Koostatud vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikele 1 ^[1]

Taustteave

1. Euroopa Komisjonil on „õigusloomeprotsessis keskne roll”.^[2] Põhimõtteliselt on tal ainuõigus algatada ELi õigusloomeprotsess seadusandlike ettepanekute esitamisega.^[3] Komisjoni algatusõigus hõlmab õigust määrata kindlaks ettepaneku sisu, eesmärk ja sisu ^[4].

2. Komisjonil on selle õiguse kasutamisel ulatuslik kaalutlusõigus, kuna tema tegevus hõlmab poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ning keerulisi hinnanguid ja hinnanguid.[5] Sellegipoolest peab ta suutma tõendada, et ta on võtnud arvesse kõiki asjakohaseid tegureid, asjaolusid ja tõendeid.[6] Lisaks on komisjon seotud läbipaistvuse põhimõttega [7] ja aluslepingul põhineva kohustusega teha otsuseid „nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik”[8]. Selleks peab komisjon pidama asjaomaste isikutega ulatuslikke konsultatsioone, et tagada liidu meetmete sidusus ja läbipaistvus [9].

3. Sellega seoses võttis komisjon vastu parema õigusloome eeskirjad, mis koosnevad suunistest [10] ja nendega seotud töövahenditest [11]. Parema õigusloome eeskirjade eesmärk on tagada, et „poliitilised otsused valmistatakse ette avatud ja läbipaistval viisil, tuginedes parimatele kättesaadavatele tõenditele, sealhulgas sidusrühmade ulatusliku kaasamise kaudu“[12]. Parema õigusloome põhielemendid on laialdane konsulteerimine kõigi huvitatud isikutega (edaspidi „sidusrühmadega konsulteerimine“)[13] ning mitmesuguste poliitikavalikute keskkonna-, sotsiaalse ja majandusliku mõju hindamine (edaspidi „mõjuhindamine“)[14] enne seadusandlike ettepanekute vastuvõtmist või algatuste esitamist. Komisjon peab oma parema õigusloome eeskirju üheks kõige arenenumaks regulatiivseks lähenemisviisiks maailmas [15].

4. Parema õigusloome eeskirjad väljendavad aluslepingutes ja ELi kohtute praktikas sätestatud põhiseaduslikke aluspõhimõtteid, mis on komisjonile siduvad. Mõjuhinnangu ja avaliku konsultatsiooni nõuded on sätestatud ka institutsioonidevahelises parema õigusloome kokkuleppes,[16] milles on sätestatud, et „komisjon viib läbi mõjuhinnangud oma seadusandlike algatuste […] kohta, millel on eeldatavasti märkimisväärne majanduslik, keskkonnaalane või sotsiaalne mõju. Komisjoni tööprogrammis või ühisdeklaratsioonis sisalduvatele algatustele lisatakse üldjuhul mõjuhinnang. Komisjon konsulteerib oma mõju hindamise käigus nii laialdaselt kui võimalik”.

5. Ombudsman sai kolm kaebust, milles tõstatati sarnased küsimused seoses sellega, kuidas komisjon koostas mitu seadusandlikku ettepanekut, mida ta pidas kiireloomuliseks.

