Készült az európai ombudsman alapokmánya 4. cikkének (1) bekezdésével összhangban ^[1]

Háttér

1. Az Európai Bizottság „a jogalkotási folyamat kulcsfontosságú szereplője”.^[2] Elvileg kizárólagos joga, hogy jogalkotási javaslatok előterjesztésével kezdeményezze az uniós jogalkotási folyamatot.^[3] A Bizottság kezdeményezési hatásköre magában foglalja a javaslat tárgyának, céljának és tartalmának meghatározására vonatkozó hatáskört ^{is [4].}

2. A Bizottság széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik e hatáskör gyakorlása során, mivel tevékenysége politikai, gazdasági és társadalmi döntéseket, valamint összetett értékeléseket és értékeléseket foglal magában.[5] Mindazonáltal képesnek kell lennie annak bizonyítására, hogy minden releváns tényezőt, körülményt és bizonyítékot figyelembe vett.[6] A Bizottságot továbbá köti az átláthatóság elve [7] és a Szerződésen alapuló azon kötelezettség, hogy „a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten” hozzon döntéseket [8]. E célból a Bizottságnak széles körű konzultációkat kell folytatnia az érintett felekkel annak biztosítása érdekében, hogy az Unió fellépései koherensek és átláthatóak legyenek [9].

3. A Bizottság ebben az összefüggésben fogadta el a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályait, amelyek „iránymutatásokból”[10] és egy kapcsolódó „eszköztárból”[11] állnak. A minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok célja annak biztosítása, hogy „a politikai döntéseket nyílt és átlátható módon, a rendelkezésre álló legjobb bizonyítékok alapján készítsék elő, többek között az érdekelt felek átfogó bevonása révén”[12]. A minőségi jogalkotás kulcsfontosságú elemei az összes érdekelt féllel folytatott széles körű konzultáció („az érdekelt felekkel folytatott konzultációk”)[13], valamint számos szakpolitikai lehetőség környezeti, társadalmi és gazdasági hatásainak értékelése („hatásvizsgálatok”)[14] a jogalkotási javaslatok vagy kezdeményezések elfogadása előtt. A Bizottság a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályait „a világ egyik legfejlettebb szabályozási megközelítésének” tekinti [15].

4. A minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok a Szerződésekben és az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlatában meghatározott alapvető alkotmányos elvek konkrét kifejeződései, amelyek kötelező erejűek a Bizottságra nézve. A hatásvizsgálatra és a nyilvános konzultációra vonatkozó követelményeket továbbá a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás [16] rögzíti, amely előírja, hogy „a Bizottság hatásvizsgálatokat fog végezni azon jogalkotási kezdeményezéseiről […], amelyek várhatóan jelentős gazdasági, környezeti vagy társadalmi hatásokkal járnak. A Bizottság munkaprogramjában vagy az együttes nyilatkozatban szereplő kezdeményezéseket főszabályként hatásvizsgálat kíséri. A Bizottság saját hatásvizsgálati eljárása során a lehető legszélesebb körű konzultációt fogja folytatni.”

5. Az ombudsmanhoz három panasz érkezett, amelyek hasonló kérdéseket vetettek fel azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság hogyan készített elő több, általa „sürgősnek” ítélt jogalkotási javaslatot.

• A 983/2025/MAS sz. ügy (a továbbiakban: Omnibus-ügy) arról szól, hogy a Bizottság hogyan készítette el a fenntarthatósággal kapcsolatos vállalati beszámolásról szóló irányelv (CSRD) és a fenntarthatósággal kapcsolatos vállalati átvilágításról szóló irányelv (CSDDD) módosítására irányuló jogalkotási javaslatot [17], amely a Bizottság „Omnibus I” egyszerűsítési csomagjának részét képező javaslatok egyike.[18] A javaslat kinyilvánított célja az uniós gazdaság versenyképességének megőrzése a geopolitikai kihívásokkal szemben. A panasz kizárólag a CSDDD módosítására vonatkozik.
• A Bizottság 2025. február 26-án hatásvizsgálat nélkül előterjesztette a jogalkotási javaslatot. A javaslatot kísérő indokolás szerint a Bizottság nem készített hatásvizsgálatot, mivel „a versenyképesség kérdése rendkívül sürgős, mivel közvetlenül befolyásolja az Európai Unió azon képességét, hogy fenntartható gazdasági növekedést érjen el és fenntartsa pozícióját a világpiacon”.[19]
• A Tanács 2025. június 23-án elfogadta a Parlamenttel és a Bizottsággal folytatandó tárgyalásokra vonatkozó megbízatását (a továbbiakban: az általános megközelítés). Az Európai Parlament 2025. november 13-án elfogadta tárgyalási álláspontját.
• A 2031/2024/VB. sz. ügy (a továbbiakban: migrációs ügy) arról szól, hogy a Bizottság hogyan készített elő két jogalkotási javaslatot a migránscsempészés megelőzésére és az ellene folytatott küzdelemre vonatkozó uniós jogszabályok megerősítésére. A két jogalkotási javaslat i. a migránscsempészés és az emberkereskedelem megelőzésével, felderítésével és kivizsgálásával kapcsolatos rendőrségi együttműködés megerősítéséről, valamint a Bűnüldözési Együttműködés Európai Uniós Ügynöksége (Europol) által az ilyen bűncselekmények megelőzéséhez és az ellenük folytatott küzdelemhez nyújtott támogatás fokozásáról, továbbá az (EU) 2016/794 rendelet módosításáról szóló rendeletjavaslat [20], valamint ii. az Unióba történő jogellenes be- és átutazáshoz, valamint az Unión belüli jogellenes tartózkodáshoz történő segítségnyújtás megelőzésére és az ellene folytatott küzdelemre vonatkozó minimumszabályok megállapításáról, valamint a 2002/90/EK tanácsi irányelv és a 2002/946/IB tanácsi kerethatározat felváltásáról szóló irányelv [21]. E javaslatok kinyilvánított célja az EU külső határain jelenleg fennálló kihívások kezelése és a migránscsempészés elleni megújított uniós cselekvési terv végrehajtása.
• A Bizottság 2023. november 28-án hatásvizsgálat nélkül előterjesztette a két jogalkotási javaslatot. A rendeletjavaslatot kísérő indokolás jelzi, hogy a Bizottság nem készített hatásvizsgálatot, mivel az Europol által a tagállamoknak a migránscsempészés elleni küzdelemhez nyújtott támogatás javításának sürgős operatív szükségessége miatt kevés vagy semmilyen választási lehetősége nem volt. Az irányelvjavaslatot kísérő indokolás nem indokolja a hatásvizsgálat hiányát.
• A két jogalkotási aktust az Európai Parlament és a Tanács még nem fogadta el.
• Az 1379/2024/MIK. sz. ügy (a továbbiakban: KAP-ügy) azzal foglalkozik, hogy a Bizottság hogyan készítette elő a közös agrárpolitikával (KAP) kapcsolatos jogszabályok módosítására irányuló javaslatot.[22] A jogalkotási javaslatot több uniós tagállam mezőgazdasági termelőinek tiltakozására válaszul fogadták el, többek között egyes olyan uniós szabályok ellen, amelyek a mezőgazdasági termelők megítélése szerint túlzott terhet rónak rájuk. A jogalkotási javaslat célja az volt, hogy nagyobb rugalmasságot biztosítson a mezőgazdasági termelők számára bizonyos uniós környezetvédelmi szabályoknak való megfelelés terén.
• A Bizottság 2024. március 15-én hatásvizsgálat nélkül előterjesztette jogalkotási javaslatát. A javaslatot kísérő indokolás jelezte, hogy a Bizottság a javaslat előterjesztésének politikai sürgőssége miatt nem készített hatásvizsgálatot.
• A jogalkotási aktust 2024. május 13-án fogadták el [23].

6. A panaszosok [24] mindhárom esetben amiatt aggódtak, hogy a Bizottság megsértette a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályait azáltal, hogy hatásvizsgálatok elvégzése nélkül terjesztette elő a vonatkozó jogalkotási javaslatokat, annak ellenére, hogy tudta, hogy e javaslatok jelentős hatásokkal járnának. A panaszosok hangsúlyozták e javaslatok jelentős hatásait, például a környezetre, a fenntarthatóságra és az EU éghajlat-politikai céljaira, valamint az emberi jogokra. A panaszosokat nem győzte meg a Bizottság azon álláspontja, hogy az egyes ügyek sajátos körülményei között a Bizottságnak sürgősen kellett eljárnia, és ezért eltérhetett a hatásvizsgálati követelménytől.

7. A salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben a panaszosokat az is aggasztotta, hogy a Bizottság megsértette az európai klímarendeletet [25] azáltal, hogy nem végezte el és nem tette közzé a jogalkotási javaslatok éghajlati összeegyeztethetőségének értékelését [26].

8. Az Omnibus-ügyben a panaszos aggodalmát fejezte ki továbbá amiatt, hogy a Bizottság megsértette eljárási szabályzatát azáltal, hogy rövidített gyorsított szolgálatközi konzultációt folytatott a szóban forgó jogalkotási javaslatról.

9. A panaszosok mindhárom ügyben levelet küldtek a Bizottságnak aggályaikról, és a Bizottság válaszaival elégedetlenül 2024 júliusában (KAP-ügy), 2024 novemberében (migrációs ügy) és 2025 áprilisában (salátarendelet-ügy) fordultak az ombudsmanhoz.

A vizsgálat

10. Az ombudsman vizsgálatot indított a három panasz ügyében annak megvizsgálása érdekében, hogy a Bizottság a szóban forgó jogalkotási javaslatok előkészítése során betartotta-e a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályait és egyéb eljárási követelményeit. Az ombudsman különösen a következő kérdéseket vizsgálta:

• hogyan értékelte a Bizottság, hogy a jogalkotási javaslatok „sürgősek” voltak-e, és ezért szükségessé tették-e a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok bizonyos követelményeitől való eltérést;
• a Bizottság követte-e a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályaiban foglalt követelményektől való eltérésre alkalmazandó eljárásokat, és hogyan rögzítették a kapcsolódó határozatokat;
• hogyan biztosította a Bizottság, hogy az eltérés ellenére a jogalkotási javaslatok sürgős előkészítése megfeleljen az átlátható, tényeken alapuló és inkluzív jogalkotási folyamat elveinek;
• a Bizottság az európai klímarendelettel összhangban végzett-e „éghajlati konzisztenciaértékeléseket”, és hogyan rögzítette az ilyen értékelések eredményeit (salátarendelettel és KAP-pal kapcsolatos ügyek); és
• hogyan folytatta le a Bizottság a salátarendelet-javaslattal kapcsolatos szolgálatközi konzultációt.
• Az ombudsman által vizsgált három panaszban felvetett kérdések áttekintése az I. mellékletben található.

