Hibridno: Na daljinu i u uredu pučkog pravobranitelja

Prisutni

Europski ombudsman

Lampros Papadias – voditelj kabineta Europskog ombudsmana

Tanja Ehnert – koordinatorica za upite

Vieri Biondi – službenik za istrage

Michał Krajewski – službenik za istrage

Maria Resende – pripravnica za upite

Europska komisija

Glavna uprava za poljoprivredu (AD AGRI):

• AGRI.I – direktor
• AGRI.I.1 – Pravni službenik
• AGRI.A.1 – Politički i gospodarski analitičari

Pravna služba:

• Član pravne službe – tim odbora AGRI

Glavno tajništvo:

• SG.C.2 – Zamjenik načelnika odjela
• SG.C.2 – Službenik za politiku
• SG.A.3 – Službenik za politiku
• SG.D.3 – Koordinator politike

Svrha sastanka

Svrha sastanka bila je da istražni tim Europskog ombudsmana dobije odgovore na određena pitanja o pisanom odgovoru Komisije na tu pritužbu, koja su podijeljena s Komisijom prije sastanka.

Uvod i postupovne informacije

Istražni tim Ombudsmana predstavio se, zahvalio predstavnicima Komisije na sastanku s njima i iznio svrhu sastanka. Naveli su pravni okvir koji se primjenjuje na sastanke Europskog ombudsmana, a posebno da Europski ombudsman ne otkriva nikakve informacije koje je Komisija utvrdila kao povjerljive, ni podnositelju pritužbe ni bilo kojoj drugoj osobi izvan Ureda Europskog ombudsmana, bez prethodne suglasnosti Komisije ^[1].

Istražni tim objasnio je da će sastaviti nacrt izvješća o sastanku koji će se poslati Komisiji kako bi se osiguralo da je sadržaj činjenično točan i potpun. Izvješće sa sastanka zatim će biti dovršeno, uključeno u spis i dostavljeno podnositelju pritužbe. Povjerljive informacije ne bi bile uključene u izvješće ili na drugi način dostavljene podnositelju pritužbe ili bilo kojoj trećoj strani.

Razmijenjene informacije

1. Transparentnost Komisijinih razloga za odstupanje od određenih zahtjeva iz smjernica i paketa instrumenata za bolju regulativu

Istražni tim Ombudsmana izjavio je da je, prema njihovu shvaćanju, Komisija objasnila razloge za odstupanje od provedbe procjene učinka i javnog savjetovanja u obrazloženju svojeg zakonodavnog prijedloga (COM(2024) 139 final) objavljenom 22. veljače 2024. i u radnom dokumentu službi Komisije o tom prijedlogu (SWD(2024) 360 final) objavljenom 10. prosinca 2024. Istražni tim također je shvatio da ne postoje drugi javni dokumenti kojima bi se opravdala odstupanja. Istražni tim zatražio je od predstavnika Komisije da potvrde ili pojasne tu točku.

Predstavnici Komisije potvrdili su razumijevanje istražnog tima. Dodali su da je praksa Komisije da opravdava odstupanje provođenjem procjene učinka i javnog savjetovanja u obrazloženju priloženom zakonodavnom prijedlogu u skladu sa smjernicama i paketom instrumenata za bolju regulativu.