• Juhtum 983/2025/MAS (koondjuhtum) käsitleb seda, kuidas komisjon koostas seadusandliku ettepaneku muuta äriühingute kestlikkusaruandluse direktiivi ja äriühingute kestlikkusalase hoolsuskohustuse direktiivi,[17] mis on üks ettepanekutest, mis kuulub komisjoni I koondõigusaktide lihtsustamise paketti.[18] Ettepaneku väidetav eesmärk on kaitsta ELi majanduse konkurentsivõimet geopoliitiliste probleemide korral. Kaebus käsitleb üksnes CSDDD muutmist.
• Komisjon esitas seadusandliku ettepaneku ilma mõjuhinnanguta 26. veebruaril 2025. Ettepanekule lisatud seletuskirjas märgitakse, et komisjon ei koostanud mõjuhinnangut, kuna „konkurentsivõime küsimus on äärmiselt pakiline, kuna see mõjutab otseselt Euroopa Liidu suutlikkust saavutada jätkusuutlik majanduskasv ja säilitada oma positsioon maailmaturul”[19].
• Nõukogu võttis 23. juunil 2025 vastu volitused (edaspidi „üldine lähenemisviis“) läbirääkimisteks Euroopa Parlamendi ja komisjoniga. Euroopa Parlament võttis oma läbirääkimisseisukoha vastu 13. novembril 2025.
• Juhtum 2031/2024/VB (edaspidi „rändejuhtum“) käsitleb seda, kuidas komisjon koostas kaks seadusandlikku ettepanekut, et tugevdada rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise ennetamist ja selle vastu võitlemist käsitlevaid ELi õigusakte. Need kaks seadusandlikku ettepanekut on i) ettepanek võtta vastu määrus, millega tõhustatakse politseikoostööd rändajate smugeldamise ja inimkaubanduse ennetamisel, avastamisel ja uurimisel ning suurendatakse Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Ameti (Europol) toetust selliste kuritegude tõkestamisel ja nende vastu võitlemisel ning muudetakse määrust (EL) 2016/794,[20] ning ii) direktiiv, millega kehtestatakse miinimumeeskirjad ebaseaduslikule liitu sisenemisele, liidust läbisõidule ja liidus viibimisele kaasaaitamise ennetamiseks ja tõkestamiseks ning asendatakse nõukogu direktiiv 2002/90/EÜ ja nõukogu raamotsus 2002/946 JSK [21]. Nende ettepanekute eesmärk on tegeleda praeguste probleemidega ELi välispiiridel ja rakendada ELi uuendatud tegevuskava rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise tõkestamiseks.
• Komisjon esitas need kaks seadusandlikku ettepanekut ilma mõjuhinnanguta 28. novembril 2023. Määruse ettepanekule lisatud seletuskirjas märgitakse, et komisjon ei koostanud mõjuhinnangut, kuna tal oli vähe valikuid või ei olnud neid üldse, kuna tal oli kiireloomuline operatiivvajadus parandada Europoli toetust liikmesriikidele rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastases võitluses. Direktiivi ettepanekule lisatud seletuskirjas ei põhjendata mõjuhinnangu puudumist.
• Euroopa Parlament ja nõukogu ei ole neid kahte õigusakti veel vastu võtnud.
• Juhtum 1379/2024/MIK (edaspidi „ÜPP juhtum“) käsitleb seda, kuidas komisjon koostas ettepaneku ühise põllumajanduspoliitikaga (ÜPP) seotud õigusaktide muutmiseks.[22] Seadusandlik ettepanek võeti vastu vastusena mitme ELi liikmesriigi põllumajandustootjate protestidele muu hulgas teatavate ELi eeskirjade vastu, mida põllumajandustootjad pidasid neile ülemäära koormavaks. Seadusandliku ettepaneku eesmärk oli anda põllumajandustootjatele suurem paindlikkus teatavate ELi keskkonnakaitse-eeskirjade järgimisel.
• Komisjon esitas oma seadusandliku ettepaneku ilma mõjuhinnanguta 15. märtsil 2024. Ettepanekule lisatud seletuskirjas märgiti, et komisjon ei koostanud mõjuhinnangut ettepaneku esitamise poliitilise kiireloomulisuse tõttu.
• Seadusandlik akt võeti vastu 13. mail 2024.[23]

6. Kõigi kolme juhtumi puhul olid kaebuse esitajad [24] mures selle pärast, et komisjon rikkus oma parema õigusloome eeskirju, esitades asjakohased seadusandlikud ettepanekud ilma mõjuhinnanguid tegemata, kuigi nad teadsid, et neil ettepanekutel on märkimisväärne mõju. Kaebuse esitajad rõhutasid nende ettepanekute märkimisväärset mõju, näiteks keskkonnale, kestlikkusele ja ELi kliimaeesmärkidele ning inimõigustele. Kaebuse esitajaid ei veennud komisjoni seisukoht, et iga juhtumi konkreetsetel asjaoludel pidi komisjon tegutsema kiiresti ja seega võis ta mõjuhinnangu nõudest kõrvale kalduda.

7. Koondmääruse ja ÜPP juhtumite kaebuse esitajad olid mures ka selle pärast, et komisjon rikkus Euroopa kliimamäärust,[25] jättes läbi viimata ja avaldamata seadusandlike ettepanekute kliimaalase järjepidevuse hindamise [26].

8. Lisaks oli koondmenetluse kaebuse esitaja mures selle pärast, et komisjon rikkus oma kodukorda, korraldades kõnealuse seadusandliku ettepaneku kohta lühendatud talitustevahelise kiirkonsultatsiooni.

9. Kõigi kolme juhtumi puhul kirjutasid kaebuse esitajad komisjonile oma muredest ja, olles rahulolematud komisjoni vastustega, pöördusid nad ombudsmani poole vastavalt 2024. aasta juulis (ÜPP juhtum), 2024. aasta novembris (rändejuhtum) ja 2025. aasta aprillis (koondjuhtum).

