

41. Bet kuriuo atveju, nukrypstant nuo taisyklių ir principų, kuriais grindžiamas geresnis reglamentavimas, kyla pavojus, kad pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto priėmimo procesas nebebus skaidrus, pagrįstas įrodymais ir įtraukus, o tai yra vienas iš nustatytų geresnio reglamentavimo taisyklių tikslų [47].

42. Būtent šiomis aplinkybėmis ombudsmenas trijuose nagrinėjamuose skunduose įvertino, kaip Komisija laikosi savo geresnio reglamentavimo taisyklių.

Sąvoka „skuba“

43. Neabejotina, kad pastaraisiais metais Komisija, teikdama skubią pagalbą Ukrainai nestabiliomis geopolitinėmis aplinkybėmis, susidūrė su tam tikromis precedento neturinčiomis situacijomis, pavyzdžiui, COVID-19 pandemija, migracijos krize, energetikos krize, kilusia po Rusijos invazijos į Ukrainą, ir dėl to kilusiais humanitariniais, finansiniais ir kariniais iššūkiais, dėl kurių ji turėjo skubiai reaguoti. Turi būti nustatytos procedūros, pagal kurias Komisija galėtų greitai priimti sprendimus, be kita ko, dėl pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų priėmimo.

44. Atsižvelgiant į tai, per tris ombudsmeno tyrimus kyla šie klausimai: a) kokios aplinkybės pateisino skubos procedūros taikymą, b) kas nusprendė taikyti skubos procedūrą ir c) kaip Komisija užtikrino, kad skubus pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų rengimas vis dar atitiktų skaidraus, įrodymais grindžiamo ir įtraukaus teisėkūros proceso principus.

a. Kokios aplinkybės pateisino skubos procedūros taikymą

45. Neginčijama, kad iniciatyvoms, dėl kurių ombudsmenas atliko tris tyrimus, paprastai reikėjo atlikti poveikio vertinimą.

46. „Poveikio vertinimai“, t. y. įrodymais pagrįsta analitinė veikla, kurią atliekant „nagrinėjamos spręstinos problemos, siektini tikslai, kompromisai, kuriuos reikia apsvarstyti, veiksmų galimybės ir galimas jų poveikis“^[48], yra būtini, kai pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto gali turėti didelį ekonominį, socialinį poveikį ir poveikį aplinkai ir kai Komisija gali rinktis iš skirtingų politikos galimybių.^[49] Iniciatyvoms, dėl kurių reikia atlikti poveikio vertinimą, taip pat reikalingos viešos konsultacijos [50].

47. Vis dėlto geresnio reglamentavimo taisyklėse numatyta galimybė nukrypti nuo jų reikalavimų „dėl pagrįstų priežasčių“, pavyzdžiui,„dėl politinės skubos, būtinybės laikytis konfidencialumo ir saugumo reikalavimų “[51]. Tačiau „politinės skubos“ sąvoka minėtose taisyklėse neapibrėžta.

48. Visuose trijuose tyrimuose Komisija nukrypo nuo reikalavimo atlikti savo iniciatyvų poveikio vertinimą, nurodydama padėties „skubumą“.

49. Ombudsmenės tyrimų kontekste Komisija pateikė platų sąvokos „skuba“ aiškinimą ir savo diskreciją nukrypti nuo geresnio reglamentavimo taisyklių, be kita ko, atsižvelgiant į tai, kad, kaip nurodyta pirmiau, tai yra vidaus taisyklės, kurios Komisijai nėra privalomos. Todėl Komisija manė, kad iniciatyvos, dėl kurių ombudsmenė atliko tyrimus, yra „skubios“ dėl labai skirtingų priežasčių, pavyzdžiui, atsižvelgiant į kintančius Komisijos vadovybės politinius prioritetus reaguojant į dabartinius iššūkius („Omnibus“ byla), kintančias geopolitines tendencijas ir iššūkius (migracijos byla) ir augančius bei intensyvius socialinius protestus prieš tam tikras ES politikos sritis (BŽŪP byla).

50. Komisija tikrai turi turėti tam tikrą diskreciją apibrėžti aplinkybes, kurias ji laiko „skubiomis“. Tačiau dėl Komisijos šiais trimis atvejais vartojamo plataus sąvokos „politinė skuba“ aiškinimo kyla pavojus, kad visuomenei bus sunku suprasti ir numatyti geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų taikymą. Remiantis plačiu Komisijos aiškinimu, bet kokia situacija iš esmės galėtų būti laikoma „skubia“, jei taip nuspręstų Komisijos politinė vadovybė.

51. Šiuo klausimu ombudsmenas taip pat pažymi, kad aiškinamuosiuose memorandumuose Komisijos pateikti paaiškinimai, kodėl padėtis kiekvienu iš šių trijų atvejų buvo „skubi“, buvo arba trumpi, arba jų nebuvo. Kalbant konkrečiai apie migracijos bylą, Komisija nurodė, kad, kalbant apie pasiūlymą dėl reglamento, ji turi mažai pasirinkimo galimybių arba jų visai neturi dėl skubių operatyvinių poreikių gerinti Europolo paramą valstybėms narėms kovojant su neteisėtu migrantų gabenimu. Tačiau atitinkamame memorandumo skirsnyje Komisija nepaaiškino, kaip nurodyta skuba apribotų jos turimas politikos galimybes. Dėl pasiūlymo dėl direktyvos ombudsmenas susirūpinęs pažymi, kad atitinkamame aiškinamojo memorandumo skirsnyje Komisija tik nurodė, kad išimties tvarka neatliks poveikio vertinimo, nepateikdama jokio paaiškinimo.

52. Be to, nors „Omnibus“ bylos pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto konstatuojamosiose dalyse nurodoma, kad konkurencingumo klausimas yra „ypatingos skubos“klausimas, nes jis daro tiesioginę įtaką Europos Sąjungos gebėjimui pasiekti tvarų ekonomikos augimą ir išlaikyti savo padėtį pasaulinėje rinkoje, supaprastinimo procesui skirtame Komisijos tinklalapyje ir geresnio reglamentavimo taisyklėse supaprastinimo tikslas aiškiai nurodomas kaip (politinis) „prioritetas“. Be to, abiejuose analitiniuose dokumentuose, pridedamuose prie „Omnibus I“ dokumentų rinkinio, kaip prioritetas nurodoma tai, kad Komisija supaprastina galiojančias atitinkamas direktyvas. Ombudsmeno nuomone, skubos ir prioriteto sąvokos nėra sinonimai.