11. A vizsgálatok során az ombudsman felkérte a Bizottságot, hogy vizsgálja meg a Bizottság aktáit, beleértve a minőségi jogalkotási szabályoktól való eltérésekre vonatkozó bizottsági nyilvántartásokat, valamint a szóban forgó jogalkotási javaslatokkal kapcsolatos éghajlat-politikai következetességi értékelésekre, elemző dokumentumokra és az érdekelt felekkel folytatott konzultációkra vonatkozó dokumentációt.

12. Az ombudsman mindhárom ügyben megkapta a Bizottság írásbeli válaszait [27], és vizsgálócsoportjai a salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben találkoztak a Bizottság képviselőivel.[28] Ezt követően az ombudsman megkapta a panaszosok észrevételeit a Bizottság válaszaival és az ülésekről készült jelentésekkel kapcsolatban.

1. A minőségi jogalkotás szabályainak való megfelelés

Az ombudsman elé terjesztett érvek

A panaszosok részéről

13. A panaszosok mindhárom esetben azzal érveltek, hogy a Bizottság megsértette a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályait azáltal, hogy kihagyott bizonyos eljárási követelményeket.

14. A salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben a panaszosok azzal érveltek, hogy a nyilvánosság „jogos elvárása” az, hogy a Bizottság következetesen alkalmazza a minőségi jogalkotásra vonatkozó belső szabályait. Bár a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok önmagukban nem kötelező erejű jogi aktusok, „konkrét szabályokat és eszközöket alkotnak a nyilvánosság jogalkotási folyamatokban való demokratikus részvételhez való jogának érvényesítésére”. E tekintetben a panaszosok úgy vélték, hogy a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 10. és 11. cikkének végrehajtását szolgáló eszközök, amelyek szerint „minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében”[29], és „az Európai Bizottság széles körű konzultációkat folytat az érintett felekkel annak biztosítása érdekében, hogy az Unió intézkedései koherensek és átláthatóak legyenek”.[30]

15. A salátarendelettel és a migrációval kapcsolatos ügyekben a panaszosok azzal érveltek, hogy a szóban forgó jogalkotási javaslatok jelentős hatást gyakorolnak a környezetre, a fenntarthatóságra és az emberi jogokra, és hogy a Bizottságnak számos szakpolitikai lehetőség közül lehet választani. Ilyen esetekben általában hatásvizsgálatot kell végezni, mielőtt a Bizottság elfogadja jogalkotási javaslatát. A szóban forgó ügyekben a Bizottság a helyzet sürgősségére való hivatkozáson túl nem fejtette ki, hogy miért nem tudott hatásvizsgálatot végezni. Erre tekintettel a panaszosok úgy vélték, hogy a Bizottság visszaélt a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokban biztosított rugalmassági mozgástérrel.

16. Általánosabban fogalmazva, a panaszosokat aggasztja annak kockázata, hogy a Bizottság önkényesen alkalmazza a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokat, amit tovább súlyosbít a „sürgősnek” ítélt jogalkotási kezdeményezéseknek az e szabályokban meghatározott bizonyos követelmények alóli mentesítésére vonatkozó határozatok átláthatóságának hiánya.

17. A panaszosok továbbá azzal érveltek, hogy hatásvizsgálatok hiányában a Bizottság nem fejtette ki, hogy a jogalkotási javaslatok előkészítése során hogyan vette figyelembe a rendelkezésre álló legjobb bizonyítékokat, köztük a tudományos adatokat. A panaszosok különösen a vonatkozó jogalkotási javaslatokra vonatkozó korábbi hatásvizsgálatok eredményeire való bizottsági hivatkozás logikáját kérdőjelezték meg.

18. Az Omnibus-ügyben például a panaszosok azzal érveltek, hogy ha a körülmények olyan drasztikusan megváltoztak, hogy olyan jogszabályokat kellett módosítani, amelyek még csak nem is léptek hatályba, nehéz volt belátni, hogy a Bizottság hogyan támaszkodhat egy korábbi hatásvizsgálatra, amely szerint a széles alkalmazási kört és a szilárd kötelezettségeket megfelelőnek ítélték. Ha a Bizottság a körülmények megváltozását állapította volna meg, ennek arra kellett volna vezetnie a Bizottságot, hogy bizonyítékokat gyűjtsön, és értékelje, hogy ezek az új körülmények befolyásolták-e az eredeti hatásvizsgálatát, és ha igen, hogyan.

19. Emellett a panaszosok amiatt is aggódtak, hogy a Bizottság hatásvizsgálat hiányában nem gyűjtött elegendő bizonyítékot a környezeti és emberi jogi hatásokról:

• Ami a salátarendelet-javaslatot illeti, a panaszosok úgy vélték, hogy a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok szerint a teljes hatásvizsgálatot helyettesítő „analitikai dokumentumban” a Bizottság arra szorítkozott, hogy leírja a vállalkozói szövetségek által a CSDDD módosítása érdekében benyújtott különböző igényeket, és elmagyarázza, hogyan egyensúlyozta ki ezeket a kérelmeket a CSDDD célkitűzéseivel.
• A migrációs ügy javaslatait illetően a panaszosok azzal érveltek, hogy a Bizottság javaslatait alátámasztó adatok elavultak és szelektívek.
• Ami a KAP-ügyben tett javaslatot illeti, a panaszosok azt állították, hogy az elemző dokumentumban hivatkozott egyes tanulmányok még előkészítés alatt állnak, míg a dokumentum megalapozatlan állításokat is tartalmazott, és a mezőgazdasági termelők adminisztratív terheire vonatkozó információkra összpontosított.

20. A KAP-pal és a migrációs ügyekkel kapcsolatban a panaszosok rámutattak arra, hogy a Bizottság nem tette közzé az elemző dokumentumot a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokban meghatározott három hónapos határidőn belül. E dokumentum célja a hatásvizsgálat helyettesítése és a javaslat tudományos alapjának összefoglalása. A KAP esetében a Bizottság több mint kilenc hónappal a javaslat elfogadását és hét hónappal a jogszabály társjogalkotók általi elfogadását követően tette közzé az elemző dokumentumot. Ezért a panaszos véleménye szerint ez a dokumentum nem tájékoztathatta volna a nyilvános vitát és/vagy nem segíthette volna a társjogalkotókat abban, hogy megalapozott döntést hozzanak.

21. Végezetül a salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben a panaszosok azzal érveltek, hogy a Bizottság megsértette a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályait azáltal, hogy nem folytatott nyilvános konzultációkat az ilyen fontos szakpolitikai kezdeményezésekről.

• Az Omnibus-ügyben a panaszos azzal érvelt, hogy a 2023. évi véleményezési felhívás és a 2024. évi hibrid események, amelyekre a Bizottság az indokolásában hivatkozott, csak a központi értéktárakról szóló rendeletre vonatkoztak, a CSDDD-re nem. Azzal érvelt továbbá, hogy az érdekelt felek spontán beadványai nem helyettesíthetik a hivatalos nyilvános konzultációt, mivel azokat a javaslat előkészítési folyamatának vagy tartalmának ismerete nélkül nyújtják be. A panaszos azt is állította, hogy a 2025. februári „valóságellenőrzést” nemcsak úgy végezték el, hogy az érdekelt felek nem tudtak a javaslat tartalmáról, hanem az sem volt egyértelmű, hogy hogyan választották ki a résztvevőket, és hogy valamennyi érdekelt fél kifejthette-e véleményét ezeken az üléseken. Ezenkívül a Bizottság az üzleti élet képviselőihez képest nagyon kevés civil társadalmi képviselőt hívott meg.
• A KAP-ügyben a panaszosok azzal érveltek, hogy a Bizottság eseti konzultációi nem tekinthetők „célzott konzultációnak”, mivel a Bizottság nem térképezte fel az érintett érdekelt feleket, és nem törekedett „a vélemények teljes spektrumára az elfogultság vagy az elferdített következtetések elkerülése érdekében”. Ehelyett csak a mezőgazdasági ágazat képviselőivel konzultált.

22. Ezenkívül mind az Omnibus-, mind a KAP-ügyekben a panaszosok azzal érveltek, hogy a környezeti ügyekkel kapcsolatos uniós döntéshozatali folyamatokban való részvétel jogát az uniós jog védi (az EUSZ 10. és 11. cikke, valamint az Aarhusi Egyezmény 6–8. cikke ^[31]).

A Bizottság részéről

23. A Bizottság azzal érvelt, hogy a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok nem állapítanak meg olyan kötelező erejű jogi szabályokat, amelyek korlátoznák a Bizottság mérlegelési jogkörét, és nem minősülnek a nyilvánossággal szembeni kötelező erejű jogi kötelezettségvállalásoknak sem, amint azt kifejezetten kimondja.[32] Ehelyett a minőségi jogalkotás olyan eszközök összessége, amelyeket a Bizottság szervezeti egységeinek arányos módon kell alkalmazniuk annak biztosítása érdekében, hogy a Bizottság releváns és időszerű információkkal rendelkezzen, amelyekre javaslatait alapozhatja.

24. A Bizottság rámutatott arra, hogy a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok kifejezetten lehetővé teszik bizonyos követelmények alóli mentességek alkalmazását, például sürgős esetekben.

25. Az ombudsman vizsgálatai keretében a Bizottság különböző indokokat terjesztett elő arra vonatkozóan, hogy miért tekintette „sürgősnek” a szóban forgó konkrét jogalkotási javaslatokat. Ezen okok közül néhány már említésre került a jogalkotási javaslatokat kísérő indokolásokban.

