Décision dans le cadre de l’enquête conjointe sur les plaintes 194/2017/EA, 334/2017/EA et 543/2017/EA concernant le traitement par la Commission européenne de l’emploi post-mandat d’anciens commissaires, d’un ancien président de la Commission et le rôle de son «comité d’éthique»[1]

Contexte de l'enquête [2]

1. La Commission européenne est tenue de veiller à ce que les commissaires respectent l’obligation qui leur incombe, en vertu de l’article 245 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), d’agir avec intégrité et discrétion tant au cours de leur mandat qu’après la fin de celui-ci. Ce devoir n'est pas limité dans le temps. Dans ce contexte, la Commission doit vérifier si l'emploi postérieur au mandat des anciens commissaires est compatible avec leur devoir de toujours agir avec intégrité et discrétion.

2.  Afin de garantir le respect de l’article 245 du TFUE, la Commission a adopté un code de conduite des commissaires (ci-après le «code de conduite»). Ce code prévoit que, chaque fois que les anciens commissaires ont l’intention d’accepter un nouvel emploi pendant une certaine période («période de notification») après la cessation de leurs fonctions, ils en informent la Commission. Le Code interdit également à un ancien commissaire de faire du lobbying auprès de la Commission, au nom d'un employeur ou d'un client, sur des questions pour lesquelles l'ancien commissaire avait une responsabilité lorsqu'il agissait à titre de commissaire. Cette interdiction du lobbying s’applique pendant la durée de la période de notification. En vertu du code de conduite qui était applicable jusqu’au 31 janvier 2018 (date à laquelle la Commission a adopté un nouveau code de conduite), ce délai de notification était de 18 mois [3]. Une fois qu’elle a été informée d’une proposition de nouvel emploi, la Commission doit demander son avis à son «comité d’éthique» consultatif sur le nouvel emploi proposé lorsque cet emploi est «lié au contenu du portefeuille de l’(ancien) commissaire». Le comité d'éthique est composé de trois membres nommés par la Commission pour un mandat de trois ans [4]. Une fois qu'elle a obtenu l'avis du comité d'éthique, la Commission doit décider si le nouvel emploi est compatible avec l'article 245 du TFUE.

3. La présente enquête de la Médiatrice porte en particulier sur l'ancien président de la Commission qui a occupé son poste de novembre 2004 à octobre 2014. En juillet 2016, après l’expiration du délai de notification alors applicable, l’ancien président de la Commission a été nommé à un poste de direction au sein de Goldman Sachs International, une banque d’investissement internationale.

4. En septembre 2016, la Commission a décidé de consulter le comité d’éthique à ce sujet. Le comité d’éthique a rendu son avis à la Commission le 26 octobre 2016. Le comité d’éthique a fait observer qu’en prenant un emploi chez Goldman Sachs, l’ancien président de la Commission n’avait pas démontré «le jugement prévenant que l’on peut attendre d’une personne ayant occupé la haute fonction qu’elle occupait pendant tant d’années». Elle a toutefois conclu qu’il n’existait pas de motifs suffisants pour conclure que l’ancien président de la Commission avait manqué à son obligation d’agir avec intégrité et discrétion, telle qu’énoncée à l’article 245 TFUE. Pour parvenir à cette conclusion, le comité d’éthique a expressément noté qu’il avait tenu compte de la déclaration faite par l’ancien président de la Commission, dans une lettre adressée au président de la Commission, M. Juncker, selon laquelle il n’avait «pas été engagé pour faire du lobbying au nom de Goldman Sachs» et qu’il « n’avait pas l’intention de le faire ». En particulier, le comité d’éthique a conclu que cette déclaration « répond au devoir d’intégrité et de discrétion imposé par le traité»[5].

5. Trois plaintes ont ensuite été déposées auprès du Médiateur par, respectivement, un groupe d’anciens et d’actuels membres du personnel de l’UE [6], deux professeurs de droit et un groupe de la société civile [7].

L'enquête

6. En février 2017, la Médiatrice a ouvert son enquête et, en avril 2017, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a inspecté les dossiers de la Commission relatifs à la question [8]. Les dossiers inspectés comprenaient l’avis du comité d’éthique sur le nouvel emploi de l’ancien président de la Commission, ainsi que les dossiers relatifs à six autres avis récents rendus par le comité.

7. En juillet 2017, la Médiatrice a écrit à la Commission pour lui demander de répondre à des questions sur la manière dont elle traite les activités post-mandat des anciens commissaires et sur le rôle du comité d’éthique [9].

8. À la mi-septembre 2017, le président Juncker a annoncé que la Commission prévoyait de réviser le code de conduite. Le code de conduite révisé (ci-après le «nouveau code de conduite») est entré en vigueur le 1er février 2018.[10] En vertu du code révisé, l’interdiction de faire du lobbying auprès de la Commission et le délai de notification ont été portés à deux ans; et, dans le cas d’un ancien président de la Commission, la période a été portée à trois ans.

9. Dans le cadre de l’enquête, la Médiatrice a reçu la réponse de la Commission le 20 novembre 2017 et, par la suite, les observations des plaignants en réponse à la réponse de la Commission.

10. En février 2018, une lettre de la Commission a été publiée, établissant qu’une réunion avait eu lieu le 25 octobre 2017 entre un vice-président de la Commission et l’ancien président de la Commission, aujourd’hui employé de Goldman Sachs. Cette lettre indiquait que le vice-président de la Commission et l’ancien président de la Commission «ont principalement discuté de questions de commerce et de défense» lors de cette réunion.

11. Le 6 mars 2018, la Médiatrice a conclu son enquête par un constat de mauvaise administration et a adressé deux recommandations à la Commission. Elle demande également à la Commission de répondre à une série de suggestions d'amélioration [11].