Uurimine

10. Ombudsman alustas nende kolme kaebuse uurimist, et uurida, kas komisjon oli kõnealuste seadusandlike ettepanekute ettevalmistamisel järginud oma parema õigusloome eeskirju ja muid menetlusnõudeid. Eelkõige uuris ombudsman järgmisi küsimusi:

• kuidas komisjon hindas, kas seadusandlikud ettepanekud olid kiireloomulised ja nõudsid seega erandit parema õigusloome eeskirjade teatavatest nõuetest;
• kas komisjon järgis kohaldatavaid menetlusi, et teha erandeid oma parema õigusloome eeskirjade nõuetest, ja kuidas asjaomased otsused dokumenteeriti;
• kuidas komisjon tagas, et erandist hoolimata oleks seadusandlike ettepanekute kiire ettevalmistamine kooskõlas läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava õigusloomeprotsessi põhimõtetega;
• kas komisjon viis kooskõlas Euroopa kliimamäärusega läbi kliimamuutustega seotud järjepidevuse hindamised ja kuidas selliste hindamiste tulemused registreeriti (koondmääruse ja ÜPP juhtumid); ja
• kuidas komisjon viis läbi talitustevahelise konsultatsiooni koondõigusakti ettepaneku kohta.
• Ülevaade ombudsmani uuritud kolmes kaebuses tõstatatud probleemidest on esitatud I lisas.

11. Uurimiste käigus palus ombudsman tutvuda komisjoni toimikutega, sealhulgas komisjoni dokumentidega parema õigusloome eeskirjadest tehtud erandite kohta, samuti dokumentidega kliimapoliitika järjepidevuse hindamiste kohta, analüütiliste dokumentidega ja sidusrühmadega konsulteerimisega seoses kõnealuste seadusandlike ettepanekutega.

12. Ombudsman sai kõigilt kolmelt juhtumilt komisjoni kirjalikud vastused [27] ja tema uurimisrühmad kohtusid koondõigusaktide ja ühise põllumajanduspoliitika juhtumite puhul komisjoni esindajatega.[28] Seejärel sai ombudsman kaebuse esitajate märkused komisjoni vastuste ja koosolekuaruannete kohta.

1. Vastavus parema õigusloome eeskirjadele

Ombudsmanile esitatud argumendid

Kaebuse esitajad

13. Kõigil kolmel juhul väitsid kaebuse esitajad, et komisjon rikkus oma parema õigusloome eeskirju, jättes välja teatavad menetlusnõuded.

14. Koondmääruse ja ühise põllumajanduspoliitika juhtumites väitsid kaebuse esitajad, et üldsusel on „õiguspärane ootus“, et komisjon kohaldab oma parema õigusloome sise-eeskirju järjepidevalt. Kuigi parema õigusloome eeskirjad kui sellised ei ole siduvad, kujutavad need endast „konkreetsete eeskirjade ja vahendite kogumit, et rakendada üldsuse õigust demokraatlikule osalemisele seadusandlikes protsessides“. Sellega seoses leidsid kaebuse esitajad, et parema õigusloome eeskirjad on vahend Euroopa Liidu lepingu (ELi leping) artiklite 10 ja 11 rakendamiseks, mille kohaselt „igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias“[29] ja „Euroopa Komisjon korraldab asjaomaste isikutega ulatuslikke konsultatsioone, et tagada liidu tegevuse sidusus ja läbipaistvus“.[30]

15. Koondõigusaktide ja rändejuhtumite puhul väitsid kaebuse esitajad, et kõnealustel seadusandlikel ettepanekutel on märkimisväärne mõju keskkonnale, kestlikkusele ja inimõigustele ning et komisjonil on valida mitme poliitikavariandi vahel. Tavaliselt tuleb sellistel juhtudel teha mõjuhinnang enne, kui komisjon oma seadusandliku ettepaneku vastu võtab. Lisaks olukorra kiireloomulisusele ei selgitanud komisjon, miks tal ei olnud võimalik mõju hindamist läbi viia. Seda silmas pidades leidsid kaebuse esitajad, et komisjon on kuritarvitanud parema õigusloome eeskirjadega ette nähtud paindlikkust.

16. Üldisemalt on kaebuse esitajad mures ohu pärast, et komisjon kohaldab parema õigusloome eeskirju meelevaldselt, mida süvendab läbipaistvuse puudumine otsustes vabastada seadusandlikud algatused, mida peetakse kiireloomulisteks, nendes eeskirjades sätestatud teatavatest nõuetest.

17. Lisaks väitsid kaebuse esitajad, et mõjuhinnangute puudumise tõttu ei selgitanud komisjon, kuidas ta võttis seadusandlike ettepanekute ettevalmistamisel arvesse parimaid kättesaadavaid tõendeid, sealhulgas teaduslikke andmeid. Eelkõige seadsid kaebuse esitajad kahtluse alla komisjoni viite loogika asjaomaste seadusandlike ettepanekute varasemate mõjuhinnangute tulemustele.

18. Näiteks koondmääruse juhtumis väitsid kaebuse esitajad, et kui asjaolud olid muutunud nii drastiliselt, et oli vaja muuta õigusakte, mis ei olnud isegi jõustunud, oli raske mõista, kuidas komisjon saaks tugineda varasemale mõjuhinnangule, mille kohaselt peeti asjakohaseks laia kohaldamisala ja kindlaid kohustusi. Kui komisjon oleks tuvastanud asjaolude muutumise, oleks ta pidanud koguma tõendeid ja hindama, kas ja kuidas need uued asjaolud mõjutasid tema esialgset mõjuhinnangut.