• Az Omnibus-ügyben a Bizottság a „Draghi-jelentésre” hivatkozva utalt a romló gazdasági környezetre.^[33] A Bizottság véleménye szerint sürgősen meg kellett erősíteni az uniós gazdasági szereplők versenyképességét és csökkenteni kellett a szabályozási terheket. A Bizottság hangsúlyozta, hogy a CSRD és a CSDDD által előírt, nagy követelményeket támasztó jelentéstételi kötelezettségeknek hamarosan alkalmazandóvá kell válniuk, míg a Bizottság több időt és iránymutatást kívánt biztosítani a vállalatok és a tagállamok számára a felkészüléshez. A Bizottságnak sürgősen elő kellett terjesztenie a javaslatokat, hogy egyszerre halassza el a vonatkozó követelmények alkalmazását és egyszerűsítse azokat. Ellenkező esetben a módosítási folyamat hosszabb és bonyolultabb lett volna, ami nagyobb bizonytalanságot eredményezett volna a vállalatok számára.
• A migrációs ügyben a Bizottság kijelentette, hogy nem végeztek hatásvizsgálatot, mivel a Bizottságnak kevés vagy semmilyen szakpolitikai választása nem volt, különösen az Europol által a tagállamoknak a migránscsempészés elleni küzdelemhez nyújtott támogatás javítására irányuló sürgős operatív igények miatt. A Bizottság hozzátette, hogy a kifejezett politikai kötelezettségvállalások bizonyítják a sürgősséget, amit a javaslat előkészítése során nyújtott politikai támogatás is megerősített. Utalt arra, hogy elnöke kijelentette, hogy szükség van és szándékában áll fellépni a helyszínen.^[34] A Bizottság utalt továbbá a migráció 2023-as növekvő tendenciájára, valamint az uniós ügynökségektől származó, a csempésztevékenységek gyors fejlődéséről szóló információkra. A Bizottság rámutatott, hogy az Európai Tanács és a Tanács elismerte a migránscsempészés elleni küzdelem fontosságát.
• A KAP-ügyben a Bizottság kijelentette, hogy a KAP-ra vonatkozó alap-jogiaktust, amelyet a javaslatnak módosítania kellett volna, a Covid19-világjárvány és az Ukrajna elleni orosz invázió előtt fogadták el. A Bizottság felismerte, hogy az említett alap-jogiaktusban előírt követelmények túl nagy terhet jelentenek a mezőgazdasági termelők számára ahhoz, hogy a gyakorlatban teljesítsék azokat. A mezőgazdasági termelők 2024-es tiltakozásával szembesülve a Bizottság rendkívül sürgősnek ítélte az alap-jogiaktus módosítását, ami azt jelenti, hogy nem volt idő hatásvizsgálatra vagy nyilvános konzultációra. A helyzet kivételes volt a mezőgazdasági termelők tagállamokon belüli tiltakozásainak nagy száma miatt, amelyek részben erőszakossá váltak. Fennáll annak a veszélye, hogy a tüntetések kicsúsznak a kezünkből. A Bizottság kifejtette, hogy értékelését megerősíti az a tény, hogy a társjogalkotók két hónapon belül, ráadásul érdemi változtatások nélkül elfogadták a Bizottság javaslatát.

26. Ami a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok követelményei alóli esetleges mentességeket illeti, a Bizottság kifejtette, hogy az eltérések engedélyezésére vonatkozó határozatot mindig a minőségi jogalkotásért felelős biztos hozza meg, aki jelenleg a végrehajtásért és az egyszerűsítésért felelős biztos.

27. Bár a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok hivatalosan két eljárást említenek - az egyik a kezdeményezés politikai jóváhagyása előtt, a másik pedig azt követően alkalmazandó ^[35] - mindkét eljárás az említett biztos bevonását irányozza elő. Így a vonatkozó döntés mindig a biztos, mint a Bizottság politikai szintjének képviselője kezében van. Kivételesen sürgős esetekben, amikor nem kerül sor a kezdeményezés előzetes tervezésére, a Főtitkárság és/vagy az elnöki kabinet részt vesz a kezdeményezés elfogadásához vezető első eljárási lépés validálásában, például a szolgálatközi konzultáció elindításában.^[36] Ez magában foglalhatja azt a döntést is, hogy a kezdeményezést mentesítik a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok bizonyos követelményei alól.

28. A Bizottság egyértelművé tette továbbá, hogy a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokat úgy alakították ki, hogy a Bizottság igazgatási szervezeti egységei (főigazgatóságok) a Bizottság felelős tagjától kérjék terveik politikai jóváhagyását, beleértve a minőségi jogalkotásra vonatkozó követelmények alóli esetleges mentességeket is. E rendszer célja annak biztosítása, hogy a Bizottság igazgatási szervezeti egységei erőforrásaikat kizárólag e kezdeményezések előkészítésére fordítsák, olyan formában, amelyet a Bizottság politikai szintje támogat.

29. A Bizottság hozzátette, hogy amikor a mentességeket a javaslat tervezési szakaszában kérik, azokat rögzítik a Bizottság belső „D ecide” rendszerében, míg nincs szabványos formátum a megadott mentességek rögzítésére, ha a sürgősség miatt nem tervezik a kezdeményezést.

30. A szóban forgó négy konkrét jogalkotási javaslatot illetően a Bizottság a következőket fejtette ki:

• Ami az Omnibus-ügyben szóban forgó kezdeményezést illeti, a politikai koordinációért felelős főtitkárhelyettes a végrehajtásért és egyszerűsítésért felelős biztos kabinetjével konzultálva e-mailben tájékoztatta a kezdeményezésért felelős biztos kabinetjét, hogy „személyzeti munkadokumentumot” kell készíteni. Ez azt jelentette, hogy nem teljes körű hatásvizsgálatot, hanem elemző dokumentumot kértek. A Bizottság kijelentette, hogy a politikai sürgősség miatt nem készült „D ecide” bejegyzés.
• A migrációs ügyben szóban forgó kezdeményezéseket illetően a Bizottság kijelentette, hogy a sürgősség miatt „nem tervezték meg a kezdeményezéseket”, és ezért az illetékes főigazgatóság nem nyújtott be hivatalos kérelmet eltérés iránt.
• Ami a KAP-ügyben szóban forgó kezdeményezést illeti, „e kezdeményezés előkészítő szakaszában konzultációra került sor a Bizottság Főtitkárságával, amely 2024. március 5-én engedélyezte a jogalkotási javaslattal kapcsolatos gyorsított szolgálatközi konzultáció megindítását. Ez megerősítette a kezdeményezés politikai jóváhagyását.” Ez az engedélyezés annak hallgatólagos megerősítése volt, hogy a kezdeményezést hatásvizsgálat és nyilvános konzultáció nélkül készítik el. Belsőleg nyilvánvaló volt, hogy a Bizottság politikai vezetése érvényesítette a szóban forgó kezdeményezést, mivel maga a vezetés kérte fel az illetékes főigazgatóságot arra, hogy először is készítse el a kezdeményezést, és azt hatásvizsgálat készítése és nyilvános konzultáció lefolytatása nélkül sürgősen terjessze elő. A Bizottság tisztázta továbbá, hogy mivel „nem került sor a kezdeményezés tervezésére”, hivatalosan nem rögzített semmilyen eltérést a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok követelményeitől.

31. A Bizottság hangsúlyozta, hogy minden kezdeményezést politikailag validáltak és a Bizottság politikai szintjének utasításaival összhangban készítettek elő.

32. A Bizottság a hatásvizsgálat hiánya ellenére elegendőnek ítélte a három vizsgálat tárgyát képező valamennyi kezdeményezés tényalapját. Az Omnibus-ügyben folytatott vizsgálattal összefüggésben a Bizottság további információkkal szolgált arra vonatkozóan, hogy a CSRD-t és a CSDDD-t alátámasztó kezdeti hatásvizsgálatok hogyan tájékoztatták a Bizottságot az e jogszabály módosítására irányuló javaslattal kapcsolatos munkájáról. A Bizottság különösen az eredeti jogalkotási aktusokat kísérő költségszámításokra és hatásvizsgálatokra, valamint bizonyos aktualizált adatokra hivatkozott.

33. Az elemző dokumentumok közzétételének tervezett ütemtervét illetően a Bizottság kifejtette, hogy:

•  a KAP-ügyben folytatott vizsgálattal összefüggésben a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok elfogadásakor a három hónapos közzétételi határidő észszerűnek és megvalósíthatónak tűnt, és ez a mai napig szinte minden esetben így van. A KAP esete azonban a sürgősség és amiatt kivételes volt, hogy az elemző dokumentum más kezdeményezésekre is kiterjedt.
• a migrációs ügyet és azt a tényt illetően, hogy a három hónapos határidőn belül nem tette közzé az elemző dokumentumot, a Bizottság kijelentette, hogy tartalmaznia kell a tagállamok kérdéseire vonatkozó információkat, és tükröznie kell a 2024 januárja és márciusa között folytatott megbeszélések eredményeit ^[37].

34. Végezetül a Bizottság azzal érvelt, hogy a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok értelmében hatásvizsgálat hiányában nem kötelező nyilvános konzultációt folytatni.

• Az Omnibus-ügyben a Bizottság azt állította, hogy a nyilvános konzultációt számos esemény és az érdekelt felektől történő információgyűjtés egyéb formái váltották fel, amelyeket a Bizottság felsorolt.
• A KAP esetében a Bizottság kijelentette, hogy célja az volt, hogy információkat szerezzen a mezőgazdasági termelőktől arról, hogy honnan ered a teher, segítse őket annak kezelésében, és azonosítsa a javításra szoruló területeket. Úgy vélték, hogy a fő gazdálkodói szervezetek nyújthatnák a legtöbb gyakorlati információt, lehetővé téve a Bizottság számára, hogy kidolgozza a jogalkotási javaslatban előterjesztett gyakorlati megoldásokat. Úgy vélték, hogy a többi érdekelt féllel folytatott konzultációnak ebben a korai szakaszban nem lenne értelme, mivel a Bizottság meg akarta vitatni a „közvetlenül érintett” érdekelt felekkel. Ezért tudatos döntés volt, hogy a négy fő gazdálkodó szervezettel egyidejűleg nem konzultálnak más érdekelt felekkel. Ezenkívül a Bizottság kijelentette, hogy általában véve tisztában van a környezetvédelmi szervezetek e kérdéssel kapcsolatos álláspontjával. A tagállamoktól és az Európai Parlament Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottságától kapott visszajelzések alapján, valamint a 2018. évi előzetes hatásvizsgálat és egy előzetes nyilvános konzultáció keretében is elegendő információ gyűlt össze.

Az ombudsman értékelése

Előzetes megjegyzések a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok jellegéről

35. A Bizottság elkötelezte magát a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok mellett annak érdekében, hogy a Szerződésekben és az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlatában előírtaknak megfelelően átlátható, tényeken alapuló és inkluzív szakpolitikai és jogalkotási folyamatot biztosítson. Az ombudsman következetesen arra az álláspontra helyezkedett, hogy az uniós intézményeknek és szerveknek a saját maguk számára megállapított szabályokat kell alkalmazniuk.[38] Ez biztosítja a következetességet, az átláthatóságot, és elkerüli az önkényesség érzését az uniós közigazgatás működése során.[39] A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás [40] hivatkozik a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokra.

