Recommandations de la Médiatrice européenne dans le cadre de l’enquête conjointe sur les plaintes 194/2017/EA, 334/2017/EA et 543/2017/EA concernant le traitement par la Commission européenne de l’emploi post-mandat d’anciens commissaires, d’un ancien président de la Commission et le rôle de son «comité d’éthique»[1]

Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen [2]

La Commission européenne est tenue de veiller à ce que les commissaires respectent leur obligation d’agir avec intégrité et discrétion en vertu de l’article 245 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), y compris après la fin de leur mandat de commissaires. Ces droits ne sont pas limités dans le temps.

Dans ce contexte, le code de conduite des commissaires dispose que les anciens commissaires doivent informer la Commission s’ils ont l’intention d’accepter une nouvelle offre d’emploi pendant une certaine période après avoir quitté leurs fonctions. La Commission décide ensuite, après consultation d’un comité d’éthique composé de trois personnes, si l’emploi proposé est compatible avec l’article 245 du TFUE.

Les plaintes découlaient du traitement prétendument inadéquat de la décision d'un ancien président de la Commission de travailler pour Goldman Sachs International. La Commission a tardé à réagir, mais a finalement consulté le comité d’éthique, qui a conclu qu’il n’existait pas de motifs suffisants pour établir une violation des obligations légales. Pour parvenir à cette conclusion, le comité d’éthique a tenu compte de la déclaration écrite de l’ancien président de la Commission selon laquelle il n’avait pas été engagé pour faire pression au nom de Goldman Sachs et qu’il n’avait pas l’intention de le faire. 

La Médiatrice estime que si des progrès ont été accomplis dans l’amélioration du code de conduite des commissaires, cette affaire soulève des questions systémiques concernant la manière dont la Commission traite ces affaires et le rôle du comité d’éthique.

À la suite d’une enquête d’un an et à la lumière d’une récente réunion entre l’ancien président de la Commission et l’actuel vice-président de la Commission, enregistrée en tant que réunion officielle avec Goldman Sachs, la Médiatrice recommande que l’affaire soit renvoyée devant le comité d’éthique de la Commission. Le Comité peut ensuite réexaminer si l’emploi de l’ancien président de la Commission auprès de Goldman Sachs remplit les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 245 du TFUE. La Commission devrait également envisager d’exiger de son ancien président qu’il s’abstienne de faire du lobbying auprès de la Commission pendant un certain nombre d’années supplémentaires.

1. Contexte de l'enquête

1. La Commission européenne est tenue de veiller à ce que les commissaires respectent leur obligation d’agir avec intégrité et discrétion en vertu de l’article 245 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), tant pendant leur mandat qu’après la fin de celui-ci. Ces droits ne sont pas limités dans le temps. La confiance du public dans la Commission, et par extension dans le projet de l’UE dans son ensemble, risque d’être compromise si la Commission ne prend pas toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que les commissaires se conforment à cette obligation et soient considérés comme s’y conformant.

2. Les anciens commissaires ont le droit de saisir les possibilités d'emploi après avoir quitté la Commission. Cependant, lorsqu'ils exercent ce droit, ils doivent garder à l'esprit leur devoir d'agir toujours avec intégrité et discrétion. Dans ce contexte, la Commission doit vérifier si un tel emploi est effectivement compatible avec l’obligation d’agir toujours avec intégrité et discrétion. En 1999, la Commission a adopté un code de conduite des commissaires, qui prévoit que, chaque fois que les anciens commissaires ont l'intention d'accepter un nouvel emploi pendant une certaine période après la cessation de leurs fonctions, ils en informent la Commission. En vertu du code de conduite qui était applicable jusqu’au 31 janvier 2018 (date à laquelle la Commission a adopté un nouveau code de conduite), ce délai de notification était de 18 mois [3]. Une fois qu’elle a été informée d’une proposition de nouvel emploi, la Commission doit demander son avis à son «comité d’éthique» consultatif sur le nouvel emploi proposé lorsque cet emploi est «lié au contenu du portefeuille de l’(ancien) commissaire». Le comité d'éthique est composé de trois membres nommés par la Commission pour un mandat de trois ans [4]. Une fois qu'elle a obtenu l'avis du comité d'éthique, la Commission doit décider si le nouvel emploi est compatible avec l'article 245 du TFUE.

3. La présente enquête de la Médiatrice concerne l’ancien président de la Commission qui a occupé son poste de novembre 2004 à octobre 2014. En juillet 2016, il a été nommé à un poste de direction chez Goldman Sachs International, une banque d'investissement internationale.

4. Après que cette nomination a été rendue publique par Goldman Sachs le 8 juillet 2016 [5], la Médiatrice a publié une déclaration dans laquelle elle exprimait ses préoccupations et demandait un code de conduite révisé [6]. Outre les préoccupations exprimées par plusieurs députés européens et groupes de la société civile, un groupe d’anciens et actuels membres du personnel de l’UE a lancé une pétition en ligne pour protester contre la situation et demander à la Commission de prendre des mesures. Plus de 150 000 personnes ont signé la pétition avant qu'elle ne soit transmise à la Commission.

5. En septembre 2016, en réponse à une lettre de suivi du Médiateur [7], le président Juncker a déclaré que l’ancien président de la Commission serait «reçu à la Commission non pas en tant qu’ancien président, mais en tant que représentant d’intérêts» et serait «soumis aux mêmes règles que tous les autres représentants d’intérêts en ce qui concerne le registre de transparence».

6. Dans le même temps, la Commission a décidé de consulter le comité d'éthique à ce sujet. La Commission a écrit à l'ancien président de la Commission pour lui demander de lui fournir des informations sur son nouvel emploi. La Commission a ensuite transmis sa réponse au comité d'éthique. Le comité d’éthique a rendu son avis à la Commission le 26 octobre 2016. Elle a conclu qu’il n’existait pas de motifs suffisants pour conclure que l’ancien président de la Commission avait manqué à son obligation d’agir avec intégrité et discrétion, telle qu’énoncée à l’article 245 TFUE. Pour parvenir à cette conclusion, le comité d'éthique a tenu compte de l'engagement pris par l'ancien président de la Commission, dans une lettre adressée au président Juncker, de ne pas faire pression sur la Commission au nom de Goldman Sachs. Le comité d’éthique a conclu que cet engagement de l’ancien président de la Commission «de ne pas faire de lobbying au nom de Goldman Sachs répond au devoir d’intégrité et de discrétion imposé par le traité»[8].

