Sastavljeno u skladu s člankom 4. stavkom 1. Statuta Europskog ombudsmana ^[1]

Osnovne informacije

1. Europska komisija „ključni je akter u zakonodavnom postupku”.^[2] U načelu ima isključivo pravo pokrenuti zakonodavni postupak EU-a podnošenjem zakonodavnih prijedloga.^[3] Ovlast inicijative Komisije uključuje ovlast za određivanje predmeta, cilja i sadržaja prijedloga.^[4]

2. Komisija ima široko diskrecijsko pravo pri izvršavanju te ovlasti jer njezino djelovanje uključuje političke, gospodarske i socijalne odluke, kao i složene procjene i evaluacije.[5] Ipak, mora moći dokazati da je uzela u obzir sve relevantne čimbenike, okolnosti i dokaze.[6] Komisija je dodatno obvezana načelom transparentnosti [7] i obvezom donošenja odluka „što je moguće otvorenije i bliže građanima” na temelju Ugovora [8]. U tu svrhu Komisija je dužna provesti opsežna savjetovanja sa zainteresiranim stranama kako bi osigurala koherentnost i transparentnost djelovanja Unije [9].

3. U tom je kontekstu Komisija donijela svoja pravila za bolju regulativu, koja se sastoje od „Smjernica”[10] i povezanog „paketa instrumenata”[11]. Pravilima za bolju regulativu nastoji se osigurati da se „političke odluke pripremaju na otvoren i transparentan način, na temelju najboljih dostupnih dokaza, među ostalim sveobuhvatnim sudjelovanjem dionika”[12]. Ključni su elementi bolje regulative opsežno savjetovanje sa svim zainteresiranim stranama („savjetovanja s dionicima”)[13] i procjene okolišnih, socijalnih i gospodarskih učinaka niza opcija politike („procjene učinka”)[14] prije donošenja zakonodavnih prijedloga ili predlaganja inicijativa. Komisija smatra da su njezina pravila za bolju regulativu „jedan od najnaprednijih regulatornih pristupa na svijetu”.[15]

4. Pravila za bolju regulativu konkretan su izraz temeljnih ustavnih načela utvrđenih u Ugovorima i sudskoj praksi sudova EU-a, načela koja obvezuju Komisiju. Nadalje, zahtjevi u pogledu procjene učinka i javnog savjetovanja temelje se na Međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva [16], kojim se predviđa da će „Komisija provesti procjene učinka svojih zakonodavnih inicijativa […] za koje se očekuje da će imati znatne gospodarske, okolišne ili socijalne učinke. Inicijative uključene u program rada Komisije ili u zajedničku izjavu u pravilu će biti popraćene procjenom učinka. U vlastitom postupku procjene učinka Komisija će se savjetovati što je šire moguće”.

5. Ombudsmanica je zaprimila tri pritužbe u kojima je iznijela slična pitanja o tome kako je Komisija pripremila nekoliko zakonodavnih prijedloga koje je smatrala „hitnima”.

• Predmet 983/2025/MAS („skupni predmet”) odnosi se na način na koji je Komisija pripremila zakonodavni prijedlog za izmjenu Direktive o korporativnom izvješćivanju o održivosti (CSRD) i Direktive o dužnoj pažnji za održivo poslovanje (CSDDD),[17], što je jedan od prijedloga koji je dio Komisijina paketa pojednostavnjenja „skupne uredbe I.”[18] Navedeni je cilj prijedloga zaštititi konkurentnost gospodarstva EU-a u kontekstu geopolitičkih izazova. Pritužba se odnosi samo na izmjenu Direktive o CSDDD-u.
• Komisija je 26. veljače 2025. predstavila zakonodavni prijedlog bez procjene učinka. U obrazloženju uz prijedlog navodi se da Komisija nije pripremila procjenu učinka zbog „kritične hitnosti pitanja konkurentnosti jer ona izravno utječe na sposobnost Europske unije da ostvari održivi gospodarski rast i zadrži svoj položaj na globalnom tržištu”.[19]
• Vijeće je 23. lipnja 2025. donijelo mandat („opći pristup”) za pregovore s Parlamentom i Komisijom. Europski parlament donio je svoje pregovaračko stajalište 13. studenoga 2025.
• U predmetu 2031/2024/VB („predmet o migracijama”) riječ je o tome kako je Komisija pripremila dva zakonodavna prijedloga za jačanje zakonodavstva EU-a o sprečavanju i borbi protiv krijumčarenja migranata. Ta su dva zakonodavna prijedloga i. Prijedlog uredbe o jačanju policijske suradnje u području sprečavanja, otkrivanja i istrage krijumčarenja migranata i trgovine ljudima te o jačanju potpore Agencije Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol) sprečavanju i suzbijanju takvih kaznenih djela i izmjeni Uredbe (EU) 2016/794 [20] i ii. Direktiva o utvrđivanju minimalnih pravila za sprečavanje i suzbijanje olakšavanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka u Uniji te o zamjeni Direktive Vijeća 2002/90/EZ i Okvirne odluke Vijeća 2002/946 PUP [21]. Navedeni je cilj tih prijedloga rješavanje aktualnih izazova na vanjskim granicama EU-a i provedba obnovljenog akcijskog plana EU-a protiv krijumčarenja migranata.
• Komisija je 28. studenoga 2023. predstavila dva zakonodavna prijedloga bez procjene učinka. U obrazloženju uz Prijedlog uredbe navodi se da Komisija nije pripremila procjenu učinka jer je imala malo ili nimalo izbora zbog hitne operativne potrebe za poboljšanjem potpore Europola državama članicama u borbi protiv krijumčarenja migranata. U obrazloženju uz Prijedlog direktive ne navodi se nijedan razlog za nepostojanje procjene učinka.
• Europski parlament i Vijeće još nisu donijeli ta dva zakonodavna akta.
• Predmet 1379/2024/MIK („predmet o ZPP-u”) odnosi se na način na koji je Komisija pripremila prijedlog izmjene zakonodavstva povezanog sa zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP).[22] Zakonodavni prijedlog donesen je kao odgovor na prosvjede poljoprivrednika u nekoliko država članica EU-a protiv, među ostalim, određenih pravila EU-a za koja su poljoprivrednici smatrali da im nameću prekomjerno opterećenje. Cilj zakonodavnog prijedloga bio je poljoprivrednicima omogućiti veću fleksibilnost u usklađivanju s određenim pravilima EU-a za zaštitu okoliša.
• Komisija je 15. ožujka 2024. predstavila svoj zakonodavni prijedlog bez procjene učinka. U obrazloženju uz prijedlog navedeno je da Komisija nije pripremila procjenu učinka zbog političke hitnosti podnošenja prijedloga.
• Zakonodavni akt donesen je 13. svibnja 2024.[23]

6. Podnositelji pritužbe [24] u sva tri slučaja bili su zabrinuti da je Komisija prekršila svoja pravila o boljoj regulativi iznošenjem relevantnih zakonodavnih prijedloga bez provođenja procjena učinka, unatoč tome što je znala da će ti prijedlozi imati znatne učinke. Podnositelji pritužbe naglasili su znatne učinke tih prijedloga, primjerice na okoliš, održivost i klimatske ciljeve EU-a, kao i na ljudska prava. Stajalište Komisije nije uvjerilo podnositelje pritužbe da je u posebnim okolnostima svakog od tih predmeta Komisija bila dužna hitno djelovati te je stoga mogla odstupiti od zahtjeva za procjenu učinka.

7. Podnositelji pritužbe u predmetima Omnibus i ZPP bili su zabrinuti i zbog toga što je Komisija prekršila Europski zakon o klimi [25] jer nije provela i objavila procjenu klimatske dosljednosti zakonodavnih prijedloga [26].

8. Podnositelj pritužbe u predmetu Omnibus nadalje je bio zabrinut da je Komisija povrijedila svoj Poslovnik time što je provela skraćeno ubrzano savjetovanje među službama o predmetnom zakonodavnom prijedlogu.

9. Podnositelji pritužbe u sva tri predmeta pisali su Komisiji o svojim zabrinutostima i, nezadovoljni odgovorima Komisije, obratili su se Ombudsmanu u srpnju 2024. (predmet ZPP-a), studenome 2024. (predmet o migracijama) odnosno travnju 2025. (skupni predmet).

Istraga

10. Ombudsmanica je pokrenula istrage o trima pritužbama kako bi ispitala je li Komisija pri pripremi predmetnih zakonodavnih prijedloga poštovala svoja pravila o boljoj regulativi i druge postupovne zahtjeve. Ombudsmanica je posebno istražila sljedeća pitanja:

• način na koji je Komisija procijenila jesu li zakonodavni prijedlozi bili „hitni” i je li stoga bilo potrebno odstupanje od određenih zahtjeva iz pravila za bolju regulativu;
• je li Komisija slijedila primjenjive postupke za odstupanje od zahtjeva iz svojih pravila o boljoj regulativi i kako su zabilježene povezane odluke;
• kako je Komisija osigurala da je, unatoč odstupanju, hitna priprema zakonodavnih prijedloga u skladu s načelima transparentnog i uključivog zakonodavnog postupka koji se temelji na dokazima;
• je li Komisija provela „procjene klimatske dosljednosti”, u skladu s Europskim zakonom o klimi, i kako su zabilježeni rezultati takvih procjena (skupni predmeti i predmeti u okviru ZPP-a); i
• način na koji je Komisija provela savjetovanje među službama o zakonodavnom prijedlogu u predmetu Omnibus.
• Pregled pitanja iznesenih u trima pritužbama koje je Ombudsman istražio uključen je u Prilog I.