Constatation de mauvaise administration et recommandations du Médiateur

12. Le Médiateur a noté que l'ancien président de la Commission avait pris ses nouvelles fonctions dans les semaines suivant l'expiration de la période de notification de 18 mois et d'interdiction de lobbying alors applicable. Le code de conduite de la Commission ne l’obligeait donc pas à notifier ce nouvel emploi à la Commission. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice s’est tout particulièrement félicitée de la décision de la Commission de demander des précisions à l’ancien président de la Commission et de demander un avis au comité d’éthique. La Médiatrice a déclaré que, d’une manière générale, en cas de doute quant à la conformité d’un nouvel emploi proposé avec l’article 245 du TFUE, les anciens commissaires devraient en informer la Commission, même après l’expiration du délai de notification. De même, chaque fois que la Commission prend connaissance, de quelque source que ce soit, de préoccupations relatives à un emploi occupé par un ancien commissaire, elle devrait lui demander des informations complémentaires et, en cas de doute, demander l’avis du comité d’éthique. Lorsque la Commission décide de ne pas consulter le comité d’éthique dans de tels cas, elle devrait expliquer pourquoi elle prend cette décision.

13. En ce qui concerne l’enquête menée par le comité d’éthique sur le cas spécifique, la Médiatrice a noté que le comité s’appuyait uniquement sur la déclaration écrite de l’ancien président de la Commission. Cela incluait sa description de son nouveau rôle et, en particulier, son engagement à ne pas faire pression au nom de Goldman Sachs. La Médiatrice ne disposait d’aucun élément prouvant que le comité d’éthique s’était délibérément abstenu de rechercher d’autres informations spécifiques qui auraient pu être pertinentes pour son évaluation, mais a estimé qu’il n’était pas réaliste que le comité d’éthique tente d’évaluer la compatibilité avec l’article 245 TFUE d’un poste particulier en l’absence d’informations claires sur ce que ce poste entraînerait ou pourrait entraîner.

14. En ce qui concerne l’évaluation du comité d’éthique, la Médiatrice partage l’avis du comité selon lequel le respect du délai de notification prévu dans le code de conduite «ne met pas fin aux obligations de l’article 245 ni n’implique qu’elles ont été respectées». La Médiatrice a estimé que le comité d’éthique avait observé à juste titre que les obligations de l’article 245 TFUE n’étaient pas limitées dans le temps; elles ne cessent pas d’exister après la fin de la période de notification.

15. Toutefois, le Médiateur a noté qu’en examinant si l’ancien président de la Commission avait manqué à ses obligations au titre de l’article 245 TFUE, le comité d’éthique a rejeté certaines objections en faisant référence à «la fonction du délai de carence prévu par le code de conduite». La Médiatrice a estimé que l’utilisation de l’expression «délai de réflexion» était inutile et potentiellement trompeuse et a jugé plus appropriée l’utilisation de l’expression «délai de notification». La Médiatrice est fermement convaincue que, bien que le risque d’incompatibilité diminue avec le temps, certaines activités postérieures au mandat des anciens commissaires pourraient soulever des questions de compatibilité avec l’article 245 du TFUE, quelle que soit la durée du délai de notification fixé dans le code de conduite.

16. La Médiatrice a également pris note de l’observation du comité d’éthique selon laquelle « la portée et le contenu précis des notions d’intégrité et, plus particulièrement, de pouvoir discrétionnaire, qui semblent être les plus pertinents pour l’affaire soumise, ne sont pas clairs». De l’avis de la Médiatrice, si cela signifiait que le comité d’éthique estimait ne pas pouvoir statuer sur ces notions ‐ au moins dans certains cas – en l’absence de clarification judiciaire, cela semblerait compromettre considérablement son rôle tel qu’il est communément compris. En outre, la Médiatrice a pris note de la déclaration du comité d’éthique selon laquelle il était tenu de fonder son avis sur le code de conduite tel qu’il était alors en vigueur et qu’il ne lui appartenait pas de se prononcer sur la question de savoir si le code était ou non «suffisamment strict».

17. La Médiatrice souligne que le code de conduite n’est pas une législation. Il fournit simplement un cadre, établi par la Commission elle-même, dans lequel la Commission peut apprécier, au cas par cas, si les actions d’un (ancien) commissaire sont compatibles avec les fonctions de ce (ancien) commissaire au titre de l’article 245 TFUE. Le Médiateur a ajouté que, dans certains cas, et la présente affaire en fait partie, les dispositions du code en elles-mêmes peuvent ne pas constituer une base suffisante pour parvenir à une conclusion correcte quant à la question de savoir s’il y a eu ou non violation des obligations d’un (ancien) commissaire au titre du traité. Dans de tels cas, il faudrait aller au-delà du Code.

18. En principe général, le Médiateur a considéré que l’obligation d’un (ancien) commissaire de se comporter avec intégrité au titre de l’article 245 TFUE comprend l’obligation de se comporter d’une manière compatible avec la nature de ses fonctions en tant que fonctionnaire, afin de veiller à ce que ses actions ne portent pas atteinte à la confiance du public dans la Commission et l’Union.

19. En ce qui concerne l’obligation d’un (ancien) commissaire d’agir avec discrétion en vertu de l’article 245 TFUE, le Médiateur a estimé que cela englobe une obligation d’agir d’une manière qui, compte tenu de la position publique de haut niveau occupée par la personne concernée, n’est pas susceptible de susciter une inquiétude, une préoccupation ou une infraction publiques graves.

