Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen [1]

Résumé

L'UE a la responsabilité et le défi de proposer et d'adopter une politique et une législation qui touchent plus de 500 millions d'Européens.

L'élaboration d'une politique, y compris d'une politique qui donne lieu à des propositions de nouvelle législation de l'UE, est l'une des principales tâches de la Commission européenne. Si la Commission s’appuie largement sur son expertise et son expérience internes dans ce domaine, elle s’appuie également sur un large éventail de sources externes, telles que des agences européennes spécialisées, des études réalisées pour elle par des experts et des universitaires, des retours d’information sur ses «livres verts», des consultations publiques et des auditions, et plus de 800 groupes d’experts.

Pour que le processus d'élaboration des politiques de la Commission soit de haute qualité, complet en termes de traitement de toutes les questions pertinentes et légitime dans la mesure où il tient dûment compte de la diversité des intérêts et des points de vue qui composent la société européenne, la Commission doit veiller à ce que sa consultation des sources extérieures soit, dans l'ensemble, bien équilibrée.

La présente enquête stratégique porte sur un aspect de la dépendance de la Commission à l'égard de sources externes, à savoir son système de groupes d'experts [2]. La Commission met en place des groupes d’experts chargés de solliciter des conseils et une expertise externes auprès de particuliers, d’organisations et/ou des autorités des États membres dans le cadre de l’élaboration de propositions législatives et d’initiatives stratégiques, de l’élaboration d’actes délégués et de la mise en œuvre de la législation, des programmes et des politiques existants. Il appartient à la Commission de décider de la manière de tenir compte de l’expertise et des conseils fournis par ses groupes d’experts dans l’exercice de ses fonctions dans l’intérêt général de l’Union. Contrairement aux comités de comitologie [3], qui assistent la Commission dans l’exercice des compétences d’exécution que le législateur de l’Union lui a conférées, les groupes d’experts ne sont pas prévus par les traités.

La Commission a répondu positivement à une série de suggestions formulées par le Médiateur au cours de cette enquête, s'appuyant ainsi sur les progrès significatifs qu'elle a accomplis ces dernières années dans la gestion de ses groupes d'experts. Elle est convenue de rendre la procédure de sélection des membres des groupes d’experts plus transparente, de revoir sa politique en matière de conflits d’intérêts et d’exiger que les organisations concernées et les personnes agissant en qualité d’indépendants soient inscrites au registre de transparence afin d’être nommées aux groupes d’experts. À bien des égards, peu de choses séparent aujourd'hui la position du Médiateur de celle de la Commission.

En ce qui concerne la transparence, toutefois, des améliorations importantes sont encore possibles. Il doit être possible pour le public de revoir la composition des groupes d'experts, de suivre le détail de leurs délibérations et de savoir, en fin de compte, quels points de vue ont influencé la Commission. Le Médiateur recommande donc à la Commission de faciliter un meilleur contrôle public des travaux des groupes d'experts.

Contexte de l'enquête d'initiative

1. L'élaboration d'une politique, y compris d'une politique qui donne lieu à des propositions de nouvelle législation de l'UE, est l'une des principales tâches de la Commission européenne. Si la Commission s’appuie largement sur son expertise et son expérience internes dans l’élaboration des politiques, elle s’appuie également sur un large éventail de sources externes, telles que les organes consultatifs formels de l’UE, les différentes agences européennes spécialisées, les études spécifiques réalisées par des experts et des universitaires pour la Commission, les retours d’information sur les «livres verts» publiés par la Commission, les consultations et auditions publiques et les travaux de plus de 800 groupes d’experts.

2. En fin de compte, la Commission doit mesurer ses résultats stratégiques par rapport aux objectifs suivants: la politique qui a été élaborée est-elle techniquement solide, est-elle globale en termes de traitement de toutes les questions pertinentes et, surtout, est-elle légitime dans une société démocratique dans la mesure où il est généralement admis qu’elle promeut l’intérêt public, en tenant dûment compte de la diversité des intérêts et des points de vue qui composent la société de l’Union? Pour que le processus d'élaboration des politiques de la Commission réponde au critère de légitimité, il est important que la Commission veille à ce que son utilisation de sources externes soit, dans l'ensemble, bien équilibrée.

3. En avril 2015, 830 groupes d’experts, composés de 25 000 membres, conseillaient la Commission sur des questions liées à l’élaboration des politiques. Ils sont composés de tous, ou de certains, des types de membres suivants: i) les personnes nommées à titre personnel, c ' est-à-dire en qualité d ' experts indépendants; ii) les personnes désignées pour représenter un intérêt partagé par les parties prenantes dans un domaine d’action particulier; iii) les organisations au sens large du terme, y compris les entreprises, les associations, les organisations non gouvernementales, les syndicats, les universités, les instituts de recherche, les agences de l’Union, les organes de l’Union et les organisations internationales; et iv) les autorités des États membres [4]. Les groupes d’experts jouent un rôle crucial et privilégié dans l’élaboration de la politique de l’UE ^[5] en produisant des avis, des recommandations et des rapports influents en ce qui concerne i) l’élaboration de propositions législatives et d’initiatives politiques dans le cadre du droit d’initiative de la Commission, ii) l’élaboration d’actes délégués et iii) la mise en œuvre de la législation, des programmes et des politiques existants de l’Union. Ainsi, si la légitimité de l’élaboration des politiques doit bien entendu tenir compte de la question de savoir si la Commission a consulté un éventail suffisamment diversifié de sources externes, il importe que les contributions des groupes d’experts soient, en soi, bien équilibrées et soient donc considérées comme légitimes. Pour obtenir cette légitimité, la Commission devrait veiller à ce que le public sache qui sont les experts, comment ils ont été choisis et quel travail ils accomplissent pour la Commission.

4. La présente enquête porte sur un aspect important de la dépendance de la Commission à l'égard de sources externes, à savoir son système de groupes d'experts. Contrairement aux comités de comitologie [6], qui assistent la Commission dans l’exercice des compétences d’exécution qui lui sont conférées par le législateur de l’Union, les groupes d’experts ne sont pas prévus par les traités.

5. Le Médiateur reconnaît qu'au cours des dernières années, la Commission a accompli des progrès significatifs en s'efforçant de promouvoir une représentation d'intérêts plus équilibrée au sein de ses groupes d'experts et d'accroître leur transparence. Le Médiateur note également qu'il est clairement préférable que la Commission mette en place un système relativement formalisé de groupes d'experts, liés par des règles «horizontales» qui s'appliquent à toutes ses activités, plutôt que de permettre la prolifération de task forces ad hoc et de groupes de travail qui échappent à ces règles. La Commission a indiqué qu'elle allait, dans un avenir proche, réformer ses règles régissant les groupes d'experts. Dans ce contexte, et pour donner suite à son engagement à suivre l'affaire [7], la Médiatrice a ouvert en mai 2014 la présente enquête d'initiative [8].

L'enquête d'initiative

6. La présente enquête vise à recenser et à remédier aux déficiences systémiques qui ont une incidence négative sur la composition équilibrée des groupes d’experts et la transparence de leurs travaux. Le champ d’application de l’enquête couvre les groupes d’experts de la Commission dont les membres comptent des représentants d’intérêts (organisations ou experts individuels représentant un intérêt) et/ou des experts indépendants nommés à titre personnel [9].

7. Dans un premier temps, le Médiateur a procédé à une consultation publique. De nombreuses parties prenantes qui ont soumis des contributions étaient préoccupées par la persistance de lacunes majeures, notamment en ce qui concerne une représentation disproportionnée des intérêts des entreprises dans les groupes d’experts.

8. La Médiatrice a tenu compte des retours d’information reçus lors de la consultation publique. Elle a également examiné attentivement les informations disponibles concernant le registre des groupes d’experts [10].

9. Le Médiateur a ensuite demandé à la Commission de présenter un avis sur une série de suggestions détaillées d'amélioration, qui s'appuyaient également sur les efforts déployés par la Commission pour améliorer le système. La Médiatrice a reçu et publié l'avis de la Commission sur ses suggestions d'amélioration.