11. Tijekom istraga ombudsmanica je zatražila uvid u Komisijine spise, uključujući Komisijinu evidenciju o odstupanjima od pravila o boljoj regulativi, kao i dokumentaciju o procjenama klimatske dosljednosti, analitičke dokumente i savjetovanja s dionicima u vezi s predmetnim zakonodavnim prijedlozima.

12. Ombudsmanica je primila pisane odgovore Komisije u sva tri predmeta [27], a njezini istražni timovi održali su sastanke s predstavnicima Komisije u predmetima skupne uredbe i ZPP-a.[28] Nakon toga ombudsmanica je primila primjedbe podnositelja pritužbi o odgovorima Komisije i izvješćima sa sastanaka.

1. Usklađenost s pravilima za bolju regulativu

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Podnositelji pritužbe

13. U sva tri slučaja podnositelji pritužbe tvrdili su da je Komisija prekršila svoja pravila o boljoj regulativi izostavljanjem određenih postupovnih zahtjeva.

14. U predmetima skupne uredbe i ZPP-a podnositelji pritužbe tvrdili su da javnost ima „legitimna očekivanja” da će Komisija dosljedno primjenjivati svoja interna pravila o boljoj regulativi. Iako pravila za bolju regulativu nisu obvezujući akt kao takav, ona čine „skup konkretnih pravila i alata za provedbu prava javnosti na demokratsko sudjelovanje u zakonodavnim postupcima”. U tom su pogledu podnositelji pritužbe smatrali da su pravila za bolju regulativu instrument za provedbu članaka 10. i 11. Ugovora o Europskoj uniji (UEU), u skladu s kojima „svaki građanin ima pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije”[29] i „Europska komisija provodi opsežna savjetovanja sa zainteresiranim stranama kako bi osigurala koherentno i transparentno djelovanje Unije”.[30]

15. U predmetima o skupnoj uredbi i o migracijama podnositelji pritužbe tvrdili su da predmetni zakonodavni prijedlozi znatno utječu na okoliš, održivost i ljudska prava te da Komisija ima nekoliko opcija politike koje može odabrati. U takvim se slučajevima obično mora provesti procjena učinka prije nego što Komisija donese svoj zakonodavni prijedlog. U predmetnim slučajevima, osim upućivanja na hitnost situacije, Komisija nije objasnila zašto nije mogla provesti procjenu učinka. S obzirom na to podnositelji pritužbe smatrali su da je Komisija zloupotrijebila prostor za fleksibilnost predviđen pravilima za bolju regulativu.

16. Općenitije, podnositelji pritužbe zabrinuti su zbog rizika od proizvoljne primjene pravila za bolju regulativu od strane Komisije, što je pogoršano nedostatkom transparentnosti odluka o izuzimanju zakonodavnih inicijativa koje se smatraju „hitnima” od određenih zahtjeva utvrđenih u tim pravilima.

17. Podnositelji pritužbe nadalje su tvrdili da, u nedostatku procjena učinka, Komisija nije objasnila kako je tijekom pripreme zakonodavnih prijedloga uzela u obzir najbolje dostupne dokaze, uključujući znanstvene podatke. Konkretno, podnositelji pritužbe doveli su u pitanje logiku upućivanja Komisije na rezultate prethodnih procjena učinka relevantnih zakonodavnih prijedloga.

18. Primjerice, u predmetu Omnibus podnositelji pritužbe tvrdili su da je, ako su se okolnosti toliko drastično promijenile da je bilo potrebno izmijeniti zakonodavstvo koje čak nije ni stupilo na snagu, teško vidjeti kako bi se Komisija mogla osloniti na prethodnu procjenu učinka prema kojoj se široko područje primjene i čvrste obveze smatraju primjerenima. Da je Komisija utvrdila promjenu okolnosti, to bi je trebalo navesti da prikupi dokaze i procijeni jesu li i na koji način te nove okolnosti utjecale na njezinu početnu procjenu učinka.

19. Osim toga, podnositelji pritužbe bili su zabrinuti zbog toga što je Komisija, u nedostatku procjene učinka, prikupila nedostatne dokaze o učincima na okoliš i ljudska prava:

• Kad je riječ o prijedlogu u predmetu Omnibus, podnositelji pritužbe smatrali su da se u „analitičkom dokumentu”, koji, u skladu s pravilima za bolju regulativu, zamjenjuje cjelovitom procjenom učinka, Komisija ograničila na opis različitih zahtjeva koje su poslovna udruženja iznijela za izmjenu Direktive o dužnoj pažnji za održivo poslovanje i objašnjenje načina na koji je te zahtjeve uravnotežila s ciljevima Direktive o dužnoj pažnji za održivo poslovanje.
• Kad je riječ o prijedlozima u predmetu o migracijama, podnositelji pritužbe tvrdili su da su podaci na kojima se temelje prijedlozi Komisije zastarjeli i selektivni.
• Kad je riječ o prijedlogu u predmetu o ZPP-u, podnositelji pritužbe tvrdili su da su određene studije na koje se upućuje u analitičkom dokumentu još uvijek u pripremi, dok je dokument sadržavao i nepotkrijepljene izjave te je bio usmjeren na informacije o administrativnim opterećenjima za poljoprivrednike.

20. Kad je riječ o predmetima povezanima sa ZPP-om i migracijama, podnositelji pritužbe istaknuli su činjenicu da Komisija nije objavila analitički dokument u roku od tri mjeseca utvrđenom u pravilima za bolju regulativu. Svrha je ovog dokumenta zamijeniti procjenu učinka i sažeti dokaznu osnovu prijedloga. U slučaju ZPP-a Komisija je objavila analitički dokument više od devet mjeseci nakon što je donijela prijedlog i sedam mjeseci nakon što su suzakonodavci donijeli zakonodavstvo. Stoga podnositelj pritužbe smatra da taj dokument nije mogao utjecati na javnu raspravu i/ili pomoći suzakonodavcima u donošenju informirane odluke.

21. Naposljetku, podnositelji pritužbe u predmetima Omnibus i ZPP tvrdili su da je Komisija prekršila svoja pravila o boljoj regulativi time što nije provela javna savjetovanja o takvim važnim inicijativama politike.

• U predmetu Omnibus podnositelj pritužbe tvrdio je da su poziv na očitovanje iz 2023. i hibridni događaji iz 2024., koje je Komisija navela u svojem obrazloženju, obuhvaćali samo Uredbu o CSD-ovima, a ne Direktivu o CSD-ovima. Nadalje je tvrdio da spontani podnesci dionika ne mogu zamijeniti formalno javno savjetovanje jer se provode bez znanja o postupku pripreme prijedloga ili njegovu sadržaju. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da „provjera stvarnosti” iz veljače 2025. nije provedena samo bez znanja dionika o sadržaju prijedloga, nego i da nije jasno kako su odabrani sudionici i mogu li svi dionici izraziti svoje mišljenje na tim sastancima. Nadalje, Komisija je pozvala vrlo mali broj predstavnika civilnog društva u usporedbi s predstavnicima poduzeća.
• U predmetu o ZPP-u podnositelji pritužbe tvrdili su da se ad hoc savjetovanja Komisije ne mogu smatrati „ciljanim savjetovanjima” jer Komisija nije mapirala relevantne dionike niti je zatražila „cijeli niz stajališta kako bi se izbjegla pristranost ili iskrivljeni zaključci”. Umjesto toga, savjetovala se samo s predstavnicima poljoprivrednog sektora.

22. Nadalje, u predmetima Omnibus i ZPP podnositelji pritužbe tvrdili su da je pravo na sudjelovanje u postupcima donošenja odluka EU-a o pitanjima okoliša zaštićeno pravom EU-a (članci 10. i 11. UEU-a te članci od 6. do 8. Aarhuške konvencije ^[31]).

Komisija

23. Komisija je tvrdila da se pravilima za bolju regulativu ne utvrđuju obvezujuća pravna pravila kojima bi se ograničilo diskrecijsko pravo Komisije niti ona predstavljaju obvezujuće pravne obveze prema javnosti, kako je u njima izričito navedeno.[32] Umjesto toga, bolja regulativa skup je instrumenata koje bi službe Komisije trebale primjenjivati na razmjeran način kako bi se osiguralo da Komisija ima relevantne i pravodobne informacije na kojima može temeljiti svoje prijedloge.

24. Komisija je istaknula da se pravilima za bolju regulativu izričito predviđa mogućnost primjene izuzeća od posebnih zahtjeva, primjerice u hitnim slučajevima.

25. U okviru ombudsmaničinih istraga Komisija je iznijela različite razloge zbog kojih je smatrala da su konkretni zakonodavni prijedlozi o kojima je riječ „hitni”. Neki od tih razloga već su navedeni u obrazloženjima priloženima zakonodavnim prijedlozima.