20. Dans le contexte spécifique de la présente affaire, le Médiateur a estimé qu’il était tout à fait prévisible qu’un ancien président de la Commission prenant ses fonctions chez Goldman Sachs était susceptible de susciter de graves préoccupations publiques, même lorsqu’il n’a pris ses fonctions que 18 mois après avoir quitté ses fonctions. Il y a toujours eu probablement des préoccupations publiques lorsque la personne qui a pris un emploi chez Goldman Sachs a joué un rôle de premier plan, dans un rôle public très important, et au nom des citoyens de l’UE, face à la crise financière en Europe.

21. La Médiatrice a estimé que le fait que la Commission n’ait pas pris de décision spécifique dans le cas de l’ancien président de la Commission, sur la base d’une évaluation minutieuse de l’avis du comité d’éthique, constituait un cas de mauvaise administration. À cet égard, la Médiatrice a souligné que le comité d’éthique n’avait pas formulé de conclusion positive selon laquelle le nouvel emploi de l’ancien président de la Commission était conforme aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 245 du TFUE. Ce que le comité d’éthique a dit était nuancé, à savoir qu’il n’existait «pas de motifs suffisants pour établir une violation de l’obligation [...] imposée par l’article 245 [2] TFUE [...]». Le Médiateur a également pris note des observations du comité d’éthique concernant le code de conduite. Le Médiateur a estimé que ces observations auraient dû alerter la Commission sur la possibilité que le comité d'éthique considère effectivement le code de conduite comme un cadre inadéquat pour traiter ce cas particulier. Les commentaires ont également soulevé la question de savoir si le comité d'éthique aurait donné un avis différent s'il s'était senti libre de procéder à son évaluation dans un cadre plus large.

22. La Médiatrice a fait part de ses préoccupations spécifiques quant à la manière dont la Commission traitait la possibilité de faire du lobbying auprès de l’ancien président de la Commission. Elle souligne que la Commission n’a exposé, dans aucun document formel, précisément comment elle devrait traiter les approches de l’ancien président de la Commission. La Médiatrice a trouvé cela particulièrement inquiétant, étant donné que l'engagement pris par l'ancien président de la Commission de ne pas faire de lobbying au nom de Goldman Sachs était apparemment au cœur de la conclusion à laquelle est parvenu le comité d'éthique.

23. La Médiatrice a ajouté que des événements ultérieurs avaient montré que l’absence de décision formelle de la Commission, dans laquelle elle aurait pu faire référence à l’engagement de l’ancien président de la Commission de ne pas faire pression sur la Commission, n’était pas sans conséquences. En fait, la Médiatrice a pris note de la réunion de l’ancien président de la Commission avec l’actuel vice-président de la Commission, le 25 octobre 2017. Bien que le vice-président de la Commission ait déclaré que la réunion était de nature personnelle, elle a néanmoins été enregistrée comme une réunion avec un représentant de Goldman Sachs sur la «politique commerciale et de défense», ce qui lui a donné l’apparence d’un lobbying. L'Ombudsman a fait observer qu'en l'absence de compte rendu de cette réunion, il était impossible pour le public d'en déterminer la nature exacte.

24. Sur la base de l’analyse résumée ci-dessus, le Médiateur a donc recommandé que:

1) La Commission devrait, à la lumière du récent lobbying apparent d'un commissaire par l'ancien président de la Commission travaillant actuellement pour Goldman Sachs, et à la lumière de l'importance attachée à l'acceptation par le comité d'éthique de l'engagement de l'ancien président de la Commission de ne pas faire pression, renvoyer le cas de l'ancien président de la Commission pour avis par le comité d'éthique. La Commission devrait ensuite évaluer, et prendre une décision formelle, si l’emploi de l’ancien président de la Commission chez Goldman Sachs satisfait à son obligation au titre de l’article 245 TFUE.

2) La Commission devrait également examiner s'il convient d'exiger de son ancien président qu'il s'abstienne de faire du lobbying auprès de la Commission et/ou de ses services pendant un certain nombre d'années supplémentaires. Une telle décision devrait détailler les garanties nécessaires visant à donner effet à cette exigence.

25. En outre, tout en tenant dûment compte des améliorations bienvenues déjà apportées au nouveau code de conduite, la Médiatrice a fait un certain nombre de suggestions à la Commission sur la manière d’améliorer son traitement des activités post-mandat des anciens commissaires. Les suggestions portaient sur différentes questions, telles que les pouvoirs et la composition du comité d’éthique, la transparence, la prévention des conflits d’intérêts et la prolongation du délai de notification.

26. En particulier, le Médiateur a suggéré ce qui suit:  

1) La Commission devrait accorder au comité d'éthique le pouvoir d'agir de sa propre initiative chaque fois qu'elle le juge approprié.

2) La Commission devrait publier de manière proactive tous les avis fournis par le comité d'éthique, ainsi que ses propres décisions relatives à ces avis.

3) La Commission devrait prendre les mesures appropriées pour que, à l'avenir, les personnes agissant en tant que conseillers spéciaux de la Commission ne puissent pas être membres du Comité d'éthique.

4) La Commission devrait augmenter le nombre de membres du Comité d'éthique.

5) La Commission devrait étendre la «période de notification» du code de conduite à plusieurs années afin de s'assurer qu'elle est au moins informée de tous les nouveaux rôles des anciens commissaires, auxquels elle peut ensuite réagir si nécessaire.

Réponse de la Commission aux recommandations et suggestions d’amélioration de la Médiatrice

27. Le 7 mai 2018, la Commission a envoyé sa réponse aux recommandations de la Médiatrice.

28. La Commission n’était pas d’accord avec la conclusion de mauvaise administration de la Médiatrice concernant l’absence d’adoption d’une décision formelle sur l’emploi de son ancien président chez Goldman Sachs. La Commission a estimé qu’une telle décision n’était pas nécessaire, étant donné que l’avis du comité d’éthique indiquait qu’il n’existait pas de motifs suffisants pour établir une violation des devoirs d’intégrité et de discrétion imposés par l’article 245 TFUE. La Commission a également noté qu'elle avait par la suite pris la décision politique de porter de dix-huit mois à trois ans le délai de notification pour les anciens présidents de la Commission.

