Kontekst istraga

1. Komisija ima ključnu ulogu u zakonodavnom postupku EU-a jer u načelu ima isključivo pravo predlaganja zakonodavnih prijedloga.^[1] Pri izvršavanju svoje široke diskrecijske ovlasti u tom pogledu mora poštovati načela transparentnosti i otvorenosti koja se temelje na Ugovorima [2], među ostalim provođenjem opsežnih savjetovanja sa zainteresiranim stranama.[3] Komisija je ta načela provela donošenjem pravila o boljoj regulativi („Smjernice”[4] i „Paket instrumenata”[5]), koja su ugrađena u Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva [6], kojima se predviđaju opsežna savjetovanja s dionicima i procjene učinka prije donošenja zakonodavnih prijedloga i drugih mjera.

2. Ombudsmanica je zaprimila tri pritužbe u kojima je iznijela slična pitanja u pogledu usklađenosti Komisije s pravilima za bolju regulativu i drugim pravilima uključenima u Europski zakon o klimi [7] i Poslovnik Komisije [8], pri čemu je pripremila nekoliko zakonodavnih prijedloga koje je smatrala „hitnima”:

• pritužba 983/2025/MIK (u daljnjem tekstu: predmet Omnibus) – u vezi s prijedlogom „Omnibus I”,[9]
• pritužba 2031/2024/VB („predmet u vezi s migracijama”) – u vezi s dvama prijedlozima: i. Uredbe o jačanju policijske suradnje u području sprečavanja, otkrivanja i istrage krijumčarenja migranata i trgovine ljudima i o jačanju potpore Agencije Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol) sprečavanju i suzbijanju takvih kaznenih djela te o izmjeni Uredbe (EU) 2016/794 [10] i ii. Direktive o utvrđivanju minimalnih pravila za sprečavanje i suzbijanje olakšavanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka u Uniji te o zamjeni Direktive Vijeća 2002/90/EZ i Okvirne odluke Vijeća 2002/946 PUP,[11]
• pritužba 1379/2024/MIK („predmet o ZPP-u”) – u vezi s prijedlogom izmjene zakonodavstva povezanog sa zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP).[12]

3. Podnositelji pritužbe u sva tri slučaja bili su zabrinuti da je Komisija prekršila svoja pravila o boljoj regulativi iznošenjem relevantnih zakonodavnih prijedloga bez provođenja procjena učinka. Stajalište Komisije nije uvjerilo podnositelje pritužbe da je ona morala hitno djelovati i da stoga može odstupiti od zahtjeva za procjenu učinka.

4. Podnositelji pritužbe u predmetima Omnibus i ZPP bili su zabrinuti i zbog toga što je Komisija prekršila Europski zakon o klimi jer nije provela i objavila procjenu klimatske dosljednosti zakonodavnih prijedloga [13].

5. Podnositelj pritužbe u predmetu Omnibus nadalje je bio zabrinut da je Komisija povrijedila svoj Poslovnik time što je provela skraćeno ubrzano savjetovanje među službama o predmetnom zakonodavnom prijedlogu.

6. Ombudsmanica je istražila pitanja iznesena u tim pritužbama, a posebno:

• način na koji je Komisija procijenila jesu li zakonodavni prijedlozi bili „hitni” i je li stoga bilo potrebno odstupanje od određenih zahtjeva iz pravila za bolju regulativu;
• je li Komisija slijedila primjenjive postupke za odstupanje od zahtjeva iz svojih pravila o boljoj regulativi i kako su zabilježene povezane odluke;
• kako je Komisija osigurala da je, unatoč odstupanju, hitna priprema zakonodavnih prijedloga u skladu s načelima transparentnog i uključivog zakonodavnog postupka koji se temelji na dokazima;
• je li Komisija provela „procjene klimatske dosljednosti”, u skladu s Europskim zakonom o klimi, i kako su zabilježeni rezultati takvih procjena (skupni predmeti i predmeti u okviru ZPP-a); i
• način na koji je Komisija provela savjetovanje među službama o zakonodavnom prijedlogu u predmetu Omnibus.

7. Ombudsmanica je zatražila pisane odgovore Komisije na konkretna pitanja,[14] pregledala je dokumentaciju Komisije na kojoj se temeljila priprema spornih prijedloga te je njezin istražni tim održao sastanke s predstavnicima Komisije u predmetima Omnibus i ZPP.[15] Također je pozvala podnositelje pritužbi da dostave primjedbe o odgovorima Komisije i izvješćima sa sastanaka, što su i učinili.