• U predmetu Omnibus Komisija je uputila na pogoršanje gospodarske klime upućivanjem na „Draghijevo izvješće”.^[33] Komisija smatra da postoji hitna potreba za jačanjem konkurentnosti gospodarskih subjekata EU-a i smanjenjem regulatornog opterećenja. Komisija je naglasila da bi se zahtjevne obveze izvješćivanja uvedene Direktivom o korporativnom izvješćivanju o održivosti i Direktivom o dužnoj pažnji za održivo poslovanje trebale uskoro početi primjenjivati, dok je Komisija željela društvima i državama članicama dati više vremena i smjernica za pripremu za njih. Komisija je morala hitno iznijeti prijedloge kako bi odgodila primjenu relevantnih zahtjeva i istodobno ih pojednostavnila. U suprotnom bi postupak izmjene bio dulji i složeniji, što bi dovelo do veće nesigurnosti za poduzeća.
• U slučaju migracija Komisija je izjavila da nije provedena procjena učinka jer je imala mali ili nikakav politički izbor, posebno zbog hitnih operativnih potreba za poboljšanjem potpore Europola državama članicama u borbi protiv krijumčarenja migranata. Komisija je dodala da su izričite političke obveze pokazale hitnost, što je dodatno potvrdila politička potpora tijekom pripreme prijedloga. Upućuje na svoju predsjednicu koja je izjavila da treba i namjerava djelovati u tom području.^[34] Komisija se osvrnula i na uzlazni trend migracija 2023. te na informacije agencija EU-a o brzom razvoju krijumčarskih aktivnosti. Komisija je istaknula da su Europsko vijeće i Vijeće prepoznali važnost borbe protiv krijumčarenja migranata.
• U predmetu o ZPP-u Komisija je navela da je temeljni akt o ZPP-u, koji se trebao izmijeniti prijedlogom, donesen prije pandemije bolesti COVID-19 i ruske invazije na Ukrajinu. Komisija je shvatila da su zahtjevi propisani tim temeljnim aktom previše opterećujući da bi ih poljoprivrednici mogli ispuniti u praksi. Suočena s prosvjedima poljoprivrednika 2024., Komisija je smatrala iznimno hitnim izmijeniti temeljni akt, što znači da nije bilo vremena za procjenu učinka ili javno savjetovanje. Situacija je bila iznimna zbog velikog broja prosvjeda poljoprivrednika diljem država članica, koji su djelomično postali nasilni. Postojao je rizik da će prosvjedi izaći iz ruku. Komisija je izjavila da je njezinu procjenu potvrdila činjenica da su suzakonodavci donijeli prijedlog Komisije u roku od dva mjeseca i, osim toga, bez znatnih promjena.

26. Kad je riječ o mogućim izuzećima od zahtjeva iz pravila za bolju regulativu, Komisija je objasnila da odluku o odobravanju odstupanja uvijek donosi član Komisije odgovoran za bolju regulativu, koji je trenutačno povjerenik za provedbu i pojednostavnjenje.

27. Iako se u pravilima za bolju regulativu službeno spominju dva postupka, jedan koji se primjenjivao prije, a drugi nakon političke potvrde inicijative ^[35], u oba je postupka predviđeno sudjelovanje navedenog povjerenika. Stoga je relevantna odluka uvijek na povjereniku kao predstavniku političke razine Komisije. U iznimno hitnim slučajevima u kojima nije bilo prethodnog planiranja inicijative, Glavno tajništvo i/ili kabinet predsjednika uključeni su u potvrđivanje prvog postupovnog koraka koji je doveo do donošenja inicijative, kao što je pokretanje savjetovanja među službama.^[36] To može uključivati i odluku o izuzimanju inicijative od određenih zahtjeva iz pravila za bolju regulativu.

28. Komisija je dodatno pojasnila da su pravila za bolju regulativu osmišljena tako da administrativne službe Komisije (glavne uprave) od odgovornog člana Komisije zatraže političke potvrde svojih planova, uključujući moguća izuzeća od zahtjeva za bolju regulativu. Cilj je tog sustava osigurati da administrativne službe Komisije ulažu svoje resurse u pripremu samo tih inicijativa i u obliku koji podupire politička razina Komisije.

29. Komisija je dodala da se izuzeća koja se zahtijevaju u fazi planiranja prijedloga bilježe u internom sustavu Komisije „D ecide”, dok ne postoji standardni format za bilježenje izuzeća odobrenih ako inicijativa nije planirana zbog hitnosti.

30. Što se tiče četiriju konkretnih zakonodavnih prijedloga o kojima je riječ, Komisija je objasnila sljedeće:

• Kad je riječ o inicijativi o kojoj je riječ u predmetu Omnibus, zamjenik glavnog tajnika za koordinaciju politika, uz savjetovanje s kabinetom povjerenika za provedbu i pojednostavnjenje, elektroničkom je poštom obavijestio kabinet povjerenika odgovornog za inicijativu da treba pripremiti „radni dokument službi”. To je značilo da je zatražen analitički dokument, a ne cjelovita procjena učinka. Komisija je izjavila da zbog političke hitnosti nije pripremljen unos „D ecide”.
• Kad je riječ o inicijativama o kojima je riječ u predmetu o migracijama, Komisija je izjavila da „ne postoji planiranje inicijativa” zbog hitnosti te stoga odgovorna glavna uprava nije podnijela službeni zahtjev za odstupanje.
• Kad je riječ o inicijativi o kojoj je riječ u predmetu o ZPP-u, „s Glavnim tajništvom Komisije provedeno je savjetovanje u fazi pripreme ove inicijative te je 5. ožujka 2024. izdano odobrenje za pokretanje ubrzanog savjetovanja među službama o zakonodavnom prijedlogu. Time je potvrđena politička potvrda inicijative.” To je odobrenje bilo implicitna potvrda činjenice da će inicijativa biti pripremljena bez procjene učinka i javnog savjetovanja. Interno je bilo očito da je političko vodstvo Komisije potvrdilo predmetnu inicijativu jer je samo vodstvo zatražilo od nadležne glavne uprave da pripremi inicijativu i hitno je predstavi bez pripreme procjene učinka i provedbe javnog savjetovanja. Komisija je dodatno pojasnila da, s obzirom na to da nije bilo „planiranja inicijative”, nije službeno zabilježila nikakva odstupanja od zahtjeva iz pravila za bolju regulativu.

31. Komisija je naglasila da su sve inicijative politički potvrđene i pripremljene u skladu s uputama političke razine Komisije.

32. Komisija je smatrala da je baza dokaza za sve inicijative koje su predmet triju istraga dovoljna unatoč tome što nije provedena procjena učinka. U kontekstu istrage u predmetu Omnibus Komisija je dostavila neke dodatne informacije o tome kako su početne procjene učinka na kojima se temelje CSRD i CSDDD pridonijele radu Komisije na prijedlogu izmjene tog zakonodavstva. Konkretno, Komisija je uputila na izračune troškova i procjene učinka koje su pripremljene kao prilog početnim zakonodavnim aktima te na određene ažurirane brojke.

33. Kad je riječ o predviđenom vremenskom okviru za objavu analitičkih dokumenata, Komisija je objasnila sljedeće:

•  u kontekstu istrage u predmetu o ZPP-u, u trenutku donošenja pravila o boljoj regulativi rok za objavu od tri mjeseca činio se razumnim i izvedivim te i dalje vrijedi u gotovo svim slučajevima. Međutim, slučaj ZPP-a bio je izniman zbog hitnosti i činjenice da su analitičkim dokumentom obuhvaćene i druge inicijative.
• u pogledu slučaja migracije i činjenice da analitički dokument nije objavila u roku od tri mjeseca, Komisija je izjavila da mora uključiti informacije o upitima država članica i uzeti u obzir rezultate rasprava održanih od siječnja do ožujka 2024.^[37]

34. Naposljetku, Komisija je tvrdila da u skladu s pravilima o boljoj regulativi nije obvezno provesti javno savjetovanje ako ne postoji procjena učinka.

• U predmetu Omnibus Komisija je navela da je javno savjetovanje zamijenjeno nizom događanja i drugih oblika prikupljanja informacija od dionika, koje je Komisija navela.
• U predmetu o ZPP-u Komisija je navela da je njezin cilj bio dobiti informacije od poljoprivrednika o tome odakle teret potječe, pomoći im u rješavanju tog problema i utvrditi područja u kojima su potrebna poboljšanja. Smatralo se da bi glavne poljoprivredne organizacije mogle pružiti najpraktičnije informacije, čime bi se Komisiji omogućilo da razvije praktična rješenja iznesena u zakonodavnom prijedlogu. Smatralo se da savjetovanje s drugim dionicima u ovoj ranoj fazi ne bi bilo smisleno jer je Komisija željela raspravljati s dionicima na koje se to „izravno odnosi”. Stoga je bila svjesna odluka da se ne savjetuje s drugim dionicima istodobno s četirima glavnim poljoprivrednim organizacijama. Nadalje, Komisija je izjavila da je općenito svjesna stajališta organizacija za zaštitu okoliša o tom pitanju. Prikupljeno je i dovoljno informacija iz povratnih informacija primljenih od država članica, Odbora za poljoprivredu i ruralni razvoj Europskog parlamenta te u okviru prethodne procjene učinka iz 2018. i prethodnog javnog savjetovanja.

Procjena Europskog ombudsmana

Uvodne napomene o prirodi pravila za bolju regulativu

35. Komisija se obvezala na pravila za bolju regulativu kako bi osigurala transparentan i uključiv postupak donošenja politika i zakonodavstva koji se temelji na dokazima, kako je propisano Ugovorima i sudskom praksom sudova EU-a. Europski ombudsman dosljedno smatra da bi institucije i tijela EU-a trebali primjenjivati pravila koja su sami uspostavili.[38] Time se osigurava dosljednost, transparentnost i izbjegava svaki osjećaj proizvoljnosti u načinu rada uprave EU-a.[39] Pravila za bolju regulativu navode se u Međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva.[40]

36. Sud je presudio da unutarnje mjere koje je donijelo upravno tijelo Unije, iako se ne mogu smatrati „pravnim pravilima” koja uprava uvijek mora poštovati, ipak čine pravila prakse od kojih uprava ne može odstupiti u određenom predmetu bez navođenja razloga koji su u skladu s načelom jednakog postupanja. Konkretnije, sudovi Unije utvrdili su da, time što donosi takva pravila ponašanja i time što ih objavljuje, objavljuje da će ta pravila primjenjivati na predmete na koje se odnose, predmetno upravno tijelo ograničava izvršavanje svoje diskrecijske ovlasti i stoga ne može odstupiti od tih pravila „pod prijetnjom da se utvrdi, ovisno o slučaju, da se njima povređuju opća pravna načela, kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja”.[41] U biti, takve unutarnje mjere općenito i apstraktno određuju postupke i metodologiju koje se Komisija obvezala primjenjivati.