29. En ce qui concerne la première recommandation du Médiateur, relative au renvoi de l’affaire de l’ancien président de la Commission au comité d’éthique à la suite de sa réunion avec un vice-président de la Commission, la Commission a renvoyé aux déclarations du vice-président au Parlement européen le 28 février 2018. Selon le vice-président, la réunion s'est déroulée sur la base de son amitié personnelle avec l'ancien président de la Commission et était de nature privée.

30. La Commission a également fait valoir que la publication de la réunion était conforme à la politique exposée dans la lettre du président Juncker au Médiateur du 9 septembre 2016.[12] Selon cette lettre, l’ancien président de la Commission serait reçu au sein de la Commission en tant que «représentant d’intérêts» et les commissaires et le personnel de la Commission, lorsqu’ils le rencontreraient, devraient respecter les règles existantes en matière de transparence et de contacts avec les représentants d’intérêts. De l’avis de la Commission, cela signifie que toute réunion avec l’ancien président de la Commission, indépendamment de la qualité dans laquelle il a agi et indépendamment d’un éventuel caractère privé ou social, devrait être publiée en tant que réunion avec un représentant d’intérêts. À cet égard, la Commission a souligné le fait que le compte rendu faisait référence à une réunion avec «Goldman Sachs» parce que les règles de la Commission prévoient la publication des noms des organisations uniquement, et non des personnes représentant ces organisations. Il a noté que l'outil de publication correspondant était techniquement conçu de cette manière.

31. La Commission a également considéré que la réunion en question n’était pas couverte par l’interdiction de lobbying prévue à l’article 11, paragraphe 4, du nouveau code de conduite, étant donné que, selon la vice-présidente de la Commission, elle n’avait pas concerné des activités «menées dans le but d’influencer directement ou indirectement la formulation ou la mise en œuvre des politiques et les processus décisionnels des institutions de l’Union»[13].

32. En ce qui concerne la deuxième recommandation, selon laquelle la Commission devrait examiner s’il convient d’exiger de l’ancien président de la Commission qu’il s’abstienne de faire du lobbying auprès de la Commission et/ou de ses services pendant un certain nombre d’années supplémentaires, la Commission a renvoyé à la lettre de l’ancien président de la Commission du 13 septembre 2016, dans laquelle il indiquait qu’il n’avait pas été engagé pour faire du lobbying au nom de Goldman Sachs et qu’il n’avait pas l’intention de le faire. La Commission a également fait valoir qu’elle considérait que l’extension de l’interdiction de faire du lobbying pour les anciens présidents de la Commission dans le nouveau code de conduite de 18 mois à trois ans était suffisamment proportionnée et qu’en tout état de cause, l’ancien président de la Commission avait quitté ses fonctions en octobre 2014.

33. La Commission a également fait part de son intention de ne pas suivre les cinq suggestions d’amélioration du Médiateur visant à renforcer les procédures de la Commission.

34. En ce qui concerne la première suggestion, selon laquelle la Commission devrait accorder au comité d’éthique le pouvoir d’agir de sa propre initiative chaque fois qu’elle l’estime approprié, la Commission a émis des réserves. Étant donné que la Commission assume la responsabilité ultime en vertu de l’article 245 du TFUE et qu’elle est responsable devant d’autres institutions indépendantes, elle a souhaité conserver la nature du comité d’éthique en tant qu’organe consultatif qui fournit des conseils indépendants lorsqu’il y est invité.

35. En ce qui concerne la deuxième suggestion, selon laquelle la Commission devrait publier de manière proactive tous les avis fournis par le comité d’éthique (outre ceux concernant les activités post-mandat des anciens commissaires notifiés à la Commission) et ses propres décisions connexes, la Commission a indiqué qu’elle préférait s’abstenir de publier les avis du comité d’éthique sur des questions individuelles ou des questions générales, sur la base de considérations de nature juridique, politique ou institutionnelle.

36. En réponse à la troisième suggestion, selon laquelle la Commission devrait prendre les mesures appropriées pour que, à l'avenir, les conseillers spéciaux de la Commission ne puissent pas être membres du Comité d'éthique, la Commission n'a pas jugé ces mesures nécessaires. La Commission a fait valoir que le nouveau code de conduite prévoit que les membres du comité d’éthique signent une déclaration sur l’absence de conflits d’intérêts. En outre, la Commission garantit la transparence nécessaire concernant le comité d’éthique et ses membres. La Commission a ajouté que si un cas de conflit d'intérêts devait se produire, le membre en question devrait se retirer de l'affaire.

37. La Commission n’a pas non plus accepté la quatrième suggestion d’augmenter le nombre de membres du comité d’éthique, affirmant qu’elle ne voyait pas de corrélation entre le nombre de membres et la qualité des conseils.

38. Enfin, la Commission a rejeté la cinquième suggestion du Médiateur, visant à prolonger la «période de notification» du code de conduite à plusieurs années afin de s’assurer qu’il est au moins informé de tous les nouveaux rôles des anciens commissaires, auxquels il peut ensuite réagir si nécessaire. La Commission a fait valoir qu’il s’agirait d’une nouvelle prolongation de la période qui avait déjà été prolongée. Elle a noté que les obligations énoncées à l’article 245 TFUE, notamment l’obligation de se comporter avec intégrité et discrétion, s’appliquaient sans aucune limite dans le temps. Elle a également souligné le fait que la nouvelle «période de notification» est conforme à la période maximale pour laquelle l’indemnité transitoire (en vertu du règlement (UE) 2016/300 du Conseil) peut être versée; et elle va au-delà de cette période pour les anciens présidents de la Commission. La Commission a donc considéré que son approche actuelle était proportionnée et permettait de trouver le juste équilibre entre l’intérêt public et les droits individuels des personnes qui ont exercé des fonctions publiques au niveau de l’UE pendant une certaine période de leur carrière.