Preporuka Europskog ombudsmana

8. U svojoj preporuci [16] ombudsmanica je podsjetila Komisiju na svoje stajalište da institucije i tijela EU-a moraju primjenjivati pravila koja su sami uspostavili kako bi osigurali dosljednost, transparentnost i izbjegli svaki osjećaj proizvoljnosti u načinu rada uprave EU-a. [17] Ombudsmanica je također napomenula da, u skladu sa sudskom praksom EU-a, objavljivanjem internih pravila institucije EU-a nameću ograničenje u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti. Stoga ne mogu odstupiti od tih pravila na temelju općih načela zaštite legitimnih očekivanja [18] i dobre uprave.

9. U sva tri slučaja Komisija je odstupila od zahtjeva iz pravila za bolju regulativu za provedbu procjena učinka i javnih savjetovanja u vezi sa svojim prijedlozima, upućujući na „hitnost” situacije. Iako se pravilima u načelu dopuštaju takva odstupanja, njima se ne definira od čega se sastoji „hitnost”. Komisija je stoga svoje inicijative smatrala „hitnima” na vrlo različitim osnovama, kao što su razvoj političkih prioriteta vodstva Komisije kao odgovor na trenutačne izazove (skupni slučaj), promjena geopolitičkih trendova i izazova (slučaj migracija) te sve veći i intenzivni socijalni prosvjedi protiv određenih politika EU-a (slučaj ZPP-a).

10. Ombudsmanica je smatrala da, iako Komisija svakako mora zadržati marginu prosudbe pri definiranju okolnosti koje smatra „hitnima”, široko tumačenje „hitnosti” koje je primijenila u trima predmetima moglo bi dovesti do toga da primjena zahtjeva iz pravila o boljoj regulativi bude izazov za javnost da razumije i predvidi. U skladu s Komisijinim širokim tumačenjem, svaka bi se situacija u načelu mogla smatrati „hitnom” ako tako odluči političko vodstvo Komisije. S obzirom na to ombudsmanica je utvrdila da nedostatak definicije „hitnosti” u pravilima za bolju regulativu ugrožava predvidljivost, dosljednost i pravnu sigurnost.

11. Ombudsmanica je utvrdila dodatne nedostatke u načinu na koji je Komisija primijenila pravila o boljoj regulativi u ispitanim slučajevima. Nedostatci su uključivali nedostatak odgovarajuće evidencije o postupku i naknadnim odlukama o izuzimanju predmetnih inicijativa od zahtjeva iz pravila o boljoj regulativi, zakašnjelu objavu analitičkih dokumenata kojima se zamjenjuju cjelovite procjene učinka u hitnim situacijama, kao i propust Komisije da zatraži široko i uravnoteženo savjetovanje s dionicima o predmetnim zakonodavnim prijedlozima u predmetima ZPP-a i skupne uredbe.

12.  Istragom Ombudsmana otkriveni su i nedostaci u pravilima o boljoj regulativi kao takvima. Konkretno, Ombudsmanica je napomenula da u pravilima za bolju regulativu ne postoji postupak kojim bi se osiguralo da se hitnom pripremom zakonodavnih prijedloga ne oslabi bit transparentnog i uključivog zakonodavnog postupka koji se temelji na dokazima. To je uključivalo nepostojanje opisa informacija koje bi analitički dokumenti trebali sadržavati i nepostojanje smjernica o tome kako bi se savjetovanja s dionicima trebala provoditi u okviru „hitnosti”.

13. S obzirom na to ombudsmanica je preporučila da bi Komisija trebala osigurati predvidljivu, dosljednu i neproizvoljnu primjenu pravila za bolju regulativu, i to:

• definiranje pojma „hitnost” u kontekstu bolje regulative, po mogućnosti u kontekstu predstojeće revizije pravila;
• bilježenje svih internih odluka o izuzimanju zakonodavnih prijedloga od zahtjeva iz pravila za bolju regulativu, uključujući tko je zatražio izuzeće, na temelju kojih razloga i tko ga je odobrio;
• u obrazloženju priloženom zakonodavnim prijedlozima jasno objašnjava zašto je potrebno odstupanje.