37. Kad je riječ o Komisijinu poštovanju njezinih pravila o boljoj regulativi, navedena razmatranja posebno su važna pri pripremi zakonodavnih prijedloga. Kako je prethodno navedeno, Komisija je „ključni akter u zakonodavnom postupku”,[42] s obzirom na to da u načelu ima isključivu nadležnost za pokretanje zakonodavnog postupka EU-a podnošenjem zakonodavnih prijedloga.[43]

38. Kako bi ispitali i pokušali utjecati na pripremne korake zakonodavnog postupka, dionici se oslanjaju na svoje aktivnosti i planiraju ih u skladu s Komisijinim pravilima za bolju regulativu. Zainteresirane strane, gospodarski subjekti, organizacije civilnog društva i dionici općenito očekuju da će dobiti pristup informacijama o inicijativama Komisije, iznijeti svoja stajališta o tim inicijativama tijekom ciljanih i javnih savjetovanja te potom dobiti pristup Komisijinim procjenama učinka i predstaviti svoja stajališta o tim procjenama što je prije moguće, čak i prije službenog pokretanja zakonodavnog postupka predstavljanjem zakonodavnog prijedloga Europskom parlamentu i Vijeću. O tome svjedoče predmeti pokrenuti pred sudovima EU-a o javnom pristupu Komisijinim nacrtima procjena učinka [44] i povezanim pritužbama Europskom ombudsmanu.[45]

39.  Iz prethodno navedene sudske prakse proizlazi da donošenje pravila od strane Komisije, kao što su pravila za bolju regulativu, stvara legitimna očekivanja javnosti da će Komisija poštovati takva pravila. To je također dobra upravna praksa.

40. Činjenica da se u pravilima o boljoj regulativi izričito navodi da se njima ne utvrđuju obvezujuća pravna pravila ne mijenja činjenicu da je Komisija donošenjem tih pravila ograničila izvršavanje svoje diskrecijske ovlasti.^[46] Ako Komisija odstupi od pravila o boljoj regulativi a da, primjerice, ne navede dostatne razloge za odstupanje od svojih zahtjeva, riskira povredu legitimnih očekivanja javnosti i, u istom smislu, načela dobre uprave.

41. U svakom slučaju, ako se odstupi od pravila i načela na kojima se temelji bolja regulativa, postoji rizik da postupak donošenja zakonodavnog prijedloga više neće biti transparentan, utemeljen na dokazima i uključiv, što je jedan od navedenih ciljeva pravila za bolju regulativu.[47]

42. U tom je kontekstu Ombudsman u trima predmetnim pritužbama ocijenio usklađenost Komisije s njezinim pravilima o boljoj regulativi.

Pojam „hitnost”

43. Nema sumnje da se Komisija posljednjih godina suočila s nekim dosad nezabilježenim situacijama, kao što su pandemija bolesti COVID-19, migracijska kriza, energetska kriza koja je uslijedila nakon ruske invazije na Ukrajinu i posljedični humanitarni, financijski i vojni izazovi u pružanju hitne pomoći Ukrajini, sve u nestabilnom geopolitičkom kontekstu, zbog čega je morala „hitno” reagirati. Moraju biti uspostavljeni postupci kojima se Komisiji omogućuje da brzo odluči, među ostalim o donošenju zakonodavnih prijedloga.

44. Imajući to na umu, pitanja koja se pojavljuju u trima istragama Europskog ombudsmana jesu (a) koje su okolnosti opravdale primjenu hitnog postupka, (b) tko je odlučio primijeniti hitni postupak i (c) kako je Komisija osigurala da je hitna priprema zakonodavnih prijedloga i dalje u skladu s načelima transparentnog, uključivog zakonodavnog postupka utemeljenog na dokazima.

a. Koje su okolnosti opravdale primjenu hitnog postupka

45. Nesporno je da bi inicijative koje su predmet triju istraga Ombudsmana obično zahtijevale provedbu procjene učinka.

46. „Procjene učinka”, tj. analitičke vježbe utemeljene na dokazima kojima se „smatraju problemi koje treba riješiti, ciljevi koje treba ostvariti, kompromisi koje treba razmotriti, mogućnosti djelovanja i njihovi potencijalni učinci”,^[48] potrebne su ako je vjerojatno da će zakonodavni prijedlog imati znatne gospodarske, socijalne i okolišne učinke i ako Komisija ima različite opcije politike koje može odabrati.^[49] Inicijative za koje je potrebna procjena učinka zahtijevaju i javno savjetovanje.[50]

47. Međutim, pravilima za bolju regulativu predviđa se mogućnost odstupanja od njihovih zahtjeva „zbog dobrih razloga”, kao što su „politička hitnost, potreba za poštovanjem pitanja povjerljivosti i sigurnosti”.[51] Međutim, pojam „politička hitnost” nije definiran u navedenim pravilima.

48. U svim trima istragama Komisija je odstupila od zahtjeva za provedbu procjene učinka za svoje inicijative, upućujući na „hitnost” situacije.

49. U kontekstu istraga Europskog ombudsmana Komisija je predstavila široko tumačenje „hitnosti” i svoje diskrecijsko pravo da odstupi od pravila za bolju regulativu, među ostalim i s obzirom na prethodno navedeno shvaćanje da su to unutarnja pravila koja nisu obvezujuća za Komisiju. Komisija je stoga inicijative koje su predmet istraga Ombudsmana smatrala „hitnima” na vrlo različitim osnovama, primjerice s obzirom na razvoj političkih prioriteta vodstva Komisije kao odgovor na trenutačne izazove (skupni predmet), promjene geopolitičkih trendova i izazova (predmet o migracijama) te sve veće i intenzivne društvene prosvjede protiv određenih politika EU-a (predmet ZPP-a).

50. Komisija svakako mora zadržati marginu prosudbe pri definiranju okolnosti koje smatra „hitnima”. Međutim, zbog širokog tumačenja „političke hitnosti” koje je Komisija primijenila u ta tri slučaja moglo bi se otežati razumijevanje i predviđanje primjene zahtjeva iz pravila o boljoj regulativi za javnost. U skladu s Komisijinim širokim tumačenjem, svaka bi se situacija u načelu mogla smatrati „hitnom” ako tako odluči političko vodstvo Komisije.

51. U tom pogledu Ombudsman nadalje napominje da su objašnjenja koja je Komisija pružila u obrazloženjima o tome zašto je situacija u svakom od tih triju predmeta bila „hitna” bila kratka ili odsutna. Konkretno, kad je riječ o migracijama, Komisija je u vezi s Prijedlogom uredbe navela da ima malo ili nimalo izbora zbog hitnih operativnih potreba za poboljšanjem potpore Europola državama članicama u borbi protiv krijumčarenja migranata. Međutim, Komisija u relevantnom odjeljku memoranduma nije objasnila kako bi se navodnom hitnošću ograničile opcije politike koje su joj dostupne. Kad je riječ o Prijedlogu direktive, Ombudsman sa zabrinutošću napominje da je Komisija u relevantnom odjeljku obrazloženja samo navela da iznimno neće provesti procjenu učinka bez objašnjenja.

52. Nadalje, iako se u uvodnim izjavama zakonodavnog prijedloga u predmetu Omnibus upućuje na to da je pitanje konkurentnosti „kritično hitno” jer izravno utječe na sposobnost Europske unije da ostvari održivi gospodarski rast i zadrži svoj položaj na globalnom tržištu, na internetskoj stranici Komisije posvećenoj postupku pojednostavnjenja i pravilima za bolju regulativu cilj pojednostavnjenja jasno se predstavlja kao (politički) „prioritet”. Isto tako, u oba analitička dokumenta priložena paketu Omnibus I. Komisija se kao „prioritet” poziva na pojednostavnjenje postojećih relevantnih direktiva. Za Europskog ombudsmana pojmovi hitnosti, s jedne strane, i prioriteta, s druge strane, nisu sinonimi.

53. Nije jasno je li Komisija prilikom pripreme prijedloga o kojem je riječ u predmetu Omnibus odstupila od nekih pravila o boljoj regulativi zbog „hitnosti” ili „prioriteta” na kojem se temelje Komisijini programi rada [52]. Cijela internetska stranica Komisije posvećena brojnim zakonodavnim naporima koji su poduzeti i koji su u tijeku (ukupno 13 zakonodavnih paketa) za „jednostavniju regulativu” i smanjeno regulatorno opterećenje kako bi se postigla „konkurentnija i privlačnija Europa” više se čini kao odraz prioriteta Komisije nego objektivne hitnosti.

54. Nepostojanje definicije „hitnosti” u pravilima za bolju regulativu, kojom se Komisiji omogućuje odstupanje od zahtjeva koje je nametnula vlastitim zakonodavnim aktivnostima, narušava predvidljivost, dosljednost i pravnu sigurnost te stoga ne može biti dobra uprava. Osim toga, memorandumi s objašnjenjima u trima predmetima nisu dovoljno opravdali „hitnost” predmetnih zakonodavnih prijedloga, što također ne može biti dobro upravljanje.