53. Neaišku, ar Komisija, rengdama Omnibus byloje nagrinėjamą pasiūlymą, nukrypo nuo kai kurių geresnio reglamentavimo taisyklių dėl „skubos“ ar dėl „prioriteto“, kuriuo grindžiamos Komisijos darbo programos [52]. Visas Komisijos tinklalapis, skirtas daugeliui teisėkūros pastangų, kurių imtasi ir kurios vykdomos (iš viso 13 teisės aktų rinkinių), siekiant „paprastesnio reglamentavimo“ir mažesnės reglamentavimo naštos, kad būtų sukurta „konkurencingesnė ir patrauklesnė Europa“, labiau atspindi Komisijos prioritetus, o ne objektyvią skubą.

54. Geresnio reglamentavimo taisyklėse nesant sąvokos „skuba“ apibrėžties, pagal kurią Komisijai leidžiama nukrypti nuo reikalavimų, kuriuos ji nustatė savo teisėkūros veiklai, kenkiama nuspėjamumui, nuoseklumui ir teisiniam tikrumui, todėl tai negali būti geras administravimas. Be to, aiškinamuosiuose memorandumuose trijose bylose nebuvo pakankamai pateisintas nagrinėjamų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų „skubumas“, o tai taip pat negali būti geras administravimas.

55. Ombudsmenui Komisija turėtų užtikrinti nuspėjamesnį, nuoseklesnį ir nesavavališkesnį geresnio reglamentavimo taisyklių taikymą:

• apibrėžti sąvoką „skuba“ geresnio reglamentavimo kontekste; ir
• aiškinamajame memorandume, pridedamame prie jos pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, aiškiai paaiškinti, kodėl reikėjo taikyti nukrypti leidžiančią nuostatą.

b. Kas nusprendė taikyti skubos procedūrą ir kaip

56. Geresnio reglamentavimo priemonių rinkinyje nustatyta nukrypti leidžiančių nuostatų suteikimo procedūra [53], kurioje numatyta, kad:

• „– Kai politiškai jautri ir svarbi iniciatyva pirmą kartą pateikiama politiniam patvirtinimui, atitinkamose IT platformos „Sprendimas“ srityse jau turėtų būti aprašytas (ir pateiktas pagrindimas) lankstumo ar išimties poreikis. Pagrindinės išimtys yra susijusios su: nukrypimas nuo principo „pirmiausia įvertinti“, poveikio vertinimo neatlikimas, viešų konsultacijų nerengimas (kai to reikalaujama procedūriniu požiūriu). Tada už geresnį reglamentavimą atsakingo pirmininko pavaduotojo susitarime bus aiškiai numatyta numatyta išimtis.
• – Jei po patvirtinimo reikia taikyti išimtį, generaliniai direktoratai turi prašyti generalinio sekretoriato direktoriaus, atsakingo už „geresnį reglamentavimą“, pritarimo, pasikonsultavę su pirmininko pavaduotojo, atsakingo už „geresnį reglamentavimą“, kabinetu.
• Generaliniai direktoratai turi prašyti patvirtinimo išsiųsdami pranešimą į toliau nurodytą funkcinę e. pašto dėžutę ir turėtų aprašyti 1) tai, ko prašoma; 2) kodėl tai reikalinga: [...]“

57. Visuose trijuose tyrimuose ombudsmenas patikrino dokumentus, susijusius su vidaus sprendimais nagrinėjamoms iniciatyvoms netaikyti geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų.

• „Omnibus“ byloje Komisija pateikė ombudsmenui tuometinio generalinio sekretoriaus pavaduotojo e. laišką, kuriuo jis informavo atsakingus generalinius direktoratus, kad turėtų būti parengtas „tarnybų darbinis dokumentas“, kurį Komisijos administracija aiškino kaip „analitinį dokumentą“, pakeičiantį poveikio vertinimą. Sprendimas nebuvo motyvuotas.
• BŽŪP ir migracijos bylose Komisija nepateikė ombudsmenui jokio rašytinio sprendimo protokolo. Vietoj to Komisija pateikė ombudsmenui dokumentus, susijusius su pasiūlymų priėmimu ir atitinkamų tarnybų tarpusavio konsultacijų pradžia, teigdama, kad tai, jog tokie veiksmai buvo politiškai patvirtinti, įrodo, kad sprendimas nukrypti nuo geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų buvo politiškai remiamas.

58. Todėl ombudsmenas negalėjo nustatyti, ar buvo laikomasi geresnio reglamentavimo taisyklėse nustatytos procedūros.

59. Ombudsmenas yra susirūpinęs dėl to, kad trūksta tinkamų įrašų, susijusių su procedūra ir vėlesniais sprendimais minėtoms iniciatyvoms netaikyti geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų. Tokie neoficialūs darbo susitarimai, susiję su svarbiais Komisijos pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto rengimo etapais, pavyzdžiui, nuo poveikio vertinimo (ir viešų konsultacijų) nukrypti leidžiančios nuostatos patvirtinimu, gali greitai pakenkti skaidrumui ir atskaitomybei [54] ir negali suteikti pakankamo patikinimo visuomenei, kad Komisija nuosekliai, nešališkai ir nuspėjamai taikė geresnio reglamentavimo taisykles. Tokių oficialių įrašų nebuvimas negali būti laikomas geru administravimu.

60. Todėl Komisija turėtų tinkamai užregistruoti bet kokį (-ius) vidaus sprendimą (-us) pasiūlymui dėl teisėkūros procedūra priimamo akto netaikyti geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų, įskaitant tai, kas paprašė taikyti išimtį, kokiu pagrindu ir kas ją suteikė.

c. Kaip Komisija užtikrino, kad skubos procedūra atitiktų skaidraus, įrodymais grindžiamo ir įtraukaus teisėkūros proceso principus

61. Pagal geresnio reglamentavimo taisykles tais atvejais, kai reikia atlikti poveikio vertinimą, tačiau suteikiama išimtis, per tris mėnesius nuo iniciatyvos priėmimo Komisijoje turėtų būti parengtas analitinis dokumentas, kuriame būtų pateikti pasiūlymo įrodymai ir išlaidų sąmatos ^[55]. Ombudsmenas supranta, kad analitiniais dokumentais siekiama užtikrinti, kad, nesant poveikio vertinimo, pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų būtų pateikiami užtikrinant minimalų skaidrumo lygį, informuojant teisėkūros institucijas ir visuomenę apie įrodymus, kuriais grindžiami pasiūlymai.