Évolutions récentes concernant l'enquête d'initiative

10. Dans sa décision [11] clôturant l'enquête d'initiative OI/7/2014/NF concernant un type spécifique de groupe d'experts (groupes de dialogue civil) réuni par la DG Agriculture de la Commission, la Médiatrice a formulé un certain nombre de suggestions auxquelles elle fera référence, le cas échéant, dans la présente recommandation.  

11. En septembre 2015, alors que cette enquête était encore en cours, la direction générale des politiques internes du Parlement européen a présenté une étude [12] qu'elle avait commandée intitulée «Composition des groupes d'experts de la Commission et statut du registre des groupes d'experts». L'étude a révélé que la Commission n'avait accompli que des progrès limités vers le plein respect des conditions du Parlement, imposées à la Commission au cours de la procédure budgétaire, et que de graves incohérences de données existaient dans le registre [13]. L'étude conclut que si la Commission réformait le système de ses groupes d'experts conformément à sa réponse de mai 2015 aux suggestions d'amélioration du Médiateur, elle ne parviendrait pas à respecter pleinement les conditions du Parlement pour les groupes d'experts.

12. Le Parlement a également lancé une procédure d’initiative portant sur le «contrôle du registre et de la composition des groupes d’experts de la Commission»[14], ainsi qu’une procédure d’initiative concernant «la transparence, la responsabilité et l’intégrité des institutions de l’Union»[15].

Évaluation du Médiateur aboutissant à une recommandation

Évaluation détaillée du Médiateur

13. Lors de l’ouverture de l’enquête, la Médiatrice a demandé à la Commission de répondre à son évaluation selon laquelle il n’est actuellement pas possible de réexaminer de manière adéquate et cohérente la composition de groupes d’experts spécifiques en raison de lacunes dans le cadre régissant ces groupes, ainsi que dans le registre des groupes d’experts.

14. Pour remédier à cette lacune, la Médiatrice a formulé des suggestions d’amélioration sous cinq rubriques thématiques et a invité la Commission à présenter un avis à leur sujet. Bien que toutes les suggestions du Médiateur soient pertinentes pour tous les groupes d'experts couverts par l'enquête, tous les types de membres des groupes d'experts ne sont pas concernés par chacune d'entre elles. L’évaluation ci-dessous commence par les groupes de suggestions que la Commission a, globalement, acceptés. La question de l'équilibre est désormais traitée sous la rubrique D. ci-dessous (plutôt que sous la rubrique A. dans la demande d'avis du Médiateur).

A. Appels à candidatures:

Appel public à candidatures pour chaque groupe d'experts

15. Le Médiateur a suggéré que, pour chaque groupe d'experts, la Commission publie un appel à candidatures. Cela contribuerait, dans une certaine mesure, à remédier au faible nombre d’organisations de la société civile éligibles qui cherchent à participer à des groupes d’experts. Selon elle, les informations relatives à la création de futurs groupes d’experts devraient être largement et efficacement diffusées, afin que les personnes et organisations qualifiées en soient informées et encouragées à postuler.

16. La Commission a accepté cette suggestion. Concrètement, la Commission a annoncé qu’«en principe, la future sélection des membres des groupes d’experts s’effectuera au moyen d’appels publics à candidatures, sauf lorsque les membres des groupes d’experts sont des autorités publiques, telles que les autorités des États membres et des pays tiers, des organisations internationales, des organes de l’Union et des agences de l’UE, ainsi que des organismes représentatifs établis par la législation de l’Union pour obtenir des conseils dans des domaines spécifiques».

17. Le Médiateur se félicite de cet engagement. Elle convient qu’il peut être justifié de ne pas recourir à des appels publics à candidatures lorsque les membres recherchés sont des autorités publiques (certains groupes d’experts sont composés exclusivement d’autorités publiques [16], tandis que d’autres ont des membres mixtes issus du secteur privé et des autorités publiques). En ce qui concerne les groupes d'experts à composition mixte, la Commission devrait toutefois recourir à des appels publics à candidatures pour la sélection de membres qui ne sont pas des autorités publiques. La Médiatrice comprend que c'est ce que la Commission a l'intention de faire (voir la suggestion a) ci-dessous).

Un portail unique pour les appels à candidatures aux groupes d'experts

18. La Médiatrice se félicite de l’engagement pris par la Commission d’améliorer la visibilité des appels à candidatures en créant, dans le registre des groupes d’experts, une section qui leur est exclusivement consacrée. Cette section comprendra un système d’alerte par courrier électronique qui permettra aux parties prenantes intéressées d’être informées des nouveaux appels à candidatures ainsi que des changements introduits au sein de groupes d’experts spécifiques.

Un délai minimum standard pour tous les appels à candidatures

19. L'Ombudsman a suggéré un délai de six semaines pour le dépôt des candidatures. Toutefois, elle juge acceptable la décision du Conseil d'utiliser un délai minimum standard de quatre semaines pour tous les appels de demandes ou d'utiliser des appels ouverts en continu. En ce qui concerne la mention par la Commission d'une possibilité de s'écarter du délai standard de quatre semaines dans des cas dûment justifiés, le Médiateur fait observer qu'il faudrait des motifs particulièrement convaincants pour s'écarter de ce délai relativement court de quatre semaines.

B. Lien vers le registre de transparence:

Enregistrement obligatoire dans le registre de transparence en vue de la nomination à des groupes d’experts

20. La Médiatrice a suggéré que la Commission exige l'inscription au registre de transparence Commission européenne-Parlement européen [17] pour la nomination aux groupes d'experts des membres des groupes d'experts qui peuvent être inscrits au registre de transparence. La Commission a accepté de mettre en œuvre cette suggestion en ce qui concerne i) les organisations relevant du champ d’application du registre de transparence et ii) les travailleurs indépendants représentant un intérêt commun partagé par les parties prenantes. Il s'agit d'un grand pas en avant vers l'amélioration de la transparence au sein des groupes d'experts.

Catégorisation des membres des groupes d’experts de la Commission

21. Une catégorisation incohérente des organisations nommées à des groupes d’experts est l’un des principaux obstacles empêchant les parties prenantes d’être en mesure de comprendre pleinement la composition d’un groupe d’experts. Ce n'est que si les membres peuvent être facilement identifiés et classés selon des catégories bien définies de parties prenantes que la révision de la composition d'un groupe sera pratiquement possible à l'avenir. Étant donné que l’inscription au registre de transparence est déjà une condition préalable à l’adhésion à certains groupes d’experts et qu’un registre de transparence obligatoire devrait être introduit dans un avenir proche, la Médiatrice a suggéré à la Commission d’utiliser la catégorisation du registre de transparence pour classer les membres dans les groupes d’experts.

22. La Commission a informé la Médiatrice qu’elle améliorera, afin d’éviter une catégorisation incohérente des organisations, la disponibilité et la fiabilité des données dans le registre des groupes d’experts, notamment en définissant mieux les différents types d’organisations. La Commission a également indiqué qu’elle pouvait utiliser, dans le registre des groupes d’experts, un certain nombre de catégories actuellement utilisées dans le registre de transparence. La Médiatrice se félicite de la volonté de la Commission d'améliorer la catégorisation des organisations nommées à des groupes d'experts et l'invite instamment à donner suite à son intention déclarée d'établir un lien avec le registre de transparence, en utilisant systématiquement la catégorisation du registre de transparence pour les organisations membres de groupes d'experts relevant de son champ d'application, c'est-à-dire les entreprises, les associations, les organisations non gouvernementales, les syndicats, les universités et les instituts de recherche (voir la suggestion b) ci-dessous).

Contrôles systémiques et lien vers le profil d’un membre dans le registre de transparence

23. La Médiatrice est convaincue que le secrétariat commun du registre de transparence, dont la Commission est membre, filtre systématiquement toutes les nouvelles inscriptions au registre de transparence afin de garantir l’inscription dans la bonne section. Toutefois, étant donné que le Médiateur a établi, dans l’enquête d’initiative OI/7/2014/NF, que la DG Agriculture avait jugé nécessaire de reclasser les organisations entre les sections II et III du registre de transparence aux fins de la sélection des membres de ses groupes de dialogue civil [18], le Médiateur suggère d’améliorer et d’intensifier encore les contrôles systématiques du secrétariat commun du registre de transparence [voir la suggestion c) ci-dessous].