7. D'après le dossier public, il n'y avait aucune preuve que le comité d'éthique ait parlé directement ou écrit à l'ancien président de la Commission afin de rechercher ou d'obtenir des détails sur ses obligations professionnelles envers Goldman Sachs.

8. Trois plaintes ont ensuite été déposées auprès du Médiateur par, respectivement, le groupe d'anciens et actuels membres du personnel de l'UE mentionné ci-dessus, deux professeurs de droit et un groupe de la société civile [9].

2. L'enquête

9. En février 2017, la Médiatrice a ouvert son enquête et, en avril 2017 [10], a examiné les dossiers de la Commission relatifs à cette question. Il s’agissait notamment de l’avis du comité d’éthique sur le nouvel emploi de l’ancien président de la Commission, ainsi que de six autres avis récents concernant d’autres anciens commissaires.

10. Par la suite, en juillet 2017, la Médiatrice a écrit à la Commission pour lui demander de répondre à des questions sur la manière dont la Commission traite les activités postérieures au mandat des anciens commissaires et sur le rôle du comité d’éthique [11]. La Médiatrice a demandé à la Commission de répondre avant la fin du mois de septembre 2017.

11. À la mi-septembre 2017, le président Juncker a annoncé, dans son discours annuel sur l’état de l’Union au Parlement européen, que la Commission prévoyait de réviser le code de conduite. Cette révision viserait à renforcer les exigences en matière d'intégrité des commissaires pendant et après leur mandat. La Médiatrice s'est publiquement félicitée de ces progrès annoncés par le président Juncker [12]. La Commission a ensuite publié sa proposition de révision du code de conduite. Le code de conduite révisé («nouveau code de conduite») est entré en vigueur le 1er février 2018 [13]. 

12. Dans le cadre de l’enquête, la Médiatrice a reçu la réponse de la Commission le 20 novembre 2017 et, par la suite, les observations des plaignants en réponse à la réponse de la Commission.

13. En janvier 2018, la Médiatrice a écrit à l’ancien président de la Commission pour l’informer que son équipe d’enquête lui avait fait une proposition sur la manière de procéder dans l’affaire. L’ancien président de la Commission a présenté son point de vue à la Médiatrice en février 2018.

14. En février 2018, une lettre de la Commission a été publiée, établissant qu’une réunion avait eu lieu le 25 octobre 2017 entre un vice-président de la Commission et l’ancien président de la Commission, aujourd’hui employé de Goldman Sachs. Cette lettre indiquait que le vice-président et l’ancien président de la Commission «ont principalement discuté de questions commerciales et de défense» lors de cette réunion.

15. La décision du Médiateur tient compte des arguments et points de vue avancés par les plaignants et la Commission, ainsi que des arguments et points de vue avancés par l'ancien président de la Commission. 

3. Observations préliminaires

16. Le Médiateur prend note de l’observation formulée par le comité d’éthique selon laquelle, en prenant un emploi chez Goldman Sachs, l’ancien président de la Commission n’a pas démontré «le jugement prévenant que l’on peut attendre d’une personne ayant occupé la haute fonction qu’elle a occupée pendant tant d’années». Elle prend également note de la déclaration du président Juncker selon laquelle il n’a pas de problème avec l’ancien président de la Commission travaillant pour une banque privée, «mais peut-être pas cette banque»[14].

17. Le Médiateur partage ces sentiments. Comme l’a noté le comité d’éthique dans son avis, Goldman Sachs International a été «plus particulièrement critiquée en raison de son rôle dans le déclenchement de la crise financière (prêts hypothécaires à risque) et pour avoir fourni des conseils sur des constructions financières permettant d’occulter la réalité de la situation de la dette de la Grèce». Il est donc compréhensible que la décision de l'ancien président de la Commission d'occuper un poste au sein de cette banque d'investissement ait suscité l'inquiétude du public.

4. Évaluation du Médiateur

A. Les travaux du Comité d ' éthique

i) Consulter le comité d'éthique

18. Le code de conduite impose aux anciens commissaires d'informer la Commission s'ils ont l'intention, dans un certain délai après leur départ de la Commission, d'accepter un nouvel emploi. En vertu du code de conduite en vigueur jusqu’au 31 janvier 2018, ce délai de notification était limité à 18 mois. Une fois informée d’une proposition d’emploi, la Commission était tenue de consulter le comité d’éthique si l’emploi en question «portait sur le contenu du portefeuille de l’(ancien) commissaire». La Commission était alors tenue « [à] la lumière des conclusions du comité » de «décider si l’occupation envisagée est compatible avec l’article 245 du traité [TFUE]». Le nouveau code de conduite contient une disposition similaire.

19. D'une manière générale, il est vrai qu'avec le temps, il est moins probable qu'un nouvel emploi occupé par un ancien commissaire suscite des inquiétudes quant à l'obligation d'agir avec intégrité et discrétion. Dans ce contexte, il peut être proportionné de limiter dans le temps l'obligation de notifier les nouveaux emplois. Toutefois, le fait qu’il puisse être proportionné de limiter dans le temps l’obligation de notifier les nouveaux emplois proposés n’implique pas qu’un emploi occupé par un ancien commissaire, une fois ce délai expiré, ne suscite pas de préoccupations quant à l’obligation d’agir avec intégrité et discrétion. Dans ce contexte, la Médiatrice partage l’avis du comité d’éthique selon lequel le respect du délai de notification « ne met pas fin aux obligations de l’article 245 ni n’implique qu’elles ont été respectées». La Médiatrice estime que certaines activités entreprises par d’anciens commissaires peuvent susciter des préoccupations publiques graves et légitimes et constituer une violation de l’obligation prévue à l’article 245 du TFUE, même après l’expiration du délai de notification prévu par le code de conduite.