19. Lisaks olid kaebuse esitajad mures selle pärast, et komisjon ei olnud mõjuhinnangu puudumise tõttu kogunud piisavalt tõendeid keskkonna- ja inimõigustele avalduva mõju kohta:

• Koondjuhtumi ettepaneku kohta leidsid kaebuse esitajad, et „analüütilises dokumendis“, mis parema õigusloome eeskirjade kohaselt asendab täielikku mõjuhinnangut, piirdus komisjon sellega, et kirjeldas erinevaid nõudmisi, mille ettevõtjate ühendused olid esitanud CSDDD muutmiseks, ja selgitas, kuidas ta tasakaalustas neid taotlusi CSDDD eesmärkidega.
• Rändejuhtumiga seotud ettepanekute kohta väitsid kaebuse esitajad, et komisjoni ettepanekute aluseks olevad andmed olid aegunud ja valikulised.
• ÜPP juhtumi ettepaneku kohta väitsid kaebuse esitajad, et teatavad analüüsidokumendis viidatud uuringud on veel ettevalmistamisel, samas kui dokument sisaldas ka põhjendamata väiteid ja keskendus teabele põllumajandustootjate halduskoormuse kohta.

20. ÜPP ja rändega seotud juhtumite puhul juhtisid kaebuse esitajad tähelepanu asjaolule, et komisjon ei olnud avaldanud analüüsidokumenti parema õigusloome eeskirjades sätestatud kolmekuulise tähtaja jooksul. Käesoleva dokumendi eesmärk on asendada mõjuhinnang ja teha kokkuvõte ettepaneku tõendusbaasist. ÜPP puhul avaldas komisjon analüütilise dokumendi rohkem kui üheksa kuud pärast ettepaneku vastuvõtmist ja seitse kuud pärast seda, kui kaasseadusandjad olid õigusakti vastu võtnud. Seega ei saanud kaebuse esitaja arvates see dokument anda teavet avalikuks aruteluks ja/või aidata kaasseadusandjatel teha teadlikku otsust.

21. Lõpuks väitsid koondmääruse ja ÜPP juhtumite kaebuse esitajad, et komisjon rikkus oma parema õigusloome eeskirju, jättes korraldamata avalikud konsultatsioonid selliste oluliste poliitikaalgatuste üle.

• Koondjuhtumis väitis kaebuse esitaja, et 2023. aasta tagasisidekorje ja 2024. aasta hübriidsündmused, millele komisjon oma seletuskirjas viitas, hõlmasid ainult keskdepositooriumide määrust, mitte keskdepositooriumide direktiivi. Lisaks väitis ta, et sidusrühmade omaalgatuslikud esildised ei saa asendada ametlikku avalikku konsultatsiooni, kuna need tehakse ilma ettepaneku ettevalmistamise protsessi või selle sisu teadmata. Kaebuse esitaja väitis ka, et 2025. aasta veebruari „tegelikkuse kontroll“ ei toimunud mitte ainult ilma sidusrühmade teadmata ettepaneku sisust, vaid oli ka ebaselge, kuidas osalejad valiti ja kas kõik sidusrühmad said nendel koosolekutel oma arvamust avaldada. Lisaks kutsus komisjon ettevõtjate esindajatega võrreldes väga vähe kodanikuühiskonna esindajaid.
• ÜPP juhtumi puhul väitsid kaebuse esitajad, et komisjoni sihtotstarbelisi konsultatsioone ei saa pidada sihipärasteks konsultatsioonideks, sest komisjon ei olnud asjaomaseid sidusrühmi kaardistanud ega küsinud „kõiki seisukohti, et vältida kallutatust või kallutatud järeldusi“. Selle asemel konsulteeris ta ainult põllumajandussektori esindajatega.

22. Lisaks väitsid kaebuse esitajad nii koonddirektiivi kui ka ÜPP juhtumite puhul, et õigus osaleda ELi keskkonnaküsimustega seotud otsustusprotsessides on kaitstud ELi õigusega (ELi lepingu artiklid 10 ja 11 ning Århusi konventsiooni artiklid 6–8 ^[31]).

Komisjoni nimel

23. Komisjon väitis, et parema õigusloome eeskirjadega ei kehtestata siduvaid õigusnorme, mis piiraksid komisjoni kaalutlusõigust, samuti ei kujuta need endast siduvaid juriidilisi kohustusi üldsuse ees, nagu on sõnaselgelt märgitud.[32] Parem õigusloome on hoopis õigusaktide kogum, mida komisjoni talitused peaksid kohaldama proportsionaalselt, et tagada komisjonile asjakohane ja õigeaegne teave, millele ta saab oma ettepanekutes tugineda.

24. Komisjon juhtis tähelepanu sellele, et parema õigusloome eeskirjadega on sõnaselgelt ette nähtud võimalus kohaldada erandeid erinõuetest, näiteks kiireloomulistel juhtudel.