24. Enfin, la Médiatrice se félicite que la Commission ait accepté sa suggestion concernant la création d'un lien entre les membres des groupes d'experts et leurs profils dans le registre de transparence. Dans le registre des groupes d’experts lui-même, dans le cas des organisations relevant du champ d’application du registre de transparence, ainsi que des travailleurs indépendants nommés en tant que représentants d’un intérêt commun partagé par les parties prenantes, qui sont membres de groupes d’experts, il y aura désormais un lien vers leur profil dans le registre de transparence.

C. Politique en matière de conflits d'intérêts pour les experts nommés à titre personnel:

25. De nombreux groupes d'experts comprendront des experts individuels. Les experts individuels sont nommés soit i) à titre personnel et doivent donc être indépendants, soit ii) pour représenter un intérêt commun partagé par les parties prenantes dans un domaine d’action particulier. Si les experts individuels nommés à titre personnel ne doivent pas se trouver dans une situation de conflit d’intérêts, les experts individuels nommés pour représenter un intérêt commun partagé par les parties prenantes ont des intérêts particuliers, car, par exemple, ils représentent certaines entreprises ou certains secteurs d’activité ou travaillent en étroite collaboration avec eux. Le fait que des experts individuels puissent être nommés pour représenter un intérêt partagé par les parties prenantes n’est pas problématique en tant que tel, à condition que leur participation soit transparente et que des informations suffisantes soient disponibles sur le type d’intérêt qu’ils représentent [19].

26. Si un expert nommé à titre personnel est jugé à tort indépendant alors même qu’il a, ou semble avoir, des liens très étroits avec un intérêt direct, cela posera problème en ce qui concerne l’équilibre global d’un groupe d’experts. Enfin, les travaux internes d’un groupe d’experts peuvent être affectés négativement si les points de vue qui sont considérés par les collègues du groupe d’experts comme des points de vue indépendants, parce qu’ils sont présentés par des personnes nommées à titre personnel, sont en fait les points de vue d’une personne liée à une partie intéressée.

27. Afin de garantir que les personnes nommées membres de groupes d’experts à titre personnel ne se trouvent pas dans une situation de conflit d’intérêts, ce qui les rendrait inaptes à ce rôle, le Médiateur a suggéré à la Commission de réviser sa politique en matière de conflits d’intérêts dans ce domaine et a formulé des suggestions concrètes d’amélioration. Le Médiateur rappelle que ces suggestions ne couvraient que les experts nommés à titre personnel. Elles ne couvraient donc pas les experts individuels désignés pour représenter un intérêt commun partagé par les parties prenantes.

28. Le Médiateur se félicite de la décision de la Commission d'adopter de nouvelles dispositions sur la gestion des conflits d'intérêts des experts nommés à titre personnel. Il est important de noter que la Commission a annoncé que les nouvelles dispositions préciseront la signification d’un «conflit d’intérêts» et prévoiront une évaluation normalisée des conflits d’intérêts à effectuer par tous les services de la Commission. En outre, la Commission a indiqué qu’elle préparerait un formulaire type de déclaration d’intérêts à remplir par les experts nommés à titre personnel et qui sera mis à la disposition du public dans le registre des groupes d’experts.

29. Le Médiateur comprend que la nouvelle politique fera partie des nouvelles règles régissant les groupes d'experts, qui seront publiées en temps utile.

Mise à jour annuelle des déclarations d'intérêts

30. La Médiatrice réitère sa suggestion selon laquelle la Commission devrait exiger que les déclarations d'intérêts soient mises à jour chaque année. Elle ne partage pas l'avis de la Commission selon lequel le fait de s'appuyer sur des experts individuels pour signaler volontairement tout changement d'intérêts est aussi efficace que de leur demander expressément de mettre à jour leurs déclarations une fois par an. De l'avis du Médiateur, il est essentiel que la Commission assume l'entière responsabilité de la détection des conflits d'intérêts afin de prendre les mesures correctives nécessaires. Elle suggère donc à la Commission d’exiger que les experts individuels nommés à titre personnel mettent à jour leurs déclarations d’intérêts sur une base annuelle [voir la suggestion d) ci-dessous]. Le fait d'exiger une mise à jour annuelle sensibilisera également les experts nommés à titre personnel aux questions de conflits d'intérêts et contribuera à promouvoir l'intégrité. La Médiatrice croit comprendre que l'évaluation des déclarations d'intérêts sera répartie entre les services de la Commission. Elle n’est donc pas convaincue qu’une mise à jour annuelle entraînerait une charge administrative disproportionnée.

D. La nature des règles horizontales et la réalisation d'une composition équilibrée:

31. Les réactions positives de la Commission sur les points exposés ci-dessus devraient non seulement entraîner des améliorations significatives dans la composition des groupes d'experts de la Commission, mais aussi faciliter le réexamen de la composition des groupes. Le Médiateur a également formulé un certain nombre d'autres suggestions, notamment en ce qui concerne la nature des règles horizontales et la réalisation d'une composition équilibrée, qui n'ont pas toutes été acceptées ou traitées de manière adéquate dans l'avis de la Commission. Ceux-ci sont abordés ci-dessous.

32. Le cadre régissant actuellement les groupes d'experts de la Commission consiste en un ensemble de règles horizontales prévues dans une annexe à une communication de la Commission [20]. Les règles horizontales confèrent à la Commission une large marge d'appréciation pour décider des exigences à appliquer lors de la sélection des membres et du fonctionnement d'un groupe d'experts spécifique. La Commission est d'avis qu'il n'y aurait aucune valeur ajoutée à établir le cadre des groupes d'experts dans une décision juridiquement contraignante de la Commission.

33. Le Médiateur convient que le contenu est plus important que la forme et la force juridique. Ce qui est vraiment important, c’est que la Commission introduise des exigences en matière d’équilibre et de transparence de ses groupes d’experts qui sont, au moins, contraignantes pour la Commission elle-même. La Médiatrice laisse donc à la Commission le pouvoir discrétionnaire de décider s’il y a lieu d’inscrire des exigences aussi strictes pour la composition et le fonctionnement de ses groupes d’experts dans une décision ou une communication.

Le concept d'équilibre

34. Au-delà de sa suggestion concernant la nature des règles, la Médiatrice a formulé une série de suggestions visant à parvenir à une composition équilibrée des groupes d’experts. Ces suggestions s'appuient toutes sur le concept d'« équilibre » ou s'y rattachent. Dans sa décision clôturant l'enquête d'initiative OI/7/2014/NF sur la composition des groupes de dialogue civil de la DG AGRI, la Médiatrice a invité la Commission à définir son concept d'équilibre tant dans le cas de la composition des groupes de dialogue civil de la DG AGRI que dans le cas de ses groupes d'experts de manière plus générale.

35. Le Médiateur souligne que la Commission n'a pas encore formellement défini son concept d'"équilibre" dans ses règles régissant les groupes d'experts. Étant donné qu'il est impossible d'évaluer si les groupes d'experts sont équilibrés sans savoir précisément ce que la Commission entend par "équilibre", elle a décidé de soulever cette question dans le cadre de la présente enquête. C'est dans ce contexte que le Médiateur suggère que la Commission définisse formellement son concept d'«équilibre» dans les règles horizontales régissant les groupes d'experts (voir la suggestion e) ci-dessous).

36. Pris littéralement, « équilibre » fait référence à une condition d'équilibre ou de parité. Ce n'est toutefois pas ce que le Médiateur croit comprendre que la Commission a prévu pour la composition de ses groupes d'experts et la représentation de différents intérêts en leur sein.

37. Le Médiateur est d'avis que l'"équilibre" doit être compris dans le contexte du mandat spécifique de chaque groupe d'experts. Un groupe d’experts de la Commission pourrait donc être considéré comme équilibré si sa composition reflète fidèlement les différents types d’expertise recherchés par la Commission qui, pris ensemble, permettent au groupe de s’acquitter pleinement du mandat qui lui a été confié [21]. L’expertise recherchée par la Commission lors de la création d’un groupe d’experts devrait, par extension, être complétée par d’autres sources externes, comme indiqué au paragraphe 2 ci-dessus, afin de garantir la légitimité de l’ensemble du processus d’élaboration des politiques de la Commission. Le Médiateur convient que l'équilibre ne fait pas référence à une situation d'équilibre arithmétique ou de parité des différents intérêts représentés au sein d'un groupe d'experts. Pour décider si la composition d'un groupe d'experts donné est équilibrée par rapport à ses tâches, il convient de tenir compte des critères suivants: premièrement, l'objectif/les tâches du groupe et l'expertise technique requise; deuxièmement, quelles parties prenantes seraient le plus probablement concernées par la question, comment ces groupes de parties prenantes sont organisés et, éventuellement, quel devrait être le rapport entre les intérêts économiques et non économiques [22] représentés [23].