20. Les anciens commissaires devraient donc faire preuve de bon sens et de jugement lorsqu'ils acceptent des offres d'emploi, même après l'expiration du délai de notification. Agissant raisonnablement, s’ils ont des doutes quant à la question de savoir si un emploi proposé pourrait susciter des préoccupations raisonnables quant au respect de l’article 245 du TFUE, ils devraient informer la Commission de l’emploi proposé. La Commission peut alors décider s'il est nécessaire de demander l'avis du comité d'éthique. De même, chaque fois que la Commission prend connaissance, de quelque source que ce soit, de préoccupations relatives à un emploi occupé par un ancien commissaire, elle devrait prendre contact avec l'ancien commissaire concerné pour obtenir de plus amples informations. Il devrait alors, si des préoccupations subsistent, demander l'avis du comité d'éthique. S'il décide de ne pas consulter le comité d'éthique, il devrait expliquer pourquoi il est de cet avis.

21.  L'ancien président de la Commission a pris ses nouvelles fonctions dans les semaines suivant l'expiration du délai de notification de 18 mois et il n'était plus tenu, en vertu des dispositions du code, d'en informer la Commission. En l'occurrence, l'ancien président de la Commission a choisi de ne pas informer la Commission de son nouveau poste. La Commission a pris connaissance de ce nouvel emploi, apparemment par des articles de presse. À la lumière des nombreuses préoccupations exprimées à l’époque par le Médiateur, les députés européens et la société civile au sens large, la Commission a décidé de demander à l’ancien président de la Commission des précisions sur le nouveau poste et de demander un avis au comité d’éthique. Le Médiateur s'est félicité de cette décision à l'époque [15].

ii) Enquête du comité d'éthique

22. Les plaignants ont fait valoir que le comité d’éthique aurait dû rechercher davantage d’éléments de preuve sur les fonctions de l’ancien président de la Commission dans son nouvel emploi.

23. Au cours de l’inspection, la Médiatrice a constaté que l’enquête du comité d’éthique se concentrait uniquement sur les informations qui lui avaient été fournies par la Commission lorsqu’elle avait demandé son avis. Parmi les informations fournies au comité d’éthique figurait la lettre de l’ancien président de la Commission au président Juncker, dans laquelle il fournissait des informations sur son nouvel emploi [16].

24. La Médiatrice note que les (anciens) commissaires concernés par une enquête sont tenus de coopérer pleinement avec le comité d’éthique, notamment en fournissant toutes les informations complémentaires pertinentes qui leur sont demandées [17].

25. Si les informations fournies par l’ancien commissaire sont jugées insuffisantes, la Commission devrait, de sa propre initiative, demander des informations supplémentaires à l’ancien commissaire, avant de demander un avis au comité d’éthique. Bien que cela ne soit pas explicitement prévu dans le code, il est raisonnable de s’attendre à ce que le comité d’éthique ait le droit, le cas échéant, de demander des informations supplémentaires à l’ancien commissaire sur son nouvel emploi (c’est la Commission qui envoie officiellement ces demandes). Il est également raisonnable de s’attendre à ce que le comité d’éthique ait le droit de tenir compte d’autres informations relevant du domaine public ou d’autres informations pertinentes qu’il peut demander à la Commission.

26. Le Médiateur estime que le comité d’éthique devrait décider, au cas par cas, des informations dont il a besoin pour procéder à son évaluation. L'Ombudsman a examiné des dossiers dans lesquels le Comité d'éthique l'avait demandé et a reçu des informations supplémentaires. Dans l’un de ces cas, le comité d’éthique a demandé à l’ancien commissaire de lui fournir le texte de la clause contractuelle définissant les questions à couvrir par le poste envisagé. Cela montre que le comité d’éthique est conscient de ses prérogatives et les exerce lorsqu’il l’estime nécessaire.

27. Dans le cas de l’ancien président de la Commission, le comité d’éthique s’est appuyé sur ses déclarations écrites dans lesquelles il décrivait son rôle chez Goldman Sachs. Plus précisément, l'ancien président de la Commission a déclaré qu'il ne ferait pas de lobbying au nom de Goldman Sachs. Le Médiateur ne dispose d’aucun élément prouvant que le comité d’éthique s’est délibérément abstenu de rechercher d’autres informations spécifiques, qui auraient pu être pertinentes pour son évaluation, mais estime qu’il n’est pas réaliste que le comité tente d’évaluer la compatibilité avec l’article 245 TFUE d’un poste particulier en l’absence d’informations claires sur ce que ce poste entraînera ou pourrait entraîner.

28. La Médiatrice se félicite que l’article 12, paragraphe 3, du nouveau code de conduite prévoie explicitement la conduite d’entretiens avec les (anciens) commissaires lorsque le comité d’éthique envisage «d’émettre un avis négatif»[18]. Elle souligne toutefois que les règles révisées ne devraient pas être interprétées de manière restrictive. Le pouvoir d’interroger les (anciens) commissaires devrait s’appliquer à tous les cas et pas seulement aux cas dans lesquels le comité d’éthique envisage d’émettre un avis négatif. Le droit d’un (ancien) commissaire d’avoir la possibilité de présenter son cas, lorsqu’un avis négatif est envisagé, ne devrait pas être interprété comme signifiant que le comité d’éthique est empêché de prendre les mesures qu’il juge justifiées afin d’enquêter pleinement sur chaque cas. Il devrait donc être possible pour le comité d’éthique de mener des entretiens avec les (anciens) commissaires dans tous les cas qu’il juge appropriés.

iii) Évaluation du comité d'éthique

29. Dans son avis sur l’affaire, le comité d’éthique a exprimé certaines préoccupations quant au bon jugement de l’ancien président de la Commission lorsqu’il a pris ses fonctions au sein de Goldman Sachs. Elle a déclaré qu’il «aurait dû savoir et apprécier (sic) qu’en prenant position auprès de Goldman Sachs, il donnerait lieu à des critiques et risquerait de porter atteinte à la réputation de la Commission et de l’Union de manière plus générale». Elle a relevé que «ce préjudice a maintenant été causé». Elle a déclaré que l’ancien président de la Commission «n’a pas démontré le jugement prévenant que l’on peut attendre de quelqu’un ayant occupé la haute fonction qu’il a occupée pendant tant d’années [...]». Le Médiateur est d'accord avec ces évaluations.