36. A Bíróság megállapította, hogy az uniós közigazgatási hatóság által elfogadott belső intézkedések, bár nem tekinthetők olyan „jogszabályoknak”, amelyeket az adminisztrációnak mindig be kell tartania, olyan gyakorlati szabályokat alkotnak, amelyektől az adminisztráció adott esetben nem térhet el anélkül, hogy az egyenlő bánásmód elvével összeegyeztethető indokolást ne adna. Közelebbről, az uniós bíróságok úgy ítélték meg, hogy a szóban forgó közigazgatási hatóság azáltal, hogy ilyen magatartási szabályokat fogad el, és azok közzétételével bejelenti, hogy alkalmazni fogja ezeket a szabályokat az általuk érintett esetekre, korlátozza mérlegelési jogkörének gyakorlását, és így nem térhet el ezektől a szabályoktól „annak terhe mellett, hogy adott esetben megállapítják az olyan általános jogelvek megsértését, mint az egyenlő bánásmód vagy a bizalomvédelem ”.[41] Lényegében az ilyen belső intézkedések általános és elvont módon határozzák meg azokat az eljárásokat és módszereket, amelyek alkalmazására a Bizottság kötelezte magát.

37. Ami a minőségi jogalkotásra vonatkozó saját szabályainak Bizottság általi betartását illeti, a fenti megfontolások különösen fontosak a jogalkotási javaslatok Bizottság általi előkészítése során. Amint fentebb megjegyeztük, a Bizottság „a jogalkotási folyamat kulcsfontosságú szereplője”[42], mivel elvileg kizárólagos hatáskörrel rendelkezik arra, hogy jogalkotási javaslatok előterjesztésével kezdeményezze az uniós jogalkotási folyamatot [43].

38. A jogalkotási folyamat előkészítő lépéseinek ellenőrzése és befolyásolása érdekében az érdekelt felek a Bizottság minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályaira támaszkodnak, és azokkal összhangban tervezik meg tevékenységeiket. Az érdekelt felek, a gazdasági szereplők, a civil társadalmi szervezetek és általában az érdekelt felek elvárják, hogy hozzáférjenek a Bizottság kezdeményezéseivel kapcsolatos információkhoz, célzott és nyilvános konzultációk során ismertessék e kezdeményezésekkel kapcsolatos véleményüket, majd ezt követően hozzáférjenek a Bizottság hatásvizsgálataihoz, és a lehető leghamarabb, még a jogalkotási eljárásnak a jogalkotási javaslat Európai Parlament és Tanács elé terjesztésével történő hivatalos megindítása előtt ismertessék véleményüket ezekről az értékelésekről. Ezt bizonyítják az uniós bíróságokhoz benyújtott, a Bizottság hatásvizsgálat-tervezetéhez való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos ügyek [44] és az ombudsmanhoz benyújtott kapcsolódó panaszok [45].

39.  A fent idézett ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a szabályok – például a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok – Bizottság általi elfogadása jogos elvárásokat kelt a nyilvánosságban arra vonatkozóan, hogy a Bizottság meg fog felelni ezeknek a szabályoknak. Ez a helyes közigazgatási gyakorlat is.

40. Az a tény, hogy a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok kifejezetten kimondják, hogy nem állapítanak meg kötelező erejű jogi szabályokat, nem változtat azon a tényen, hogy e szabályok elfogadásával a Bizottság korlátozta mérlegelési jogkörének gyakorlását.^[46] Ha a Bizottság például anélkül tér el a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályoktól, hogy kellően megindokolná a követelményeitől való eltérést, akkor fennáll a veszélye annak, hogy megsérti a nyilvánosság jogos bizalmát és ezáltal a megfelelő ügyintézés elvét.

41. Mindenesetre a minőségi jogalkotás alapjául szolgáló szabályoktól és elvektől eltérve fennáll annak a kockázata, hogy a jogalkotási javaslat elfogadásához vezető folyamat már nem átlátható, tényeken alapuló és inkluzív, ami a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok egyik kinyilvánított célkitűzése [47].

42. Az ombudsman ennek fényében értékelte, hogy a Bizottság a szóban forgó három panaszban megfelel-e a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályainak.

A „sürgősség” fogalma

43. Kétségtelen, hogy a Bizottság az elmúlt években példa nélküli helyzetekkel szembesült, például a Covid19-világjárvánnyal, a migrációs válsággal, az Ukrajna elleni orosz inváziót követő energiaválsággal, valamint az ebből eredő humanitárius, pénzügyi és katonai kihívásokkal az Ukrajnának nyújtott sürgős segítségnyújtás során, mindezt egy instabil geopolitikai környezetben, ami szükségessé tette, hogy „sürgősen” reagáljon. Olyan eljárásokat kell bevezetni, amelyek lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy gyorsan döntsön, beleértve a jogalkotási javaslatok elfogadását is.

44. Ezt szem előtt tartva az ombudsman három vizsgálata során a következő kérdések merülnek fel: a) milyen körülmények indokolták a sürgősségi eljárás alkalmazását, b) ki döntött a sürgősségi eljárás alkalmazásáról, és c) hogyan biztosította a Bizottság, hogy a jogalkotási javaslatok sürgős előkészítése továbbra is megfeleljen az átlátható, tényeken alapuló és inkluzív jogalkotási eljárás elveinek.

a. Milyen körülmények indokolták a sürgősségi eljárás alkalmazását?

45. Nem vitatott, hogy az ombudsman három vizsgálatának tárgyát képező kezdeményezések általában hatásvizsgálat elvégzését tették volna szükségessé.

46. „Hatásvizsgálatokra” van szükség, azaz olyan tényeken alapuló elemzésekre, amelyek „megvizsgálják a kezelendő problémákat, az elérendő célkitűzéseket, a mérlegelendő kompromisszumokat, a cselekvési lehetőségeket és azok lehetséges hatásait”^[48], amennyiben egy jogalkotási javaslatnak valószínűleg jelentős gazdasági, társadalmi és környezeti hatásai vannak, és amennyiben a Bizottság különböző szakpolitikai lehetőségek közül választhat.^[49] A hatásvizsgálatot igénylő kezdeményezésekhez nyilvános konzultációra is szükség van [50].

47. Mindemellett a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok lehetővé teszik a követelményeiktől való eltérést „alapos okokból”, mint például „a politikai sürgősség, a titoktartási és biztonsági aggályok tiszteletben tartásának szükségessége”.[51] A „politikai sürgősség” fogalmát azonban az említett szabályok nem határozzák meg.

48. A Bizottság mindhárom vizsgálat során a helyzet „sürgősségére” hivatkozva eltért a kezdeményezéseire vonatkozó hatásvizsgálat elvégzésének követelményétől.

49. Az ombudsman vizsgálataival összefüggésben a Bizottság a „sürgősség” tág értelmezését és a minőségi jogalkotási szabályoktól való eltérésre vonatkozó mérlegelési jogkörét terjesztette elő, tekintettel arra is, hogy – amint azt fentebb vázoltuk – úgy értelmezte, hogy ezek olyan belső szabályok, amelyek nem kötik a Bizottságot. A Bizottság ezért az ombudsman vizsgálatainak tárgyát képező kezdeményezéseket nagyon különböző okokból „sürgősnek” tekintette, például tekintettel a Bizottság vezető szerepének változó politikai prioritásaira a jelenlegi kihívásokra válaszul (salátarendelet-ügy), a változó geopolitikai tendenciákra és kihívásokra (migrációs ügy), valamint az egyes uniós szakpolitikák elleni növekvő és intenzív társadalmi tiltakozásokra (KAP-ügy).

50. A Bizottságnak bizonyosan meg kell őriznie mérlegelési mozgásterét azon körülmények meghatározása során, amelyeket „sürgősnek” tekint. A „politikai sürgősségnek” a Bizottság által e három esetben alkalmazott tág értelmezése azonban azzal a kockázattal jár, hogy a nyilvánosság számára nehezen érthetővé és előre jelezhetővé teszi a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok követelményeinek alkalmazását. A Bizottság tág értelmezése alapján elvileg minden helyzet „sürgősnek” tekinthető, ha a Bizottság politikai vezetése így határoz.

51. E tekintetben az ombudsman megjegyzi továbbá, hogy a Bizottság által az indokolásokban arra vonatkozóan adott magyarázatok, hogy e három ügyben miért volt „sürgős” a helyzet, vagy rövidek voltak, vagy hiányoztak. Különösen a migrációs ügyben a Bizottság a rendeletjavaslattal kapcsolatban jelezte, hogy kevés vagy semmilyen választási lehetősége nincs az Europol által a tagállamoknak a migránscsempészés elleni küzdelemhez nyújtott támogatás javítására irányuló sürgős operatív igények miatt. A Bizottság azonban a feljegyzés vonatkozó szakaszában nem fejtette ki, hogy az állítólagos sürgősség hogyan korlátozná a rendelkezésére álló szakpolitikai lehetőségeket. Ami az irányelvjavaslatot illeti, az ombudsman aggodalommal állapítja meg, hogy az indokolás vonatkozó szakaszában a Bizottság csupán azt jelezte, hogy kivételesen nem végez hatásvizsgálatot anélkül, hogy magyarázattal szolgálna.

52. Ezen túlmenően, bár a salátarendelet-javaslat preambulumbekezdéseiben utal arra, hogy a versenyképesség kérdése „kritikusan sürgős”, mivel közvetlenül befolyásolja az Európai Unió azon képességét, hogy fenntartható gazdasági növekedést érjen el és megőrizze pozícióját a globális piacon, a Bizottság egyszerűsítési folyamattal és a minőségi jogalkotási szabályokkal foglalkozó weboldala egyértelműen (politikai) „prioritásként” mutatja be az egyszerűsítési célkitűzést. Hasonlóképpen, az Omnibus I csomagot kísérő mindkét elemző dokumentum „prioritásként” hivatkozik a Bizottságra, amely egyszerűsíti a meglévő vonatkozó irányelveket. Az ombudsman számára egyrészt a sürgősség, másrészt a prioritás fogalma nem azonos.

53. Nem egyértelmű, hogy a Bizottság a salátarendelet-ügyben szóban forgó javaslat előkészítése során „sürgősség” vagy a Bizottság munkaprogramjait alátámasztó „prioritás” miatt eltért-e a minőségi jogalkotásra vonatkozó egyes szabályoktól [52]. A „versenyképesebb és vonzóbb Európa” megvalósítása érdekében az „egyszerűbb szabályozás” és a szabályozási terhek csökkentése érdekében tett és folyamatban lévő számos jogalkotási erőfeszítésnek (összesen 13 jogalkotási csomag) szentelt teljes bizottsági weboldal inkább a Bizottság prioritásait tükrözi, mintsem az objektív sürgősséget.

54. A „sürgősség” fogalommeghatározásának hiánya a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokban, amely lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy eltérjen a saját jogalkotási tevékenységeire vonatkozóan előírt követelményektől, aláássa a kiszámíthatóságot, a következetességet és a jogbiztonságot, és így nem lehet megfelelő ügyintézés. Ezenkívül a három ügy indokolása nem indokolta kellőképpen a szóban forgó jogalkotási javaslatok „sürgősségét”, ami szintén nem lehet megfelelő ügyintézés.