Osim toga, predstavnici Komisije objasnili su kontekst prijedloga. Komisija je predložila temeljne akte koje je predmetni prijedlog trebao izmijeniti [2] u lipnju 2018., odnosno prije pandemije bolesti COVID-19 i ruske invazije na Ukrajinu. Temeljnim aktima od poljoprivrednika se zahtijevalo da poštuju dobre poljoprivredne i okolišne uvjete (standardi dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta). Nakon toga Komisija je shvatila da su ti zahtjevi previše zahtjevni i opterećujući da bi ih poljoprivrednici mogli ispuniti u praksi. Suočena s prosvjedima poljoprivrednika 2024., Komisija je smatrala da je iznimno hitno potrebno izmijeniti temeljne akte, što znači da nije bilo vremena za procjenu učinka ili javno savjetovanje. Situacija je bila iznimna zbog velikog broja prosvjeda poljoprivrednika diljem država članica, koji su djelomično postali nasilni. Postojao je rizik da će prosvjedi izaći iz ruku. Kako bi se riješili izazovi u sektoru i zabrinutosti poljoprivrednika, Europsko vijeće zatražilo je od Vijeća i Komisije da prema potrebi nastave s radom.[3] Predstavnici Komisije također su skrenuli pozornost na nedavni sudski predmet u kojem je Sud priznao diskrecijsko pravo Komisije pri odlučivanju o hitnim pitanjima u vezi sa zemljištem na ugaru [4].

2. Kako je odstupanje odobreno u ovom slučaju

Istražni tim Ombudsmana izjavio je da, prema njihovu shvaćanju, u skladu sa smjernicama i paketom instrumenata za bolju regulativu postoje dva postupka za odobravanje odstupanja, odnosno prije ili nakon političke potvrde inicijative za izradu zakonodavnog prijedloga. Prije potvrđivanja odstupanja može odobriti potpredsjednik Komisije zadužen za „bolju regulativu”. U tom se slučaju odstupanje bilježi u IT sustavu DECIDE jer u protivnom ne postoji poseban format za bilježenje odstupanja. Nakon potvrđivanja, direktor u Glavnom tajništvu Komisije odgovoran za „bolju regulativu” može odobriti odstupanja uz savjetovanje s kabinetom potpredsjednika odgovornog za „bolju regulativu”. Istražni tim shvatio je, na temelju pisanog odgovora Komisije, da je u ovom slučaju Glavno tajništvo, uz savjetovanje s kabinetom predsjednika, odobrilo odstupanje usporedno sa zahtjevom za pokretanje inicijative. Istražni tim također je shvatio, na temelju dokumenata koje je Komisija dostavila prije sastanka, da ne postoji interna dokumentacija o odluci o napretku bez procjene učinka i javnog savjetovanja.

Predstavnici Komisije pojasnili su da, u skladu s trenutačnim metodama rada, povjerenik za provedbu i pojednostavnjenje donosi prethodno navedene odluke o odobravanju odstupanja od „bolje regulative”. U okviru postupka odobravanja odstupanja nakon potvrđivanja direktor u Glavnom tajništvu mora djelovati „uz savjetovanje” s kabinetom navedenog povjerenika. To znači da je za odobravanje odstupanja uvijek odgovoran taj povjerenik. U redovnim slučajevima u fazi planiranja inicijative nadležna služba može od povjerenika zatražiti odstupanje u skladu s prethodno navedenim postupkom. Međutim, u ovom slučaju nije bilo prethodnog planiranja inicijative jer se prijedlog morao hitno pripremiti kao odgovor na prosvjede koji su u tijeku. Zbog toga ne postoji interna dokumentacija o odluci o odstupanju ili formalnoj političkoj potvrdi inicijative.

Međutim, predstavnici Komisije naglasili su da je politička razina Komisije prešutno odobrila nastavak provedbe te inicijative bez procjene učinka i javnog savjetovanja. U tom su kontekstu predstavnici Komisije objasnili da je svrha prethodno navedenih postupaka potvrđivanja i odstupanja osigurati da službe Komisije ne pripreme zakonodavne inicijative (bez procjene učinka) bez odobrenja političke razine Komisije. U ovom slučaju Komisija je postigla zajednički dogovor o tome da se ovaj prijedlog treba iznijeti što je prije moguće. Zapravo je politička razina Komisije bila ta koja se zalagala za provedbu inicijative, uključujući povjerenika odgovornog za „bolju regulativu”.