30. Nonobstant ce qui précède, le comité d’éthique a conclu qu’«il n’existe pas de motifs suffisants» pour établir une violation par l’ancien président de la Commission de l’obligation de se comporter avec intégrité et discrétion, telle qu’énoncée à l’article 245 TFUE. Pour parvenir à cette conclusion, il a pris note en particulier du fait que l'ancien président de la Commission s'était engagé à ne pas faire pression au nom de Goldman Sachs.

31. Le comité d’éthique a relevé que « la portée et le contenu précis des notions d’intégrité et, plus particulièrement, de pouvoir d’appréciation, qui sembleraient être les plus pertinents pour l’affaire soumise, ne sont pas clairs. [19] Il s’agit de notions vagues, dont l’interprétation n’a pas encore été pleinement clarifiée par la Cour de justice».

32. Il est vrai que la Cour n'a pas encore eu l'occasion de clarifier ces notions. Toutefois, dans de telles circonstances, il est d’autant plus important que des services tels que le comité d’éthique et un organe indépendant tel que le Médiateur européen cherchent à clarifier ces concepts afin qu’ils soient correctement et pleinement appliqués par la Commission. S’il est vrai que la déclaration du comité d’éthique, telle que citée ci-dessus, signifie qu’il estime qu’il ne peut pas rendre ces jugements – au moins dans certains cas – en l’absence d’une clarification judiciaire, cela semblerait considérablement compromettre son rôle tel qu’il est communément compris.

33. Le comité d’éthique a déclaré qu’il était tenu de fonder son avis sur le code de conduite tel qu’il existait à l’époque. Elle a ajouté qu’il n’appartenait pas au comité d’éthique de répondre «si le code est suffisamment strict».

34. Bien que le comité d’éthique ne considère pas qu’il ait le mandat de formuler des observations sur la question de savoir si le code de conduite est adapté à l’objectif poursuivi, l’ombudsman est libre de le faire. Elle note que le code de conduite n’est pas une législation. Le code fournit simplement un cadre permettant d’apprécier, au cas par cas, si les actions d’un (ancien) commissaire sont compatibles avec le devoir de ce (ancien) commissaire au titre de l’article 245 TFUE. Le code ne limite ni ne restreint en aucune façon les dispositions existantes du traité. Si l’on peut s’attendre à ce que le code fournisse une aide utile pour évaluer le respect par les (anciens) commissaires de leurs obligations découlant du traité, il n’empêche pas la Commission d’examiner également, et plus largement, les dispositions du traité elles-mêmes. Ce besoin d'aller au-delà du Code n'est peut-être pas nécessaire dans de nombreux cas. Mais dans certains cas, et la présente affaire en fait partie, les dispositions du code en elles-mêmes peuvent ne pas constituer une base suffisante pour parvenir à une conclusion correcte quant à la question de savoir s’il y a eu ou non violation des obligations d’un (ancien) commissaire au titre du traité.

35. S’agissant de l’évaluation spécifique en cause, le comité d’éthique a relevé que l’ancien président de la Commission n’avait aucune obligation, en vertu des règles applicables à l’époque, d’informer la Commission de son intention d’accepter le nouvel emploi. En effet, il a pris ses fonctions après l’expiration du délai de notification de 18 mois prévu dans le précédent code de conduite. Toutefois, comme l’a relevé à juste titre le comité d’éthique, les obligations de l’article 245 TFUE ne cessent pas d’exister après la fin du délai de notification. Par conséquent, le comité d’éthique a examiné s’il y avait eu violation de l’obligation de l’ancien président de la Commission de se comporter avec intégrité et discrétion.

36. Le comité d’éthique a identifié trois objections au nouvel emploi de l’ancien président de la Commission qu’il a dû examiner afin d’évaluer s’il avait manqué à ses obligations au titre de l’article 245 TFUE. Ces objections concernaient 1) le rôle de Goldman Sachs dans la crise financière, 2) l’éventuel rôle consultatif de l’ancien président de la Commission sur les questions liées au Brexit et, 3) plus généralement, la question du passage d’une haute fonction publique au secteur privé («pantouflage»).

37. En ce qui concerne la question de l'adhésion de l'ancien président à Goldman Sachs, le comité d'éthique a reconnu le préjudice que cela avait causé. Toutefois, il a noté que plus de 18 mois s'étaient écoulés depuis son départ de la Commission et que, en vertu du code, il n'était plus obligatoire pour l'ancien président de la Commission de notifier à la Commission son nouvel emploi. Selon elle, l’objectif de cette période est de trouver un équilibre entre les différents intérêts en jeu, notamment l’intérêt public et l’intérêt légitime des anciens commissaires à être employés après la cessation de leurs fonctions. Le comité d’éthique a qualifié la période de 18 mois de «période de réflexion» au sens d’une période pendant laquelle un ancien commissaire ne peut pas prendre un nouvel emploi sans le consentement de la Commission. Elle estime ensuite qu’une fois cette période de «refroidissement» expirée, il est raisonnable de conclure qu’un ancien commissaire a le droit d’accepter un nouvel emploi sans en informer la Commission [20].

38. La Médiatrice estime que l’utilisation du terme «délai de réflexion» est inutile et potentiellement trompeuse. Ce n'est pas un terme utilisé dans le Code. La période de 18 mois peut être décrite de manière plus appropriée comme une «période de notification» au cours de laquelle il existait une obligation de notifier à la Commission tout nouvel emploi. La Médiatrice suggère à la Commission, lors des futures révisions du code, d’étendre cette période de notification à une période beaucoup plus longue que celle fixée dans le code de conduite révisé. Cette période est distincte de l’«interdiction du lobbying» de deux ans prévue à l’article 11, paragraphe 4, du code de conduite révisé.