38. La Commission semble réticente à accepter le principe selon lequel l'équilibre est obligatoire et devrait être atteint dans la composition de chaque groupe d'experts. Dans une certaine mesure, cela peut refléter une crainte que «l'équilibre» soit compris d'une manière étroite qui ne reflète pas l'ampleur et la diversité des groupes d'experts. À la lumière de son explication (ci-dessus) de la manière dont elle comprend l'"équilibre" dans le contexte des groupes d'experts, la Médiatrice estime que la Commission n'a pas à s'inquiéter du fait qu'elle propose une approche de l'"équilibre" qui est inflexible et irréaliste. En fait, il semblerait que les points de vue de la Commission sur la question se chevauchent considérablement avec ceux du Médiateur, comme indiqué ci-dessus. Néanmoins, il serait utile que la Commission explique explicitement ce qu’elle comprend précisément par équilibre, afin d’éviter les malentendus de la part des parties prenantes et du public.

Exigence de solde

39. Dans sa demande d’avis, la Médiatrice a suggéré que la Commission exige, dans les règles horizontales régissant ses groupes d’experts, que les groupes d’experts soient composés de manière équilibrée [24].

40. La Médiatrice rappelle que l’équilibre n’est pas le résultat d’un exercice d’arithmétique, mais plutôt le résultat d’efforts visant à garantir que les membres d’un groupe d’experts, ensemble, possèdent l’expertise technique nécessaire et l’étendue des perspectives nécessaires pour s’acquitter du mandat du groupe en question. À la lumière de ce concept d'équilibre axé sur le mandat, la composition déséquilibrée d'un groupe d'experts a automatiquement une incidence sur la capacité du groupe à s'acquitter de ses tâches.

41. La Médiatrice est consciente qu’il existe une grande variété de groupes d’experts et qu’aucun ensemble de critères rigides ne pourrait répondre de manière adéquate à la situation dans tous les types de groupes d’experts. Toutefois, en liant le concept d'équilibre au mandat de chaque groupe, le Médiateur est convaincu que la Commission peut traiter cette question de manière adéquate.

42. La Médiatrice reconnaît que, lors de la création d’un groupe d’experts particulier, la Commission peut rencontrer des difficultés spécifiques en ce qui concerne la participation des organisations de la société civile. La Médiatrice estime que l'éventail des mesures annoncées par la Commission, et décrites à la section A. ci-dessus, devrait contribuer dans une certaine mesure à atténuer les difficultés que la Commission a rencontrées dans le passé pour attirer l'ensemble des demandes pertinentes d'adhésion à ses groupes d'experts. Néanmoins, le Médiateur reconnaît que la Commission est parfois confrontée à de graves difficultés à cet égard. La capacité en termes de ressources des groupes d'intérêts économiques, à se mettre à disposition pour servir dans des groupes d'experts, sera presque toujours supérieure à celle des organisations de la société civile. La nature même des organisations de la société civile est qu’elles ne sont ni des entités commerciales ni des entités politiques partisanes; ils s’engagent sur des questions de leur choix et à leur manière, dans la limite de leurs ressources limitées. La Médiatrice suggère que la Commission continue d’examiner avec le législateur et la société civile les options qui faciliteront et encourageront le plus grand engagement possible des organisations de la société civile dans les activités des groupes d’experts.

43. Si, malgré les efforts de la Commission, elle continue de rencontrer des difficultés pour parvenir à une composition équilibrée, le Médiateur estime que la bonne approche consiste à prévoir une exception à l'exigence d'équilibre dans des cas dûment justifiés. Une telle exception devrait être appliquée de manière restrictive et la Commission devrait fournir des explications détaillées sur les raisons pour lesquelles elle doit s’écarter d’une composition équilibrée. Avant de s'écarter de l'exigence d'équilibre, la Commission devrait donc envisager de modifier le mandat d'un groupe ou d'en réduire la taille [voir la suggestion f) ci-dessous]. [25] Étant donné que la Commission semble partager le point de vue selon lequel «l'équilibre» dépend essentiellement du mandat d'un groupe d'experts, la Commission devrait convenir que le fait de s'écarter d'une composition équilibrée pourrait, dans certains cas, rendre inutile la création d'un groupe d'experts. Lorsqu'il s'avère impossible, dans un cas particulier, de parvenir à une représentation équilibrée, et que le groupe est néanmoins constitué et invité à fournir des conseils à la Commission, le Médiateur espère que la Commission tiendra compte de ce déficit dans l'évaluation de tout avis d'expert fourni par ce groupe. Un tel déficit devrait également être mis en évidence dans les rapports et les avis du groupe d'experts concerné.

Définition individuelle de l'équilibre

44. Le Médiateur a suggéré que la Commission mette en place une définition individuelle de l'équilibre pour chaque groupe d'experts afin de rendre l'examen de la composition d'un groupe pratiquement possible.[26] Ce que le Médiateur entend par «définition individuelle de l'équilibre» est une description préalable par la Commission de ce que signifie l'équilibre en ce qui concerne le mandat d'un groupe particulier, compte tenu des différents facteurs mentionnés ci-dessus.[27] La définition individuelle de l'équilibre devrait exposer, de manière transparente, la raison d'être de la composition d'un groupe particulier. En fait, il s'agit d'une description préalable détaillée des types de représentation demandés pour chaque groupe d'experts proposé (voir la suggestion g) ci-dessous).

45. La Commission craignait que l'établissement d'une définition individuelle de l'équilibre pour chaque groupe d'experts ne pose des problèmes conceptuels, ne soit lourd sur le plan administratif et ne soit pas efficace dans la pratique. Dans le même temps, il a effectivement accepté cette idée en se déclarant prêt à décrire, dans des appels publics à candidatures, l'expertise et la représentation des intérêts pertinents recherchés par la Commission en ce qui concerne les travaux à effectuer. Le Médiateur encourage la Commission à préciser autant que possible le nombre de membres qu'elle recherche pour chaque domaine particulier d'expertise et de représentation d'intérêts. Dans le même temps, elle reconnaît qu'il peut être difficile d'anticiper qui exprimera un intérêt à être membre d'un groupe d'experts particulier, en particulier maintenant que les appels à candidatures seront la norme. Par conséquent, elle convient qu'un certain degré de flexibilité est nécessaire. Le Médiateur note donc que la Commission pourrait, et devrait effectivement, revoir sa description de l'expertise et de la représentation d'intérêts pertinentes requises pour un groupe d'experts particulier, si les circonstances l'exigent.

Critères généraux pour la catégorisation des intérêts économiques et non économiques

46. La Médiatrice a suggéré que la Commission définisse des critères généraux pour la catégorisation des intérêts économiques et non économiques dans les groupes d’experts et qu’elle définisse cette définition dans les règles horizontales régissant ses groupes d’experts. La Commission n’a pas répondu de manière substantielle à cette suggestion.

47. La Médiatrice maintient son point de vue selon lequel une catégorisation des intérêts économiques et non économiques est nécessaire pour permettre un réexamen de la proportion de ces intérêts représentés dans les groupes d’experts dont la composition équilibrée, en raison de leur mandat, dépend, entre autres facteurs, d’une telle catégorisation. Le Médiateur reconnaît que la catégorisation des intérêts économiques et non économiques ne sera pas un critère d'équilibre pour tous les groupes d'experts.

48. Comme indiqué précédemment, l'établissement de tels critères impliquerait principalement, de l'avis du Médiateur, que la Commission indique expressément quels groupes de parties prenantes elle estime représenter des intérêts économiques et quels groupes de parties prenantes elle estime représenter des intérêts non économiques [28].