Relevantna evidencija političke potvrde inicijative jest odobrenje Glavnog tajništva za savjetovanje među službama o nacrtu prijedloga. Nakon toga održani su sastanci kabineta povjerenika uključenih u pripremu prijedloga te je, naposljetku, Kolegij povjerenika usvojio prijedlog. U tom kontekstu nema sumnje da je inicijativa, uključujući postupak njezine pripreme, dobila potrebno političko odobrenje. Nadalje, postignuta je potpuna transparentnost u pogledu rada na tom prijedlogu unutar Komisije na svim razinama. Nedostaje pisani trag potvrđivanja odstupanja.

Predstavnici Komisije u tom su pogledu napomenuli da se Smjernice za bolju regulativu primjenjuju na razmjeran način koji odražava okolnosti svake pojedinačne inicijative, što znači da je u određenim situacijama potrebno uvesti iznimke od njezinih zahtjeva. To je posebno predviđeno u samim Smjernicama za bolju regulativu.

3. Odabir dionika za ciljano savjetovanje

Istražni tim Ombudsmana izjavio je da, prema njihovu shvaćanju, mora biti donesena interna odluka o odabiru dionika za ciljano savjetovanje. Pitali su zašto Komisija prije sastanka nije podijelila tu odluku ili bilo koji drugi pisani trag te odluke s istražnim timom. Pitali su i zašto je Komisija odlučila da se neće savjetovati s drugim dionicima u istom vremenskom okviru.

Predstavnici Komisije podsjetili su da je u to vrijeme glavna briga bila kako smanjiti administrativno opterećenje za poljoprivrednike. Svrha savjetovanja s dionicima bila je prikupiti informacije od poljoprivrednika o tome odakle potječe opterećenje, pomoći im u njegovu rješavanju i utvrditi područja u kojima su potrebna poboljšanja. S obzirom na to, nadležna služba Komisije zatražila je mišljenje glavnih poljoprivrednih organizacija (koje općenito predstavljaju poljoprivrednike i poljoprivredne zadruge, ekološki sektor, mlade poljoprivrednike te male i srednje poljoprivrednike). Smatralo se da bi te organizacije Komisiji mogle pružiti najpraktičnije informacije, što bi joj omogućilo da razvije praktična rješenja iznesena u zakonodavnom prijedlogu. Nadležna služba GU-a AGRI predložila je ciljano savjetovanje s glavnim poljoprivrednim organizacijama. Nakon toga glavni direktor odobrio je taj prijedlog i potpisao pisma u kojima je pozvao četiri glavne organizacije da iznesu svoja stajališta o tom pitanju. U ovoj ranoj fazi izrade prijedloga smatralo se da savjetovanje s drugim dionicima ne bi bilo smisleno jer Komisija želi raspravljati s dionicima na koje se prijedlog izravno odnosi. Stoga je bila svjesna odluka da se ne savjetuje s drugim dionicima istodobno s četirima glavnim poljoprivrednim organizacijama. Ciljana savjetovanja, za razliku od javnih, namijenjena su prikupljanju doprinosa od određenih i izravno pogođenih dionika, dok bi se u javnim savjetovanjima savjetovalo sa svim dionicima, ali to u ovom slučaju nije bilo moguće zbog iznimne hitnosti.

Nadalje, Komisija je općenito znala stajalište organizacija za zaštitu okoliša o tom pitanju. U okviru prethodne procjene učinka i javnog savjetovanja već je prikupljeno dovoljno informacija, a Komisija je potom dobivala redovite povratne informacije od različitih dionika.

4. Vremenski slijed objave radnog dokumenta službi Komisije

Istražni tim Ombudsmana izjavio je da bi, prema njihovu shvaćanju, radni dokumenti službi, koji zamjenjuju procjene učinka, u načelu trebali biti objavljeni u roku od tri mjeseca nakon što Komisija donese zakonodavni prijedlog. Na taj način radni dokumenti službi Komisije mogu poslužiti kao temelj za konačnu odluku suzakonodavaca i doprinijeti transparentnosti zakonodavnog postupka prema javnosti. U suprotnom je teško utvrditi kojoj bi svrsi ti dokumenti služili. U tom je slučaju radni dokument službi objavljen otprilike sedam mjeseci nakon što su suzakonodavci donijeli zakonodavstvo (u travnju/svibnju 2024.). Istražni tim pitao je treba li revidirati smjernice za bolju regulativu kako bi se pojasnio vremenski okvir za objavljivanje radnih dokumenata službi Komisije.