39. La Médiatrice est fermement d’avis que certaines activités postérieures au mandat des anciens commissaires pourraient soulever des questions de compatibilité avec l’article 245 du TFUE, quelle que soit la durée du délai de notification fixé dans le code de conduite. Toutefois, le Médiateur reconnaît que le risque d'incompatibilité diminue avec le temps.

40. Dans le cas des deux autres objections identifiées par le comité d’éthique (éventuellement le conseiller Brexit et la question du « pantouflage »), il a rejeté ces objections pour la même raison qu’il a rejeté la question de Goldman Sachs. Le comité d’éthique a de nouveau fait référence à «la fonction du délai de réflexion tel que prévu par le code de conduite».

41. En principe général, le Médiateur considère que l’obligation d’un (ancien) commissaire de se comporter avec intégrité comprend l’obligation de se comporter d’une manière compatible avec la nature de ses fonctions en tant que fonctionnaire, afin de veiller à ce que ses actions ne portent pas atteinte à la confiance du public dans la Commission et l’UE.

42. La Médiatrice estime que l’obligation d’un (ancien) commissaire de se comporter avec discrétion doit être comprise comme ayant deux composantes. Compris de manière étroite, cela implique un devoir de ne pas révéler d'informations confidentielles. Compris au sens large, il englobe également une obligation générale d’agir d’une manière qui, compte tenu de la position publique de haut niveau occupée par la personne concernée, n’est pas susceptible de susciter une inquiétude, une préoccupation ou une infraction graves de la part du public. Le Médiateur estime qu'une action, qui est susceptible de susciter un degré important d'inquiétude parmi les citoyens européens, est susceptible de ne pas respecter l'obligation d'agir avec discrétion.

43. Le Médiateur note que le comité d’éthique a conclu qu’il n’existait pas de «motifs suffisants pour établir une violation de l’obligation d’agir avec intégrité et discrétion, telle qu’imposée par l’article 245 TFUE ». Il a noté, lorsqu’il est parvenu à cette conclusion, que Goldman Sachs opère légalement sur le marché intérieur de l’Union et qu’il n’était pas contraire à la loi d’accepter une position au sein de cette banque.

44. Certes, prendre position auprès d’une société qui n’exerce pas ses activités légalement constituerait une violation grave du pouvoir d’appréciation. Toutefois, le simple fait qu’une société puisse agir dans le cadre de la loi n’implique pas que l’emploi auprès de cette société ne puisse donner lieu à une violation de l’obligation d’agir avec discrétion.

45. La Médiatrice note que les actions de l’ancien président de la Commission ont effectivement suscité une inquiétude publique importante dans toute l’Europe, ce qui a eu une incidence négative sur la confiance du public dans la Commission et l’UE. Le Médiateur note qu'au cours de son mandat (2004-2014), la Commission, dirigée par l'ancien président de la Commission, a dû faire face à la crise financière mondiale. Cette crise a eu un impact énorme et négatif sur des millions de citoyens européens. Au cours de cette période, Goldman Sachs a été fortement critiqué pour son rôle dans la crise. En avril 2016, il a été annoncé qu’il y avait eu un règlement de 5,1 milliards de dollars entre Goldman Sachs et les autorités américaines sur des titres adossés à des créances hypothécaires.[21] Comme l’a noté le comité d’éthique, Goldman Sachs est considérée par le public comme «l’exposant d’une banque d’investissement agressive, plus particulièrement critiquée en raison de son rôle dans le déclenchement de la crise financière (prêts hypothécaires à risque) et pour ses conseils sur les constructions financières permettant d’occulter la réalité de la position de la dette de la Grèce». Le comité d’éthique a noté que la nomination de l’ancien président de la Commission à Goldman Sachs en juillet 2016 est considérée comme «associant la Commission et l’Union à l’image négative de la cupidité financière attribuée à [Goldman Sachs]». Un autre exemple de l’ampleur de cet impact négatif ressort clairement du fait que la pétition en ligne de l’un des plaignants, demandant que la Commission prenne des mesures contre la décision de l’ancien président de la Commission de rejoindre Goldman Sachs, a été signée par plus de 150 000 personnes [22].

46. Le Médiateur estime donc que, dans ce contexte spécifique, il était tout à fait prévisible qu’un ancien président de la Commission prenant ses fonctions chez Goldman Sachs était susceptible de soulever ces graves préoccupations du public, même lorsqu’il n’a pris ses fonctions que 18 mois après avoir quitté ses fonctions. Il y a toujours eu probablement des préoccupations publiques lorsque la personne qui a pris un emploi chez Goldman Sachs a joué un rôle de premier plan, dans un rôle public très important, et au nom des citoyens de l’UE, face à la crise financière en Europe.

B. Suivi par la Commission

47. Il convient de noter que l’étendue du rôle du comité d’éthique consiste à donner un avis à la Commission sur la compatibilité ou non, dans le cas d’espèce, du nouvel emploi de l’(ancien) commissaire avec l’article 245 TFUE. La décision sur cette question n'appartient qu'à la Commission elle-même, bien qu'elle doive tenir compte des conclusions du comité d'éthique. Les plaignants font valoir que la Commission n’a rien fait après l’avis du comité d’éthique. Elles soutiennent que la Commission aurait dû renvoyer l’affaire devant la Cour de justice de l’Union européenne.

48. La Commission indique qu’elle «a pris note» de l’avis du comité d’éthique. La Commission estime avoir donné suite aux questions soulevées en l’espèce en proposant de prolonger le délai de notification de 18 mois prévu dans le nouveau code de conduite. Selon la Commission, aucune décision individuelle supplémentaire n’était nécessaire pour donner suite à l’avis du comité d’éthique.