55. Kad je riječ o Europskom ombudsmanu, Komisija bi trebala osigurati predvidljiviju, dosljedniju i neproizvoljniju primjenu pravila za bolju regulativu, i to:

• definiranje pojma „hitnost” u kontekstu bolje regulative; i
• u obrazloženju priloženom zakonodavnim prijedlozima jasno objašnjava zašto je potrebno odstupanje.

b. Tko je odlučio primijeniti hitni postupak i kako

56. Paketom instrumenata za bolju regulativu utvrđuje se postupak za odobravanje odstupanja [53] kojim se predviđa sljedeće:

• „– Kada se politički osjetljiva i važna inicijativa prvi put predstavi na političku potvrdu, potreba za fleksibilnošću ili iznimkom već bi trebala biti opisana (i obrazložena) u relevantnim područjima IT platforme Decide. Glavne iznimke odnose se na: odstupanje od načela „prvo ocjenjivanje”, neprovođenje procjene učinka, neprovođenje javnog savjetovanja (ako je to postupovno potrebno). Potpisivanjem sporazuma potpredsjednika nadležnog za „bolju regulativu” izričito će se obuhvatiti predviđena iznimka.
• – Ako je nakon potvrđivanja potrebna iznimka, glavne uprave moraju zatražiti odobrenje direktora odgovornog za „bolju regulativu” u Glavnom tajništvu uz savjetovanje s kabinetom potpredsjednika odgovornog za „bolju regulativu”.
• Glavne uprave moraju zatražiti odobrenje slanjem poruke na sljedeći funkcionalni poštanski sandučić i trebaju opisati (1) što se traži; (2) zašto je to potrebno: [...]”

57. U sve tri istrage Ombudsman je pregledao dokumentaciju koja se odnosi na interne odluke o izuzimanju predmetnih inicijativa od zahtjeva pravila o boljoj regulativi.

• U predmetu Omnibus Komisija je Ombudsmanu poslala poruku elektroničke pošte tadašnjeg zamjenika glavnog tajnika, koji je obavijestio nadležne glavne uprave da bi trebalo pripremiti „radni dokument službi”, što je uprava Komisije protumačila kao „analitički dokument” koji zamjenjuje procjenu učinka. Odluka nije obrazložena.
• U predmetima povezanima sa ZPP-om i migracijama Komisija Ombudsmanu nije dostavila nikakvu pisanu evidenciju o odluci. Umjesto toga, Komisija je Ombudsmanu dostavila dokumentaciju povezanu s donošenjem prijedloga i pokretanjem relevantnih savjetovanja među službama, tvrdeći da činjenica da su takvi koraci dobili političku potvrdu dokazuje da je postojala politička potpora za odluku o odstupanju od zahtjeva pravila za bolju regulativu.

58. Ombudsman stoga nije mogao utvrditi je li se poštovao postupak utvrđen u pravilima za bolju regulativu.

59. Ombudsmanica je zabrinuta zbog nedostatka odgovarajuće evidencije o postupku i naknadnim odlukama o izuzimanju predmetnih inicijativa od zahtjeva pravila za bolju regulativu. Takvi neformalni radni dogovori koji se odnose na važne korake u pripremi zakonodavnog prijedloga Komisije, kao što je potvrđivanje odstupanja od procjene učinka (i javnog savjetovanja), mogu brzo postati štetni za transparentnost i odgovornost [54] i ne mogu pružiti dostatna jamstva javnosti da je Komisija dosljedno, neproizvoljno i predvidljivo primjenjivala pravila za bolju regulativu. Nepostojanje takve službene evidencije ne može biti dobro upravljanje.

60. Komisija bi stoga trebala na odgovarajući način evidentirati sve interne odluke o izuzimanju zakonodavnog prijedloga od zahtjeva pravila za bolju regulativu, među ostalim i o tome tko je zatražio izuzeće, na temelju čega i tko ga je odobrio.

c. Kako je Komisija osigurala da hitni postupak bude u skladu s načelima transparentnog i uključivog zakonodavnog postupka utemeljenog na dokazima

61. U skladu s pravilima za bolju regulativu, ako je potrebna procjena učinka, ali je odobreno izuzeće, „analitički dokument” u kojem su predstavljeni dokazi na kojima se temelji prijedlog i procjene troškova trebalo bi pripremiti u roku od tri mjeseca nakon što Komisija donese inicijativu.^[55] Ombudsman razumije da je svrha analitičkih dokumenata osigurati, u nedostatku procjene učinka, da se zakonodavni prijedlozi predstave uz minimalnu razinu transparentnosti te obavijestiti suzakonodavce i javnost o dokazima na kojima se prijedlozi temelje.

62. Komisija je pripremila takve analitičke dokumente u vezi sa svim zakonodavnim prijedlozima koji podliježu istragama Europskog ombudsmana.

63. Ombudsmanica razumije da su podnositelji pritužbe bili zabrinuti zbog toga što analitički dokumenti koje je objavila Komisija ne pružaju sveobuhvatnu analizu učinaka na okoliš, održivost i ljudska prava.

64. Nije na Ombudsmanu da ocjenjuje dokaze na kojima se temelje zakonodavni prijedlozi, uključujući sadržaj analitičkih dokumenata koje je pripremila Komisija i koji su priloženi tim prijedlozima. Suzakonodavci prvenstveno odlučuju jesu li od Komisije primili dostatne dokaze za donošenje utemeljene odluke o zakonodavnim prijedlozima koji su im podneseni. Ombudsmanica, međutim, primjećuje da se Komisija u slučajevima skupne uredbe i ZPP-a oslonila na informacije iz procjena učinka dovršenih u kontekstu prethodnih inicijativa i godina prije donošenja zakonodavnih prijedloga. U predmetu o ZPP-u Komisija je uputila i na određene studije koje su još bile u tijeku i, u svakom slučaju, većina studija na koje se oslonila odnosila se na administrativno opterećenje za poljoprivrednike, a ne, na primjer, na učinke na okoliš. To može izazvati legitimne sumnje u pogledu sveobuhvatnosti dokaza na kojima se temelji analiza Komisije. U takvim je slučajevima posebno važno da Komisija javnosti objasni jesu li i na koji način rezultati prethodnih procjena učinka i dalje valjani ili su ažurirani te kako je osigurala da se uzmu u obzir svi relevantni dokazi. Ombudsmanica u tom pogledu napominje da se u pravilima o boljoj regulativi ni na koji način ne opisuje koje bi informacije analitički dokumenti trebali sadržavati i u kojem obliku.

65. Podnositelji pritužbe u predmetima povezanima sa ZPP-om i migracijama također su bili zabrinuti zbog vremena objave analitičkih dokumenata.

• U slučaju ZPP-a analitički dokument objavljen je više od devet mjeseci nakon što je Komisija donijela prijedlog i sedam mjeseci nakon što su suzakonodavci već donijeli predmetno zakonodavstvo.
• U slučaju migracije analitički dokumenti objavljeni su četiri i pol i pet i pol mjeseca nakon što je Komisija donijela prijedloge, ali prije donošenja predmetnog zakonodavstva.

66. Ako je svrha objave analitičkih dokumenata osigurati da se, u nedostatku procjene učinka, zakonodavni prijedlozi predstave uz minimalnu razinu transparentnosti, čime se suzakonodavci i javnost obavješćuju o dokazima na kojima se prijedlozi temelje, ključno je da Komisija pravodobno objavi takve dokumente. Ombudsmanu je teško vidjeti kakvu bi ulogu analitički dokumenti mogli imati ako se objave mjesecima nakon zakonodavnog prijedloga, pa čak i nakon donošenja zakonodavstva.

67. Objavljivanje analitičkih dokumenata nakon tromjesečnog roka utvrđenog u pravilima za bolju regulativu ili čak nakon donošenja zakonodavstva ne može biti dobro upravljanje. Kako bi se izbjegle takve situacije u budućnosti, Ombudsman predlaže poboljšanje u nastavku.

68. Kad je riječ o javnim savjetovanjima, pravilima za bolju regulativu ^[56] utvrđeno je da su javna savjetovanja na internetu s najmanje dvanaest tjedana obvezna za inicijative s procjenama učinka. U paketu instrumenata objašnjava se da „javno savjetovanje nije uvijek potrebno za političke i/ili osjetljive inicijative koje nisu popraćene procjenom učinka. U tim slučajevima [Glavna uprava] ima diskrecijsko pravo odlučiti je li potrebno javno savjetovanje. Za takve inicijative „poziv na očitovanje” može se dopuniti ciljanim ili specijaliziranim savjetovanjima s određenim skupinama dionika, stručnjacima ili decentraliziranim agencijama EU-a i drugim tijelima EU-a, koja mogu biti relevantnija za prikupljanje posebnih tehničkih doprinosa.”[57]

69. Tijekom istraga u predmetima Omnibus i ZPP Komisija je potvrdila da, s obzirom na to da su odobrena odstupanja od zahtjeva za procjenu učinka, nije bila obvezna provesti potpuno javno savjetovanje. Stoga nije bilo potrebno zasebno odstupanje. Umjesto toga, Komisija je objasnila da se savjetovala s dionicima na sljedeći način:

• Kad je riječ o inicijativama o kojima je riječ u predmetu Omnibus, Komisija je navela da se oslonila na različite aktivnosti i izvore, kao što su „poziv na očitovanje” o racionalizaciji zahtjeva za izvješćivanje proveden između listopada i prosinca 2023., hibridna događanja s dionicima u studenome 2024., spontani podnesci dionika te dvodnevna „provjera stvarnosti” i radionica na političkoj razini s odabranim dionicima u veljači 2025.
• Kad je riječ o inicijativi o kojoj je riječ u predmetu o ZPP-u, Komisijino javno savjetovanje zamijenjeno je ad hoc savjetovanjem četiriju glavnih poljoprivrednih organizacija.