25. Ombudsmani uurimiste raames esitas komisjon mitu põhjust, miks ta pidas konkreetseid kõnealuseid seadusandlikke ettepanekuid „kiireloomulisteks“. Mõnda neist põhjustest on juba mainitud seadusandlikele ettepanekutele lisatud seletuskirjades.

• Koondmääruse juhtumis viitas komisjon halvenevale majanduskliimale, viidates „Draghi aruandele“.^[33] Komisjoni arvates oli kiiresti vaja tugevdada ELi ettevõtjate konkurentsivõimet ja vähendada regulatiivset koormust. Komisjon rõhutas, et äriühingute kestlikkusaruandluse direktiivi ja äriühingute kestlikkusalase hoolsuskohustuse direktiiviga kehtestatud ranged aruandluskohustused peaksid hakkama varsti kehtima, samas kui komisjon soovis anda äriühingutele ja liikmesriikidele rohkem aega ja suuniseid nende ettevalmistamiseks. Komisjon pidi kiiresti esitama ettepanekud nii asjaomaste nõuete kohaldamise edasilükkamiseks kui ka nende lihtsustamiseks. Vastasel juhul oleks muutmisprotsess olnud pikem ja keerulisem, põhjustades ettevõtetele suuremat ebakindlust.
• Rändejuhtumi puhul ütles komisjon, et mõjuhinnangut ei tehtud, sest komisjonil oli vähe poliitilisi valikuid või ei olnud neid üldse, eelkõige kiireloomuliste operatiivvajaduste tõttu, et parandada Europoli toetust liikmesriikidele rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastases võitluses. Komisjon lisas, et sõnaselged poliitilised kohustused näitasid kiireloomulisust, mida kinnitas ka poliitiline toetus ettepaneku ettevalmistamise ajal. Ta viitas oma presidendile, kes on teatanud vajadusest ja kavatsusest selles valdkonnas tegutseda [34]. Komisjon viitas ka rände kasvusuundumusele 2023. aastal ja ELi ametitelt saadud teabele kiiresti areneva smugeldamistegevuse kohta. Komisjon juhtis tähelepanu sellele, et Euroopa Ülemkogu ja nõukogu on tunnistanud rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastase võitluse tähtsust.
• ÜPP juhtumi puhul ütles komisjon, et ÜPPd käsitlev alusakt, mida ettepanekuga kavatseti muuta, võeti vastu enne COVID-19 pandeemiat ja Venemaa sissetungi Ukrainasse. Komisjon mõistis, et selles alusaktis kehtestatud nõuded olid põllumajandustootjate jaoks praktikas täitmiseks liiga koormavad. Seistes silmitsi põllumajandustootjate 2024. aasta meeleavaldustega, pidas komisjon alusakti muutmist äärmiselt kiireloomuliseks, mis tähendab, et ei olnud aega mõjuhinnanguks ega avalikuks konsultatsiooniks. Olukord oli erakordne, kuna põllumajandustootjate meeleavaldused olid liikmesriikides ulatuslikud ja osaliselt vägivaldseks muutunud. Oli oht, et protestid lähevad käest ära. Komisjon märkis, et tema hinnangut kinnitab asjaolu, et kaasseadusandjad võtsid komisjoni ettepaneku vastu kahe kuu jooksul ja ka ilma oluliste muudatusteta.

26. Seoses võimalike eranditega parema õigusloome eeskirjade nõuetest selgitas komisjon, et erandi tegemise otsuse teeb alati parema õigusloome eest vastutav komisjoni liige, kes on praegu rakendamise ja lihtsustamise volinik.

27. Kuigi parema õigusloome eeskirjades mainitakse ametlikult kahte menetlust - ühte kohaldatakse enne ja teist pärast algatuse poliitilist kinnitamist ^[35] -, nähakse mõlemas menetluses ette nimetatud voliniku kaasamine. Seega jääb asjaomane otsus alati voliniku kui komisjoni poliitilise tasandi esindaja teha. Eriti kiireloomulistel juhtudel, kui algatust ei ole eelnevalt kavandatud, on peasekretariaat ja/või presidendi kabinet kaasatud algatuse vastuvõtmiseni viiva esimese menetlusetapi kinnitamisse, näiteks talitustevahelise konsultatsiooni algatamisse [36]. See võib hõlmata ka otsust vabastada algatus teatavatest parema õigusloome eeskirjade nõuetest.

28. Lisaks selgitas komisjon, et parema õigusloome eeskirjad on kavandatud nii, et komisjoni haldusasutused (peadirektoraadid) taotlevad komisjoni vastutavalt liikmelt oma kavade poliitilist kinnitamist, sealhulgas võimalikke erandeid parema õigusloome nõuetest. Selle süsteemi eesmärk on tagada, et komisjoni haldusüksused investeerivad oma vahendid ainult nende algatuste ettevalmistamisse ja vormis, mida toetab komisjoni poliitiline tasand.