62. Komisija parengė tokius analitinius dokumentus, susijusius su visais pasiūlymais dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, dėl kurių ombudsmenas atlieka tyrimus.

63. Ombudsmenas supranta, kad skundo pateikėjai buvo susirūpinę dėl to, kad Komisijos paskelbtuose analitiniuose dokumentuose nepateikiama išsami poveikio aplinkai, tvarumui ir žmogaus teisėms analizė.

64. Ombudsmenas neturi vertinti įrodymų, kuriais grindžiami pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, įskaitant Komisijos parengtų ir prie šių pasiūlymų pridedamų analitinių dokumentų turinį. Teisės aktų leidėjų vaidmuo visų pirma yra nuspręsti, ar jie gavo pakankamai įrodymų iš Komisijos, kad galėtų priimti informacija pagrįstą sprendimą dėl jiems pateiktų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų. Tačiau ombudsmenė pažymi, kad „Omnibus“ ir BŽŪP bylose Komisija rėmėsi informacija, gauta atlikus poveikio vertinimus, susijusius su ankstesnėmis iniciatyvomis ir metais prieš priimant pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų. BŽŪP atveju Komisija taip pat nurodė tam tikrus tebevykdomus tyrimus ir bet kuriuo atveju dauguma tyrimų, kuriais remtasi, buvo susiję su ūkininkams tenkančia administracine našta, o ne, pavyzdžiui, poveikiu aplinkai. Dėl to gali kilti pagrįstų abejonių dėl įrodymų, kuriais grindžiama Komisijos analizė, išsamumo. Tokiais atvejais ypač svarbu, kad Komisija visuomenei paaiškintų, ar ir kaip ankstesnių poveikio vertinimų rezultatai tebegalioja arba buvo atnaujinti, ir kaip ji užtikrino, kad būtų atsižvelgta į visus svarbius įrodymus. Šiuo atžvilgiu ombudsmenė pažymi, kad geresnio reglamentavimo taisyklėse konkrečiai neaprašyta, kokia informacija ir kokia forma turėtų būti pateikiama analitiniuose dokumentuose.

65. Skundo pateikėjai BŽŪP ir migracijos bylose taip pat buvo susirūpinę dėl analitinių dokumentų paskelbimo laiko.

• BŽŪP atveju analitinis dokumentas buvo paskelbtas praėjus daugiau kaip devyniems mėnesiams po to, kai Komisija priėmė pasiūlymą, ir septyniems mėnesiams po to, kai teisėkūros institucijos jau priėmė atitinkamus teisės aktus.
• Migracijos byloje analitiniai dokumentai buvo paskelbti praėjus keturiems su puse ir penkiems su puse mėnesio po to, kai Komisija priėmė pasiūlymus, tačiau prieš priimant atitinkamus teisės aktus.

66. Jei analitinių dokumentų skelbimo loginis pagrindas yra užtikrinti, kad, nesant poveikio vertinimo, pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų būtų pateikiami užtikrinant minimalų skaidrumo lygį ir taip teisėkūros institucijos ir visuomenė būtų informuojamos apie įrodymus, kuriais grindžiami pasiūlymai, labai svarbu, kad Komisija tokius dokumentus paskelbtų laiku. Ombudsmenui sunku suprasti, kokį vaidmenį galėtų atlikti analitiniai dokumentai, jei jie būtų paskelbti praėjus keliems mėnesiams po pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto ir net po to, kai teisės aktas buvo priimtas.

67. Analitinių dokumentų skelbimas pasibaigus Geresnio reglamentavimo taisyklėse nustatytam trijų mėnesių terminui arba net priėmus teisės aktą negali būti laikomas geru administravimu. Siekdamas išvengti tokių situacijų ateityje, ombudsmenas toliau pateikia pasiūlymą dėl patobulinimų.

68. Kalbant apie viešas konsultacijas, geresnio reglamentavimo taisyklėse ^[56] nustatyta, kad viešos konsultacijos internetu, trunkančios ne trumpiau kaip dvylika savaičių, yra privalomos iniciatyvoms su poveikio vertinimais. Priemonių rinkinyje paaiškinta, kad viešos konsultacijos ne visada būtinos politinėms ir (arba) opioms iniciatyvoms, prie kurių nepridedamas poveikio vertinimas. Tokiais atvejais [generalinis direktoratas] savo nuožiūra sprendžia, ar reikia rengti viešas konsultacijas. Tokių iniciatyvų atveju kvietimas teikti informaciją gali būti papildytas tikslinėmis arba specializuotomis konsultacijomis su konkrečiomis suinteresuotųjų subjektų grupėmis, ekspertais arba ES decentralizuotomis agentūromis ir kitomis ES įstaigomis, kurios gali būti aktualesnės renkant konkrečią techninę informaciją [57].

69. Nagrinėdama „Omnibus“ ir BŽŪP bylas Komisija patvirtino, kad, atsižvelgiant į tai, jog buvo leista nukrypti nuo poveikio vertinimo reikalavimo, Komisija neprivalėjo surengti išsamių viešų konsultacijų. Todėl atskiros nukrypti leidžiančios nuostatos taikyti nereikėjo. Vietoj to Komisija paaiškino, kad ji konsultavosi su suinteresuotaisiais subjektais taip:

• Dėl byloje „Omnibus“ nagrinėjamų iniciatyvų Komisija nurodė, kad rėmėsi įvairia veikla ir šaltiniais, pavyzdžiui, 2023 m. spalio–gruodžio mėn. surengtu kvietimu teikti įrodymus dėl ataskaitų teikimo reikalavimų racionalizavimo, 2024 m. lapkričio mėn. mišriais renginiais su suinteresuotaisiais subjektais, spontaniškais suinteresuotųjų subjektų pareiškimais ir dviejų dienų tikrovės patikrinimu bei 2025 m. vasario mėn. politiniu lygmeniu su atrinktais suinteresuotaisiais subjektais surengtu praktiniu seminaru.
• Kalbant apie BŽŪP byloje nagrinėjamą iniciatyvą, Komisijos viešos konsultacijos buvo pakeistos ad hoc konsultacijomis su keturiomis pagrindinėmis žemės ūkio organizacijomis.

70. Ombudsmeno nuomone, abejotina, ar Komisija šiais atvejais „skubiai“ priėmė sprendimus „kuo atviriau“, kaip reikalaujama Sutartyse [58].