49. Le Médiateur n'admet pas qu'il n'était pas nécessaire que la Commission rende une décision individuelle dans cette affaire. En fait, certains aspects de l'avis du comité d'éthique auraient dû alerter la Commission sur la nécessité d'examiner cet avis très attentivement. Il convient de noter que le comité d’éthique n’a pas exprimé la conclusion positive selon laquelle le nouvel emploi de l’ancien président de la Commission était effectivement conforme à son devoir au titre de l’article 245 TFUE. Ce que le comité d’éthique a dit, c’est qu’il n’y avait «pas de motifs suffisants pour établir une violation de l’obligation [...] imposée par l’article 245 [2] TFUE [...]». Il ne s'agissait pas d'une approbation de la position de l'ancien président de la Commission. Il convient également de noter les commentaires du Comité d'éthique concernant le Code. Le comité d’éthique précise qu’il a fondé son avis uniquement sur le code de conduite tel qu’il était alors, tout en faisant observer qu’il ne lui appartenait pas de se prononcer sur la question de savoir si le code était ou non «suffisamment strict». Ces commentaires auraient dû alerter la Commission sur la possibilité que le comité d’éthique considère effectivement le code comme un cadre inadéquat pour traiter ce cas particulier. Les commentaires soulèvent également la question de savoir si le comité d'éthique aurait donné un avis différent s'il s'était senti libre de procéder à son évaluation dans un cadre plus large.

50. L’article 245 TFUE dispose que «[e]n cas de violation [des obligations découlant de l’article 245 TFUE], la Cour de justice peut [...] décider que le député concerné soit, selon les circonstances, mis à la retraite d’office [...] ou privé de son droit à pension ou à d’autres prestations à sa place». Le libellé de l’article 245 TFUE implique clairement que la Cour dispose d’un certain pouvoir d’appréciation, lors de l’examen d’une violation de l’article 245 TFUE, quant à la question de savoir si la violation spécifique est suffisamment caractérisée pour justifier des sanctions financières. Le fait qu’une violation particulière de l’obligation d’agir avec intégrité et discrétion puisse ne pas être suffisamment grave pour justifier l’imposition d’une sanction financière par la Cour n’implique toutefois pas qu’une telle violation doive être tolérée par la Commission.

51. Le Médiateur estime que la Commission dispose d'un éventail de réponses possibles aux situations dans lesquelles elle constate qu'un (ancien) commissaire a manqué à ses obligations découlant du traité. Une demande à la Cour de justice pour l'imposition de sanctions financières se trouve à l'une des extrémités de cette série de réponses. D'autres réponses possibles incluent l'émission d'une réprimande publique ou (dans le cas d'un ancien commissaire) l'imposition de restrictions sur les interactions avec la Commission et avec les commissaires.

52. La Médiatrice se félicite que la possibilité d’émettre un blâme soit désormais expressément incluse dans le nouveau code de conduite en vigueur depuis le 1er février 2018. Toutefois, le fait qu’une telle possibilité n’ait pas été expressément mentionnée dans le précédent code de conduite n’implique pas que l’émission d’un blâme n’était pas une option pour la Commission à l’époque. En effet, d’après ses inspections des dossiers de la Commission, la Médiatrice a connaissance d’au moins un cas dans lequel une telle réprimande a été infligée à un ancien commissaire.

53. La Médiatrice estime que le fait que la Commission n’ait pas pris de décision spécifique dans le cas de l’ancien président de la Commission, sur la base d’une évaluation minutieuse de l’avis du comité d’éthique, constituait un cas de mauvaise administration.

54. La Médiatrice s'inquiète particulièrement de la manière dont la Commission a traité la possibilité que l'ancien président de la Commission fasse pression sur la Commission.

55. Le Médiateur a examiné des dossiers concernant un certain nombre d'anciens commissaires. Elle note que dans les autres cas où le comité d’éthique a souligné la nécessité pour les anciens commissaires de s’abstenir de faire du lobbying auprès de la Commission et/ou de ses services, la Commission a expressément accepté ce point de vue dans ses décisions pertinentes. Selon sa réponse au Médiateur, dans certains cas, la Commission a imposé des restrictions spécifiques, même lorsque le comité d’éthique n’avait pas suggéré de telles restrictions.

56. Dans le cas de l'ancien président de la Commission, cependant, la Commission n'a pas pris de décision sur son cas. Elle n’a pas intégré dans une décision formelle l’engagement de l’ancien président de la Commission de ne pas faire pression au nom de Goldman Sachs. Elle n'a exposé, dans aucun document formel, précisément comment la Commission devait traiter les approches de l'ancien président de la Commission. Cela est d'autant plus préoccupant que cet engagement de l'ancien président de la Commission a été, semble-t-il, au cœur de la conclusion à laquelle est parvenu le comité d'éthique.

57. Des événements ultérieurs ont montré que l’absence de décision formelle de la Commission, dans laquelle elle aurait pu faire référence à l’engagement de l’ancien président de la Commission de ne pas faire pression sur la Commission, n’était pas sans conséquences.

58. Dans une lettre du 31 janvier 2018 [23], l’un des vice-présidents de la Commission a confirmé que, le 25 octobre 2017, il avait rencontré l’ancien président de la Commission dans un hôtel à Bruxelles, où ils avaient discuté de questions commerciales et de défense. Le vice-président dit que la réunion a été organisée par téléphone par son bureau, après qu'une demande de réunion soit venue de l'employé de Goldman Sachs. Le vice-président confirme qu'il a rencontré seul l'ancien président de la Commission et qu'il n'existe aucun document concernant cet événement. La réunion a ensuite été incluse, dans la liste en ligne des réunions du vice-président, en tant que réunion avec «The Goldman Sachs Group, Inc. (GS)» sur la «politique commerciale et de défense».

59. Le Médiateur note que, dans sa lettre du 13 septembre 2016 adressée au président de la Commission, l’ancien président de la Commission a déclaré ce qui suit: «Je n’ai pas été engagé pour faire pression au nom de Goldman Sachs et je n’ai pas l’intention de le faire »[24]. Dans son avis du 26 octobre 2016 concernant la nomination de l’ancien président de la Commission chez Goldman Sachs, le comité d’éthique a pris note de la déclaration susmentionnée. Dans sa conclusion, le comité d’éthique a estimé que l’engagement de l’ancien président de la Commission de «ne pas faire pression au nom de Goldman Sachs répond au devoir d’intégrité et de discrétion imposé par le traité».