29. Komisjon lisas, et kui ettepaneku kavandamisetapis taotletakse erandeid, registreeritakse need komisjonisiseses D ecide-süsteemis, samas kui puudub standardvorm erandite registreerimiseks, kui algatust kiireloomulisuse tõttu ei kavandata.

30. Nelja konkreetse seadusandliku ettepaneku kohta selgitas komisjon järgmist:

• Mis puudutab koondettepanekus käsitletud algatust, siis poliitika koordineerimise eest vastutav asepeasekretär teatas rakendamise ja lihtsustamise voliniku kabinetiga konsulteerides algatuse eest vastutava voliniku kabinetile e-posti teel, et koostada tuleks personali töödokument. See tähendas, et nõuti pigem analüütilist dokumenti kui täielikku mõjuhinnangut. Komisjon märkis, et poliitilise kiireloomulisuse tõttu ei koostatud kannet „D e cide“.
• Rändejuhtumis kõne all olevate algatuste kohta ütles komisjon, et kiireloomulisuse tõttu „algatusi ei kavandatud“ja seega ei esitanud vastutav peadirektoraat ametlikku taotlust erandi tegemiseks.
• Seoses ÜPP juhtumis käsitletava algatusega „konsulteeriti käesoleva algatuse ettevalmistusetapis komisjoni peasekretariaadiga, kes andis 5. märtsil 2024 loa alustada talitustevahelist kiirkonsultatsiooni seadusandliku ettepaneku üle. See kinnitas algatuse poliitilist valideerimist.“See volitus kinnitas kaudselt asjaolu, et algatus valmistatakse ette ilma mõjuhinnangu ja avaliku konsultatsioonita. Komisjonisiseselt oli ilmne, et komisjoni poliitiline juhtkond oli kõnealuse algatuse heaks kiitnud, sest just juhtkond ise palus vastutaval peadirektoraadil algatus kõigepealt ette valmistada ja esitada see kiiresti, ilma mõjuhinnangut koostamata ja avalikku konsultatsiooni korraldamata. Lisaks selgitas komisjon, et kuna algatust ei olnud kavandatud, ei olnud ta ametlikult registreerinud ühtegi erandit parema õigusloome eeskirjade nõuetest.

31. Komisjon rõhutas, et kõik algatused on poliitiliselt kinnitatud ja ette valmistatud kooskõlas komisjoni poliitilise tasandi juhistega.

32. Komisjon pidas kõigi kolme uurimisega hõlmatud algatuste tõendusbaasi piisavaks, hoolimata mõjuhinnangu puudumisest. Koondjuhtumi uurimise raames esitas komisjon lisateavet selle kohta, kuidas äriühingute kestlikkusaruandluse direktiivi ja äriühingute kestlikkusaruandluse direktiivi aluseks olevad esialgsed mõjuhinnangud aitasid komisjonil teha tööd kõnealuse õigusakti muutmise ettepanekuga. Eelkõige viitas komisjon esialgsetele seadusandlikele aktidele lisatavatele kuluarvutustele ja mõjuhinnangutele ning teatavatele ajakohastatud arvandmetele.

33. Seoses analüütiliste dokumentide avaldamiseks ettenähtud ajakavaga selgitas komisjon, et

•  ÜPP juhtumi uurimise kontekstis tundus parema õigusloome eeskirjade vastuvõtmise ajal kolmekuuline avaldamistähtaeg mõistlik ja teostatav ning peaaegu kõigil juhtudel kehtib see siiani. ÜPP juhtum oli siiski erandlik kiireloomulisuse ja asjaolu tõttu, et analüütiline dokument hõlmas ka muid algatusi.
• seoses migratsioonijuhtumiga ja asjaoluga, et komisjon ei avaldanud analüütilist dokumenti kolmekuulise tähtaja jooksul, ütles komisjon, et see peab sisaldama teavet liikmesriikide päringute kohta ja kajastama 2024. aasta jaanuarist märtsini toimunud arutelude tulemusi ^[37].

34. Lõpuks väitis komisjon, et parema õigusloome eeskirjade kohaselt ei ole mõjuhinnangu puudumise korral avaliku konsultatsiooni korraldamine kohustuslik.

• Koondmääruse juhtumis ütles komisjon, et avalik konsultatsioon asendati rea ürituste ja muude sidusrühmadelt teabe kogumise vormidega, mille komisjon loetles.
• ÜPP puhul märkis komisjon, et tema eesmärk on saada põllumajandustootjatelt teavet selle kohta, kust koormus pärineb, aidata neil sellega toime tulla ja teha kindlaks parandamist vajavad valdkonnad. Leiti, et peamised põllumajandusorganisatsioonid võiksid anda kõige praktilisemat teavet, mis võimaldaks komisjonil töötada välja seadusandlikus ettepanekus esitatud praktilised lahendused. Leiti, et teiste sidusrühmadega konsulteerimine ei oleks praeguses varases etapis mõttekas, sest komisjon soovis arutada sidusrühmadega, keda see otseselt puudutab. Seetõttu oli teadlik otsus mitte konsulteerida teiste sidusrühmadega samal ajal kui nelja peamise põllumajandusorganisatsiooniga. Lisaks märkis komisjon, et ta on üldiselt teadlik keskkonnaorganisatsioonide seisukohast selles küsimuses. Piisavat teavet koguti ka liikmesriikidelt, Euroopa Parlamendi põllumajanduse ja maaelu arengu komisjonilt ning 2018. aasta eelneva mõjuhinnangu ja eelneva avaliku konsultatsiooni raames saadud tagasisidest.