Observations des plaignants

39. En juin 2018, à la suite de la réponse de la Commission, le Médiateur a reçu des observations de deux des plaignants. À titre d’observation générale, les deux plaignants ont exprimé leur déception face au rejet par la Commission des recommandations et suggestions de la Médiatrice.

40. Un plaignant a formulé les commentaires supplémentaires suivants dans le cadre de l'enquête:

41. Le plaignant a jugé frustrant que, selon les ordres du jour et les procès-verbaux des réunions publiés depuis mars 2018, il n’y ait pas eu de discussion sur les recommandations de la Médiatrice au collège des commissaires.

42. Le plaignant a ajouté que si la Commission affirme que la réforme du code de conduite «intègre plusieurs suggestions formulées notamment par le Parlement européen et le Médiateur européen», en ce qui concerne la question de l’emploi post-mandat des anciens commissaires, ce n’est pas le cas. Par exemple, si le Parlement européen a demandé à la Commission de prolonger la période de notification à trois ans pour tous les commissaires, d’améliorer le statut juridique du code de conduite et de renforcer l’indépendance du comité d’éthique, aucune de ces propositions n’a été prise en compte dans le nouveau code de conduite [14]. En outre, la réforme de la Commission a été mise en œuvre avant la conclusion de l’enquête de la Médiatrice, ce qui n’a pas permis de prendre en considération les conclusions de la Médiatrice.

43. Le plaignant a fait valoir que l’absence d’action de la Commission à la suite de l’avis du comité d’éthique dans le cas de l’ancien président de la Commission avait conduit à une «application disparate des règles d’éthique». Par exemple, si le président Juncker, dans sa lettre à la Médiatrice, a fourni certaines orientations concernant l’interaction de la Commission avec l’ancien président de la Commission, il n’est pas clair si ces orientations ont été communiquées à l’ensemble des commissaires et du personnel de la Commission. Le plaignant a ajouté que les orientations, selon lesquelles l'ancien président de la Commission devait être traité comme un lobbyiste, semblent simplement impliquer que les réunions avec lui doivent être enregistrées, mais il n'y a apparemment aucun suivi de la manière dont cela est mis en œuvre dans la pratique.

44. Le plaignant a également fait valoir que la Commission interprète de manière limitée ce qui constitue du «lobbying» et que les interprétations de l’intention ne sont pas prises en considération dans la liste des activités couvertes par le registre de transparence de l’UE.

45. Le plaignant a également noté que la réponse de la Commission semble considérer comme suffisant l’engagement de l’ancien président de la Commission de ne pas faire de lobbying au nom de Goldman Sachs. Le plaignant a fait observer qu’il n’était toujours pas clair quelles activités étaient couvertes par l’engagement de l’ancien président de la Commission de ne pas faire pression. Le plaignant a ajouté qu'un tel engagement n'est valide que s'il y a un suivi réel à toute allégation raisonnable selon laquelle l'engagement a été rompu.

46. Enfin, le plaignant a fait observer que le fait d'accorder au comité d'éthique un pouvoir d'initiative constituerait un pas dans la bonne direction, car il contribuerait à faire en sorte que les évaluations de l'éthique soient effectuées au besoin, accélérerait le processus et garantirait un cadre éthique cohérent.

Évaluation du Médiateur après les recommandations

Constatation de mauvaise administration

47. La Médiatrice n’est pas convaincue par les raisons pour lesquelles la Commission a rejeté son constat de mauvaise administration résultant de l’absence de décision individuelle de la Commission dans le cas de l’ancien président de la Commission.

48. Pour commencer, la Médiatrice note que le fait que le comité d’éthique puisse conclure, dans un cas donné, que les actions d’un (ancien) commissaire sont conformes [15] à l’article 245 du TFUE ne signifie pas que la Commission n’a pas besoin d’effectuer un suivi sous la forme d’une décision formelle. Comme indiqué dans la réponse de la Commission, le comité d’éthique est un organe consultatif et c’est à la Commission qu’il incombe en dernier ressort de décider si les (anciens) commissaires se sont ou non conformés aux obligations d’intégrité et de discrétion qui leur incombent en vertu du traité.

49. En outre, la Commission a pour pratique de prendre une décision après avoir reçu un avis du comité d’éthique. Sur la base des dossiers examinés, la Commission a rendu des décisions dans des cas où le comité d’éthique a conclu que les actions d’un ancien commissaire étaient conformes à l’article 245 du TFUE.

50. Le Médiateur souligne en outre les circonstances spécifiques de cette affaire. Le comité d’éthique a fait observer qu’en prenant un emploi chez Goldman Sachs, l’ancien président de la Commission n’avait pas démontré «le jugement prévenant que l’on peut attendre d’une personne ayant occupé la haute fonction qu’elle occupait pendant tant d’années». Elle a conclu qu’il n’existait «pas de motifs suffisants» pour établir une violation des droits imposés par l’article 245 TFUE. Il ne s'agissait manifestement pas d'une approbation de la position de l'ancien président de la Commission. Le comité d’éthique n’a pas déclaré que l’action de l’ancien président de la Commission était «conforme » à l’article 245 TFUE, comme il l’a fait dans d’autres affaires examinées par le Médiateur.