71. Kalbant apie „Omnibus“ bylą, Komisija negalėjo paaiškinti, kaip ji atrinko suinteresuotuosius subjektus 2025 m. vasario mėn. renginiams ir užtikrino subalansuotą atstovavimą. Be to, aktyviai atrinkdama suinteresuotuosius subjektus dalyvauti šiuose susitikimuose, Komisija galėjo neleisti dalyvauti kitiems galimiems suinteresuotiesiems subjektams, ypač atsižvelgiant į tai, kad pagal dokumentus, kuriais pasidalyta su ombudsmenu, dauguma pakviestų suinteresuotųjų subjektų buvo pramonės atstovai.  

72.  Kita suinteresuotųjų subjektų veikla, kurią Komisija paminėjo „Omnibus“ byloje, apėmė kvietimą teikti informaciją 2023 m. spalio–gruodžio mėn., mišrius renginius 2024 m. gegužės ir lapkričio mėn. ir įvairius suinteresuotųjų subjektų pozicijos dokumentus, raštus ir dvišalius susitikimus. Tačiau ši veikla nebuvo konkrečiai susijusi su aptariamais pasiūlymais dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, o buvo susijusi su supaprastinimo ir ataskaitų teikimo prievolėmis bendresne prasme. Nors daugelis suinteresuotųjų subjektų savo atsakymuose nurodė informacijos apie tvarumą teikimo reikalavimus, kiti galėjo nežinoti apie konsultacijų aprėptį ir negalėjo pareikšti konkrečių susirūpinimą keliančių klausimų.

73. Kalbant apie BŽŪP bylą, ombudsmenė mano, kad Komisija nepaaiškino, kodėl ji negalėjo per tą patį laikotarpį konsultuotis su daugiau suinteresuotųjų subjektų kategorijų, išskyrus keturias pagrindines žemės ūkio organizacijas. Be to, ombudsmenas nėra įsitikinęs, kad Komisija pagrįstai manė, jog kiti visuomenės nariai, pavyzdžiui, aplinkos apsaugos organizacijos, nebuvo „tiesiogiai susiję“su pasiūlymu dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, kuris galėtų daryti poveikį aplinkai.

74. Tai, kad Komisija neprašė plačių ir labiau subalansuotų konsultacijų su suinteresuotaisiais subjektais dėl „Omnibus“ ir BŽŪP bylose nagrinėjamų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, negali būti laikoma geru administravimu.

75. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenė mano, kad skubus ombudsmenės tyrimuose nagrinėjamų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų rengimas nevisiškai atitiko skaidraus, įrodymais grindžiamo ir įtraukaus teisėkūros proceso principus.

76. Atlikus tyrimus taip pat nustatyta tam tikrų geresnio reglamentavimo taisyklių trūkumų. Pagal šias taisykles atliekamas poveikio vertinimas ir viešos konsultacijos arba leidžiama taikyti nukrypti leidžiančią nuostatą.

77. Kai leidžiama taikyti nukrypti leidžiančias nuostatas, Komisija turėtų nustatyti procedūrą, kuria būtų užtikrinta, kad skubiai rengiant pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų nesusilpnėtų skaidraus, įrodymais grindžiamo ir įtraukaus teisėkūros proceso esmė. Ombudsmenė pažymi, kad Komisija planuoja supaprastinti geresnio reglamentavimo sistemą per pirmąjį 2026 m. pusmetį [59] Ji ragina Komisiją atsižvelgti į šiame tyrime padarytas išvadas, įskaitant:

78. Pirma, Komisija turėtų užtikrinti, kad analitiniame dokumente ^[60], kuriuo skubos atveju pakeičiamas poveikio vertinimas, teisėkūros institucijos ir visuomenė būtų laiku ir iš karto, kai tik pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto priimamas, informuojamos apie įrodymus, kuriais grindžiami pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, taip atsižvelgiant į klausimo skubumą. Geresnio reglamentavimo taisyklėse taip pat turėtų būti nustatyti būtiniausi esminiai reikalavimai, kuriuos turėtų atitikti analitiniai dokumentai.

79. Antra, Komisija turėtų paaiškinti, kad konsultacijos su suinteresuotaisiais subjektais, vykdomos tais atvejais, kai leidžiama nukrypti nuo poveikio vertinimo reikalavimo, vis tiek turi atitikti visoms viešoms konsultacijoms taikomus bendruosius principus ir būtiniausius standartus. [61] Todėl geresnio reglamentavimo taisyklėse turėtų būti pateiktos konsultacijos su suinteresuotaisiais subjektais skubos tvarka.

2. Atitiktis Europos klimato teisės aktui

Ombudsmenui pateikti argumentai

80. Skundo pateikėjai bylose „Omnibus“ ir BŽŪP teigė, kad Komisija neatliko atitinkamų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų „klimato nuoseklumo vertinimų“, kaip reikalaujama pagal Europos klimato teisės akto 6 straipsnio 4 dalį. Skundo pateikėjams poveikio klimatui nuoseklumo vertinimai yra privalomi visoms Komisijos politikos iniciatyvoms, net jei Komisija nukrypsta nuo poveikio vertinimo reikalavimo. Skundo pateikėjai buvo susirūpinę, kad praktiškai Komisija atlieka tik iniciatyvų, prie kurių pridedamas poveikio vertinimas, klimato nuoseklumo vertinimus.

81. Komisija pripažino, kad į visus poveikio vertinimus turėtų būti įtrauktas klimato nuoseklumo vertinimas. Atlikdama „Omnibus“ bylos tyrimą Komisija paaiškino, kad, nors nėra konkretaus formato, kuriuo būtų galima registruoti klimato nuoseklumo vertinimą nesant poveikio vertinimo, jis vis dar atliekamas. Konkrečiai kalbant,

• kalbant apie „Omnibus“ bylą, Komisija nurodė atlikusi klimato nuoseklumo vertinimą ir šiuo atžvilgiu nurodė keletą savo pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto aiškinamojo memorandumo skirsnių, taip pat elektroninį laišką, kurį ji pateikė ombudsmeno tyrimo grupei patikrinti. Komisija nurodė, kad apskaičiavo, kiek įmonių paveiks pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto esant skirtingoms ataskaitų teikimo riboms. Šis skaičiavimas nebuvo konkrečiai pažymėtas kaip „suderinamumo su klimato kaita vertinimas“.
• dėl BŽŪP atvejo Komisija nurodė, kad buvo atliktas klimato nuoseklumo vertinimas, o analitiniame dokumente nagrinėjamas poveikis klimatui ir aplinkai. Tačiau Komisija nepateikė jokių duomenų apie tai, kad prieš paskelbiant analitinį dokumentą buvo atliktas klimato nuoseklumo vertinimas, kuris buvo atliktas praėjus daugiau kaip devyniems mėnesiams po pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto priėmimo. Komisija teigė, kad atlikusi vertinimą padarė išvadą, jog pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto turi minimalių pasekmių į atmosferą išmetamiems teršalams, o tai vėliau paaiškinta analitiniame dokumente [62], o tai reiškia, kad pasiūlymas neturės didelio poveikio ES klimato srities tikslams.