Ombudsmani hinnang

Sissejuhatavad märkused parema õigusloome eeskirjade olemuse kohta

35. Komisjon on võtnud endale kohustuse järgida parema õigusloome eeskirju, et tagada läbipaistev, tõenditel põhinev ja kaasav poliitika- ja õigusloomeprotsess, nagu on nõutud aluslepingutes ja ELi kohtute kohtupraktikas. Ombudsman on järjepidevalt olnud seisukohal, et ELi institutsioonid ja asutused peaksid kohaldama enda jaoks kehtestatud eeskirju.[38] See tagab järjepidevuse ja läbipaistvuse ning väldib ELi haldusasutuste töös mis tahes meelevaldsuse tunnet.[39] Parema õigusloome eeskirjadele viidatakse institutsioonidevahelises parema õigusloome kokkuleppes.[40]

36. Euroopa Kohus on otsustanud, et kuigi liidu haldusasutuse võetud sisemeetmeid ei saa pidada „õigusnormideks“, mida haldusasutus peab alati järgima, kujutavad need endast siiski praktikat, millest haldusasutus ei või konkreetsel juhul kõrvale kalduda, esitamata võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas olevaid põhjendusi. Täpsemalt on liidu kohtud otsustanud, et kui asjaomane haldusasutus võtab vastu sellised käitumisnormid ja teatab nende avaldamisega, et ta kohaldab neid nendega hõlmatud juhtumite suhtes, piirab ta oma kaalutlusõigust ega saa seega neist normidest kõrvale kalduda,„ilma et teda olenevalt olukorrast karistataks selliste õiguse üldpõhimõtete rikkumise eest nagu võrdne kohtlemine või õiguspärase ootuse kaitse“.[41] Sisuliselt määravad sellised sisemeetmed üldiselt ja abstraktselt kindlaks menetlused ja metoodika, mida komisjon on kohustatud kasutama.

37. Mis puudutab komisjoni enda parema õigusloome eeskirjade järgimist, siis on eespool esitatud kaalutlused eriti olulised siis, kui komisjon koostab seadusandlikke ettepanekuid. Nagu eespool märgitud, on komisjon „õigusloomeprotsessis kesksel kohal”,[42] arvestades, et tal on põhimõtteliselt ainupädevus algatada ELi õigusloomeprotsess, esitades seadusandlikke ettepanekuid [43].

38. Selleks et kontrollida ja püüda mõjutada õigusloomeprotsessi ettevalmistavaid etappe, tuginevad sidusrühmad oma tegevusele ja kavandavad seda kooskõlas komisjoni parema õigusloome eeskirjadega. Huvitatud isikud, ettevõtjad, kodanikuühiskonna organisatsioonid ja sidusrühmad loodavad üldisemalt saada juurdepääsu komisjoni algatusi käsitlevale teabele, esitada oma seisukohad nende algatuste kohta sihipäraste ja avalike konsultatsioonide käigus ning seejärel saada juurdepääs komisjoni mõjuhinnangutele ja esitada oma seisukohad nende hindamiste kohta võimalikult varakult, isegi enne seadusandliku menetluse ametlikku algatamist seadusandliku ettepaneku esitamisega Euroopa Parlamendile ja nõukogule. Seda tõendavad ELi kohtutele esitatud kohtuasjad üldsuse juurdepääsu kohta komisjoni mõjuhinnangute eelnõudele [44] ja nendega seotud kaebused ombudsmanile [45].

39. Eespool viidatud kohtupraktikast  tuleneb, et kui komisjon võtab vastu eeskirjad, näiteks parema õigusloome eeskirjad, tekitab see üldsuses õiguspärase ootuse, et komisjon järgib neid eeskirju. See on ka hea haldustava.

40. Asjaolu, et parema õigusloome eeskirjades on sõnaselgelt märgitud, et nendega ei kehtestata siduvaid õigusnorme, ei muuda asjaolu, et komisjon on nende eeskirjade vastuvõtmisega piiranud oma kaalutlusõiguse kasutamist.^[46] Kui komisjon kaldub parema õigusloome eeskirjadest kõrvale, esitamata näiteks piisavaid põhjendusi nende nõuetest kõrvalekaldumiseks, võib ta rikkuda üldsuse õiguspäraseid ootusi ja samuti hea halduse põhimõtteid.