51. Enfin, le comité d’éthique a conclu que l’engagement de l’ancien président de la Commission de «ne pas faire de lobbying au nom de Goldman Sachs répond au devoir d’intégrité et de discrétion imposé par le traité». Cet engagement était donc apparemment au cœur de la conclusion à laquelle est parvenu le comité d'éthique. La Médiatrice répète qu’elle croit comprendre que le comité d’éthique était d’avis que si l’ancien président de la Commission faisait pression sur la Commission au nom de Goldman Sachs, cela constituerait un manquement à son devoir. Le Médiateur estime qu'une décision fixant les garanties appropriées permettrait à la Commission de mettre en œuvre la déclaration faite par le comité d'éthique.

52. La Commission aurait dû tenir compte des considérations qui précèdent et l’alerter sur l’importance d’émettre sa propre appréciation en l’espèce. À la lumière de ces considérations, la Médiatrice estime qu’à la suite de l’avis du comité d’éthique, la Commission aurait dû adopter une décision formelle dans le cas de l’ancien président de la Commission. La Médiatrice maintient donc son constat de mauvaise administration.

Première recommandation

53. La Médiatrice n’accepte pas les raisons pour lesquelles la Commission n’a pas renvoyé l’affaire de l’ancien président de la Commission au comité d’éthique pour avis.

54. La Commission fait valoir, en substance, qu’une telle action n’est pas justifiée puisque, selon le vice-président de la Commission qui a rencontré l’ancien président de la Commission, la réunion était fondée sur leur amitié personnelle et était de nature privée. La Commission indique que l’enregistrement de la réunion en tant que réunion avec Goldman Sachs était dû aux orientations du président Juncker selon lesquelles, pour des raisons de transparence, les réunions avec l’ancien président de la Commission seraient automatiquement enregistrées en tant que réunions avec un représentant d’intérêts, quelle que soit la nature réelle de la réunion. La Commission indique en outre que la réunion a été enregistrée comme étant avec «Goldman Sachs» parce que la décision pertinente de la Commission autorise uniquement la publication des noms des organisations et que l’outil de publication est techniquement conçu de cette manière.

55. Toutefois, le Médiateur note que les informations disponibles sur le contenu de la réunion montrent que celle-ci n’était pas de nature purement personnelle. La réunion a été inscrite sur la liste en ligne des réunions du vice-président en ce qui concerne le thème «Politique commerciale et de défense». En outre, le vice-président de la Commission a précisé que les «questions de commerce et de défense» ont été principalement discutées au cours de cette réunion.[16] Goldman Sachs déclare que le commerce est un domaine d’intérêt dans le registre de transparence.[17] L’un des plaignants note que la banque investit également dans le domaine de la défense et fournit une expertise en matière de banque d’investissement à l’industrie « aérospatiale et de défense ». [18] À ce titre, les questions discutées au cours de cette réunion intéressent l’employeur actuel de l’ancien président de la Commission, Goldman Sachs. On peut donc se demander si la nature de la réunion ne peut être valablement qualifiée que de personnelle. Elle a plutôt l’apparence d’être, au moins en partie, du « lobbying ».

56.  La Médiatrice note que les règles relatives au registre de transparence prévoient que les activités couvertes par celui-ci comprennent «les contacts avec les députés et leurs assistants, fonctionnaires ou autres agents des institutions de l’Union»[19], ainsi que les activités liées à «la fourniture d’expertise ou de recherche sur les activités et les politiques de l’Union, impliquant des contacts réguliers avec les institutions de l’Union et alimentant le processus d’élaboration des politiques de l’Union» et «le suivi, la collecte de renseignements, l’analyse des politiques et les conseils»[20], si elles sont liées à un programme plus large en matière d’affaires publiques.

57. En tout état de cause, le Médiateur rappelle à la Commission que, outre la question de savoir si l’ancien président de la Commission a exercé ou non des activités de lobbying au cours de la réunion, il s’agit du fait que la réunion a néanmoins créé - et de manière prévisible - une perception, aux yeux du public, du lobbying. Cette perception nuit à la confiance dans la Commission et, par extension, dans l’UE. Elle ne peut être ignorée par une Commission qui se considère politiquement consciente et politiquement responsable.

58. Compte tenu de ces considérations, le Médiateur reste d'avis que la question devrait être réexaminée par le comité d'éthique. La Médiatrice réitère donc sa conclusion et confirme sa première recommandation.

Deuxième recommandation

59. La Commission a estimé qu’il n’était pas nécessaire, dans le cas de l’ancien président de la Commission, de lui demander de s’abstenir de faire du lobbying auprès des commissaires et/ou du personnel de la Commission pendant quelques années supplémentaires, étant donné qu’il s’était engagé à ne pas faire de lobbying au nom de Goldman Sachs. La Commission note que l’interdiction de faire du lobbying pour les anciens présidents de la Commission a été portée à trois ans dans le nouveau code de conduite et que le mandat de l’ancien président de la Commission a pris fin en octobre 2014. La Médiatrice comprend le commentaire de la Commission comme signifiant que l’ancien président de la Commission n’est plus lié par cette interdiction.

60. Le Médiateur ne considère pas que la déclaration de l’ancien président de la Commission (selon laquelle il n’a pas l’intention de faire pression au nom de Goldman Sachs) constitue, compte tenu notamment de l’évolution de la situation, une garantie suffisante contre cette éventualité. Le fait qu’il existe des questions légitimes quant à savoir si l’ancien président de la Commission a agi conformément à cet engagement corrobore ce point de vue. Dans ce contexte, il convient d'intégrer cet engagement dans une décision formelle qui établirait les garanties appropriées.  

61. Le Médiateur s'est félicité de l'extension de l'interdiction de faire du lobbying auprès de la Commission (à deux ans pour les anciens commissaires et à trois ans pour les anciens présidents de la Commission).