Ombudsmeno vertinimas

82. Europos klimato teisės akte nustatytas teisiškai privalomas tikslas iki 2050 m. užtikrinti nulinį grynąjį išmetamą šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį. ES institucijos ir valstybės narės privalo imtis reikiamų priemonių ES ir nacionaliniu lygmenimis, kad pasiektų šį tikslą, atsižvelgdamos į tai, kad svarbu skatinti valstybių narių tarpusavio sąžiningumą ir solidarumą.

83. Europos klimato teisės akto 6 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad prieš priimdama bet kokį priemonės projektą ar pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto Komisija turi atlikti „suderinamumo su klimato kaita vertinimą“. Akivaizdu, kad ši teisinė prievolė nepriklauso nuo to, ar Komisija atlieka pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto poveikio vertinimą.

84. Be to, iš Europos klimato teisės akto 6 straipsnio 4 dalies matyti, kad Komisija turi įtraukti „suderinamumo su klimato kaita vertinimą“ į visus poveikio vertinimus, pridedamus prie šių priemonių ar pasiūlymų, „ir viešai paskelbti to vertinimo rezultatus priėmimo metu “. Nuostatoje nenurodyta, kur turėtų būti įtrauktas klimato nuoseklumo vertinimas, jei nėra poveikio vertinimo. Vis dėlto šio vertinimo rezultatai bet kuriuo atveju turi būti viešai prieinami priimant pasiūlymą.

85. „Omnibus“ byloje Komisija aiškinamajame memorandume ir analitiniame dokumente nurodė, kad pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų neturi neigiamo poveikio klimatui, tačiau nepateikė jokio papildomo paaiškinimo. Ombudsmenė paprašė Komisijos patikrinti visus vidaus dokumentus, susijusius su klimato nuoseklumo vertinimu, tačiau negavo jokių aiškių duomenų. Kadangi aiškinamajame memorandume ir analizės dokumente Komisija nurodė bendrą įmonių, kurioms turėjo įtakos pakeisti ataskaitų teikimo įpareigojimai pagal įvairius scenarijus, skaičiavimą, nėra jokių požymių, kad šis skaičiavimas buvo atliktas atliekant klimato nuoseklumo vertinimą. Dėl to ombudsmenui sunku įsitikinti, kad atitinkamuose dokumentuose yra pakankamai įrodymų, jog buvo veiksmingai atliktas klimato nuoseklumo vertinimas.

86. BŽŪP atveju Komisija savo aiškinamajame memorandume ir analitiniame dokumente rėmėsi trumpais arba bendrais teiginiais, kad įrodytų, jog atliko klimato nuoseklumo vertinimą. Komisija nepateikė ombudsmenui jokių vidaus įrašų apie tai, kad prieš priimant pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto buvo veiksmingai atliktas klimato nuoseklumo vertinimas.

87. Ombudsmenė yra susirūpinusi dėl to, kad nėra aiškių vidaus įrašų apie tai, kad prieš priimant „Omnibus“ ir BŽŪP bylose nagrinėjamus pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų buvo veiksmingai atliktas klimato nuoseklumo vertinimas. Ombudsmenė taip pat mano, kad Komisija, priimdama atitinkamus pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, aiškiai nepaskelbė jokio klimato srities nuoseklumo vertinimo rezultatų, kaip numatyta Europos klimato teisės akto 6 straipsnio 4 dalyje. Tai negali būti geras administravimas.

88. Komisija turėtų paskelbti gaires, pavyzdžiui, savo geresnio reglamentavimo taisyklėse, kaip turėtų būti įgyvendinama Europos klimato teisės akto 6 straipsnio 4 dalis dėl pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, prie kurių nepridedamas poveikio vertinimas. Visų pirma Komisija turėtų paaiškinti:

• kad turėtų būti atliekami visų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, įskaitant pasiūlymus, prie kurių nepridėtas poveikio vertinimas, suderinamumo su klimato kaita vertinimai ir kad visi tokie vertinimai turėtų būti registruojami viduje.
• kuriame dokumentas dėl klimato nuoseklumo vertinimų ir jų rezultatų turi būti skelbiamas priimant pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, prie kurių nepridedamas poveikio vertinimas.

3. Komisijos darbo tvarkos taisyklių dėl tarpžinybinių konsultacijų laikymasis

Ombudsmenui pateikti argumentai

89. Skundo pateikėjai „Omnibus“ byloje pažymėjo, kad tarnybų tarpusavio konsultacijos dėl pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto projekto buvo užbaigtos per 24 valandas, pradedant penktadienio vakaru ir baigiant šeštadienio vakaru. Skundo pateikėjai buvo susirūpinę, kad tokios trumpos tarpžinybinės konsultacijos galėjo pakenkti siūlomų ES teisės aktų nuoseklumui.

90. Komisija nurodė, kad jos darbo tvarkos taisyklėse numatyta galimybė surengti tarpžinybines konsultacijas skubos tvarka [63]. Šiuo atveju šeštadienio rytą Komisijos tarnyboms, dalyvaujančioms tarpžinybinėse konsultacijose, buvo surengtas papildomas techninis posėdis, kuriuo buvo užtikrinta, kad šios konsultacijos būtų vykdomos tinkamai. Komisija patvirtino, kad visi departamentai, su kuriais konsultuotasi, pastabas pateikė iki nustatyto termino.

Ombudsmeno vertinimas

91. Komisijos darbo tvarkos taisyklėse [64] tarnybų tarpusavio konsultacijoms numatyta ne mažiau kaip dešimt darbo dienų. Skubiais atvejais Komisija gali sutrumpinti konsultacijų laikotarpį bent iki 48 valandų, išskyrus atvejus, kai Generalinis sekretoriatas nustato kitaip. Paprastai tarnybų tarpusavio konsultacijos vykdomos naudojantis IT priemone „D ecide“.