55. Az ombudsman számára a Bizottságnak biztosítania kell a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok kiszámíthatóbb, következetesebb és nem önkényes alkalmazását azáltal, hogy

• a „sürgősség” fogalmának meghatározása a minőségi jogalkotás összefüggésében; és
• a jogalkotási javaslatait kísérő indokolásban egyértelműen kifejti, hogy miért van szükség eltérésre.

Ki és hogyan döntött a sürgősségi eljárás alkalmazásáról?

56. A minőségi jogalkotási eszköztár meghatározza az eltérések engedélyezésére vonatkozó eljárást [53], amely a következőket irányozza elő:

• „– Amikor egy politikailag érzékeny és fontos kezdeményezést először terjesztenek elő politikai jóváhagyásra, a rugalmasság vagy a kivétel szükségességét már le kell írni (és meg kell indokolni) a Decide informatikai platform vonatkozó területein. A fő kivételek a következőkre vonatkoznak: az „értékeléssel indítás” elvétől való eltérés, nem végzett hatásvizsgálatot, nem folytatott nyilvános konzultációt (ha eljárási szempontból szükséges). A „jobb szabályozásért” felelős alelnök egyetértése ezt követően kifejezetten kiterjed a tervezett kivételre.
• – Ha az érvényesítést követően kivételre van szükség, a főigazgatóságoknak jóváhagyást kell kérniük a Főtitkárság „minőségi jogalkotásért” felelős igazgatójától, a „minőségi jogalkotásért” felelős alelnök kabinetjével konzultálva.
• A főigazgatóságoknak az alábbi funkcionális postafiókba küldött üzenetben kell kérniük a jóváhagyást, és ismertetniük kell (1) a kért információkat; (2) Miért van szükség: [...]”

57. Az ombudsman mindhárom vizsgálat során megvizsgálta a szóban forgó kezdeményezéseknek a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok követelményei alóli mentesítéséről szóló belső határozatokkal kapcsolatos dokumentációt.

• Az Omnibus-ügyben a Bizottság e-mailt küldött az ombudsmannak az akkori főtitkárhelyettestől, aki tájékoztatta az illetékes főigazgatóságokat, hogy „személyzeti munkadokumentumot” kell készíteni, amelyet a Bizottság igazgatása a hatásvizsgálatot helyettesítő „analitikai dokumentumként” értelmez. A döntést nem indokolták.
• A KAP-pal és a migrációval kapcsolatos ügyekben a Bizottság nem nyújtott be írásbeli feljegyzést az ombudsmannak a határozatról. Ehelyett a Bizottság az ombudsman rendelkezésére bocsátotta a javaslatok elfogadásával és a vonatkozó szolgálatközi konzultációk elindításával kapcsolatos dokumentumokat, azzal érvelve, hogy az a tény, hogy ezek a lépések politikai jóváhagyást kaptak, azt bizonyítja, hogy politikai támogatás övezte a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok követelményeitől való eltérésről szóló döntést.

58. Az ombudsman ezért nem tudta megállapítani, hogy a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokban meghatározott eljárást követték-e.

59. Az ombudsman aggodalmát fejezi ki az eljárással és az azt követő határozatokkal kapcsolatos megfelelő nyilvántartások hiánya miatt, amelyek mentesítenék a szóban forgó kezdeményezéseket a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok követelményei alól. Az ilyen informális munkamegállapodások, amelyek a jogalkotási javaslat Bizottság általi előkészítésének fontos lépéseihez kapcsolódnak, mint például a hatásvizsgálattól való eltérés jóváhagyása (és a nyilvános konzultáció), gyorsan károsíthatják az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot [54], és nem tudnak elegendő biztosítékot nyújtani a nyilvánosság számára arra vonatkozóan, hogy a Bizottság következetes, nem önkényes és kiszámítható módon alkalmazta a minőségi jogalkotás szabályait. Az ilyen hivatalos nyilvántartások hiánya nem lehet megfelelő ügyintézés.

60. A Bizottságnak ezért megfelelően rögzítenie kell minden olyan belső határozat(oka)t, amely(ek) mentesít(enek) egy jogalkotási javaslatot a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok követelményei alól, beleértve azt is, hogy ki kérte a mentességet, milyen alapon és ki adta meg azt.

Hogyan biztosította a Bizottság, hogy a sürgősségi eljárás megfeleljen az átlátható, tényeken alapuló és inkluzív jogalkotási eljárás elveinek?

61. A minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok értelmében, amennyiben hatásvizsgálatra van szükség, de mentességet adnak, a javaslat és a költségbecslések alapjául szolgáló bizonyítékokat bemutató „analitikai dokumentumot” a kezdeményezés Bizottság általi elfogadásától számított három hónapon belül el kell készíteni.^[55] Az ombudsman értelmezése szerint az elemző dokumentumok célja annak biztosítása, hogy hatásvizsgálat hiányában a jogalkotási javaslatokat minimális szintű átláthatóság mellett nyújtsák be, tájékoztatva a társjogalkotókat és a nyilvánosságot a javaslatok alapjául szolgáló bizonyítékokról.

62. A Bizottság az ombudsman vizsgálatainak tárgyát képező valamennyi jogalkotási javaslattal kapcsolatban készített ilyen elemző dokumentumokat.

63. Az ombudsman megérti, hogy a panaszosok aggódtak amiatt, hogy a Bizottság által közzétett elemző dokumentumok nem nyújtanak átfogó elemzést a környezetre, a fenntarthatóságra és az emberi jogokra gyakorolt hatásokról.

64. Az ombudsmannak nem feladata, hogy értékelje a jogalkotási javaslatokat alátámasztó bizonyítékokat, beleértve a Bizottság által készített és e javaslatokat kísérő elemző dokumentumok tartalmát is. Elsősorban a társjogalkotók feladata annak eldöntése, hogy elegendő bizonyítékot kaptak-e a Bizottságtól ahhoz, hogy megalapozott döntést hozzanak az előttük lévő jogalkotási javaslatokról. Az ombudsman azonban megjegyzi, hogy a salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben a Bizottság a korábbi kezdeményezések keretében és évekkel a jogalkotási javaslatok elfogadása előtt elvégzett hatásvizsgálatokból származó információkra támaszkodott. A KAP-ügyben a Bizottság hivatkozott bizonyos, még folyamatban lévő tanulmányokra is, és mindenesetre a felhasznált tanulmányok többsége a mezőgazdasági termelők adminisztratív terheire vonatkozott, nem pedig például a környezetre gyakorolt hatásokra. Ez jogos kétségeket vethet fel a Bizottság elemzését alátámasztó bizonyítékok átfogó jellegét illetően. Ilyen esetekben különösen fontos, hogy a Bizottság elmagyarázza a nyilvánosságnak, hogy a korábbi hatásvizsgálatok eredményei továbbra is érvényesek-e, és ha igen, hogyan, illetve hogyan frissítették azokat, és hogyan biztosította, hogy minden releváns bizonyítékot figyelembe vegyenek. Az ombudsman e tekintetben megjegyzi, hogy a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok semmilyen konkrét módon nem írják le, hogy az elemző dokumentumoknak milyen információkat és milyen formában kell tartalmazniuk.

65. A KAP-pal és a migrációval kapcsolatos ügyekben a panaszosokat az elemző dokumentumok közzétételének időzítése is aggasztotta.

• A KAP esetében az elemző dokumentumot több mint kilenc hónappal azt követően tették közzé, hogy a Bizottság elfogadta a javaslatot, és hét hónappal azt követően, hogy a társjogalkotók már elfogadták a szóban forgó jogszabályt.
• A migrációs ügyben az elemző dokumentumokat négy és fél, öt és fél hónappal a javaslatok Bizottság általi elfogadását követően, de a szóban forgó jogszabály elfogadása előtt tették közzé.

66. Ha az elemző dokumentumok közzétételének célja annak biztosítása, hogy hatásvizsgálat hiányában a jogalkotási javaslatokat minimális szintű átláthatóság mellett nyújtsák be, ezáltal tájékoztatva a társjogalkotókat és a nyilvánosságot a javaslatok alapjául szolgáló bizonyítékokról, alapvető fontosságú, hogy a Bizottság időben közzétegye ezeket a dokumentumokat. Az ombudsman számára nehéz belátni, hogy milyen szerepet játszhatnak az elemző dokumentumok, ha azokat hónapokkal a jogalkotási javaslat, sőt a jogszabály elfogadása után teszik közzé.

67. Az elemző dokumentumoknak a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokban meghatározott három hónapos határidőn túl, vagy akár a jogszabály elfogadását követően történő közzététele nem tekinthető megfelelő ügyintézésnek. Az ilyen helyzetek jövőbeli előfordulásának elkerülése érdekében az ombudsman az alábbiakban javítási javaslatot tesz.

68. A nyilvános konzultációkat illetően a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok ^[56] előírják, hogy a legalább tizenkét hetes internetalapú nyilvános konzultációk kötelezőek a hatásvizsgálatot tartalmazó kezdeményezések esetében. Az eszköztár kifejti, hogy „a hatásvizsgálattal nem kísért politikai és/vagy érzékeny kezdeményezések esetében nem mindig van szükség nyilvános konzultációra. Ezekben az esetekben a [főigazgatóság] mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy szükség van-e nyilvános konzultációra. Az ilyen kezdeményezések esetében a véleményezési felhívás kiegészíthető konkrét érdekképviseleti csoportokkal, szakértőkkel vagy decentralizált uniós ügynökségekkel és más uniós szervekkel folytatott célzott vagy szakosodott konzultációkkal, amelyek relevánsabbak lehetnek a konkrét technikai hozzájárulások összegyűjtése szempontjából.”[57]

69. A salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben folytatott vizsgálatok során a Bizottság megerősítette, hogy mivel engedélyezték a hatásvizsgálati követelménytől való eltéréseket, nem volt köteles teljes körű nyilvános konzultációt folytatni. Ezért nem volt szükség külön eltérésre. Ehelyett a Bizottság kifejtette, hogy a következő módon konzultált az érdekelt felekkel:

• Ami az Omnibus-ügyben szóban forgó kezdeményezéseket illeti, a Bizottság kijelentette, hogy különböző tevékenységekre és forrásokra támaszkodott, például a jelentéstételi követelmények észszerűsítésére vonatkozó, 2023 októbere és decembere között lefolytatott „véleményezési felhívásra”, az érdekelt felekkel 2024 novemberében tartott hibrid rendezvényekre, az érdekelt felek spontán beadványaira, valamint a kiválasztott érdekelt felekkel 2025 februárjában tartott kétnapos „valóságfelmérésre” és politikai szintű munkaértekezletre.
• Ami a KAP-ügyben szóban forgó kezdeményezést illeti, a Bizottság nyilvános konzultációját a négy fő mezőgazdasági szervezettel folytatott ad hoc konzultáció váltotta fel.