14. Ombudsmanica je preporučila i da bi Komisija, ako se odobre odstupanja, trebala uspostaviti postupak kojim bi se osiguralo da hitna priprema zakonodavnih prijedloga i dalje bude u skladu s načelima transparentnog i uključivog zakonodavnog postupka utemeljenog na dokazima, kako je propisano Ugovorima i sudskom praksom sudova EU-a. Komisija bi to mogla učiniti u kontekstu predstojeće revizije pravila za bolju regulativu. [19]

15. Ombudsmanica je u tom pogledu predložila i sljedeće:

• Komisija bi trebala osigurati da analitički dokument, kojim se zamjenjuje procjena učinka u slučaju „hitnosti”, pravodobno i čim se zakonodavni prijedlog donese obavijesti suzakonodavce i javnost o dokazima na kojima se temelje zakonodavni prijedlozi, čime se odražava hitnost pitanja. Pravilima za bolju regulativu trebali bi se utvrditi minimalni materijalni zahtjevi koje bi analitički dokumenti trebali ispunjavati u tom pogledu.
• Komisija bi trebala pojasniti da savjetovanja s dionicima, koja se provode kada je odobreno odstupanje od zahtjeva za procjenu učinka, i dalje moraju biti u skladu s općim načelima i minimalnim standardima koji se primjenjuju na sva javna savjetovanja. Pravila za bolju regulativu trebala bi pružiti smjernice o tome kako se takva savjetovanja s dionicima trebaju provoditi u okviru „hitnosti”.

16. Nadalje, ombudsmanica je ispitala kako je Komisija primijenila članak 6. stavak 4. Europskog zakona o klimi, kojim se zahtijeva procjena svih nacrta mjera i zakonodavnih prijedloga Komisije s obzirom na klimatske ciljeve EU-a. Istraga Ombudsmana pokazala je da Komisija nije vodila jasnu internu evidenciju o učinkovitoj provedbi procjene klimatske dosljednosti prije donošenja predmetnih zakonodavnih prijedloga u predmetima skupne uredbe i ZPP-a. Ombudsmanica je utvrdila i da Komisija pri donošenju relevantnih zakonodavnih prijedloga nije jasno objavila rezultate procjene klimatske dosljednosti, kako je predviđeno člankom 6. stavkom 4. Europskog zakona o klimi.

17. S obzirom na to ombudsmanica je predložila da bi Komisija trebala pojasniti da se procjene klimatske dosljednosti trebaju provoditi za sve zakonodavne prijedloge, uključujući one koji nisu popraćeni procjenom učinka, te da bi sve takve procjene trebalo interno evidentirati. Komisija bi također trebala odrediti u kojem će se dokumentu objaviti procjene klimatske dosljednosti i njihovi rezultati pri donošenju zakonodavnih prijedloga koji nisu popraćeni procjenom učinka.

18. Naposljetku, Ombudsmanica je ispitala kako je Komisija primijenila svoj poslovnik u pogledu savjetovanja među službama u predmetu Omnibus. Ombudsmanica je napomenula da se savjetovanjima među službama osigurava da Komisija pri oblikovanju svojih prijedloga politika ima holistički i uravnotežen pogled na to pitanje. Smatrala je da je Komisija, skraćivanjem savjetovanja među službama na manje od 24 sata tijekom vikenda, pretjerano ograničila mogućnost svojih službi da daju smislene informacije o predmetnom zakonodavnom prijedlogu.

19. Ombudsmanica je stoga predložila da bi Komisija trebala osigurati da se, kada odluči da je potrebno skratiti trajanje savjetovanja među službama, propisno evidentiraju obrazloženja te odluke. Trajanje bi trebalo biti kraće od 48 sati predviđenih u ubrzanom postupku i trebalo bi navesti odgovarajuće razloge samo u iznimnim hitnim situacijama.

20. Ombudsmanica je općenito utvrdila da, promatrano zajedno, različiti postupovni nedostaci koje je utvrdila u načinu na koji je Komisija pripremila predmetne zakonodavne prijedloge predstavljaju nepravilnosti u postupanju.

Mišljenje Komisije i primjedbe podnositelja pritužbe

Pravila za bolju regulativu

21. U svojem mišljenju iz veljače 2026. o preporuci Europskog ombudsmana [20] Komisija se složila da će razmotriti „transparentnije parametre” za procjenu potrebe za hitnim djelovanjem u predstojećoj reviziji pravila za bolju regulativu. Navela je da će to učiniti istodobno osiguravajući da diskrecijska ovlast Komisije za odgovor na hitne situacije ne bude spriječena. Naglasio je i potrebu za brzim donošenjem odluka te da ima diskrecijsko pravo u definiranju okolnosti u kojima smatra da bi trebalo hitno poduzeti mjere.