62. Le Médiateur fait toutefois observer, d'une manière générale, que, en particulier dans le cas des anciens présidents de la Commission, il pourrait être opportun de proroger l'interdiction de faire du lobbying d'un nouveau nombre d'années. Le Médiateur note que l'ancien chef d'une institution devrait toujours être traité avec le respect approprié par l'institution qu'il a servie. En conséquence, ces personnes seront toujours dans une position privilégiée en ce qui concerne les contacts avec l'institution et son personnel, quel que soit le temps écoulé depuis la fin de son mandat. Des garanties appropriées devraient être mises en place pour veiller à ce que ce statut privilégié ne soit pas abusé. Cela suggère que la période de notification et la période d'interdiction des activités de lobbying devraient être prolongées au-delà des trois années actuelles dans le cas d'un ancien président de la Commission. 

63. Dans le cas de l’ancien président de la Commission, le comité d’éthique a tenu compte de la déclaration de l’ancien président de la Commission selon laquelle il n’a pas fait de lobbying au nom de Goldman Sachs et qu’il n’avait pas l’intention de le faire. Cela signifie que le comité d'éthique a tenu compte d'un engagement qui n'était pas limité dans le temps.

64. Le Médiateur reste donc d'avis que la Commission devrait examiner s'il est approprié de fixer la période d'interdiction de lobbying à trois ans seulement dans le cas de l'ancien président de la Commission. La Médiatrice réitère donc sa conclusion et confirme sa deuxième recommandation.

Suggestions d'amélioration

65. La Médiatrice constate avec déception que la Commission a décidé de ne suivre aucune de ses suggestions d'amélioration.

66. La Commission rejette la suggestion selon laquelle le comité d’éthique devrait être en mesure d’adopter des avis de sa propre initiative, au motif que la Commission assume la responsabilité ultime en vertu de l’article 245 du TFUE et qu’elle est responsable devant d’autres institutions.

67. Le Médiateur estime que ces arguments n’ont aucune incidence sur la suggestion, étant donné que l’octroi de pouvoirs d’initiative au comité d’éthique ne changerait rien à son caractère consultatif. Elle lui permettrait simplement d’identifier et d’examiner les problèmes potentiels en ce qui concerne le respect par les (anciens) commissaires des obligations qui leur incombent en vertu de l’article 245 TFUE, sans avoir besoin d’une demande préalable de la Commission. Cela contribuerait également à accélérer les procédures pertinentes dans certains cas. À la suite de l’avis du comité d’éthique, la Commission serait toujours en mesure de procéder à sa propre évaluation des suites à donner, le cas échéant.

68. En ce qui concerne la publication proactive de tous les avis du comité d’éthique et des décisions pertinentes de la Commission, la Commission a estimé que la publication automatique ne serait pas souhaitable dans le cas d’avis sur des questions individuelles ou générales, pour des raisons de nature juridique, politique ou institutionnelle.

69. La Médiatrice s’est félicitée de la décision de la Commission d’adopter une politique de transparence proactive dans le cadre du nouveau code de conduite. Toutefois, elle note que cette politique ne couvre que les avis du comité d’éthique et les décisions de la Commission sur les activités postérieures au mandat des anciens commissaires notifiés dans le délai de notification prescrit. Étant donné que le comité d’éthique peut adopter des avis sur d’autres questions relevant de sa compétence consultative, le Médiateur a estimé qu’il n’y avait aucune raison valable pour que le régime de transparence proactive ne s’étende pas à tous les avis du comité d’éthique et aux décisions pertinentes de la Commission.

70. Le Médiateur estime que les arguments avancés par la Commission pour refuser la publication proactive de tous les avis sont vagues. Il est difficile de comprendre pourquoi la Commission ne peut pas adopter une politique de publication proactive de tous les avis du comité d’éthique et de ses propres décisions «par défaut», avec des occultations appropriées de données à caractère personnel, si cela se justifie.

71. La Commission estime également qu'il n'est pas nécessaire d'empêcher les conseillers spéciaux d'être membres du comité d'éthique ou d'augmenter le nombre de ses membres. Elle soutient que l’obligation pour les membres du comité d’éthique de signer une déclaration sur l’absence de conflits d’intérêts en vertu du nouveau code de conduite, ainsi que les mesures de transparence prises par la Commission, sont suffisantes pour garantir l’absence de risques. La Commission fait en outre valoir que l’augmentation du nombre de membres n’améliorerait pas la qualité des conseils fournis.

72. Le Médiateur n'est pas convaincu par ces arguments. Le Médiateur estime que les conseillers spéciaux - en tant que fournisseurs d'assistance directe aux commissaires individuels - présentent un risque particulier en termes de conflit d'intérêts en ce qui concerne les travaux très spécifiques du comité d'éthique. Le principal mandat du comité d’éthique est d’examiner si les commissaires et les anciens commissaires respectent leurs obligations au titre du traité. Si les conseillers spéciaux peuvent être membres du comité d’éthique, il se peut qu’ils soient invités à examiner les actions d’un commissaire pour lequel ils ont travaillé ou avec lequel ils peuvent encore travailler. Dans un tel cas, la mesure d’atténuation suggérée par la Commission, selon laquelle le membre concerné se retirerait de l’affaire, semble impraticable, étant donné que le comité d’éthique ne compte que trois membres et aucun membre suppléant.

73. Le Médiateur note qu’il existe d’autres raisons pour lesquelles un membre du comité d’éthique pourrait se trouver dans une situation de conflit d’intérêts dans une affaire spécifique. Le membre concerné devrait alors également se retirer de l'affaire. Augmenter le nombre de membres du Comité d'éthique, ou à tout le moins prévoir des suppléants pour remplacer les membres en conflit, aiderait à résoudre ces problèmes et faciliterait l'adoption d'avis par le Comité d'éthique en cas d'opinions divergentes. La Médiatrice estime en outre qu’une composition élargie, comprenant des membres ayant des antécédents et une expérience différents, contribuerait à améliorer la qualité des conseils. Le Médiateur estime que le comité d’éthique devrait être d’une taille suffisante pour qu’il puisse mener à bien ses activités importantes de manière efficace et en temps utile, sans être si important que le processus décisionnel devienne trop difficile ou prend trop de temps.