70. Az ombudsman véleménye szerint kérdéses, hogy a Bizottság ezekben az ügyekben „a lehető legnyilvánosabban” folytatta-e le a Szerződésekben előírt „sürgős” döntéshozatalt [58].

71. Ami az Omnibus-ügyet illeti, a Bizottság nem tudta kifejteni, hogyan választotta ki az érdekelt feleket a 2025. februári eseményekre, és hogyan biztosította a kiegyensúlyozott képviseletet. Emellett a Bizottság azáltal, hogy aktívan kiválasztotta az érdekelt feleket, hogy részt vegyenek ezeken az üléseken, kizárhatott volna más potenciálisan érdekelt érdekelt feleket is a részvételből, különös tekintettel arra, hogy az ombudsmannal megosztott dokumentumok szerint a meghívott érdekelt felek többsége az ágazat képviselője volt.  

72.  A Bizottság által az Omnibus-ügyben említett egyéb érdekelti tevékenységek közé tartozott a 2023. október és december közötti véleményezési felhívás, a 2024. májusi és novemberi hibrid rendezvények, valamint a különböző érdekelt felek állásfoglalásai, levelei és kétoldalú találkozói. Ezek a tevékenységek azonban nem kifejezetten a szóban forgó jogalkotási javaslatokhoz kapcsolódtak, hanem általánosabb értelemben az egyszerűsítésre és a jelentéstételi kötelezettségekre vonatkoztak. Annak ellenére, hogy számos érdekelt fél hivatkozott a fenntarthatósági beszámolási követelményekre észrevételeiben, előfordulhat, hogy mások nem voltak tisztában a konzultáció hatókörével, és nem tudták felvetni konkrét aggályaikat.

73. Ami a KAP-ügyet illeti, az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottság nem fejtette ki, hogy miért nem konzultálhatott az érdekelt felek több kategóriájával, a négy fő mezőgazdasági szervezeten kívül, ugyanazon időkereten belül. Ugyanakkor az ombudsman nincs meggyőződve arról, hogy a Bizottság megalapozottan vélte úgy, hogy a nyilvánosság más tagjait, például a környezetvédelmi szervezeteket nem „érinti közvetlenül” egy olyan jogalkotási javaslat, amely hatással lehet a környezetre.

74. Nem tekinthető megfelelő ügyintézésnek, ha a Bizottság nem törekszik az érdekelt felekkel folytatott széles körű, kiegyensúlyozottabb konzultációra a salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben szóban forgó jogalkotási javaslatokról.

75. A fentiekre tekintettel az ombudsman úgy véli, hogy az ombudsman vizsgálatai tárgyát képező jogalkotási javaslatok sürgős előkészítése nem felelt meg teljes mértékben az átlátható, tényeken alapuló és inkluzív jogalkotási eljárás elveinek.

76. A vizsgálatok a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok bizonyos hiányosságaira is fényt derítettek. E szabályok értelmében hatásvizsgálatot és nyilvános konzultációt végeznek, vagy eltérést engedélyeznek.

77. Eltérések engedélyezése esetén a Bizottságnak olyan eljárást kell létrehoznia, amely biztosítja, hogy a jogalkotási javaslatok sürgős előkészítése ne gyengítse az átlátható, tényeken alapuló és inkluzív jogalkotási folyamat lényegét. Az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottság 2026 első felében tervezi a minőségi jogalkotási keret egyszerűsítését.[59] Felkéri a Bizottságot, hogy ebben az összefüggésben vegye figyelembe e vizsgálat megállapításait, beleértve a következőket:

78. Először is, a Bizottságnak biztosítania kell, hogy a hatásvizsgálatot „sürgősség” esetén felváltó elemző dokumentum ^[60] kellő időben és a jogalkotási javaslat elfogadását követően haladéktalanul tájékoztassa a társjogalkotókat és a nyilvánosságot a jogalkotási javaslatok alapjául szolgáló bizonyítékokról, tükrözve ezáltal az ügy sürgősségét. A minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályoknak meg kell határozniuk azokat az alapvető minimumkövetelményeket is, amelyeknek az analitikai dokumentumoknak meg kell felelniük.

79. Másodszor, a Bizottságnak egyértelművé kell tennie, hogy a hatásvizsgálati követelménytől való eltérés engedélyezése esetén az érdekelt felekkel folytatott konzultációknak továbbra is meg kell felelniük a valamennyi nyilvános konzultációra alkalmazandó általános elveknek és minimumszabályoknak. [61] A minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályoknak ezért iránymutatást kell nyújtaniuk arra vonatkozóan, hogy az érdekelt felekkel folytatott konzultációkat hogyan kell „sürgősség” keretében lefolytatni.

2. Az európai klímarendeletnek való megfelelés

Az ombudsman elé terjesztett érvek

80. A salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben a panaszosok azzal érveltek, hogy a Bizottság nem végezte el a vonatkozó jogalkotási javaslatok „éghajlati következetességének értékelését”, amint azt az európai klímarendelet 6. cikkének (4) bekezdése előírja. A panaszosok számára a Bizottság valamennyi szakpolitikai kezdeményezése esetében kötelező az „éghajlati konzisztenciaértékelés”, még akkor is, ha a Bizottság eltér a hatásvizsgálati követelménytől. A panaszosok aggodalmukat fejezték ki amiatt, hogy a Bizottság a gyakorlatban csak azokra a kezdeményezésekre vonatkozóan végez éghajlat-politikai konzisztenciaértékelést, amelyeket hatásvizsgálat kísér.

81. A Bizottság elismerte, hogy minden hatásvizsgálatnak tartalmaznia kell egy éghajlat-politikai következetességi értékelést. Az Omnibus-ügyben folytatott vizsgálattal összefüggésben a Bizottság tisztázta, hogy bár hatásvizsgálat hiányában nincs konkrét formátum az éghajlat-politikai konzisztenciaértékelés rögzítésére, azt még mindig elvégzik. Konkrétan:

• az Omnibus-ügyet illetően a Bizottság elmondta, hogy elvégezte az éghajlat-politikai következetesség értékelését, és e tekintetben jogalkotási javaslata indokolásának több szakaszára, valamint egy e-mailre hivatkozott, amelyet vizsgálat céljából az ombudsman vizsgálócsoportjának küldött. A Bizottság pontosította, hogy kiszámította, hogy a jogalkotási javaslat hány vállalatot fog érinteni különböző jelentéstételi küszöbértékek mellett. Ezt a számítást nem jelölték meg kifejezetten „éghajlati konzisztenciaértékelésként”.
• a KAP-ügyet illetően a Bizottság elmondta, hogy elvégezték az éghajlat-politikai következetesség értékelését, és az elemző dokumentum foglalkozik az éghajlati és környezeti hatásokkal. A Bizottság azonban nem nyújtott be feljegyzést arról, hogy az elemző dokumentum közzététele előtt – amelyre több mint kilenc hónappal a jogalkotási javaslat elfogadása után került volna sor – éghajlat-politikai következetességi értékelésre került volna sor. A Bizottság elmondta, hogy értékelése arra a következtetésre jutott, hogy a jogalkotási javaslat minimális következményekkel jár a légkörbe történő kibocsátásokra nézve, amit később az elemző dokumentum [62] is kifejtett, ami azt jelenti, hogy a javaslat nem gyakorol jelentős hatást az EU éghajlat-politikai céljaira.

Az ombudsman értékelése

82. Az európai klímarendelet jogilag kötelező erejű célt határoz meg arra vonatkozóan, hogy 2050-re nulla nettó üvegházhatásúgáz-kibocsátást kell elérni. Az uniós intézmények és a tagállamok kötelesek megtenni a cél eléréséhez szükséges uniós és nemzeti szintű intézkedéseket, figyelembe véve a tagállamok közötti méltányosság és szolidaritás előmozdításának fontosságát.

83. Az európai klímarendelet 6. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy a Bizottságnak „minden intézkedéstervezet vagy jogalkotási javaslat” elfogadása előtt el kell végeznie az „éghajlati konzisztencia értékelését”. Egyértelmű, hogy ez a jogi kötelezettség független attól, hogy a Bizottság elvégzi-e a jogalkotási javaslat hatásvizsgálatát.

84. Ezenkívül az európai klímarendelet 6. cikkének (4) bekezdéséből következik, hogy a Bizottságnak az ezen intézkedéseket vagy javaslatokat kísérő valamennyi hatásvizsgálatba bele kell foglalnia az „éghajlati konzisztenciaértékelést”, „és e vizsgálat eredményét az elfogadás időpontjában nyilvánosan hozzáférhetővé kell tennie”. A rendelkezés nem határozza meg, hogy hatásvizsgálat hiányában hol kell elvégezni az éghajlat-politikai konzisztenciaértékelést. Ezen értékelés eredményének azonban minden esetben nyilvánosan hozzáférhetőnek kell lennie a javaslat elfogadásakor.

85. Az Omnibus-ügyben a Bizottság az indokolásban és az elemző dokumentumban kifejtette, hogy a jogalkotási javaslatok nem járnak negatív éghajlati hatásokkal, további magyarázat nélkül. Az ombudsman felkérte a Bizottságot, hogy vizsgálja meg az éghajlati konzisztencia értékelésével kapcsolatos belső dokumentumokat, de nem kapott egyértelmű nyilvántartást. Amennyiben a Bizottság az indokolásban és az elemző dokumentumban hivatkozott a megváltozott jelentéstételi kötelezettségek által érintett vállalatok különböző forgatókönyvek szerinti általános számítására, nincs arra utaló jel, hogy ezt a számítást az éghajlat-politikai konzisztenciaértékelés részeként végezték volna el. Ez megnehezíti az ombudsman számára annak megállapítását, hogy a szóban forgó dokumentumok elegendő bizonyítékot tartalmaznak-e az éghajlat-politikai következetesség értékelésének hatékony elvégzésére.

86. A KAP-ügyben a Bizottság indokolásában és elemző dokumentumában rövid vagy általános megállapításokra hivatkozott annak bizonyítása érdekében, hogy elvégezte az éghajlat-politikai konzisztencia értékelését. A Bizottság nem nyújtott be belső nyilvántartást az ombudsmannak arról, hogy a jogalkotási javaslat elfogadása előtt ténylegesen elvégezték volna az éghajlat-politikai következetesség értékelését.