49. La Médiatrice note que la DG Agriculture de la Commission, aux fins de la sélection des membres de ses groupes de dialogue civil, a prévu un critère de distinction entre les organisations représentant des intérêts économiques et non économiques sur la base des sections et sous-sections du registre de transparence [29]. La Médiatrice estime que, de la même manière et en ce qui concerne l'ensemble des groupes d'experts, il serait judicieux que la Commission s'appuie sur les sections et sous-sections du registre de transparence pour entreprendre cet exercice (voir la suggestion h) ci-dessous).

Traitement incohérent des organisations

50. Dans sa demande d'avis à la Commission, la Médiatrice a noté que la Commission avait traité certaines organisations de manière incohérente et a demandé si elle avait également traité de manière incohérente d'autres organisations nommées à des groupes d'experts. Plus précisément, la Médiatrice a souligné que la Commission avait nommé de manière incohérente les organisations des agriculteurs européens («COPA») et des coopératives agricoles européennes («COGECA») en tant que membre unique de certains groupes d’experts («COPA-COGECA») et en tant que deux membres distincts d’autres groupes d’experts («COPA» et «COGECA»).

51. La Médiatrice croit comprendre que l’intention de lier, à l’avenir, la composition d’un groupe d’experts au registre de transparence permettra de résoudre cette question en ce qui concerne «COPA» et «COGECA». En ce qui concerne le traitement des autres organisations dans les groupes d'experts, la Médiatrice se félicite de l'engagement pris par la Commission de revoir la classification des membres des groupes d'experts dans le registre des groupes d'experts afin d'éviter un traitement incohérent des organisations.

E. Transparence, y compris amélioration de la disponibilité des données dans le registre:

Remarque liminaire

52. En demandant l'avis de la Commission, la Médiatrice a déclaré que l'objectif de son enquête était de promouvoir la transparence et, de manière constructive, de soutenir les efforts visant à parvenir à une composition plus équilibrée des groupes d'experts de la Commission. La Médiatrice a reconnu que l’objectif consistant à parvenir à une composition équilibrée est une tâche complexe et difficile. Elle se félicite donc des progrès réalisés par la Commission sur tous les aspects décrits aux sections A. à D. ci-dessus.

53. Le Médiateur estime toutefois que la transparence du fonctionnement des groupes d'experts peut être considérablement améliorée. Le rôle clé joué par ces groupes pour contribuer à l'élaboration de la législation et de la politique de l'UE montre clairement qu'il convient de tout mettre en œuvre pour que les citoyens puissent contrôler et faire confiance à leur travail. Il doit être possible pour le public de connaître la composition des groupes d'experts, de suivre le détail de leurs délibérations et de connaître, en fin de compte, les points de vue qui ont influencé la Commission.

54. La Commission s’est déclarée préoccupée par le fait qu’une transparence totale en ce qui concerne les travaux des groupes d’experts pourrait avoir une incidence négative sur leur bon fonctionnement. Le Médiateur note toutefois que le traité sur l'Union européenne exige que les décisions soient prises aussi ouvertement que possible et aussi près que possible des citoyens [30]. La Commission utilise ses groupes d'experts dans le cadre de son processus décisionnel interne. Les règles de la Commission régissant les groupes d'experts doivent donc être conformes aux dispositions du traité.

55. La Médiatrice estime que les dispositions actuelles de la Commission en matière de transparence concernant les groupes d'experts ne sont pas suffisantes. Elle estime que les dispositions actuelles ne facilitent pas suffisamment l’examen public des conseils et de l’expertise que la Commission obtient au stade du groupe d’experts. Dans cette mesure, le Médiateur estime que ces dispositions ne sont pas conformes aux dispositions pertinentes du traité. Le Médiateur estime qu'il s'agit là d'un cas de mauvaise administration. La Commission devrait prendre des mesures pour améliorer la transparence des résultats de ses groupes d'experts. Le Médiateur formule une recommandation correspondante, composée de deux éléments principaux, comme expliqué aux points 56 à 62 ci-dessous. Elle formule également un certain nombre de suggestions d'amélioration dans ce domaine.

Transparence des délibérations et des procès-verbaux des réunions

56. À l'heure actuelle, la règle générale est que les délibérations des groupes d'experts sont confidentielles. Bien que les procès-verbaux des réunions des groupes d’experts soient publiés, ces procès-verbaux sont insuffisants, tant en ce qui concerne leur contenu que leur actualité. Le Médiateur comprend qu'un certain degré de flexibilité peut être nécessaire pour faire face à des circonstances exceptionnelles dans lesquelles les délibérations d'un groupe d'experts peuvent, à juste titre, être traitées comme confidentielles. Néanmoins, la Médiatrice estime que l’ouverture et la transparence dans l’enregistrement des réunions des groupes d’experts et de leurs sous-groupes, y compris les délibérations, devraient être la règle, et non l’exception. C'est particulièrement le cas lorsque les travaux du groupe d'experts alimentent les délibérations de la Commission qui aboutissent à l'adoption de propositions législatives.

57. Le Médiateur recommande donc à la Commission d'inverser les dispositions prévues dans son règlement intérieur type pour les groupes d'experts. Plus précisément, l'article 14 du règlement intérieur type devrait prévoir que les délibérations d'un groupe sont, en principe, transparentes, sauf vote contraire du groupe concerné et avec l'accord de la Commission. Au minimum, pour garantir la transparence des délibérations des groupes d'experts, il faudra, dans chaque cas, publier au préalable l'ordre du jour et les documents de référence, puis publier en temps voulu un procès-verbal adéquat de la réunion du groupe d'experts. La Commission pourrait également se demander si certaines délibérations des groupes d'experts pourraient être pleinement ouvertes au public, par exemple au moyen de la diffusion en continu sur l'internet. Suivant cette approche, une décision de tenir des réunions à huis clos devrait être spécifiquement justifiée dans le procès-verbal (voir recommandation ci-dessous)[31] [32].

58. En ce qui concerne les procès-verbaux des réunions, la Médiatrice a demandé à la Commission de veiller à ce que les procès-verbaux des réunions et délibérations des groupes d’experts et de leurs sous-groupes soient aussi significatifs que possible. La Médiatrice note qu’il est de bonne pratique de prendre des procès-verbaux proportionnés et adéquats des réunions qui ont trait aux questions énoncées dans le mandat du groupe d’experts et, avant de les rendre publics, de diffuser les projets de procès-verbaux aux membres afin de vérifier leur exactitude [33]. Les procès-verbaux ne sont pas des comptes rendus in extenso de ce qui a été dit et débattu lors d’une réunion , mais décrivent plutôt les principaux points soulevés et les éventuelles conclusions tirées sur la question de fond à l’examen. Les personnes qui formulent des observations et celles qui prennent position sur les conclusions devraient normalement être identifiées.

59. Le Médiateur maintient ce point de vue en ce qui concerne les procès-verbaux des réunions et délibérations des groupes d’experts. Le Médiateur estime que la Commission devrait être guidée par deux grands principes lorsqu'elle détermine le contenu des procès-verbaux des réunions et des délibérations de ses groupes d'experts. Premièrement, les procès-verbaux publiés devraient, au minimum, être aussi détaillés que nécessaire pour permettre au public de comprendre efficacement le processus au cours duquel l'avis d'un groupe a été élaboré. Deuxièmement, il semble judicieux de prendre en considération les dispositions du règlement (CE) no 1049/2001 [34] et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE») sur l’accès du public aux documents détenus par les institutions de l’Union, y compris les exceptions applicables à l’accès du public, lorsqu’il s’agit de décider du contenu réel de ces procès-verbaux publiés. À cet égard, il semble raisonnable d’anticiper le type de contenu qui, si l’accès du public au document demandé au titre du règlement (CE) no 1049/2001 était exclu de la divulgation publique. De toute évidence, dans la mesure où ces procès-verbaux s’adressent aux membres du groupe d’experts, il peut être approprié qu’ils contiennent parfois des éléments dont ils ont besoin pour voir mais qui peuvent ne pas être appropriés pour la divulgation au public en général. Toutefois, tout en reconnaissant que les procès-verbaux des réunions des groupes d’experts peuvent parfois devoir être expurgés avant la publication générale, la Médiatrice met en garde contre le fait que, dans un esprit de transparence reconnu dans le règlement (CE) no 1049/2001, toute expurgation ne devrait pas dépasser ce qui est strictement nécessaire pour protéger les intérêts légitimes en jeu. Il s’ensuit que la Commission devrait inclure dans ses procès-verbaux de réunions publiés toutes les autres informations nécessaires qui ne relèvent d’aucune des exceptions applicables énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001.