22. Nakon što je Europskom ombudsmanu poslala svoje mišljenje, Komisija je u travnju 2026. donijela Komunikaciju „Jednostavnija, jasnija i bolje provedena pravila EU-a”,[21] u kojoj je uputila na preporuku Europskog ombudsmana i dostavila dodatne informacije o njezinoj provedbi. Kad je riječ o parametrima za procjenu „hitnosti”, Komisija je navela sljedeće elemente: i. „postojanje predviđanja šokova ili kriza, među ostalim u vanjskim odnosima Unije”, ii. „moguće posljedice u slučaju izostanka hitnog djelovanja”, iii. „zakonski rokovi” i iv. „politički kontekst koji stvara potrebu za hitnim djelovanjem”.   

23. Komisija je istodobno u svojem mišljenju Ombudsmanu ponovila da u slučajevima skupne uredbe, ZPP-a i migracija postoje objektivni razlozi za hitno djelovanje i primjenu fleksibilnosti predviđene pravilima za bolju regulativu.

24. Komisija je prepoznala i važnost pravilnog evidentiranja i javnog objašnjenja odstupanja od pravila za bolju regulativu kako bi se osigurala najveća moguća transparentnost. Navela je da će nadležne službe biti obvezne proslijediti svoje zahtjeve za odstupanje Glavnom tajništvu Komisije što je prije moguće u postupku pripreme inicijativa. Ti će zahtjevi biti popraćeni detaljnim obrazloženjem, uključujući jasno objašnjenje hitnog konteksta. Komisija će voditi i evidenciju o svim odobrenim odstupanjima te će osigurati da se u obrazloženjima relevantnih prijedloga jasno opišu odstupanja i pruže obrazloženja za njih.

25. Komisija je dodala da će nastojati objaviti analitičke dokumente kojima se u hitnim situacijama zamjenjuju procjene učinka što je prije moguće, a najkasnije tri mjeseca nakon donošenja prijedloga, kako je predviđeno postojećim pravilima za bolju regulativu. Analitički dokumenti u budućnosti će obuhvaćati barem sljedeće elemente: i. definiciju problema, ii. pristup i mjere utvrđene za inicijativu, iii. procjenu ključnih učinaka inicijative, iv. sažetak doprinosa dionika, v. procjenu klimatske dosljednosti i njezine rezultate. Međutim, Komisija u svojoj Komunikaciji iz travnja 2026. više nije spomenula četvrti element, odnosno sažetak doprinosa dionika.

26. Osim toga, kako bi se osigurala maksimalna uključivost unatoč hitnosti, Komisija će nastojati pripremiti „poziv na očitovanje” dionika, provesti „provjeru stvarnosti” ili druga ciljana savjetovanja. U Komunikaciji je navela da će poziv na očitovanje biti glavni instrument za održavanje smislenog angažmana dionika u okviru ubrzanog postupka, čime će se dionicima omogućiti da oblikuju inicijative Komisije. Ciljana savjetovanja spominju se i kao neobvezni element, među ostalim u kontekstu „provjera stvarnosti”.

27. U svojim primjedbama na mišljenje Komisije podnositelji pritužbe smatrali su da mjere koje je predložila Komisija nisu dostatne za provedbu preporuke Europskog ombudsmana.

28. Istaknuli su da se Komisija u svojem mišljenju o preporuci Ombudsmana obvezala samo na promišljanje o pojmu „hitnost”, ali ne i na njegovo definiranje, dok su parametri navedeni u njezinoj Komunikaciji previše nejasni. Podnositelji pritužbe bili su zabrinuti i zbog toga što bi Komisija u pojam hitnosti mogla uključiti „političke prioritete” jer bi se time Komisiji ostavilo neograničeno diskrecijsko pravo da sve inicijative smatra hitnima i da odstupi od pravila za bolju regulativu na nepredvidljiv, nedosljedan i proizvoljn način. Podnositelji pritužbe smatraju da Komisija mora osigurati da hitno donošenje zakonodavstva koje odstupa od pravila za bolju regulativu ostane apsolutna iznimka. Općenito, podnositelji pritužbe smatrali su da bi hitnost trebala biti ograničena na točno definirane situacije (kao što su prirodne katastrofe i izvanredna stanja u području javnog zdravlja) te da bi trebalo uspostaviti snažne zaštitne mjere kako bi se osigurala potpuna transparentnost i odgovornost u zakonodavnom postupku. Istaknuli su da se ciljevi politike kao što su „pojednostavnjenje” ili „administrativna učinkovitost” ne bi trebali smatrati razlozima za hitnost.