87. Az ombudsman aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy nincsenek egyértelmű belső nyilvántartások arról, hogy a salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben szóban forgó jogalkotási javaslatok elfogadása előtt ténylegesen elvégezték volna az éghajlat-politikai következetesség értékelését. Az ombudsman azt is megállapítja, hogy a Bizottság a vonatkozó jogalkotási javaslatok elfogadásakor nem tette közzé egyértelműen az éghajlat-politikai következetesség értékelésének eredményeit, amint azt az európai klímarendelet 6. cikkének (4) bekezdése előírja. Ez nem lehet jó adminisztráció.

88. A Bizottságnak iránymutatást kell kiadnia – például a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályaiban – arról, hogy miként kell végrehajtani az európai klímarendelet 6. cikkének (4) bekezdését a hatásvizsgálattal nem kísért jogalkotási javaslatok esetében. A Bizottságnak különösen a következőket kell tisztáznia:

• valamennyi jogalkotási javaslat esetében éghajlat-politikai következetességi értékelést kell végezni, beleértve azokat is, amelyeket nem kísér hatásvizsgálat, és ezeket az értékeléseket belsőleg rögzíteni kell.
• amelyben közzé kell tenni az éghajlat-politikai konzisztenciaértékeléseket és azok eredményeit, amikor hatásvizsgálattal nem kísért jogalkotási javaslatokat fogadnak el.

3. A Bizottság szolgálatközi konzultációkra vonatkozó eljárási szabályzatának való megfelelés

Az ombudsman elé terjesztett érvek

89. Az Omnibus-ügyben a panaszosok megjegyezték, hogy a jogalkotási javaslat tervezetéről folytatott szolgálatközi konzultáció péntek estétől számított 24 órán belül lezárult, és a határidő szombat estére járt le. A panaszosok attól tartottak, hogy egy ilyen rövid szolgálatközi konzultáció alááshatta volna a javasolt uniós jogszabályok koherenciáját.

90. A Bizottság kijelentette, hogy eljárási szabályzata rendelkezik a gyorsított szolgálatközi konzultáció lehetőségéről.[63] Ebben az esetben szombat délelőtt további technikai találkozóra került sor a szolgálatközi konzultációban részt vevő bizottsági szervezeti egységek számára, amely biztosította e konzultáció megfelelő lefolytatását. A Bizottság megerősítette, hogy a konzultációba bevont valamennyi szervezeti egység a határidő előtt nyújtotta be észrevételeit.

Az ombudsman értékelése

91. A Bizottság eljárási szabályzata [64] legalább tíz munkanapot ír elő a szolgálatközi konzultációra. Sürgős esetekben a Bizottság lerövidítheti a konzultációs időszakot legalább 48 órára, kivéve, ha a Főtitkárság másként rendelkezik. A szolgálatközi konzultációra általában a „D ecide” informatikai eszközön keresztül kerül sor.

92. A Bizottság széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik belső szervezetének kialakítása és az igazgatási szervezeti egységei közötti együttműködés módjainak meghatározása terén. Az a tény, hogy a Bizottság konkrét szabályokat állapított meg a szolgálatok közötti konzultációkra vonatkozóan, biztosítja, hogy szakpolitikai javaslatainak megfogalmazásakor a Bizottság holisztikus és kiegyensúlyozott megközelítést alkalmazzon a kérdésben azáltal, hogy lehetővé teszi illetékes szervezeti egységei számára, amelyek mindegyike saját szakértelmet és az érdekelt felek e kérdéssel kapcsolatos álláspontjával kapcsolatos ismereteket kínál, hogy érdemi hozzájárulást nyújtsanak a javaslathoz.

93. Ebben az összefüggésben, míg a Bizottság eljárási szabályzata gyorsított szolgálatközi konzultációt ír elő a sürgős kezdeményezésekre vonatkozóan, és még azt is lehetővé teszi a főtitkárság számára, hogy egyénileg döntsön a sürgős szolgálatközi konzultáció hosszáról, a megfelelő ügyintézés elve megköveteli, hogy az ilyen határozatokat megindokolják és rögzítsék. Ezenkívül a szolgálatközi konzultáció hosszának és időzítésének nemcsak a helyzet sürgősségét kell tükröznie, hanem azt is lehetővé kell tennie, hogy a Bizottság különböző szervezeti egységei érdemben hozzájáruljanak a konzultációhoz.

94. Az ombudsman elismeri, hogy lehetnek olyan körülmények, amelyek jelentősen lerövidíthetik a szolgálatközi konzultációt. Az ombudsman azonban nincs meggyőződve arról, hogy a körülmények ilyenek voltak az Omnibus-ügyben szóban forgó jogalkotási javaslat esetében. Közelebbről, a Bizottság semmilyen feljegyzést nem nyújtott be a rendkívüli sürgősség okairól, amelyek alapján úgy határozott, hogy eltér a rendes eljárás szerinti szokásos tíz munkanaptól és a gyorsított eljárás szerinti 48 órától. Ugyanakkor az ombudsman vizsgálócsoportja által megvizsgált anyagok nem teszik lehetővé az ombudsman számára annak megállapítását, hogy valamennyi megkérdezett főigazgatóság kevesebb mint 24 órán belül érdemi hozzájárulást tudna nyújtani.

95. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy a szolgálatközi konzultáció hétvégi 24 óránál rövidebb időtartamra való lerövidítésével a Bizottság túlzottan korlátozta szervezeti egységeinek lehetőségét arra, hogy érdemben hozzájáruljanak a szóban forgó jogalkotási javaslathoz.

96. A megfelelő ügyintézés megköveteli továbbá, hogy a Bizottság gondoskodjon arról, hogy amikor úgy dönt, hogy a szolgálatközi konzultáció időtartamát sürgősség miatt le kell rövidíteni, a döntés indokolását megfelelően rögzítsék.

97. A három vizsgálat alapján az ombudsman különböző eljárási hiányosságokat tárt fel a szóban forgó jogalkotási javaslatok Bizottság általi előkészítésében, amelyek együttesen hivatali visszásságnak minősülnek:

• A minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok nem határozzák meg és nem értelmezik tágan a „politikai sürgősség” fogalmát, ami azzal a kockázattal jár, hogy kiszámíthatatlanná, következetlenné és önkényessé teszi a Bizottság által a saját jogalkotási tevékenységeire vonatkozóan előírt követelmények alkalmazását.
• Jogalkotási javaslatainak „sürgősségét” nem indokolta kellőképpen.
• Nincs egyértelmű nyilvántartás a Bizottság belső határozatairól és az azokat alátámasztó indokolásról a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok követelményeitől való eltérés érdekében.
• Az elemzési dokumentumok késedelmes közzététele a KAP-pal és a migrációval kapcsolatos ügyekben.
• Nem biztosították az összes érdekelt féllel való konzultációt a salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos ügyekben előterjesztett jogalkotási javaslatokról.
• A salátarendelettel és a KAP-pal kapcsolatos jogalkotási javaslatok elfogadása előtt végzett éghajlat-politikai konzisztenciaértékelésre vonatkozó egyértelmű belső nyilvántartások hiánya, valamint az értékelés eredményének egyértelmű közzététele az európai klímarendelet 6. cikkének (4) bekezdésében előírtak szerint.
• Nem biztosították, hogy szervezeti egységei érdemben hozzá tudjanak járulni a salátarendelet-javaslathoz azáltal, hogy a szolgálatközi konzultációt egy hétvége alatt kevesebb mint 24 órára rövidítették le, és nem rögzítették a jelentősen lerövidített szolgálatközi konzultáció elindítására vonatkozó döntését alátámasztó indokolást.

98. E hiányosságok orvoslása érdekében az ombudsman az alábbiakban két ajánlást és négy javaslatot tesz.

Ajánlások

A 983/2025/MAS, a 2031/2024/VB és az 1379/2024/MIG sz. panaszokkal kapcsolatos vizsgálatok alapján az ombudsman a következő ajánlásokat teszi az Európai Bizottságnak:

1. A Bizottságnak biztosítania kell a minőségi jogalkotás szabályainak kiszámítható, következetes és nem önkényes alkalmazását azáltal, hogy

• a „sürgősség” fogalmának meghatározása a minőségi jogalkotással összefüggésben, esetleg a szabályok közelgő felülvizsgálatával összefüggésben;
• a jogalkotási javaslatoknak a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok követelményei alóli mentesítésére vonatkozó belső határozatok rögzítése, beleértve azt is, hogy ki kérte a mentességet, milyen alapon és ki adta meg azt;
• a jogalkotási javaslatait kísérő indokolásban egyértelműen kifejti, hogy miért van szükség eltérésre.

2. Eltérések engedélyezése esetén a Bizottságnak eljárást kell létrehoznia annak biztosítására, hogy a jogalkotási javaslatok sürgős előkészítése továbbra is megfeleljen az átlátható, tényeken alapuló és inkluzív jogalkotási eljárás elveinek, amint azt a Szerződések és az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlata megköveteli. A Bizottság ezt a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályok közelgő felülvizsgálatával összefüggésben teheti meg. Annak érdekében, hogy segítse a Bizottságot ebben a feladatban, az ombudsman az alábbiakban négy javaslatot is tesz.

A Bizottság és a panaszosok tájékoztatást kapnak erről az ajánlásról. Az európai ombudsman alapokmánya 4. cikkének (2) bekezdésével összhangban a Bizottság 2026. február 25-ig részletes véleményt küld.

Javítási javaslatok

1. A Bizottságnak biztosítania kell, hogy a hatásvizsgálatot „sürgősség” esetén felváltó elemző dokumentum időben és a jogalkotási javaslat elfogadását követően haladéktalanul tájékoztassa a társjogalkotókat és a nyilvánosságot a jogalkotási javaslatok alapjául szolgáló bizonyítékokról, tükrözve ezáltal az ügy sürgősségét. A minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályoknak meg kell határozniuk azokat az alapvető minimumkövetelményeket, amelyeknek az analitikai dokumentumoknak e tekintetben meg kell felelniük.

2. A Bizottságnak egyértelművé kell tennie, hogy a hatásvizsgálati követelménytől való eltérés engedélyezése esetén az érdekelt felekkel folytatott konzultációknak továbbra is meg kell felelniük az összes nyilvános konzultációra alkalmazandó általános elveknek és minimumszabályoknak. A minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályoknak iránymutatást kell nyújtaniuk arra vonatkozóan, hogy az érdekelt felekkel folytatott konzultációkat hogyan kell „sürgősségi” eljárás keretében lefolytatni.

3. A Bizottságnak iránymutatást kell kiadnia – például a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályaiban – arról, hogy miként kell végrehajtani az európai klímarendelet 6. cikkének (4) bekezdését a hatásvizsgálattal nem kísért jogalkotási javaslatok esetében. A Bizottságnak különösen a következőket kell tisztáznia:

• valamennyi jogalkotási javaslat esetében éghajlat-politikai következetességi értékelést kell végezni, beleértve azokat is, amelyeket nem kísér hatásvizsgálat, és ezeket az értékeléseket belsőleg rögzíteni kell;
• amelyben közzé kell tenni az éghajlat-politikai konzisztenciaértékeléseket és azok eredményeit, amikor hatásvizsgálattal nem kísért jogalkotási javaslatokat fogadnak el.