60. Le Médiateur note que le traité exige que les décisions soient prises aussi ouvertement que possible et aussi près que possible des citoyens.[35] Dans le contexte de cette exigence, le Médiateur met en garde contre tout recours par la Commission à une présomption générale selon laquelle la divulgation publique de l'identité des membres des groupes d'experts ou des avis qu'ils expriment lors de réunions porterait atteinte à leur intégrité en les exposant à des pressions extérieures indues. La CJUE a précisé dans sa jurisprudence relative à l’accès aux documents que l’invocation par la Commission d’une telle présomption générale de la présence d’un risque, non étayée par des éléments de preuve, ne suffit pas à établir l’existence de ce risque [36]. La CJUE a également jugé, dans le cadre de l’accès aux documents, que la Commission ne saurait justifier le refus d’accès aux enregistrements d’une réunion sur la base alléguée d’une nécessité de protéger les experts contre les pressions extérieures et afin de préserver un climat de confiance favorable à des discussions franches et dans lequel les experts continueront à se sentir libres d’exprimer leurs opinions [37].

61. À la lumière de ces considérations, le Médiateur recommande à la Commission de modifier l'article 9 du règlement intérieur type des groupes d'experts. Ces amendements devraient prévoir que le procès-verbal d’une réunion doit couvrir la discussion sur chaque point de l’ordre du jour, y compris les membres qui ont exprimé leurs points de vue sur les questions essentielles de la discussion, ainsi que les avis émis par le groupe dans son ensemble (voir recommandation ci-dessous)[38] [39].

62. Comme proposé au paragraphe 59, la Commission reste libre d’évaluer si, en ce qui concerne certains procès-verbaux à publier dans le registre des groupes d’experts, l’une des exceptions au droit d’accès du public aux documents prévues par le règlement (CE) no 1049/2001 est applicable, par exemple en ce qui concerne la protection des données au titre du règlement (CE) no 45/2001 [40] [41].

Publication des documents

63. La Médiatrice a suggéré à la Commission de veiller i) à ce que les documents relatifs aux travaux des groupes d'experts et de leurs sous-groupes soient publiés systématiquement et en temps utile, si possible à l'avance, et ii) à ce que la publication ait lieu en chargeant les documents dans le registre des groupes d'experts afin que le public puisse les consulter via la fonction de recherche du registre.

64. Tout en s ' engageant à publier systématiquement et en temps voulu les documents, la Commission ajoute qu ' elle a l ' intention de maintenir " les dispositions actuelles concernant la manière dont les documents pertinents sont mis à la disposition du public" et estime que ses dispositions actuelles prévoient une transparence "suffisante" des activités des groupes d ' experts. De l'avis du Médiateur, la transparence ne sera garantie que si tous les documents finaux sont chargés, le plus tôt possible, dans le registre des groupes d'experts, de sorte qu'ils soient accessibles en un seul endroit et puissent être consultés par les parties prenantes intéressées par l'intermédiaire de la fonction de recherche du registre.

65. En résumé, la Médiatrice suggère que la Commission accepte la publication systématique et en temps utile de tous les documents dans le registre des groupes d’experts, à l’exception de ceux couverts par l’une des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001, et uniquement dans la mesure où une exception pertinente s’applique [voir la suggestion i) ci-dessous].

Publication d’informations sur l’intérêt commun partagé par les parties prenantes représentées par un expert individuel

66. Il est essentiel que le public dispose d’informations claires et précises sur les membres de chaque groupe d’experts et, en particulier, sur le type d’intérêt (le cas échéant) représenté par un expert individuel. Dans le cas particulier des experts individuels, qui sont désignés pour représenter un intérêt commun partagé par les parties prenantes, il est essentiel que le public dispose d’informations claires et complètes sur les intérêts qu’ils représentent ou avec lesquels ils entretiennent des liens étroits. Tout manque de clarté ou de précision à cet égard sera préjudiciable, non seulement à l’intégrité du système des groupes d’experts, mais aussi à l’intégrité du système d’élaboration des politiques de l’UE. Le Médiateur est toutefois satisfait de l'engagement pris par la Commission de fournir, dans le registre des groupes d'experts, davantage d'informations sur l'intérêt que représentent les experts individuels désignés pour représenter un intérêt commun partagé par les parties prenantes. Le Médiateur gardera un œil attentif sur la manière dont la Commission, dans la pratique, met en œuvre son engagement.

Refonte de l'onglet "statistiques"

67. La Médiatrice se félicite de l'annonce de la Commission d'envisager d'apporter des ajustements techniques au registre des groupes d'experts, notamment en redéfinissant l'onglet «statistiques» afin de présenter des informations supplémentaires et de fournir une meilleure vue sur la composition des groupes d'experts.

Observations finales

68. Le Médiateur avait demandé à la Commission d'envisager i) l'adoption d'une décision fixant le cadre général des groupes d'experts et ii) la révision de la composition des groupes d'experts actifs ou en attente, une fois cette décision adoptée. Le Médiateur note que, si la Commission ne peut finalement pas adopter de «décision»[42], elle est en train de réexaminer le cadre général des groupes d'experts. Il s'agit d'une évolution bienvenue. En ce qui concerne le point ii), la Commission a informé la Médiatrice qu’elle réexaminait régulièrement la composition de ses groupes d’experts et qu’elle était convenue de remédier à tout déséquilibre perçu au cas par cas. Le Médiateur estime donc qu'il n'est pas nécessaire d'approfondir ces points.

69. Avant de donner suite à sa recommandation, le Médiateur prend acte de l'engagement pris par la Commission de:

i. améliorer la visibilité des appels à candidatures en créant, dans le registre des groupes d’experts, une section qui leur est exclusivement consacrée;

ii. utiliser un délai minimal standard de quatre semaines pour tous les appels à candidatures, avec la possibilité de s’écarter de ce délai dans des cas dûment justifiés ou d’utiliser des appels à candidatures ouverts en permanence;

iii. exiger l’inscription au registre de transparence pour la nomination à des groupes d’experts d’organisations relevant du champ d’application du registre de transparence et de personnes agissant en qualité d’indépendants représentant un intérêt commun partagé par les parties prenantes;

iv. relier les organisations relevant du champ d’application du registre de transparence et les personnes agissant en qualité d’indépendants désignées en tant que représentants d’un intérêt commun partagé par les parties prenantes, qui sont membres de groupes d’experts, à leur profil dans le registre de transparence;

v. adopter une nouvelle politique en matière de conflits d’intérêts pour les experts individuels nommés à titre personnel;

vi. revoir la classification des membres des groupes d’experts dans le registre afin d’éviter un traitement incohérent des organisations;

vii. Fournir, dans le registre des groupes d’experts, davantage d’informations sur l’intérêt représenté par les experts individuels désignés pour représenter un intérêt commun partagé par les parties prenantes.

70. En ce qui concerne les questions sur lesquelles des améliorations sont possibles, le Médiateur suggère à la Commission:

a) s’engager à toujours recourir à des appels publics à candidatures pour la sélection de membres de groupes d’experts qui ne sont pas des autorités publiques;

b) s’engager à utiliser la catégorisation du registre de transparence pour classer, dans le registre des groupes d’experts, les organisations membres de groupes d’experts relevant du champ d’application du registre de transparence;

c) veiller à ce que le secrétariat commun du registre de transparence continue d’améliorer et d’intensifier ses contrôles systématiques des nouveaux enregistrements entrants en ce qui concerne la section correcte de l’enregistrement;

d) exiger que les experts individuels nommés à titre personnel mettent à jour leurs déclarations d’intérêts sur une base annuelle;

e) Expliquer, dans les règles horizontales régissant les groupes d’experts, ce que la Commission entend par «équilibre»;

f) Exiger que les groupes d'experts aient une composition équilibrée. La Commission peut autoriser une exception à l’exigence d’équilibre dans des cas dûment justifiés;

g) Définir et expliquer, en se référant principalement au mandat d'un groupe à établir, quelle composition est recherchée et pourquoi, en tenant compte des critères suivants: l’objectif/les tâches du groupe et l’expertise requise, les parties prenantes les plus susceptibles d’être concernées par la question, la manière dont ces groupes de parties prenantes sont organisés et, éventuellement, le rapport entre les intérêts économiques et non économiques représentés;

h) définir des critères généraux pour la catégorisation des intérêts économiques et non économiques dans les groupes d’experts;

i) prévoir la publication systématique et en temps utile, dans le registre des groupes d’experts, de tous les documents relatifs aux travaux des groupes d’experts et de leurs sous-groupes (y compris les procès-verbaux des réunions), à l’exception des documents ou parties de documents couverts par l’une des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001, dans la mesure où une exception pertinente s’applique.