70. Ombudsmanica smatra da je upitno je li Komisija u tim predmetima „što otvorenije” donosila svoje „hitne” odluke, kako je propisano Ugovorima [58].

71. Kad je riječ o predmetu Omnibus, Komisija nije mogla objasniti kako je odabrala dionike za događanja u veljači 2025. i osigurala uravnoteženu zastupljenost. Osim toga, Komisija je aktivnim odabirom dionika koji će sudjelovati na tim sastancima možda isključila druge potencijalno zainteresirane dionike iz sudjelovanja, posebno s obzirom na to da su, prema dokumentima koje je dostavila Europskom ombudsmanu, većina pozvanih dionika bili predstavnici industrije.  

72.  Ostale aktivnosti dionika koje je Komisija spomenula u predmetu Omnibus uključivale su poziv na očitovanje od listopada do prosinca 2023., hibridna događanja u svibnju i studenome 2024. te dokumente o stajalištu, dopise i bilateralne sastanke raznih dionika. Međutim, te se aktivnosti nisu posebno odnosile na predmetne zakonodavne prijedloge, već su se općenitije odnosile na obveze pojednostavnjenja i izvješćivanja. Iako su mnogi dionici u svojim doprinosima upućivali na zahtjeve za izvješćivanje o održivosti, drugi možda nisu bili svjesni opsega savjetovanja i možda nisu mogli izraziti svoju posebnu zabrinutost.

73. Kad je riječ o slučaju ZPP-a, ombudsmanica smatra da Komisija nije objasnila zašto se nije mogla savjetovati s više kategorija dionika, osim s četirima glavnim poljoprivrednim organizacijama, u istom vremenskom okviru. Ombudsmanica istodobno nije uvjerena da je Komisija opravdano smatrala da se zakonodavni prijedlog koji bi mogao utjecati na okoliš ne odnosi „izravno” na druge pripadnike javnosti, primjerice organizacije za zaštitu okoliša.

74. Neuspjeh Komisije da zatraži opsežno i uravnoteženije savjetovanje s dionicima o zakonodavnim prijedlozima o kojima je riječ u predmetima Omnibus i ZPP ne može biti dobra uprava.

75. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica smatra da hitna priprema predmetnih zakonodavnih prijedloga u istragama Ombudsmana nije u potpunosti bila u skladu s načelima transparentnog i uključivog zakonodavnog postupka koji se temelji na dokazima.

76. Istragama su otkriveni i određeni nedostaci u pravilima za bolju regulativu kao takvima. U skladu s tim pravilima provode se procjena učinka i javno savjetovanje ili se odobrava odstupanje.

77. Ako se odobre odstupanja, Komisija bi trebala uspostaviti postupak kojim se osigurava da se hitnom pripremom zakonodavnih prijedloga ne oslabi bit transparentnog i uključivog zakonodavnog postupka koji se temelji na dokazima. Ombudsmanica napominje da Komisija planira pojednostavnjenje svojeg okvira za bolju regulativu u prvoj polovici 2026.[59] Poziva Komisiju da u tom kontekstu uzme u obzir svoje nalaze iz ove istrage, uključujući sljedeće:

78. Prvo, Komisija bi trebala osigurati da analitički dokument ^[60] kojim se zamjenjuje procjena učinka u slučaju „hitnosti” pravodobno i odmah nakon donošenja zakonodavnog prijedloga obavijesti suzakonodavce i javnost o dokazima na kojima se zakonodavni prijedlozi temelje, što odražava hitnost pitanja. Pravilima za bolju regulativu trebali bi se utvrditi i minimalni materijalni zahtjevi koje bi analitički dokumenti trebali ispunjavati.

79. Drugo, Komisija bi trebala pojasniti da savjetovanja s dionicima, koja se provode ako je odobreno odstupanje od zahtjeva za procjenu učinka, i dalje moraju biti u skladu s općim načelima i minimalnim standardima koji se primjenjuju na sva javna savjetovanja. [61] Pravila za bolju regulativu trebala bi stoga pružiti smjernice o tome kako se savjetovanja s dionicima trebaju provoditi u okviru „hitnosti”.

2. Usklađenost s Europskim zakonom o klimi

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

80. Podnositelji pritužbe u predmetima Omnibus i ZPP tvrdili su da Komisija nije provela „procjene klimatske dosljednosti” relevantnih zakonodavnih prijedloga, kako je propisano člankom 6. stavkom 4. Europskog zakona o klimi. Za podnositelje pritužbe „procjene klimatske dosljednosti” obvezne su za sve inicijative politike Komisije, čak i ako Komisija odstupa od zahtjeva za procjenu učinka. Podnositelji pritužbe bili su zabrinuti da Komisija u praksi provodi procjene klimatske dosljednosti samo za inicijative koje su popraćene procjenom učinka.

81. Komisija je potvrdila da bi sve procjene učinka trebale uključivati procjenu klimatske dosljednosti. U kontekstu istrage u predmetu Omnibus Komisija je pojasnila da, iako ne postoji poseban format za bilježenje procjene klimatske dosljednosti u nedostatku procjene učinka, ona se i dalje provodi. Konkretno,

• kad je riječ o predmetu Omnibus, Komisija je izjavila da je provela procjenu klimatske dosljednosti i u tom je pogledu uputila na nekoliko odjeljaka u obrazloženju svojeg zakonodavnog prijedloga, kao i na e-poruku koju je dostavila istražnom timu Ombudsmana na inspekciju. Komisija je navela da je izračunala koliko će poduzeća biti pogođeno zakonodavnim prijedlogom na temelju različitih pragova za izvješćivanje. Taj izračun nije bio posebno označen kao „procjena klimatske dosljednosti”.
• kad je riječ o slučaju ZPP-a, Komisija je izjavila da je provedena procjena klimatske dosljednosti i da se analitički dokument bavi učincima na klimu i okoliš. Međutim, Komisija nije dostavila evidenciju o provedbi procjene klimatske dosljednosti prije objave analitičkog dokumenta, koja se dogodila više od devet mjeseci nakon donošenja zakonodavnog prijedloga. Komisija je izjavila da je u svojoj procjeni zaključila da zakonodavni prijedlog ima minimalne posljedice za emisije u atmosferu, što je kasnije objašnjeno u analitičkom dokumentu [62], što znači da prijedlog neće imati znatan utjecaj na klimatske ciljeve EU-a.

Procjena Europskog ombudsmana

82. Europskim zakonom o klimi utvrđen je pravno obvezujući cilj nulte neto stope emisija stakleničkih plinova do 2050. Institucije EU-a i države članice obvezne su poduzeti potrebne mjere na razini EU-a i na nacionalnoj razini kako bi ostvarile taj cilj, uzimajući u obzir važnost promicanja pravednosti i solidarnosti među državama članicama.

83. Člankom 6. stavkom 4. Europskog zakona o klimi propisano je da Komisija mora provesti „procjenu klimatske dosljednosti” prije donošenja „bilo kojeg nacrta mjere ili zakonodavnog prijedloga”. Jasno je da ta pravna obveza ne ovisi o tome provodi li Komisija procjenu učinka zakonodavnog prijedloga.

84. Nadalje, iz članka 6. stavka 4. Europskog zakona o klimi proizlazi da Komisija mora uključiti „procjenu klimatske dosljednosti” u svaku procjenu učinka koja je priložena tim mjerama ili prijedlozima „i objaviti rezultate te procjene u trenutku donošenja”. U odredbi se ne navodi gdje bi procjenu klimatske dosljednosti trebalo uključiti ako ne postoji procjena učinka. Međutim, rezultat te procjene u svakom slučaju mora biti javno dostupan u trenutku donošenja prijedloga.

85. U predmetu Omnibus Komisija je u obrazloženju i u analitičkom dokumentu navela da zakonodavni prijedlozi nemaju negativne učinke na klimu, ali bez dodatnog objašnjenja. Ombudsmanica je zatražila od Komisije da pregleda svu internu dokumentaciju o procjeni klimatske dosljednosti, ali nije dobila nikakvu jasnu evidenciju. U mjeri u kojoj je Komisija uputila na opći izračun društava na koja utječu izmijenjene obveze izvješćivanja u različitim scenarijima u obrazloženju i analitičkom dokumentu, nema naznaka da je taj izračun proveden u okviru procjene klimatske dosljednosti. Zbog toga je Ombudsmanu teško utvrditi sadržavaju li predmetni dokumenti dostatne dokaze o učinkovitoj provedbi procjene klimatske dosljednosti.

86. U predmetu o ZPP-u Komisija je uputila na kratke ili opće izjave u svojem obrazloženju i analitičkom dokumentu kako bi dokazala da je provela procjenu klimatske dosljednosti. Komisija Ombudsmanu nije dostavila internu evidenciju o učinkovitoj provedbi procjene klimatske dosljednosti prije donošenja zakonodavnog prijedloga.