92. Nustatydama savo vidaus organizacinę struktūrą ir spręsdama dėl administracinių padalinių bendradarbiavimo būdų, Komisija turi didelę diskreciją. Tai, kad Komisija nustatė konkrečias tarpžinybinių konsultacijų taisykles, užtikrina, kad rengdama politikos pasiūlymus Komisija šiuo klausimu laikytųsi holistinio ir gerai subalansuoto požiūrio, sudarydama sąlygas savo atitinkamiems departamentams, kurie kiekvienas siūlo savo konkrečią patirtį ir žinias apie savo suinteresuotųjų subjektų poziciją šiuo klausimu, prasmingai prisidėti prie pasiūlymo.

93. Šiomis aplinkybėmis, nors Komisijos darbo tvarkos taisyklėse numatyta pagreitinta tarnybų tarpusavio konsultacija dėl skubių iniciatyvų ir netgi galimybė generaliniam sekretoriatui individualiai nuspręsti dėl skubių tarnybų tarpusavio konsultacijų trukmės, pagal gero administravimo principus reikalaujama, kad tokie sprendimai būtų pagrįsti ir užregistruoti. Be to, tarnybų tarpusavio konsultacijų trukmė ir laikas turėtų ne tik atspindėti padėties skubumą, bet ir sudaryti sąlygas įvairiems Komisijos departamentams prasmingai prisidėti.

94. Ombudsmenas pripažįsta, kad gali būti aplinkybių, dėl kurių būtų galima gerokai sutrumpinti tarnybų tarpusavio konsultacijas. Tačiau ombudsmenas nėra įsitikinęs, kad aplinkybės buvo tokios, kokios susiklostė Omnibus byloje nagrinėjamam pasiūlymui dėl teisėkūros procedūra priimamo akto. Konkrečiai kalbant, Komisija jai nepateikė jokio ypatingos skubos priežasčių, kuriomis grindžiamas jos sprendimas nukrypti nuo įprastos dešimties darbo dienų pagal standartinę procedūrą ir 48 valandų pagal pagreitintą procedūrą, sąrašo. Be to, Ombudsmeno tyrimo grupės patikrinta medžiaga neleidžia Ombudsmenui padaryti išvados, kad visi generaliniai direktoratai, su kuriais konsultuotasi, per mažiau nei 24 valandas galėtų pateikti prasmingą informaciją.

95. Todėl ombudsmenė mano, kad sutrumpindama tarnybų tarpusavio konsultacijas iki mažiau nei 24 valandų per savaitgalį, Komisija pernelyg apribojo savo departamentų galimybes prasmingai prisidėti prie atitinkamo pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto.

96. Be to, geram administravimui užtikrinti reikia, kad Komisija, nusprendusi, jog dėl skubos reikia sutrumpinti tarpžinybinių konsultacijų trukmę, užtikrintų, kad tokio sprendimo pagrindimas būtų tinkamai užregistruotas.

97. Remdamasis trimis tyrimais, ombudsmenas nustatė įvairių procedūrinių trūkumų, susijusių su tuo, kaip Komisija parengė nagrinėjamus pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, kurie, vertinami kartu, prilygsta netinkamam administravimui:

• Geresnio reglamentavimo taisyklėse nėra sąvokos „politinė skuba“ apibrėžties ir ji nėra plačiai aiškinama, todėl kyla pavojus, kad reikalavimų, kuriuos Komisija nustatė savo teisėkūros veiklai, taikymas taps nenuspėjamas, nenuoseklus ir savavališkas.
• Nepakankamai pagrindžiamas jos pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų „skubumas“.
• Nėra jokių aiškių įrašų apie Komisijos vidaus sprendimus ir juos pagrindžiančius motyvus, kuriais remiantis būtų galima nukrypti nuo jos geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų.
• Atidėtas analitinių dokumentų skelbimas BŽŪP ir migracijos bylose.
• Neužtikrintos konsultacijos su visais atitinkamais suinteresuotaisiais subjektais dėl pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, susijusių su „Omnibus“ ir BŽŪP bylomis.
• Nėra aiškių vidaus įrašų apie klimato nuoseklumo vertinimą, atliktą prieš priimant pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų „Omnibus“ ir BŽŪP bylose, taip pat nėra aiškiai paskelbti vertinimo rezultatai, kaip numatyta Europos klimato teisės akto 6 straipsnio 4 dalyje.
• Neužtikrinama, kad jos departamentai galėtų prasmingai prisidėti prie pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto Omnibus byloje, sutrumpindami tarpžinybines konsultacijas iki mažiau nei 24 valandų per savaitgalį, ir nėra jokių įrodymų, pagrindžiančių jos sprendimą pradėti gerokai sutrumpintas tarpžinybines konsultacijas.

98. Siekdamas pašalinti šiuos trūkumus, ombudsmenas toliau pateikia dvi rekomendacijas ir keturis pasiūlymus.

Rekomendacijos

Remdamasi skundų Nr. 983/2025/MAS, 2031/2024/VB ir 1379/2024/MIG tyrimais, ombudsmenė Europos Komisijai pateikia šias rekomendacijas:

1. Komisija turėtų užtikrinti nuspėjamą, nuoseklų ir nesavavališką geresnio reglamentavimo taisyklių taikymą:

• sąvokos „skuba“ apibrėžimas geresnio reglamentavimo kontekste, galbūt atsižvelgiant į būsimą taisyklių peržiūrą;
• registruoti visus vidaus sprendimus netaikyti geresnio reglamentavimo taisyklių reikalavimų pasiūlymams dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, įskaitant tai, kas prašė taikyti išimtį, kokiu pagrindu ir kas ją suteikė;
• aiškinamajame memorandume, pridedamame prie jos pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, aiškiai paaiškinti, kodėl reikėjo taikyti nukrypti leidžiančią nuostatą.

2. Kai leidžiama taikyti nukrypti leidžiančias nuostatas, Komisija turėtų nustatyti procedūrą, kuria būtų užtikrinta, kad skubus pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų rengimas vis dar atitiktų skaidraus, įrodymais grindžiamo ir įtraukaus teisėkūros proceso principus, kaip reikalaujama Sutartyse ir ES teismų praktikoje. Komisija galėtų tai padaryti atsižvelgdama į būsimą geresnio reglamentavimo taisyklių peržiūrą. Siekdamas padėti Komisijai atlikti šią užduotį, ombudsmenas taip pat pateikia keturis pasiūlymus.