Predstavnici Komisije naglasili su da su službe Komisije odgovorne za inicijativu djelovale hitno čim su od dionika s kojima je provedeno savjetovanje primile relevantne informacije. Radni dokument službi odnosi se i na pitanja koja nadilaze zakonodavni prijedlog, odnosno druga povezana i popratna djelovanja povezana sa zajedničkom poljoprivrednom politikom koja su bila dio „paketa pojednostavnjenja” koji je Komisija najavila u veljači 2024. Tim su se mjerama riješile i neke od zabrinutosti i prijedloga dionika. U radnom dokumentu službi Komisije sveobuhvatno je i na transparentan, organiziran i jasan način predstavljen primljeni doprinos (u vezi sa zajedničkom poljoprivrednom politikom, ali i drugim povezanim politikama EU-a), njegova procjena te je li i na koji način riješen, zbog čega je bilo potrebno dodatno vrijeme da se taj doprinos dovrši. Predstavnici Komisije dodali su da se u trenutku donošenja Smjernica za bolju regulativu rok od tri mjeseca nakon što je Komisija donijela prijedlog čini razumnim i izvedivim te da je i dalje slučaj u gotovo svim slučajevima. Zapravo se u mnogim slučajevima radni dokument službi Komisije dostavlja prije razdoblja od tri mjeseca, a ponekad i zajedno s prijedlogom. Međutim, ovaj je predmet bio izniman jer su suzakonodavci donijeli prijedlog Komisije bez izmjena u roku od samo dva mjeseca. To iznimno brzo donošenje pokazuje da su suzakonodavci dijelili vrlo ozbiljnu hitnost s kojom se suočava poljoprivredni sektor EU-a.

5. Procjena klimatske dosljednosti

Istražni tim Ombudsmana izjavio je da, u skladu s njihovim razumijevanjem i na temelju dokumenata koje je Komisija dostavila prije sastanka, prije objave radnog dokumenta službi Komisije nije provedena interna dokumentacija o procjeni klimatske dosljednosti. Istražni tim pitao je postoji li zaseban interni postupak za evidentiranje procjene klimatske dosljednosti u nedostatku procjene učinka. Također su zatražili posebno upućivanje na procjenu klimatske dosljednosti u radnom dokumentu službi Komisije.

Predstavnici Komisije potvrdili su da je u ovom slučaju provedena provjera klimatske dosljednosti, ali prije objave radnog dokumenta službi Komisije ne postoji pisana dokumentacija o procjeni klimatske dosljednosti. U procjeni Komisije zaključeno je da prijedlog ima minimalne posljedice za emisije u atmosferu (kako je objašnjeno na str. 31. radnog dokumenta službi), što znači da prijedlog ne bi imao znatan učinak na klimatske ciljeve EU-a. To je prikazano u radnom dokumentu službi, iako, u skladu s pravilima o boljoj regulativi, u nedostatku procjene učinka ne postoji poseban format za izvješćivanje o njoj.

Zaključak sastanka

Istražni tim Ombudsmana zahvalio je predstavnicima Komisije na njihovu vremenu i pruženim objašnjenjima te je sastanak završio.

Bruxelles, 8. listopada 2025.

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKI

Službenik za upite koordinatora za upite

[1] Članak 4. stavak 8. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana.

[2] Uredba 2021/2115 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP-a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (...), SL L 435/1, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng; Uredba (EU) 2021/2116 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o financiranju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike te upravljanju njome (...), SL L 435/187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng.

[3] 20240201-special-euco-conclusions-en.pdf

[4] Presuda od 10. srpnja 2025., predmet C-287/24, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100