La recommandation

Sur la base de cette enquête, le Médiateur adresse à la Commission les recommandations spécifiques suivantes:

La Commission devrait réviser son règlement intérieur type en ce qui concerne:

• le contenu des procès-verbaux publiés et prévoient que, dans le cours normal des travaux, les procès-verbaux publiés auront le plus de sens possible et, en particulier, exposent les positions exprimées par les membres;
• la confidentialité des délibérations des groupes d'experts, et prévoir que, en règle générale, ces délibérations soient transparentes et que les délibérations d'un groupe d'experts ne soient confidentielles que dans des cas exceptionnels, à la suite d'un vote à la majorité au sein du groupe et avec l'accord de la Commission. La transparence dans ce contexte exige, au minimum, la publication préalable de l’ordre du jour et des documents de référence, suivie d’une publication en temps utile des procès-verbaux adéquats de la réunion du groupe d’experts concerné.

La Commission sera informée de ces recommandations. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 30 avril 2016. L’avis circonstancié pourrait consister en l’acceptation de la recommandation et en une description de la manière dont elle a été mise en œuvre.

Strasbourg, le 29 janvier 2016

Emily O'Reilly

Médiateur européen

 

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] Pour une vue d’ensemble du système des groupes d’experts de la Commission, voir le registre des groupes d’experts de la Commission et d’autres entités similaires: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/

[3] Pour un aperçu des comités de comitologie de la Commission, voir le registre de comitologie de la Commission: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?CLX=en

[4] Communication de la Commission: Cadre pour les groupes d’experts de la Commission: Règles horizontales et registre public, 10.11.2010 [C(2010) 7649 final, SEC(2010) 1360], annexe, article 8.

[5] Les groupes d'experts fournissent à la Commission des conseils et une expertise en ce qui concerne i) l'élaboration de propositions législatives et d'initiatives politiques dans le cadre du droit d'initiative de la Commission; ii) la préparation d’actes délégués; et iii) la mise en œuvre de la législation, des programmes et des politiques existants de l’Union, ainsi que la coordination et la coopération avec les États membres et les parties prenantes à cet égard. Voir le cadre pour les groupes d’experts de la Commission: Règles horizontales et registre public, 10.11.2010 [C(2010) 7649 final, SEC(2010) 1360], annexe, articles 2 et 3.

[6] Les comités de comitologie, composés de représentants des États membres de l’UE, contrôlent la manière dont la Commission exerce ses pouvoirs d’adopter des règles uniformes pour la mise en œuvre de la législation de l’UE (voir l’article 291, paragraphes 2 à 4, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et le règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, JO 2011, L 55, p. 13).

[7] Fin 2013, la Médiatrice a clôturé son enquête sur la plainte 1682/2010/BEH concernant la transparence et la composition équilibrée des groupes d’experts de la Commission. La décision du Médiateur est disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/52942/html.bookmark

[8] Toute la correspondance relative à cette enquête d’initiative est disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/initiatives.faces

[9] L’enquête ne porte pas sur des groupes d’experts de la Commission composés uniquement d’autorités des États membres. La Commission peut toutefois envisager d'appliquer également à ces groupes les mesures qu'elle adopte en réponse à la présente enquête.

[10] Le registre des groupes d'experts de la Commission est accessible à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/

[11] La décision de clôture du Médiateur OI/7/2014/NF est disponible à l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/initiatives.faces

[12] Disponible à l'adresse suivante: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/552301/IPOL_STU(2015)552301_FR.pdf

[13] En particulier, l'étude suggère que la Commission adopte une approche systémique de l'équilibre, y compris une définition individuelle de l'équilibre pour chaque groupe d'experts, et promeuve une transparence totale des réunions des groupes d'experts.

[14] Le dossier de procédure relatif à la procédure d'initiative 2015/2319(INI) est disponible à l'adresse suivante: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=&reference=2015/2319(INI)

[15] Le dossier de procédure relatif à la procédure d'initiative 2015/2041(INI) est disponible à l'adresse suivante: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2015/2041%28INI%29&l=en#basicInformation

[16] Le terme «autorités publiques» désigne les autorités des États membres et des pays tiers, les organisations internationales, les organes de l’Union et les agences de l’Union, ainsi que les organismes représentatifs institués par la législation de l’Union pour fournir des conseils dans des domaines spécifiques.

[17] Le registre de transparence de l'UE est un registre public géré conjointement par la Commission et le Parlement européen et qui vise à fournir des informations sur les organisations et les représentants d'intérêts qui interagissent avec les institutions. Bien que l’enregistrement ne soit actuellement pas obligatoire, toutes les organisations et les personnes agissant en qualité d’indépendants qui exercent des activités dans le but d’influencer directement ou indirectement la formulation ou la mise en œuvre des politiques et les processus décisionnels des institutions de l’UE sont, à quelques exceptions près, censées s’inscrire au registre de transparence. Voir l’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen et la Commission européenne sur le registre de transparence, JO 2014, L 277, p. 11.

[18] Voir la décision de la Médiatrice européenne clôturant son enquête d'initiative OI/7/2014/NF concernant la composition des groupes de dialogue civil réunis par la DG Agriculture de la Commission européenne, points 42 et 43, disponible à l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/60873/html.bookmark

[19] Voir le paragraphe 66 ci-dessous sur la publication d'informations sur l'intérêt commun partagé par les parties prenantes représentées par un expert individuel.

[20] Cadre pour les groupes d'experts de la Commission: Règles horizontales et registre public, 10.11.2010 [C(2010) 7649 final, SEC(2010) 1360].

[21] Pour le concept d'équilibre axé sur le mandat de la Médiatrice, voir également sa décision de clôture de l'enquête d'initiative OI/7/2014/NF concernant la composition des groupes de dialogue civil réunis par la DG Agriculture de la Commission européenne, points 13 à 15.

[22] L'Ombudsman comprend que, de façon générale, un membre d'un groupe d'experts est représentatif d'intérêts économiques s'il entreprend lui-même des activités à but lucratif ou s'il représente, au sein du groupe d'experts, des (intérêts d') entités à but lucratif. Voir également le point 48 ci-dessous et sa note de bas de page 28.

[23] La question de savoir s'il est judicieux d'examiner le ratio des intérêts économiques et non économiques représentés dans un groupe d'experts comme facteur de détermination de l'équilibre dépendra du mandat du groupe d'experts.

[24] Les règles horizontales prévoient actuellement que lorsque des experts individuels sont désignés pour représenter un intérêt ou lorsque des organisations sont désignées en tant que membres de groupes d'experts, "les services de la Commission assurent, dans la mesure du possible, une représentation équilibrée des parties prenantes concernées". Voir l'article 9, paragraphe 2, des règles horizontales régissant les groupes d'experts.