4. A Bizottságnak gondoskodnia kell arról, hogy amikor úgy dönt, hogy a szolgálatközi konzultáció időtartamát le kell rövidíteni, a döntés indokolását megfelelően rögzítsék. Az időtartam csak kivételesen sürgős esetekben lehet rövidebb a gyorsított eljárásban előirányzott 48 óránál, és azt megfelelően meg kell indokolni.

 

Teresa Anjinho
európai ombudsman

Strasbourg, 2025.11.25.

 

I. melléklet

A panaszosok által felvetett kérdések	983/2025/MAS. sz. ügy	1379/2024/MIK. sz. ügy	2031/2024/VB. sz. ügy
A minőségi jogalkotás szabályainak való megfelelés	A Bizottság nem tartotta tiszteletben a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályait azáltal, hogy nem végzett hatásvizsgálatokat.
Analitikai dokumentumok	A hatásvizsgálatok helyébe lépő „analitikai dokumentumok” nem tartalmaztak elegendő bizonyítékot a javaslatok indokolásához.
		Az elemző dokumentumot túl későn tették közzé.
Európai klímarendelet	A Bizottság elmulasztotta az „éghajlati konzisztencia értékelését”, megsértve ezzel az európai klímarendelet 6. cikkének (4) bekezdését.
Konzultációk az érdekelt felekkel	A nyilvános konzultációkat felváltó ad hoc konzultációk prioritásként kezeltek bizonyos érdekelt feleket, ezért nem voltak elegendőek.
Szolgálatok közötti konzultációk	A szolgálatközi konzultáció elsietett volt, és nem felelt meg a Bizottság eljárási szabályzatának.

 

[1] Elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] A Bíróság 2018. szeptember 4-i ítélete, ClientEarth kontra Bizottság, C-57/16 P, 88. pont.

[3] Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 17. cikkének (2) bekezdése.

[4] A Bíróság 2018. szeptember 4-i ítélete, ClientEarth kontra Bizottság, C-57/16 P, 87. pont.

[5] A Bíróság 2019. december 3-i ítélete, Cseh Köztársaság kontra Magyarország, C-482/17, 77. pont.

[6] A Bíróság 2019. december 3-i ítélete, Cseh Köztársaság kontra Magyarország, C-482/17, 81. pont.

[7] Az EUSZ 10. cikkének (3) bekezdése és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 15. cikkének (1) bekezdése.

[8] Az EUSZ 1. cikke és 10. cikkének (3) bekezdése.

[9] Az EUSZ 11. cikkének (3) bekezdése.

[10] Európai Bizottság, A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, SWD(2021) 305 final bizottsági szolgálati munkadokumentum, elérhető a következő internetcímen: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[11] Európai Bizottság, minőségi jogalkotási eszköztár, 2023. július, elérhető a következő internetcímen: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[12] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 5. o.

[13] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 9. o.

[14] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 10. o.

[15] Európai Bizottság, A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának - Minőségi jogalkotás: Közös erővel a jobb jogszabályokért”, COM(2021) 219 final, elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2021:219:FIN.

[16] Az EUMSZ 295. cikke szerint az intézményközi megállapodások „kötelező jellegűek lehetnek”. Intézményközi megállapodás az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között a jogalkotás minőségének javításáról (HL 2016. L 123., 1. o.), https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[17] COM(2025) 81 végleges, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[18] További információkért lásd: https://commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en.

[19] COM(2025) 81 végleges, 12. o.

[20] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[21] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[22] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[23] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2024/1468 rendelete (2024. május 14.) az (EU) 2021/2115 és az (EU) 2021/2116 rendeletnek a jó mezőgazdasági és környezeti állapotra vonatkozó előírások, az éghajlat-politikai, környezetvédelmi és állatjóléti rendszerek, a KAP stratégiai tervek módosítása, a KAP stratégiai tervek felülvizsgálata, valamint az ellenőrzések és szankciók alóli mentességek tekintetében történő módosításáról (HL L 2024/1468, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1468).

[24] A 983/2025/MAS sz. panaszt a ClientEarth, Notre Affaire A Tous, Clean Clothes Campaign, European Coalition for Corporate Justice, Global Witness, Transport & Environment, Antislavery International és Friends of

a Föld-Európa; a 2031/2024/VB sz. panaszt az európai digitális jogok (EDRi) és a PICUM (az okmányokkal nem rendelkező migránsokkal kapcsolatos nemzetközi együttműködés platformja) nyújtotta be a ProtectNotSurveil koalíció nevében; az 1379/2024/MIK sz. panaszt a ClientEarth és a BirdLife Europe, valamint Közép-Ázsia nyújtotta be.

[25] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2021/1119 rendelete (2021. június 30.) a klímasemlegesség elérését célzó keret létrehozásáról és a 401/2009/EK rendelet, valamint az (EU) 2018/1999 rendelet módosításáról (európai klímarendelet), HL L 243., https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[26] Az európai klímarendelet bevezette azt a követelményt, hogy a Bizottságnak ellenőriznie kell mind a meglévő uniós jogszabályok, mind az új jogalkotási javaslatok összhangját az éghajlat-politikai célkitűzésekkel (6. cikk (4) bekezdés).

[27] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/215919, https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[28] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215918.

[29] Az EUSZ 10. cikkének (3) bekezdése.

[30] Az EUSZ 11. cikkének (3) bekezdése.

[31] A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló ENSZ-EGB-egyezmény (Aarhusi Egyezmény), 1998. június 25., 6-8. cikk, elérhető a következő internetcímen: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[32] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 3. o.

[33] A Draghi-jelentés: Európai versenyképességi stratégia (A. rész), 2024. szeptember, elérhető a következő internetcímen: https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en.

[34] A Bizottság utalt az Unió helyzetéről szóló 2023. évi beszédre, az Európai Parlamentnek címzett levélre, amelyben kifejezte azon szándékát, hogy prioritásként kezelje az e témával kapcsolatos munkát, valamint a Bizottság 2024. évi munkaprogramjára; a 2023 szeptemberében tartott miniszteri konferencia lezárásán alapuló cselekvési felhívás, valamint a migránscsempészés elleni globális szövetségről szóló konferencia 2023 novemberében történő összehívásáról szóló határozat, amelyben az elnök előterjesztette a javaslatot.

[35] Az eltérések engedélyezésére két eljárás létezik, mégpedig a jogalkotási javaslat kidolgozására irányuló kezdeményezés politikai jóváhagyása előtt és után. A Bizottság minőségi jogalkotásért felelős alelnöke az, aki a politikai jóváhagyás előtt eltéréseket engedélyezhet. Ilyen esetben az eltérést rögzítik a Bizottság belső „D ecide” rendszerében. A politikai jóváhagyást követően a Bizottság Főtitkárságán belül a minőségi jogalkotásért felelős igazgató – az említett alelnök kabinetjével konzultálva – az, aki eltéréseket engedélyezhet.

[36] Európai Bizottság, Az elnök közleménye a Bizottságnak, Az Európai Bizottság munkamódszerei, Brüsszel, 2019.12.1., P(2019) 2, 9. o., elérhető a következő internetcímen: https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf.

[37] A Bizottság négy és fél, illetve öt és fél hónappal a jogalkotási javaslatok elfogadását követően közzétette a két javaslatra vonatkozó elemző dokumentumot.

[38] Az 1474/2018/TE sz. ügyben hozott határozat az egyszer használatos műanyagtermékek csökkentésére irányuló európai bizottsági szakpolitika és jogalkotási javaslat előkészítésének állítólagos hiányosságairól és elfogultságáról, 28-30., elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[39] Az 1474/2018/TE. sz. ügyben hozott határozat (uo.) 29. pontja.

[40] Lásd a 16. lábjegyzetet.

[41] A Bíróság 2005. június 28-i ítélete, Dansk Rørindustri A/S kontra Bizottság, C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P és C‑213/02 P egyesített ügyek, 209–211, elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[42] A Bíróság 2018. szeptember 4-i ítélete, ClientEarth kontra Bizottság, C-57/16 P, 88. pont.

[43] Az EUSZ 17. cikkének (2) bekezdése.

[44] A Bíróság 2018. szeptember 4-i ítélete, ClientEarth kontra Bizottság, C-57/16 P, 92. pont.

[45] Lásd például az 1053/2023/MIK sz. ügyet, amely arról szól, hogy az Európai Bizottság nem hozott végleges határozatot az alkalmazandó határidőn belül a Szabályozói Ellenőrzési Testületnek a REACH és a higanyról szóló rendelet tervezett felülvizsgálatával kapcsolatos hatásvizsgálataihoz és véleményeihez való nyilvános hozzáférés iránti két kérelemről, amely a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548.

[46] A Bíróság 2005. június 28-i ítélete, Dansk Rørindustri A/S kontra Bizottság, C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P és C‑213/02 P egyesített ügyek, 209–211, elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[47] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 3. o.

[48] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 3. o.

[49] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 30. o.

[50] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 18. o.

[51] A minőségi jogalkotás eszköztára, 10. o.

[52] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implementation/simplification_en.

[53] A minőségi jogalkotás eszköztára, 10. o.

[54] Lásd a helyes hivatali magatartás európai kódexének 24. cikkét, amely a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510.

[55] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 30. o.

[56] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 16. o.

[57] A minőségi jogalkotás eszköztára, 463. o.

[58] Az EUSZ 1. cikke és 10. cikkének (3) bekezdése.

[59] Az Európai Bizottságnak az Európai Parlamenthez, a Tanácshoz, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz és a Régiók Bizottságához intézett közleménye szerint a Bizottság 2026. évi munkaprogramja, COM(2025) 870 végleges, 2025. október 21., elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[60] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 30. o., a következőket mondják: „Amennyiben elvileg hatásvizsgálatra van szükség, de ez nem lehetséges, és eltérést engedélyeznek, a kezdeményezés elfogadásától számított három hónapon belül a javaslatot alátámasztó bizonyítékokat és költségbecsléseket tartalmazó, bizottsági szolgálati munkadokumentum formáját öltő elemző dokumentumot kell készíteni.”

[61] A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, 14/15. o.

[62] A Bizottság az analitikai dokumentum 31. oldalára hivatkozott, amely a következő címen érhető el: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024SC0360.

[63] A Bizottság eljárási szabályzatának megállapításáról szóló, 2024. december 4-i 2024/3080 bizottsági határozat 60. cikke, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[64] Ugyanott, 59. cikk.