Komisija ir skundo pateikėjai bus informuoti apie šią rekomendaciją. Pagal Europos ombudsmeno statuto 4 straipsnio 2 dalį Komisija ne vėliau kaip 2026 m. vasario 25 d. nusiunčia išsamią nuomonę.

Patobulinimo pasiūlymai

1. Komisija turėtų užtikrinti, kad analizės dokumente, kuriuo skubos atveju pakeičiamas poveikio vertinimas, teisėkūros institucijos ir visuomenė būtų laiku ir iš karto, kai tik pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto priimamas, informuojamos apie įrodymus, kuriais grindžiami pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, taip atsižvelgiant į klausimo skubumą. Geresnio reglamentavimo taisyklėse turėtų būti nustatyti būtiniausi esminiai reikalavimai, kuriuos šiuo atžvilgiu turėtų atitikti analitiniai dokumentai.

2. Komisija turėtų paaiškinti, kad konsultacijos su suinteresuotaisiais subjektais, vykdomos, kai leidžiama nukrypti nuo poveikio vertinimo reikalavimo, vis dar turi atitikti visoms viešoms konsultacijoms taikomus bendruosius principus ir būtiniausius standartus. Geresnio reglamentavimo taisyklėse turėtų būti pateiktos gairės, kaip tokios konsultacijos su suinteresuotaisiais subjektais turi būti vykdomos skubos tvarka.

3. Komisija turėtų paskelbti gaires, pavyzdžiui, savo geresnio reglamentavimo taisyklėse, kaip turėtų būti įgyvendinama Europos klimato teisės akto 6 straipsnio 4 dalis dėl pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, prie kurių nepridedamas poveikio vertinimas. Visų pirma Komisija turėtų paaiškinti:

• kad turėtų būti atliekami visų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, įskaitant pasiūlymus, prie kurių nepridedamas poveikio vertinimas, suderinamumo su klimato kaita vertinimai ir kad visi tokie vertinimai turėtų būti registruojami viduje;
• kuriame dokumentas dėl klimato nuoseklumo vertinimų ir jų rezultatų turi būti skelbiamas priimant pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, prie kurių nepridedamas poveikio vertinimas.

4. Komisija turėtų užtikrinti, kad tuo atveju, kai ji nusprendžia, jog tarnybų tarpusavio konsultacijų trukmę reikia sutrumpinti, to sprendimo pagrindimas būtų tinkamai užregistruotas. Tik išimtiniais skubos atvejais trukmė turėtų būti trumpesnė nei 48 valandos, numatytos pagal pagreitintą procedūrą, ir turėtų būti nurodytos tinkamos priežastys.

 

Teresa Anjinho
Europos ombudsmenė

2025 m. lapkričio 25 d., Strasbūras

 

I priedas

Skundo pateikėjų iškelti klausimai	Byla 983/2025/MAS	Byla 1379/2024/MIK	Byla 2031/2024/VB
Geresnio reglamentavimo taisyklių laikymasis	Komisija nesilaikė geresnio reglamentavimo taisyklių, nes neatliko poveikio vertinimų.
Analitiniai dokumentai	„Analizės dokumentuose“, kuriais buvo pakeisti poveikio vertinimai, nebuvo pakankamai įrodymų pasiūlymams pagrįsti.
		Analitinis dokumentas buvo paskelbtas per vėlai.
Europos klimato teisės aktas	Komisija neatliko „suderinamumo su klimatu vertinimų“, taip pažeisdama Europos klimato teisės akto 6 straipsnio 4 dalį.
Konsultacijos su suinteresuotaisiais subjektais	Ad hoc konsultacijose, pakeičiančiose viešas konsultacijas, pirmenybė buvo teikiama tam tikriems suinteresuotiesiems subjektams, todėl jos buvo nepakankamos.
Tarpžinybinės konsultacijos	Tarpžinybinės konsultacijos vyko skubotai ir neatitiko Komisijos darbo tvarkos taisyklių.

 

[1] Paskelbta adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] 2018 m. rugsėjo 4 d. Sprendimas ClientEarth / Komisija, C-57/16 P, 88 punktas.

[3] Europos Sąjungos sutarties (ES sutartis) 17 straipsnio 2 dalis.

[4] 2018 m. rugsėjo 4 d. Sprendimas ClientEarth / Komisija, C-57/16 P, 87 punktas.

[5] 2019 m. gruodžio 3 d. Sprendimo byloje C-482/17 Čekijos Respublika prieš Vengriją 77 punktas.

[6] 2019 m. gruodžio 3 d. Sprendimo byloje C-482/17 Čekijos Respublika prieš Vengriją 81 punktas.

[7] ES sutarties 10 straipsnio 3 dalis ir Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 15 straipsnio 1 dalis.

[8] ES sutarties 1 straipsnis ir 10 straipsnio 3 dalis.

[9] ES sutarties 11 straipsnio 3 dalis.

[10] Europos Komisija, Geresnio reglamentavimo gairės, Komisijos tarnybų darbinis dokumentas SWD(2021) 305 final, paskelbtas adresu https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[11] Europos Komisija, Geresnio reglamentavimo priemonių rinkinys, 2023 m. liepos mėn., paskelbta adresu https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[12] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 5.

[13] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 9.

[14] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 10.

[15] Europos Komisija, Komisijos komunikatas Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui "Geresnis reglamentavimas: bendromis jėgomis renkime geresnius teisės aktus“, COM(2021) 219 final, paskelbta adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2021:219:FIN.

[16] Pagal SESV 295 straipsnį tarpinstituciniai susitarimai „gali būti privalomojo pobūdžio“. Europos Parlamento, Europos Sąjungos Tarybos ir Europos Komisijos tarpinstitucinis susitarimas dėl geresnės teisėkūros (OL L 123, 2016, p. 1), https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[17] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[18] Daugiau informacijos rasite: https://commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en.

[19] COM(2025) 81 galutinis, p. 12.

[20] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[21] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[22] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[23] 2024 m. gegužės 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2024/1468, kuriuo dėl geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės standartų, klimatui, aplinkai ir gyvūnų gerovei naudingų sistemų, BŽŪP strateginių planų dalinio pakeitimo, BŽŪP strateginių planų peržiūros ir kontrolės bei nuobaudų netaikymo iš dalies keičiami reglamentai (ES) 2021/2115 ir 2021/2116, OL L 2024/1468, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1468.