29. Podnositelji pritužbe izrazili su zabrinutost i zbog izjava Komisije u njezinoj Komunikaciji o „ciljanim inicijativama” i zahtjevu za procjenu učinka. Prema njihovu mišljenju, te izjave upućuju na to da će se, iako će Komisija nastojati izraditi više procjena učinka, te procjene učinka odnositi na manji broj znatnih učinaka predloženih inicijativa, uključujući učinke na okoliš, zdravlje, društvo i temeljna prava.

30. Osim toga, podnositelji pritužbe bili su zabrinuti zbog nepristranosti postupka Komisije za odobravanje odstupanja. To je zato što je povjerenik odgovoran za provedbu i pojednostavnjenje odgovoran i za odobravanje odstupanja, dok se pravilima ne predviđa zamjenski donositelj odluka ako je isti povjerenik zadužen i za predmet zakonodavnog prijedloga za koji se traži odstupanje.

31. Podnositelji pritužbe pozdravili su Komisijinu specifikaciju minimalnih elemenata koje bi analitički dokumenti trebali sadržavati. Međutim, ponovili su da u predmetima koji su ispitani u kontekstu istraga Ombudsmana Komisija nije uključila odgovarajuće dokaze kojima bi potkrijepila svoje zakonodavne prijedloge.[22] Nadalje, podnositelji pritužbe smatrali su da bi u analitičkim dokumentima trebalo navesti i koje informacije nedostaju u nedostatku potpune procjene učinka. Također su izjavili da je tromjesečni rok za predstavljanje analitičkih dokumenata nakon donošenja zakonodavnih prijedloga prekomjeran, s obzirom na to da se neki hitni zakoni mogu donijeti u roku od nekoliko mjeseci.

32. Podnositelji pritužbe smatrali su da Komisija nije objasnila kako konkretno planira osigurati odgovarajuće sudjelovanje dionika u hitnim slučajevima. Prema njihovu mišljenju, Komisija bi se trebala obvezati na utvrđivanje organizacija civilnog društva kao relevantnih dionika čak i u hitnim slučajevima, a pravila za bolju regulativu trebalo bi dopuniti dodatnim informacijama o tome kako se dionici učinkovito mapiraju za ciljana savjetovanja. Osim toga, podnositelji pritužbe tvrdili su da su „provjere stvarnosti”, koje je Komisija navela kao primjer ciljanih savjetovanja s dionicima, ograničenog opsega i da obično ne uključuju dionike koji nisu predstavnici poduzeća, čime se isključuju civilno društvo, građani i akademska zajednica.

Europski zakon o klimi

33. Komisija je u svojem mišljenju o preporuci Ombudsmana ponovila da je provela potrebne procjene klimatske dosljednosti u predmetima skupne uredbe i ZPP-a, ali da, u skladu s primjenjivim pravilima, nije bilo potrebe za reproduciranjem analize u analitičkim dokumentima ili u nekom drugom posebnom formatu. Međutim, Komisija je sažela zaključke tih ocjena u analitičkim dokumentima i memorandumima priloženima predmetnim zakonodavnim prijedlozima.

34. Međutim, Komisija će osigurati da se o procjenama klimatske dosljednosti izvješćuje ne samo u procjenama učinka nego i u analitičkim dokumentima koji zamjenjuju procjene učinka te da se o njihovim rezultatima jasno izvješćuje i u obrazloženjima priloženima relevantnim zakonodavnim prijedlozima.

35.  Podnositelji pritužbe tvrdili su da Komisijino stajalište nije bilo jasno hoće li objaviti samo rezultate svojih procjena klimatske dosljednosti ili potpunu analizu koja dovodi do tih rezultata te u kojoj će se mjeri procjene klimatske dosljednosti ili barem njihovi rezultati objaviti u analitičkim dokumentima.

Poslovnik Komisije o savjetovanjima među službama

36. Komisija je navela da će, ako Glavno tajništvo iznimno pristane na savjetovanje među službama u trajanju kraćem od 48 sati, to obrazložiti.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuke

37. Ombudsmanica pozdravlja sveukupno konstruktivno mišljenje Komisije o njezinoj preporuci. Posebno cijeni činjenicu da je Komisija spomenula mjere koje namjerava poduzeti u vezi sa svakom preporukom i prijedlogom za poboljšanje.