74. En ce qui concerne l’extension du délai de notification prévu dans le code de conduite à plusieurs années, la Commission souligne à nouveau que ce délai a déjà été prolongé dans le nouveau code de conduite et que, en tout état de cause, les anciens commissaires restent indéfiniment liés par leurs obligations d’agir avec intégrité et discrétion en vertu de l’article 245 du TFUE. La Commission fait valoir, en substance, qu’une nouvelle prolongation de ce délai serait disproportionnée.

75. Tout en se félicitant des améliorations apportées à cet égard dans le code de conduite révisé, la Médiatrice n’est pas d’accord avec le fait qu’une prolongation de la période de notification de plusieurs années serait excessivement lourde.

76. Dans ses recommandations, la Médiatrice a également estimé que l’utilisation par le comité d’éthique de l’expression «délai de carence» était inutile et potentiellement trompeuse. Le Médiateur ajoute que cette période ne devrait pas non plus être perçue comme telle. Il ne s'agit pas d'une période au cours de laquelle les anciens commissaires ne sont pas autorisés à reprendre un nouvel emploi. Il s'agit plutôt d'une période au cours de laquelle les anciens commissaires sont tenus de notifier à la Commission une proposition de nouvel emploi. C’est la raison pour laquelle la Médiatrice a suggéré comme étant plus appropriée l’utilisation de l’expression «période de notification».

Conclusion :

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La Médiatrice confirme sa constatation de mauvaise administration, ses recommandations et ses suggestions d’amélioration à la Commission, telles que détaillées dans ses recommandations du 6 mars 2018.

Les plaignants et la Commission seront informés de cette décision.

Le Parlement européen sera également informé de cette décision.

 

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 20/07/2018

 

 

[1] Le règlement précédent contenait le terme «comité d’éthique ad hoc». Dans les règles actuelles, le terme «comité d’éthique indépendant» est utilisé. Dans le texte de la présente décision, le terme «comité d’éthique» est utilisé.

[2] Pour plus de détails sur le «Contexte» et l’«Enquête», veuillez consulter les sections pertinentes des recommandations de la Médiatrice, disponibles à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/90956/html.bookmark 

Tous les documents relatifs à la demande sont disponibles à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49443/html.bookmark

[3] Le code de conduite des commissaires du 20 avril 2011, C(2011) 2904 final, est disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners_april2011_en.pdf

Voir en particulier le point 1.2, «Activités postérieures à la durée du mandat».

[4] Le comité a été institué par la décision de la Commission du 21 octobre 2003 instituant le comité d'éthique ad hoc prévu par le code de conduite des commissaires, disponible à l'adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/decision-adhoc-committee_21october2003_en.pdf

[5] Avis du comité d’éthique rendu le 26 octobre 2016 concernant les nouvelles responsabilités de

ancien président de la Commission, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/opinion-comite-adhoc-2016-10-26_en.pdf

[6] Le groupe a lancé une pétition en ligne demandant que la Commission prenne des mesures contre la décision de l'ancien président de la Commission de rejoindre Goldman Sachs. La pétition a été signée par plus de 150 000 personnes.

[7] Règlement relatif à l’Alliance pour la transparence et l’éthique en matière de lobbying (ALTER‐EU)

[8] Le rapport d’inspection est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/80345/html.bookmark 

[9] La demande de réponse adressée à la Commission est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/81348/html.bookmark

[10] Décision de la Commission du 31 janvier 2018 relative à un code de conduite des membres de la Commission européenne qui abroge et remplace le code de conduite du 20 avril 2011 et la décision de la Commission instituant le comité d'éthique ad hoc du 21 octobre 2003. Il est disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf

[11] Les recommandations de la Médiatrice à la Commission sont disponibles à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/90956/html.bookmark 

[12] La correspondance correspondante entre le Médiateur et le président Juncker en septembre 2016 est la suivante:

disponible à l’adresse suivante:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiative.faces/en/48644/html.bookmark

[13] Accord entre le Parlement européen et la Commission européenne sur le registre de transparence pour les organisations et les personnes agissant en qualité d'indépendants qui participent à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l'UE, 19.9.2014, JO L 277/11, point 7.

[14] Le plaignant renvoie au procès-verbal de la réunion ordinaire de la Conférence des présidents du 11 janvier 2018. En ce qui concerne la proposition de prolongation du délai de notification à trois ans pour tous les commissaires, le plaignant renvoie en outre à la résolution du Parlement européen du 1er décembre 2016 sur les déclarations d’intérêts des commissaires – lignes directrices (2016/2080(INI)) et au rapport du Parlement européen du 30 mars 2017 sur la transparence, la responsabilité et l’intégrité au sein des institutions de l’Union (2015/2041(INI)).

[15] Le comité d'éthique n'a pas fait cette évaluation positive dans le cas de l'ancien président de la Commission.

[16] https://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Letter%20to%20Ms%20Silva.pdf

[17] http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=701266814986-18

[18] http://www.ethicalconsumer.org/companystories.aspx?CompanyId=17473&CategoryId=192

http://www.goldmansachs.com/what-we-do/investment-banking/industry-sectors/industrial.html

[19] Voir note de bas de page ci-dessus, Accord entre le Parlement européen et la Commission européenne sur le registre de transparence, paragraphe 7.

[20] Lignes directrices de mise en œuvre du registre de transparence du 5 octobre 2015.