[24] Skundą Nr. 983/2025/MAS pateikė ClientEarth, Notre Affaire A Tous, Clean Clothes Campaign, European Coalition for Corporate Justice, Global Witness, Transport & Environment, Antislavery International ir Friends of

„Žemė Europa“; skundą Nr. 2031/2024/VB koalicijos ProtectNotSurveil vardu pateikė Europos skaitmeninės teisės (EDRi) ir Tarptautinio bendradarbiavimo dokumentų neturinčių migrantų klausimais platforma (PICUM); skundą Nr. 1379/2024/MIK pateikė „ClientEarth“ ir „BirdLife Europe“ bei Vidurinė Azija.

[25] 2021 m. birželio 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2021/1119, kuriuo nustatoma poveikio klimatui neutralumo pasiekimo sistema ir iš dalies keičiami reglamentai (EB) Nr. 401/2009 ir (ES) 2018/1999 (Europos klimato teisės aktas), OL L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[26] Europos klimato teisės akte nustatytas reikalavimas Komisijai patikrinti tiek galiojančių ES teisės aktų, tiek naujų pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų suderinamumą su klimato politikos tikslais (6 straipsnio 4 dalis).

[27] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/215919, https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[28] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215918.

[29] ES sutarties 10 straipsnio 3 dalis.

[30] ES sutarties 11 straipsnio 3 dalis.

[31] 1998 m. birželio 25 d. JT EEK konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais (Orhuso konvencija) 6–8 straipsniai, paskelbti adresu https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[32] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 3.

[33] M. Draghi pranešimas: Europos konkurencingumo strategija (A dalis), 2024 m. rugsėjo mėn., paskelbta adresu https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en.

[34] Komisija nurodė 2023 m. pranešimą apie Sąjungos padėtį – laišką Europos Parlamentui, kuriame išreiškiamas ketinimas teikti pirmenybę darbui šia tema, t. y. 2024 m. Komisijos darbo programai; raginimą imtis veiksmų, grindžiamą 2023 m. rugsėjo mėn. užbaigta ministrų konferencija ir sprendimu 2023 m. lapkričio mėn. sušaukti konferenciją dėl Pasaulinio kovos su neteisėtu migrantų gabenimu aljanso, kurioje Pirmininkė pristatė pasiūlymą.

[35] Nukrypti leidžiančių nuostatų suteikimui taikomos dvi procedūros, t. y. prieš politinį iniciatyvos parengti pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto patvirtinimą ir po jo. Tai Komisijos pirmininko pavaduotojas, atsakingas už geresnį reglamentavimą, kuris gali leisti taikyti nukrypti leidžiančias nuostatas prieš politinį patvirtinimą. Tokiu atveju nukrypti leidžianti nuostata įrašoma į Komisijos vidaus sistemą „D ecide“. Po politinio patvirtinimo nukrypti leidžiančias nuostatas gali taikyti už geresnį reglamentavimą atsakingas Komisijos generalinio sekretoriato direktorius, pasikonsultavęs su minėto pirmininko pavaduotojo kabinetu.

[36] Europos Komisija, Pirmininko komunikatas Komisijai, Europos Komisijos darbo metodai, Briuselis, 2019 12 1, P(2019) 2, p. 9, paskelbtas adresu https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf.

[37] Komisija paskelbė analitinį dokumentą dėl dviejų pasiūlymų praėjus keturiems su puse ir penkiems su puse mėnesio nuo pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų priėmimo.

[38] Sprendimas byloje 1474/2018/TE dėl tariamų trūkumų ir šališkumo Europos Komisijai rengiant savo politiką ir pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto dėl vienkartinių plastikinių gaminių kiekio mažinimo, 28–30, paskelbta adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[39] Sprendimas byloje 1474/2018/TE, ten pat, 29 punktas.

[40] Žr. 16 išnašą.

[41] 2005 m. birželio 28 d. Sprendimas Dansk Rørindustri A/S prieš Komisiją, sujungtos bylos C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ir C‑213/02 P, 209–211, paskelbta adresu https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[42] 2018 m. rugsėjo 4 d. Sprendimas ClientEarth / Komisija, C-57/16 P, 88 punktas.

[43] ES sutarties 17 straipsnio 2 dalis.

[44] 2018 m. rugsėjo 4 d. Sprendimas ClientEarth / Komisija, C-57/16 P, 92 punktas.

[45] Žr., pavyzdžiui, bylą 1053/2023/MIK dėl to, kad Europos Komisija per taikomą terminą nepriėmė galutinio sprendimo dėl dviejų prašymų leisti visuomenei susipažinti su poveikio vertinimais ir Reglamentavimo patikros valdybos nuomonėmis dėl numatomos REACH ir Gyvsidabrio reglamento peržiūros, kuriuos galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548.

[46] 2005 m. birželio 28 d. Sprendimas Dansk Rørindustri A/S prieš Komisiją, sujungtos bylos C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ir C‑213/02 P, 209–211, paskelbta adresu https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[47] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 3.

[48] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 3.

[49] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 30.

[50] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 18.

[51] Geresnio reglamentavimo priemonių rinkinys, p. 10.

[52] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implementation/simplification_en.

[53] Geresnio reglamentavimo priemonių rinkinys, p. 10.

[54] Žr. Europos gero administracinio elgesio kodekso 24 straipsnį, kurį galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510.

[55] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 30.

[56] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 16.

[57] Geresnio reglamentavimo priemonių rinkinys, p. 463.

[58] ES sutarties 1 straipsnis ir 10 straipsnio 3 dalis.

[59] Pagal Europos Komisijos komunikatą Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „2026 m. Komisijos darbo programa“, COM(2025) 870 final, 2025 m. spalio 21 d., paskelbta adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[60] Geresnio reglamentavimo gairėse, p. 30, teigiama: „Jei iš esmės reikalaujama atlikti poveikio vertinimą, tačiau tai neįmanoma ir leidžiama taikyti nukrypti leidžiančią nuostatą, per tris mėnesius nuo iniciatyvos priėmimo turėtų būti parengtas analitinis dokumentas – tarnybų darbinis dokumentas, kuriame pateikiami pasiūlymo įrodymai ir išlaidų sąmatos.“

[61] Geresnio reglamentavimo gairės, p. 14/15.

[62] Komisija nurodė analitinio dokumento p. 31, kurį galima rasti adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024SC0360.

[63] 2024 m. gruodžio 4 d. Komisijos sprendimo 2024/3080, kuriuo nustatomos Komisijos darbo tvarkos taisyklės, 60 straipsnis, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[64] Ten pat, 59 straipsnis.