38. Ombudsmanica je istodobno zabrinuta zbog toga što se u mišljenju opisuju mjere koje Komisija namjerava poduzeti samo općenito, često bez specifičnosti i konkretnih obveza. Na temelju dostavljenih informacija Ombudsmanici nije jasno kako će točno Komisija ukloniti utvrđene nedostatke i hoće li Komisija stoga moći ostvariti svrhu svoje preporuke, odnosno osigurati dovoljno transparentan i uključiv zakonodavni postupak utemeljen na dokazima u hitnim situacijama. Ni u Komunikaciji nisu otklonjene sumnje Ombudsmana.

39. Konkretno, kad je riječ o njezinoj preporuci da se definira pojam „hitnost”, Ombudsmanica prepoznaje diskrecijsko pravo Komisije da na najučinkovitiji način odgovori na hitne situacije, krize i nove izazove. Međutim, mišljenjem Komisije i Komunikacijom ne ublažava se u dovoljnoj mjeri rizik da bi „hitna” izrada zakonodavstva mogla postati prevladavajući način izrade zakonodavstva EU-a.

40. Komisija je u svojoj Komunikaciji navela da „politički kontekst” može biti jedan od parametara „kojima se stvara potreba za hitnim djelovanjem”. Ombudsmanica smatra da je to previše nejasna izjava. U tom je pogledu i dalje zabrinuta da bi se provedba političkih prioriteta mogla iskoristiti kao opravdanje za primjenu „hitnog” donošenja zakona. Stoga, bez uvida u konačni popis i formulaciju „transparentnijih parametara” za procjenu potrebe za hitnim djelovanjem u Komisijinoj predstojećoj reviziji pravila za bolju regulativu i bez uvida u praktičnu primjenu tih parametara, Ombudsman ne može procijeniti hoće li Komisija učiniti primjenu zahtjeva iz pravila za bolju regulativu predvidljivijom.

41. Nadalje, Komisija u Komunikaciji razlikuje „velike nove zakonodavne inicijative ili revizije” od „ciljanih inicijativa” te se čini da se primjena zahtjeva za bolju regulativu može razlikovati u odnosu na te dvije kategorije.[23] „ciljane inicijative” tumačit će se kao „mjere kojima se znatno ne mijenjaju ciljevi politike postojećeg zakonodavstva i predlažu izmjene čiji je cilj optimizacija njegove djelotvornosti i učinkovitosti”. Međutim, s obzirom na to da su pojedinosti pristupa Komisije „ciljanim inicijativama” u ovom trenutku nejasne, uključujući implikacije inicijativa koje se smatraju „ciljanima” za potrebe primjene pravila za bolju regulativu, Ombudsman u ovoj fazi ne može zauzeti konačno stajalište ni o toj novouvedenoj diferencijaciji.

42. Kad je riječ o evidentiranju i objavljivanju odstupanja od pravila o boljoj regulativi, Ombudsman pozdravlja predanost Komisije poboljšanju svojih praksi u tom pogledu. Međutim, napominje da se čini da se te obveze primjenjuju samo na zahtjeve za odstupanje „odozdo prema gore”, odnosno na zahtjeve glavnih uprava odgovornih za relevantne inicijative. U slučajevima koje je ispitao Ombudsman, zahtjevi za odstupanja podneseni su na način „odozgo prema dolje”, kako su ih podnijeli zamjenik glavnog tajnika i politička razina Komisije.[24] Ombudsmanica napominje da mišljenje Komisije ne predstavlja nikakvu mjeru koja se posebno odnosi na način na koji će Komisija evidentirati takve zahtjeve za odstupanja „odozgo prema dolje”. Ombudsmanica vjeruje da će Komisija osigurati da se i ti zahtjevi, uključujući njihova obrazloženja, pravilno evidentiraju.

43. Kad je riječ o analitičkim dokumentima, Ombudsmanica pozdravlja činjenicu da je Komisija sada definirala njihove minimalne elemente, iako popis tih elemenata iz Komunikacije ne uključuje sažetak doprinosa dionika, koji je Komisija posebno spomenula u svojem mišljenju o svojoj preporuci. U svakom slučaju, kako su naveli podnositelji pritužbe, tromjesečni rok za objavu analitičkih dokumenata možda neće biti dovoljan za postizanje njihove svrhe, odnosno za informiranje javnosti o raspravi prije donošenja zakonodavstva, posebno ako je zakonodavni postupak dovršen u roku od samo nekoliko mjeseci. Ombudsmanica poziva Komisiju da dodatno razmotri to pitanje u predstojećoj reviziji svojih pravila za bolju regulativu.