87. Ombudsmanica je zabrinuta zbog nepostojanja jasne interne evidencije o učinkovitoj provedbi procjene klimatske dosljednosti prije donošenja predmetnih zakonodavnih prijedloga u predmetima skupne uredbe i ZPP-a. Ombudsmanica također smatra da Komisija pri donošenju relevantnih zakonodavnih prijedloga nije jasno objavila rezultate procjene klimatske dosljednosti, kako je predviđeno člankom 6. stavkom 4. Europskog zakona o klimi. To ne može biti dobra administracija.

88. Komisija bi trebala izdati smjernice, primjerice u svojim pravilima za bolju regulativu, o tome kako bi se članak 6. stavak 4. Europskog zakona o klimi trebao provoditi za zakonodavne prijedloge koji nisu popraćeni procjenom učinka. Konkretno, Komisija bi trebala pojasniti:

• da bi se procjene klimatske dosljednosti trebale provoditi za sve zakonodavne prijedloge, uključujući one koji nisu popraćeni procjenom učinka, te da bi se sve takve procjene trebale interno bilježiti.
• u kojem se pri donošenju zakonodavnih prijedloga koji nisu popraćeni procjenom učinka trebaju objaviti procjene klimatske dosljednosti i njihovi rezultati.

3. Usklađenost s Poslovnikom Komisije o savjetovanjima među službama

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

89. Podnositelji pritužbe u predmetu Omnibus napomenuli su da je savjetovanje među službama o nacrtu zakonodavnog prijedloga zaključeno u roku od 24 sata, počevši od petka navečer, a rok istječe u subotu navečer. Podnositelji pritužbe bili su zabrinuti da bi takvo kratko savjetovanje među službama moglo ugroziti usklađenost predloženog zakonodavstva EU-a.

90. Komisija je navela da se njezinim Poslovnikom predviđa mogućnost ubrzanog savjetovanja među službama.[63] U ovom je slučaju u subotu ujutro organiziran dodatni tehnički sastanak za službe Komisije koje sudjeluju u savjetovanju među službama, čime je osigurano pravilno provođenje tog savjetovanja. Komisija je potvrdila da su sve službe s kojima je provedeno savjetovanje dostavile primjedbe prije isteka roka.

Procjena Europskog ombudsmana

91. Poslovnikom Komisije [64] predviđeno je najmanje deset radnih dana za savjetovanje među službama. U hitnim slučajevima Komisija može skratiti razdoblje savjetovanja na najmanje 48 sati, osim ako je Glavno tajništvo odredilo drukčije. U pravilu se savjetovanje među službama provodi s pomoću informatičkog alata „D ecide”.

92. Komisija ima široku diskrecijsku ovlast pri uspostavi svoje unutarnje organizacije i odlučivanju o načinima suradnje među svojim upravnim odjelima. Činjenica da je Komisija utvrdila posebna pravila o savjetovanjima među službama osigurava da Komisija pri oblikovanju svojih prijedloga politika zauzme cjelovito i uravnoteženo stajalište o tom pitanju tako što svojim relevantnim službama, od kojih svaka nudi svoje specifično stručno znanje i znanje o stajalištu svojih dionika o tom pitanju, omogućuje da daju smislen doprinos prijedlogu.

93. U tom kontekstu, iako se Poslovnikom Komisije predviđa ubrzano savjetovanje među službama za hitne inicijative, pa čak i mogućnost da Glavno tajništvo pojedinačno odluči o trajanju hitnog savjetovanja među službama, načela dobre uprave zahtijevaju da takve odluke budu obrazložene i evidentirane. Nadalje, trajanje i vremenski okvir savjetovanja među službama ne bi trebali odražavati samo hitnost situacije, već i omogućiti različitim službama Komisije da daju smislen doprinos.

94. Ombudsmanica priznaje da mogu postojati okolnosti koje opravdavaju znatno skraćeno savjetovanje među službama. Međutim, Ombudsman nije uvjeren da su okolnosti takve za zakonodavni prijedlog o kojem je riječ u predmetu Omnibus. Konkretno, Komisija joj nije dostavila nijedan zapisnik o razlozima iznimne hitnosti na kojima se temelji njezina odluka o odstupanju od uobičajenih deset radnih dana u okviru standardnog postupka i 48 sati u okviru ubrzanog postupka. Istodobno, na temelju materijala koji je pregledao istražni tim Ombudsmana Ombudsman ne može zaključiti da bi sve glavne uprave s kojima se savjetovalo mogle dati smislen doprinos u roku kraćem od 24 sata.

95. Ombudsmanica stoga smatra da je Komisija, skraćivanjem savjetovanja među službama na manje od 24 sata tijekom vikenda, pretjerano ograničila mogućnost svojih službi da daju smislene informacije o predmetnom zakonodavnom prijedlogu.

96. Nadalje, dobra uprava zahtijeva da Komisija osigura da se, kada odluči da je potrebno skratiti trajanje savjetovanja među službama zbog hitnosti, propisno evidentiraju obrazloženja te odluke.

97. Na temelju triju istraga Ombudsman je utvrdio različite postupovne nedostatke u načinu na koji je Komisija pripremila predmetne zakonodavne prijedloge, koji zajedno čine nepravilnosti u postupanju:

• Nepostojanje definicije i širokog tumačenja pojma „političke hitnosti” u pravilima za bolju regulativu, zbog čega bi primjena zahtjeva koje je Komisija nametnula vlastitim zakonodavnim aktivnostima mogla biti nepredvidiva, nedosljedna i proizvoljna.
• Nedostatno opravdanje „hitnosti” svojih zakonodavnih prijedloga.
• nepostojanje jasne evidencije o internim odlukama Komisije i obrazloženjima na kojima se temelji odstupanje od zahtjeva iz njezinih pravila o boljoj regulativi.
• Odgođena objava analitičkih dokumenata u slučajevima ZPP-a i migracija.
• Neosiguravanje savjetovanja sa svim relevantnim dionicima o zakonodavnim prijedlozima u slučajevima skupne uredbe i ZPP-a.
• Nepostojanje jasne interne evidencije o procjeni klimatske dosljednosti koja se provodi prije donošenja zakonodavnih prijedloga u predmetima skupne uredbe i ZPP-a, kao i jasna objava rezultata procjene, kako je predviđeno u članku 6. stavku 4. Europskog zakona o klimi.
• Neuspjeh u osiguravanju smislenog doprinosa svojih službi zakonodavnom prijedlogu u predmetu Omnibus skraćivanjem savjetovanja među službama na manje od 24 sata tijekom vikenda i nepostojanjem evidencije o razlozima na kojima se temelji njegova odluka o pokretanju znatno skraćenog savjetovanja među službama.

98. Kako bi otklonio te nedostatke, Ombudsman u nastavku iznosi dvije preporuke i četiri prijedloga.

Preporuke

Na temelju istraga o pritužbama 983/2025/MAS, 2031/2024/VB i 1379/2024/MIG Ombudsman Europskoj komisiji daje sljedeće preporuke:

1. Komisija bi trebala osigurati predvidljivu, dosljednu i neproizvoljnu primjenu pravila za bolju regulativu, i to:

• definiranje pojma „hitnost” u kontekstu bolje regulative, po mogućnosti u kontekstu predstojeće revizije pravila;
• bilježenje svih internih odluka o izuzimanju zakonodavnih prijedloga od zahtjeva iz pravila za bolju regulativu, uključujući tko je zatražio izuzeće, na temelju kojih razloga i tko ga je odobrio;
• u obrazloženju priloženom zakonodavnim prijedlozima jasno objašnjava zašto je potrebno odstupanje.

2. Ako se odobre odstupanja, Komisija bi trebala uspostaviti postupak kojim se osigurava da hitna priprema zakonodavnih prijedloga i dalje bude u skladu s načelima transparentnog i uključivog zakonodavnog postupka utemeljenog na dokazima, kako je propisano Ugovorima i sudskom praksom sudova EU-a. Komisija bi to mogla učiniti u kontekstu predstojeće revizije pravila za bolju regulativu. Kako bi pomogao Komisiji u toj zadaći, Ombudsmanica u nastavku iznosi i četiri prijedloga.

Komisija i podnositelji pritužbe bit će obaviješteni o toj preporuci. U skladu s člankom 4. stavkom 2. Statuta Europskog ombudsmana Komisija šalje detaljno mišljenje do 25. veljače 2026.

Prijedlozi za poboljšanje

1. Komisija bi trebala osigurati da analitički dokument, kojim se zamjenjuje procjena učinka u slučaju „hitnosti”, pravodobno i čim se zakonodavni prijedlog donese obavijesti suzakonodavce i javnost o dokazima na kojima se temelje zakonodavni prijedlozi, čime se odražava hitnost pitanja. Pravilima za bolju regulativu trebali bi se utvrditi minimalni materijalni zahtjevi koje bi analitički dokumenti trebali ispunjavati u tom pogledu.

2. Komisija bi trebala pojasniti da savjetovanja s dionicima, koja se provode kada je odobreno odstupanje od zahtjeva za procjenu učinka, i dalje moraju biti u skladu s općim načelima i minimalnim standardima koji se primjenjuju na sva javna savjetovanja. Pravila za bolju regulativu trebala bi pružiti smjernice o tome kako se takva savjetovanja s dionicima trebaju provoditi u okviru „hitnosti”.

3. Komisija bi trebala izdati smjernice, primjerice u svojim pravilima za bolju regulativu, o tome kako bi se članak 6. stavak 4. Europskog zakona o klimi trebao provoditi za zakonodavne prijedloge koji nisu popraćeni procjenom učinka. Konkretno, Komisija bi trebala pojasniti:

• da bi se procjene klimatske dosljednosti trebale provoditi za sve zakonodavne prijedloge, uključujući one koji nisu popraćeni procjenom učinka, te da bi se sve takve procjene trebale interno bilježiti;
• u kojem se pri donošenju zakonodavnih prijedloga koji nisu popraćeni procjenom učinka trebaju objaviti procjene klimatske dosljednosti i njihovi rezultati.