60. Le Médiateur en déduit que le comité d’éthique était d’avis que si l’ancien président de la Commission faisait pression sur la Commission au nom de Goldman Sachs, cela constituerait une violation de son obligation d’agir avec intégrité et discrétion.

61. La Médiatrice note que le dossier public indique que l’ancien président de la Commission a participé à la réunion avec le vice-président en tant que représentant de Goldman Sachs. Le Médiateur note également que les questions abordées lors de cette réunion, à savoir la politique commerciale et de défense, peuvent intéresser une banque d’investissement telle que Goldman Sachs. Même s’il était soutenu que la plupart des informations échangées sur ces questions au cours de la réunion émanaient du vice-président [25], cela ne modifierait pas la nature de la réunion. Après tout, l'un des principaux objectifs d'un lobbyiste est de rencontrer des agents publics et d'obtenir d'eux des informations qui peuvent être utiles à l'entreprise qu'ils représentent.

62. Le Médiateur note également que les responsabilités du vice-président de la Commission présentent certainement un intérêt pour une banque d'investissement telle que Goldman Sachs, étant donné qu'il est responsable de l'emploi, de la croissance, de l'investissement et de la compétitivité.

63. En outre, la Médiatrice note que, dans un entretien publié le 20 février 2018, la vice-présidente en question affirme à présent que la réunion avec l’ancien président de la Commission était de nature personnelle. En l’absence d’un compte rendu approprié du contenu de la réunion [26], l’exactitude de la déclaration ultérieure du vice-président ne peut plus être confirmée. La Médiatrice note que les réunions à «caractère purement privé ou social» ne sont pas couvertes par les règles applicables aux réunions avec des représentants d’intérêts [article 2, point a)][27]; et pourtant, les détails de cette réunion particulière ont été publiés, la décrivant comme une réunion avec une organisation représentative d’intérêts inscrite au registre de transparence de l’UE. Par conséquent, la nature exacte de la réunion n’est pas claire.

64. Quelle que soit la nature et le contenu précis de la réunion avec l’ancien président de la Commission, cet incident suscite des inquiétudes compréhensibles, en particulier le fait que l’ancien président de la Commission utilise son statut antérieur et ses contacts avec d’anciens collègues pour ouvrir des portes, influencer et obtenir des informations.

65. La Médiatrice a déjà constaté que l’absence de décision spécifique de la Commission dans le cas de l’ancien président de la Commission constituait un cas de mauvaise administration. Ce manquement a été aggravé par la perte de la possibilité, dans une décision formelle, d’exiger de l’ancien président de la Commission qu’il s’abstienne de faire du lobbying auprès de la Commission et/ou de ses services au nom de son nouvel employeur. Une telle décision aurait également pu inciter la Commission à imposer les garanties nécessaires pour empêcher un tel lobbying.

66. La Médiatrice estime que la Commission devrait veiller à ce que les enseignements tirés de cette expérience soient dûment reflétés dans la pratique future et dans les révisions des codes de conduite. Elle fera donc des suggestions d'amélioration à cette fin. Ces suggestions tiendront dûment compte des améliorations bienvenues déjà apportées par la Commission dans son code de conduite actualisé de février 2018.

Composition du Comité d'éthique

67. La Médiatrice note que deux membres du comité d’éthique étaient des «conseillers spéciaux» de la Commission au moment de leur nomination au comité.

68. Un conseiller spécial peut fournir une assistance directe aux commissaires sur des questions relevant de leur compétence. Les membres du comité d’éthique sont tenus d’évaluer d’éventuels manquements aux obligations des (anciens) commissaires. On peut donc conclure qu’il existe un risque de conflits d’intérêts résultant des relations de travail étroites des conseillers spéciaux avec des commissaires spécifiques, lorsqu’ils siègent également en tant que membres du comité d’éthique et ont le devoir d’évaluer le comportement des mêmes commissaires. L'Ombudsman estime que le fait d'occuper le poste de conseiller spécial, tout en étant membre du Comité d'éthique, peut ne pas être approprié dans certaines situations.

69. Les mesures d'atténuation décrites par la Commission - telles que le remplacement du conseiller spécial pour des cas spécifiques où un conflit d'intérêts peut exister - ne peuvent pas être considérées comme réalisables, étant donné qu'il n'y a que trois membres du comité d'éthique et qu'il n'y a pas de membres suppléants.

70. Le Médiateur estime donc qu'il n'est ni souhaitable ni réalisable que le comité d'éthique ait, en tant que membres, des personnes exerçant les fonctions de conseillers spéciaux auprès de la Commission. Elle estime également que le comité d’éthique devrait être composé d’un plus grand nombre de membres (au moins cinq). L'augmentation du nombre de membres du Comité d'éthique conduirait à une composition élargie. Cela renforcerait son caractère indépendant et assurerait son bon fonctionnement.

Recommandations

Sur la base de l'enquête conjointe sur ces plaintes, le Médiateur adresse les recommandations suivantes à la Commission:

1) La Commission devrait, à la lumière du récent lobbying apparent d'un commissaire par l'ancien président de la Commission travaillant actuellement pour Goldman Sachs, et à la lumière de l'importance attachée à l'acceptation par le comité d'éthique de l'engagement de l'ancien président de la Commission de ne pas faire pression, renvoyer le cas de l'ancien président de la Commission pour avis par le comité d'éthique. La Commission devrait ensuite évaluer, et prendre une décision formelle, si l’emploi de l’ancien président de la Commission chez Goldman Sachs satisfait à son obligation au titre de l’article 245 TFUE. 

2) La Commission devrait également examiner s'il convient d'exiger de son ancien président qu'il s'abstienne de faire du lobbying auprès de la Commission et/ou de ses services pendant un certain nombre d'années supplémentaires. Une telle décision devrait détailler les garanties nécessaires visant à donner effet à cette exigence.

Suggestions d'amélioration

La Médiatrice se félicite de la révision du code de conduite, mais elle estime que la Commission peut encore renforcer ses procédures de plusieurs manières. Le Médiateur fait donc les suggestions suivantes à la Commission:

1. La Commission devrait accorder au comité d’éthique le pouvoir d’agir de sa propre initiative chaque fois qu’elle l’estime approprié.