44. Ombudsmanica također prima na znanje obveze Komisije u pogledu ciljanih savjetovanja iz mišljenja Komisije o preporuci Ombudsmana. Međutim, Komisija je u svojoj Komunikaciji navela da će glavni instrument sudjelovanja dionika u ubrzanom postupku biti „poziv na očitovanje”. Ombudsmanica razumije da „poziv na očitovanje” omogućuje dionicima da Komisiji dostave informacije o svojim planiranim inicijativama na samom početku postupka donošenja politika, odnosno kada su dostupne samo relativno ograničene informacije o predviđenim opcijama politike Komisije. Komisija smatra da će se „pozivima na očitovanje” dionicima omogućiti da „doprinesu oblikovanju inicijative”. Međutim, Ombudsmanica smatra da bi Komisija također trebala dionicima dati priliku da se očituju o najpoželjnijim opcijama politike Komisije nakon što su one u potpunosti razrađene. Stoga Ombudsman nije uvjeren je li „poziv na očitovanje” dovoljan instrument za uključivanje dionika u okviru ubrzanog postupka.

45. U tom kontekstu Ombudsmanica napominje da, u skladu s Komunikacijom, nije jasno hoće li se uvijek provoditi ciljana savjetovanja o posebnim opcijama politike jer Komisija namjerava uključiti dionike u „dijaloge o provedbi” ili „provjere stvarnosti”. Također nije jasno sastoji li se potonji oblik sudjelovanja dionika od savjetovanja o istinskim političkim inicijativama Komisije te omogućuje li uravnoteženu zastupljenost svih dionika.

46. Kako je navedeno u njezinoj preporuci, Ombudsmanica smatra da bi svako ciljano savjetovanje koje Komisija provodi u okviru svojih hitnih zakonodavnih aktivnosti trebalo biti u skladu s određenim minimalnim zahtjevima, koje bi Komisija trebala navesti u pravilima za bolju regulativu. Čini se da mogućnost zamjene ciljanih savjetovanja „pozivima na očitovanje” ili drugim oblicima sudjelovanja dionika, koji nisu istovjetni potpunim ciljanim savjetovanjima o političkim inicijativama, ne ide u smjeru koji je predložio Ombudsman.

47. Nadalje, u skladu s člankom 6. stavkom 4. Europskog zakona o klimi, Komisija mora uključiti „procjenu klimatske dosljednosti” u svaku procjenu učinka priloženu svojim zakonodavnim prijedlozima „i objaviti rezultate te procjene u trenutku donošenja”.[25] U odredbi se ne navodi gdje bi procjenu klimatske dosljednosti trebalo uključiti ako ne postoji procjena učinka. Ombudsmanica stoga pozdravlja predanost Komisije objavljivanju „procjena klimatske dosljednosti” ne samo u izvješćima o procjeni učinka, već i u analitičkim dokumentima, ako ih nema. Ombudsmanica nadalje prima na znanje obvezu Komisije da u obrazloženjima svojih prijedloga izričito navede rezultat procjene klimatske dosljednosti. Pratit će provedbu te obveze na temelju budućih pritužbi koje bi mogla primiti.

48. Kad je riječ o ubrzanim savjetovanjima među službama, Ombudsmanica prima na znanje obvezu Komisije da pruži obrazloženja u iznimnim situacijama u kojima će se savjetovanja među službama morati završiti u roku kraćem od 48 sati. Međutim, ističe i da Komisija mora osigurati da se skraćivanjem savjetovanja među službama pretjerano ne ograničava mogućnost njezinih službi da daju smislene informacije o predmetnim zakonodavnim prijedlozima, primjerice tako što će im vikendom dati samo nekoliko sati da podnesu svoje primjedbe.