[25] Les groupes consultatifs au Royaume-Uni et aux États-Unis, qui sont comparables aux groupes d'experts de la Commission, sont soumis à une exigence d'équilibre qui, dans les deux cas, semble être essentiellement axée sur le mandat. Le Code of Practice for Scientific Advisory Committees du Royaume-Uni, dans son chapitre 2, Balance of expertise, point 20, prévoit que l ' équilibre d ' un comité consultatif scientifique est déterminé en fonction des " compétences, de l ' expertise et de l ' expérience de base requises pour aider à mener à bien les travaux du comité". Le code de bonnes pratiques du Royaume-Uni pour les comités consultatifs scientifiques est disponible à l’adresse suivante: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/278498/11-1382-code-of-practice-scientific-advisory-committees.pdf

De même, la loi sur le Comité consultatif fédéral des États-Unis exige que la composition d ' un comité consultatif soit équilibrée "en fonction des points de vue représentés et des fonctions exercées par le comité consultatif". Le Federal Advisory Committee Act des États-Unis est disponible à l’adresse suivante: http://www.gsa.gov/portal/content/100916

[26] Dans au moins un État membre, le Royaume-Uni, et aux États-Unis, l'établissement d'un type de définition individuelle de l'équilibre est un exercice standard dans la composition des groupes consultatifs. Les règlements d'application de la Federal Advisory Committee Act des États-Unis exigent l'établissement d'un «plan d'équilibre des membres» pour les comités consultatifs fédéraux discrétionnaires et encouragent fortement l'établissement d'un tel plan pour les comités consultatifs fédéraux non discrétionnaires. Le plan d’équilibre des membres est un document autonome qui décrit comment il vise à atteindre l’équilibre en ce qui concerne les points de vue représentés et les fonctions à exercer par un comité consultatif fédéral. Le plan est présenté lorsqu'un comité consultatif fédéral est établi et il est mis à jour chaque fois qu'un comité est renouvelé ou rétabli ou lorsque la charte d'un comité est modifiée. Pour obtenir des renseignements généraux sur le régime d'équilibre des membres, voir US General Services Administration (GSA) Committee Management Secretariat, Federal Advisory Committee Membership Balance Plan, janvier 2011, disponible à l'adresse suivante: https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/b_flaak_balance_plan.pdf

De même, le code de bonnes pratiques du Royaume-Uni pour les comités consultatifs scientifiques prévoit que, pour chaque comité, un «modèle d'adhésion» définissant les compétences, l'expertise et l'expérience de base requises pour contribuer à la réalisation des travaux du comité doit être élaboré. L’objectif du modèle d’adhésion est d’assurer un équilibre entre les compétences. Il doit faire l'objet d'un examen régulier et peut être modifié si l'éventail des compétences requises au sein d'un comité donné change au fil du temps. Voir Code of Practice for Scientific Advisory Committees du Royaume-Uni, chapitre 2, Balance of expertise, points 20 à 22.

[27] Voir point 37 ci-dessus.

[28] Une catégorisation des intérêts économiques et non économiques ne concernerait naturellement que les organisations au sens strict, c'est-à-dire les entreprises, les associations, les organisations non gouvernementales, les syndicats, les universités et les instituts de recherche, ainsi que les experts individuels désignés pour représenter un intérêt commun partagé par les parties prenantes.

[29] Selon le critère utilisé dans les «lignes directrices internes à l’intention des jurys de sélection pour la sélection des organisations membres et l’attribution des sièges d’experts dans les groupes de dialogue civil» de la DG Agriculture, toutes les organisations enregistrées dans la section II (couvrant les «lobbyistes internes et les associations professionnelles/commerciales») du registre de transparence étaient réputées représenter des intérêts économiques, tandis que les organisations enregistrées dans l’une des cinq autres sections du registre de transparence étaient réputées représenter des intérêts non économiques.

[30] Article 1er, paragraphe 2, et article 10, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne.

[31] La Commission voudra peut-être examiner, dans ce contexte, le fait que la Federal Advisory Committee Act des États-Unis prévoit, en règle générale, que « [c]haque réunion du comité consultatif est ouverte au public». Voir l'article 10(a)(1) de la loi sur le Comité consultatif fédéral.

[32] Il est pertinent, à cet égard, que la Cour ait jugé, dans le cadre de l’accès du public aux documents, que le fait qu’une institution ait promis de respecter la confidentialité des discussions entre son personnel et ses experts ne saurait justifier la protection des opinions exprimées dans une mesure allant au-delà des exceptions prévues par le règlement no 1049/2001. Voir l’arrêt du Tribunal de première instance du 18 décembre 2008, Muñiz/Commission, T-144/05, ECLI:EU:T:2008:596, point 92; arrêt Borax Europe T-121/05, précité, ECLI:EU:T:2009:64, point 34; et arrêt Borax Europe, T-166/05, précité, ECLI:EU:T:2009:65, point 41.

[33] Voir l'arrêt du Tribunal de première instance du 25 avril 2007 dans l'affaire WWF European Policy Programme/Conseil, T-264/04, ECLI:EU:T:2007:114, point 61: «Il serait contraire à l’exigence de transparence qui sous-tend le règlement n° 1049/2001 que les institutions invoquent l’absence de documents afin d’éviter l’application de ce règlement. Pour que le droit d ' accès aux documents puisse être exercé de manière effective, les institutions concernées doivent, dans la mesure du possible et de manière non arbitraire et prévisible, établir et conserver des documents relatifs à leurs activités> >.

[34] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, JO 2001, L 145, p. 43.

[35] Article 1er, paragraphe 2, et article 10, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne.

[36] Arrêt du Tribunal de première instance du 11 mars 2009, Borax Europe/Commission, T-166/05, ECLI:EU:T:2009:65, point 51. Le Tribunal a continué à considérer, au même point, que "[l]e même raisonnement [selon lequel la divulgation porterait atteinte à l'intégrité des experts en les exposant à des pressions extérieures indues], s'il était admis, pourrait s'appliquer à toutes les réunions organisées par la Commission en vue d'obtenir l'avis d'experts préalablement à l'adoption de décisions de toute nature ayant des effets sur les activités des opérateurs économiques du secteur concerné par ces décisions, quel que soit ce secteur ". Voir également l’arrêt du Tribunal de première instance du 11 mars 2009, Borax Europe/Commission, T-121/05, ECLI:EU:T:2009:64, point 44.

[37] Voir arrêt Borax Europe, T-121/05, précité, ECLI:EU:T:2009:64, point 67; et arrêt Borax Europe, T-166/05, précité, ECLI:EU:T:2009:65, point 102.

[38] Sur la question de la divulgation des noms des experts afin qu’un commentaire particulier puisse être lié à un expert particulier, la Cour, tout en reconnaissant qu’aucune priorité automatique ne peut être conférée à l’objectif de transparence par rapport au droit à la protection des données à caractère personnel, a jugé, dans son arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth et PAN Europe/EFSA, C-615/13, ECLI:EU:C:2015:489, point 55, que la divulgation de telles informations était nécessaire pour assurer la transparence du processus d’adoption d’une mesure susceptible d’avoir une incidence sur les activités des opérateurs économiques, notamment, afin d’apprécier comment la forme de participation de chaque expert à ce processus aurait pu influencer le contenu de la mesure en question. En outre, la Cour a jugé, au point 69 du même arrêt, que la divulgation aurait, à elle seule, permis de dissiper les soupçons de partialité en question ou aurait fourni aux experts qui pourraient être concernés la possibilité de contester, si nécessaire par les voies de recours disponibles, le bien-fondé des allégations de partialité.

[39] La Commission peut trouver intéressant, à titre de référence, que la Federal Advisory Committee Act des États-Unis prévoie que « [l]es procès-verbaux détaillés de chaque réunion de chaque comité consultatif sont conservés et contiennent un registre des personnes présentes, une description complète et exacte des questions discutées et des conclusions tirées, ainsi que des copies de tous les rapports reçus, publiés ou approuvés par le comité consultatif». Le Federal Advisory Committee Act des États-Unis prévoit également que les procès-verbaux des réunions, ainsi que d'autres documents mis à la disposition de chaque comité consultatif ou préparés pour ou par chaque comité consultatif, doivent être mis à la disposition du public pour inspection. Voir Loi sur le Comité consultatif fédéral, § 10(b) et (c).

[40] Règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1).

[41] Il convient de noter que le Tribunal a récemment jugé, dans son arrêt du 13 novembre 2015, ClientEarth/Commission (T-424/14, EU:T:2015:848, points 97 à 100), que la présomption générale selon laquelle la divulgation de documents établis dans le cadre de l’élaboration de propositions législatives ou politiques porterait, en principe, gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission ne peut s’appliquer que tant que la Commission n’a pas pris de décision concernant une proposition ou une politique potentielle, c’est-à-dire jusqu’à ce qu’une politique ou une initiative législative ait été adoptée ou abandonnée. En l'absence d'appel dans cette affaire, il s'agit d'une loi.

[42] Voir les paragraphes 32 et 33 ci-dessus.