2. La Commission devrait publier de manière proactive tous les avis fournis par le comité d’éthique, ainsi que ses propres décisions relatives à ces avis.

3. La Commission devrait prendre les mesures appropriées pour que, à l'avenir, les personnes exerçant les fonctions de conseillers spéciaux de la Commission ne puissent pas être membres du Comité d'éthique.

4. La Commission devrait augmenter le nombre de membres du comité d'éthique.

5. La Commission devrait étendre la «période de notification» prévue dans le code de conduite à plusieurs années afin de s’assurer qu’elle est au moins informée de tous les nouveaux rôles des anciens commissaires, auxquels elle peut ensuite réagir si nécessaire.

La Commission et les plaignants seront informés de ces recommandations. Conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 6 juin 2018.

 

Emily O’Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 06/03/2018

 

[1] Le règlement précédent contenait le terme «comité d’éthique ad hoc». Dans les règles actuelles, le terme «comité d’éthique indépendant» est utilisé. Dans le texte de la présente décision, le terme «comité d’éthique» est utilisé.

[2] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[3] Le code de conduite des commissaires du 20 avril 2011, C(2011) 2904 final, est disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners_april2011_en.pdf

Voir en particulier le point 1.2, «Activités postérieures à la durée du mandat».

[4] Ce comité a été institué par la décision de la Commission du 21 octobre 2003 instituant le comité d'éthique ad hoc prévu par le code de conduite des commissaires, disponible à l'adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/decision-adhoc-committee_21october2003_en.pdf

[5] http://www.goldmansachs.com/media-relations/press-releases/current/jose-manuel-barroso-appointed.html

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/press/release.faces/fr/69172/html.bookmark

[7] La correspondance correspondante entre le Médiateur et le président Juncker en septembre 2016 est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiative.faces/en/48644/html.bookmark

[8] Avis du comité d’éthique rendu le 26 octobre 2016 concernant les nouvelles responsabilités de l’ancien président de la Commission, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/opinion-comite-adhoc-2016-10-26_en.pdf

[9] Règlement relatif à l’Alliance pour la transparence et l’éthique en matière de lobbying (ALTER‐EU)

[10] Tous les documents relatifs à l'enquête sont disponibles à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49443/html.bookmark

[11] La demande de réponse envoyée à la Commission est disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/81348/html.bookmark

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/press/release.faces/fr/83557/html.bookmark

[13] Décision de la Commission du 31 janvier 2018 relative à un code de conduite des membres de la Commission européenne qui abroge et remplace le code de conduite du 20 avril 2011 et la décision de la Commission instituant le comité d'éthique ad hoc du 21 octobre 2003. Il est disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf

[14] https://www.theguardian.com/business/2016/sep/15/jean-claude-juncker-jose-manuel-barroso-decision-to-join-goldman-sachs

[15] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/press/release.faces/fr/71040/html.bookmark

[16] Voir le rapport d'inspection pour la liste des documents inclus dans le dossier, disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/80345/html.bookmark

[17] L’obligation des (anciens) commissaires de coopérer pleinement avec le comité d’éthique est désormais prévue à l’article 12, paragraphe 3, du nouveau code de conduite. En vertu de la réglementation antérieure, elle était prévue à l'article 3 de la décision de la Commission instituant le comité d'éthique ad hoc (voir ci-dessus).

[18] L'Ombudsman prend note d'une affaire au début de 2017 concernant un ancien commissaire, qui a été interrogé par le Comité d'éthique à sa propre demande.

[19] Soulignement ajouté par l'Ombudsman.

[20] Bien qu'il soit approprié de noter que le comité d'éthique a reconnu qu'il peut y avoir une question quant à savoir si le code est «suffisamment strict» à cet égard.

[21] Voir les communiqués de presse du 11 avril 2016 publiés par le New York State Office of the Attorney General et le United States Department of Justice, Office of Public Affairs, disponibles à l’adresse suivante: https://ag.ny.gov/press-release/ag-schneiderman-led-state-federal-working group-announces-5-billion-settlement-goldman https://www.justice.gov/opa/pr/goldman-sachs-agrees-pay-more-5-billion-connection-its-sale-résidential-mortgage-backed

[22] Parallèlement à cette pétition, une deuxième pétition en ligne similaire, mise en place par Transparency International EU, ALTER-EU et l'organisation de campagne européenne WeMove.EU, a été remise à la Commission en octobre 2016. Il aurait recueilli environ 60 000 signatures à cette date.

[23] https://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Letter%20to%20Ms%20Silva.pdf

[24] La lettre de l’ancien président à M. Juncker est disponible à l’adresse suivante: https://www.lopinion.fr/sites/nb.com/files/2016/09/letter_to_juncker_13sept2016.pdf

[25] Je note l'entretien publié le 20 février 2017 dans lequel le vice-président déclare que tel était le cas. Voir https://euobserver.com/institutional/141044

[26] Selon le guide pratique de la Commission sur l’éthique et la conduite du personnel, lorsque des réunions avec des représentants de groupes d’intérêt sont jugées appropriées, les réunions devraient se tenir de manière professionnellement correcte. Le guide indique que, si possible, les réunions devraient avoir lieu dans les locaux de la Commission (ce qui n’était pas le cas en l’espèce). Le guide indique que, si possible, les réunions devraient avoir lieu en présence d’un autre collègue (ce qui n’était pas le cas en l’espèce). Le Guide prévoit que ces réunions doivent faire l'objet d'un compte rendu écrit lorsqu'elles contiennent des informations importantes ou peuvent impliquer une action de la part de la Commission, et que ces rapports doivent être enregistrés et déposés. Le vice-président de la Commission a confirmé que la politique commerciale et de défense avait été discutée. Ces sujets peuvent certainement être classés comme importants. Le guide pratique de la Commission sur l’éthique et la conduite du personnel est disponible à l’adresse suivante: https://www.asktheeu.org/en/request/5092/response/16072/attach/3/Practical%20Guide%20to%20Staff%20Ethics%20and%20Conduct.pdf

[27] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.343.01.0022.01.FRG