4. Komisija bi trebala osigurati da se, kada odluči da je potrebno skratiti trajanje savjetovanja među službama, propisno evidentiraju obrazloženja te odluke. Trajanje bi trebalo biti kraće od 48 sati predviđenih u ubrzanom postupku i trebalo bi navesti odgovarajuće razloge samo u iznimnim hitnim situacijama.

 

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 25. studenoga 2025.

 

Prilog I.

Pitanja koja su iznijeli podnositelji pritužbe	Predmet 983/2025/MAS	Predmet 1379/2024/MIK	Predmet 2031/2024/VB
Usklađenost s pravilima za bolju regulativu	Komisija nije poštovala svoja pravila o boljoj regulativi jer nije provela procjene učinka.
Analitički dokumenti	„analitički dokumenti”, koji su zamijenili procjene učinka, nisu sadržavali dostatne dokaze kojima bi se opravdali prijedlozi.
		Analitički dokument objavljen je prekasno.
Europski zakon o klimi	Komisija nije provela „procjene klimatske dosljednosti”, čime je prekršila članak 6. stavak 4. Europskog zakona o klimi.
Savjetovanja s dionicima	Ad hoc savjetovanja koja su zamijenila javna savjetovanja dala su prednost određenim dionicima i stoga nisu bila dovoljna.
Savjetovanja među službama	Savjetovanje među službama ubrzano je i nije bilo u skladu s poslovnikom Komisije.

 

[1] Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Presuda od 4. rujna 2018., predmet C-57/16 P, ClientEarth protiv Komisije, točka 88.

[3] Članak 17. stavak 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).

[4] Presuda od 4. rujna 2018., predmet C-57/16 P, ClientEarth protiv Komisije, točka 87.

[5] Presuda od 3. prosinca 2019., predmet C-482/17, Češka Republika protiv Mađarske, točka 77.

[6] Presuda od 3. prosinca 2019., predmet C-482/17, Češka Republika protiv Mađarske, točka 81.

[7] Članak 10. stavak 3. UEU-a i članak 15. stavak 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[8] Članak 1. i članak 10. stavak 3. UEU-a.

[9] Članak 11. stavak 3. UEU-a.

[10] Europska komisija, Smjernice za bolju regulativu, Radni dokument službi SWD(2021) 305 final, dostupan na: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[11] Europska komisija, Paket instrumenata za bolju regulativu, srpanj 2023., dostupno na: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[12] Smjernice za bolju regulativu, str. 5.

[13] Smjernice za bolju regulativu, str. 9.

[14] Smjernice za bolju regulativu, str. 10.

[15] Europska komisija, Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Bolja regulativa: zajedničkim snagama za bolje zakonodavstvo”, COM(2021) 219 final, dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2021:219:FIN.

[16] U skladu s člankom 295. UFEU-a međuinstitucijski sporazumi „mogu biti obvezujuće prirode”. Međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva, SL 2016., L 123, str. 1., https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[17] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[18] Za dodatne informacije vidjeti: https://commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en.

[19] COM(2025) 81 final, str. 12.

[20] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[21] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[22] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[23] Uredba 2024/1468 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. svibnja 2024. o izmjeni uredaba (EU) 2021/2115 i 2021/2116 u pogledu standarda za dobre poljoprivredne i okolišne uvjete, programa za klimu, okoliš i dobrobit životinja, izmjene strateških planova u okviru ZPP-a, preispitivanja strateških planova u okviru ZPP-a i izuzeća od kontrola i kazni, SL L 2024/1468, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1468.

[24] Pritužbu 983/2025/MAS podnijeli su ClientEarth, Notre Affaire A Tous, Clean Clothes Campaign, Europska koalicija za korporativnu pravdu, Global Witness, Transport & Environment, Antislavery International i Friends of

Zemlja Europa; pritužbu 2031/2024/VB podnijeli su Europska digitalna prava (EDRi) i PICUM (Platforma za međunarodnu suradnju u području migranata bez osobnih dokumenata) u ime koalicije ProtectNotSurveil; pritužbu 1379/2024/MIK podnijeli su ClientEarth i BirdLife Europe i Središnja Azija.

[25] Uredba (EU) 2021/1119 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. lipnja 2021. o uspostavi okvira za postizanje klimatske neutralnosti i o izmjeni uredaba (EZ) br. 401/2009 i (EU) 2018/1999 („Europski zakon o klimi”), SL L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[26] Europskim zakonom o klimi uveden je zahtjev da Komisija provjeri usklađenost postojećeg zakonodavstva EU-a i novih zakonodavnih prijedloga s ciljevima klimatske politike (članak 6. stavak 4.).

[27] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/215919, https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[28] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215918.

[29] Članak 10. stavak 3. UEU-a.

[30] Članak 11. stavak 3. UEU-a.

[31] Konvencija UNECE-a o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuška konvencija), 25. lipnja 1998., članci od 6. do 8., dostupna na: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[32] Smjernice za bolju regulativu, str. 3.

[33] Draghijevo izvješće: Strategija konkurentnosti za Europu (dio A), rujan 2024., dostupno na: https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en.

[34] Komisija se osvrnula na govor o stanju Unije 2023., pismo Europskom parlamentu u kojem je izrazila namjeru da rad na toj temi bude prioritet, program rada Komisije za 2024.; poziv na djelovanje koji se temelji na zaključenju ministarske konferencije u rujnu 2023. i odluci o sazivanju konferencije o globalnom savezu za borbu protiv krijumčarenja migranata u studenome 2023., na kojoj je predsjednica predstavila prijedlog.

[35] Postoje dva postupka za odobravanje odstupanja, odnosno prije i nakon političke potvrde inicijative za izradu zakonodavnog prijedloga. Potpredsjednik Komisije nadležan za bolju regulativu može odobriti odstupanja prije političke potvrde. U tom se slučaju odstupanje bilježi u internom sustavu Komisije „D ecide”. Nakon političke potvrde, direktor u Glavnom tajništvu Komisije odgovoran je za „bolju regulativu”, uz savjetovanje s kabinetom navedenog potpredsjednika, koji može odobriti odstupanja.

[36] Europska komisija, Komunikacija predsjednice Komisiji, Metode rada Europske komisije, Bruxelles, 1.12.2019., P(2019) 2, str. 9., dostupno na: https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf.

[37] Komisija je objavila analitički dokument za dva prijedloga četiri i pol i pet i pol mjeseca nakon donošenja zakonodavnih prijedloga.

[38] Odluka u predmetu 1474/2018/TE o navodnim nedostacima i pristranostima u pripremi politike i zakonodavnog prijedloga Europske komisije o smanjenju plastičnih proizvoda za jednokratnu upotrebu, točke od 28. do 30., dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[39] Odluka u predmetu 1474/2018/TE, ibid., točka 29.

[40] Vidjeti bilješku 16.

[41] Presuda od 28. lipnja 2005., spojeni predmeti C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S protiv Komisije, točke 209 – 211, dostupno na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[42] Presuda od 4. rujna 2018., predmet C-57/16 P, ClientEarth protiv Komisije, točka 88.

[43] Članak 17. stavak 2. UEU-a.

[44] Presuda od 4. rujna 2018., predmet C-57/16 P, ClientEarth protiv Komisije, točka 92.

[45] Vidjeti, na primjer, predmet 1053/2023/MIK o tome da Europska komisija nije donijela konačnu odluku u primjenjivom roku o dvama zahtjevima za javni pristup procjenama učinka i mišljenjima Odbora za nadzor regulative u pogledu predviđene revizije Uredbe REACH i Uredbe o živi, koji su dostupni na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548.

[46] Presuda od 28. lipnja 2005., spojeni predmeti C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S protiv Komisije, točke 209 – 211, dostupno na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[47] Smjernice za bolju regulativu, str. 3.

[48] Smjernice za bolju regulativu, str. 3.

[49] Smjernice za bolju regulativu, str. 30.

[50] Smjernice za bolju regulativu, str. 18.

[51] Paket instrumenata za bolju regulativu, str. 10.

[52] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implementation/simplification_en.

[53] Paket instrumenata za bolju regulativu, str. 10.

[54] Vidjeti članak 24. Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja, dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510.

[55] Smjernice za bolju regulativu, str. 30.

[56] Smjernice za bolju regulativu, str. 16.

[57] Paket instrumenata za bolju regulativu, str. 463.

[58] Članak 1. i članak 10. stavak 3. UEU-a.

[59] U skladu s Komunikacijom Europske komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, program rada Komisije za 2026., COM(2025) 870 final, 21. listopada 2025., dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[60] Smjernice za bolju regulativu, str. 30., glase kako slijedi: „Ako je procjena učinka u načelu potrebna, ali to nije moguće i odobreno je odstupanje, analitički dokument u obliku radnog dokumenta službi Komisije u kojem se navode dokazi na kojima se temelji prijedlog i procjene troškova trebalo bi pripremiti u roku od tri mjeseca od donošenja inicijative.”

[61] Smjernice za bolju regulativu, str. 14/15.

[62] Komisija je uputila na str. 31. analitičkog dokumenta koji je dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024SC0360.

[63] Članak 60. Odluke Komisije 2024/3080 od 4. prosinca 2024. o utvrđivanju Poslovnika Komisije, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[64] Ibid., članak 59.