49. S obzirom na navedeno Ombudsman još nije u mogućnosti donijeti konačne zaključke o tome hoće li mjere na koje se Komisija obvezala u potpunosti i na odgovarajući način uzeti u obzir njezinu preporuku. Ombudsman će o tome moći zauzeti stajalište tek nakon što Komisija revidira svoja pravila o boljoj regulativi i primijeni revidirana pravila u pripremi predstojećih zakonodavnih prijedloga. Na temelju mogućih budućih pritužbi Ombudsman će pomno pratiti primjerenost revidiranih pravila i njihovu provedbu. Dok se to ne dogodi, ombudsmanica zaključuje da daljnje istrage o tom pitanju nisu opravdane te stoga zaključuje predmete.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

U ovoj fazi daljnje istrage nisu opravdane s obzirom na opću suglasnost Komisije da provede preporuke i prijedloge Europskog ombudsmana za poboljšanje. Međutim, učinkovitost konkretnih mjera koje Komisija treba poduzeti u tu svrhu tek treba ocijeniti. Ombudsmanica će stoga pratiti njihovu provedbu u kontekstu budućih pritužbi i nakon što Komisija dovrši reviziju pravila o boljoj regulativi.

Podnositelji pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 23. lipnja 2026.

 

[1] Članak 17. stavak 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).

[2] Članak 1., članak 10. stavak 3. UEU-a i članak 15. stavak 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

[3] Članak 11. stavak 3. UEU-a.

[4] Europska komisija, Smjernice za bolju regulativu, Radni dokument službi Komisije SWD(2021) 305 final, dostupan na: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[5] Europska komisija, Paket instrumenata za bolju regulativu, srpanj 2023., dostupno na: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[6] U skladu s člankom 295. UFEU-a međuinstitucijski sporazumi „mogu biti obvezujuće prirode”. Međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva, SL 2016., L 123, str. 1., https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[7] Uredba (EU) 2021/1119 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. lipnja 2021. o uspostavi okvira za postizanje klimatske neutralnosti i o izmjeni uredaba (EZ) br. 401/2009 i (EU) 2018/1999 („Europski zakon o klimi”), SL L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[8] Odluka Komisije 2024/3080 od 4. prosinca 2024. o utvrđivanju Poslovnika Komisije, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[9] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[10] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[11] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[12] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[13] Europskim zakonom o klimi uveden je zahtjev da Komisija provjeri usklađenost postojećeg zakonodavstva EU-a i novih zakonodavnih prijedloga s ciljevima klimatske politike (članak 6. stavak 4.).

[14] Vidjeti https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281; https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/67546; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[15] Vidjeti https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/215918.

[16] Preporuka o usklađenosti Europske komisije s pravilima „bolje regulative” i drugim postupovnim zahtjevima u pripremi zakonodavnih prijedloga koje je smatrala hitnima (983/2025/MAS – predmet „Skupna uredba”, 2031/2024/VB – predmet „migracija” i 1379/2024/MIK – predmet „ZPP”), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/215920.

[17] Odluka u predmetu 1474/2018/TE o navodnim nedostacima i pristranostima u pripremi politike i zakonodavnog prijedloga Europske komisije o smanjenju plastičnih proizvoda za jednokratnu upotrebu, točke od 28. do 30., dostupno na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[18] Presuda od 28. lipnja 2005., spojeni predmeti C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S protiv Komisije, točke 209 – 211, dostupno na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[19] U skladu s Komunikacijom Europske komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, program rada Komisije za 2026., COM(2025) 870 final, 21. listopada 2025., dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[20] Vidjeti mišljenje Komisije ovdje: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/220471.

[21] Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, Jednostavniji, jasniji i bolje provedeni pravilnik EU-a, COM(2026) 380 final, https://commission.europa.eu/document/download/75b997e8-ebe0-4954-9705-6b61bdb05b87_en?filename=com-2026-380_en.pdf.

[22] Konkretno, u predmetu o migracijama podnositelji pritužbe istaknuli su da je Europski parlament smatrao da je potrebno provesti zamjenske procjene učinka, vidjeti https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765787; vidjeti https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765777.

[23] Odbor za nadzor regulative nastavit će izdavati kvalificirana mišljenja o „većim novim zakonodavnim inicijativama ili revizijama”, dok će za ciljane inicijative izdavati „preporuke za poboljšanje koje će biti transparentno priopćene i uzete u obzir”.

[24] Preporuka, bilješka 16., točka 57.

[25] „Komisija ocjenjuje usklađenost svakog nacrta mjere ili zakonodavnog prijedloga, uključujući proračunske prijedloge, s ciljem klimatske neutralnosti utvrđenim u članku 2. stavku 1. i klimatskim ciljevima Unije za 2030. i 2040. prije donošenja te tu procjenu uključuje u svaku procjenu učinka koja je priložena tim mjerama ili prijedlozima i objavljuje rezultate te procjene u trenutku donošenja”(moje isticanje).