41. Igal juhul on oht, et seadusandliku ettepaneku vastuvõtmiseni viiv protsess ei ole parema õigusloome aluseks olevatest eeskirjadest ja põhimõtetest kõrvale kaldudes enam läbipaistev, tõenduspõhine ja kaasav, mis on üks parema õigusloome eeskirjades seatud eesmärkidest [47].

42. Seda arvesse võttes hindas ombudsman kolmes vaidlusaluses kaebuses komisjoni vastavust parema õigusloome eeskirjadele.

Mõiste „kiireloomulisus“

43. Ei ole kahtlust, et komisjon on viimastel aastatel seisnud silmitsi enneolematute olukordadega, nagu COVID-19 pandeemia, rändekriis, energiakriis, mis järgnes Venemaa sissetungile Ukrainasse, ning sellest tulenevad humanitaar-, finants- ja sõjalised probleemid Ukrainale kiireloomulise abi andmisel, kõik ebastabiilses geopoliitilises kontekstis, mis nõudis Ukrainalt kiiret reageerimist. Tuleb kehtestada menetlused, mis võimaldavad komisjonil teha kiireid otsuseid, sealhulgas seadusandlike ettepanekute vastuvõtmise kohta.

44. Seda silmas pidades kerkivad kolme ombudsmani uurimise käigus järgmised küsimused: a) millised asjaolud õigustasid kiirmenetluse kasutamist, b) kes otsustas kasutada kiirmenetlust ja c) kuidas komisjon tagas, et seadusandlike ettepanekute kiire ettevalmistamine oli endiselt kooskõlas läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava õigusloomeprotsessi põhimõtetega.

a. Millised asjaolud õigustavad kiirmenetluse kasutamist

45. Vaidlust ei ole selles, et ombudsmani kolme uurimise alla kuuluvate algatuste puhul oleks tavaliselt olnud vaja teha mõjuhinnang.

46. Kui seadusandlikul ettepanekul on tõenäoliselt märkimisväärne majanduslik, sotsiaalne ja keskkonnamõju ning kui komisjonil on erinevad poliitikavalikud,^[49] tuleb mõjuhinnangut nõudvate ^algatuste puhul korraldada ka avalik konsultatsioon.[50]

47. Samas on parema õigusloome eeskirjadega ette nähtud võimalus teha erandeid nende nõuetest „mõjuvatel põhjustel“, nagu „poliitiline kiireloomulisus, vajadus austada konfidentsiaalsus- ja julgeolekukaalutlusi“.[51] Mõistet „poliitiline kiireloomulisus“ ei ole kõnealustes eeskirjades siiski määratletud.

48. Kõigis kolmes uurimises tegi komisjon erandi oma algatuste mõju hindamise nõudest, viidates olukorra kiireloomulisusele.

49. Ombudsmani uurimiste raames esitas komisjon kiirmenetluse laia tõlgenduse ja oma kaalutlusõiguse parema õigusloome eeskirjadest kõrvale kalduda, pidades silmas ka eespool kirjeldatud arusaama, et tegemist on sise-eeskirjadega, mis ei ole komisjonile siduvad. Seega pidas komisjon ombudsmani uurimistega hõlmatud algatusi väga erinevatel põhjustel kiireloomulisteks, võttes näiteks arvesse komisjoni juhtkonna muutuvaid poliitilisi prioriteete praegustele probleemidele reageerimisel (koondjuhtum), muutuvaid geopoliitilisi suundumusi ja probleeme (rändejuhtum) ning kasvavaid ja intensiivseid sotsiaalseid proteste teatavate ELi poliitikavaldkondade vastu (ÜPP juhtum).

50. Komisjonil peab kindlasti olema kaalutlusruum nende asjaolude määratlemisel, mida ta peab „kiireloomulisteks”. Siiski võib komisjoni poolt nendel kolmel juhul kasutatud mõiste „poliitiline kiireloomulisus“ lai tõlgendus muuta parema õigusloome eeskirjade nõuete kohaldamise üldsusele raskesti mõistetavaks ja prognoositavaks. Komisjoni laia tõlgenduse kohaselt võib mis tahes olukorda põhimõtteliselt pidada „kiireloomuliseks“, kui komisjoni poliitiline juhtkond nii otsustab.

51. Sellega seoses märgib ombudsman veel, et seletuskirjades esitatud komisjoni selgitused selle kohta, miks olukord kõigis kolmes juhtumis oli „kiireloomuline“, olid kas lühikesed või puudusid. Eelkõige rändejuhtumi puhul märkis komisjon seoses määruse ettepanekuga, et tal on kiireloomuliste operatiivvajaduste tõttu vähe valikuvõimalusi või ei ole neid üldse, et parandada Europoli toetust liikmesriikidele rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastases võitluses. Komisjon ei selgitanud aga memorandumi asjaomases osas, kuidas väidetav kiireloomulisus piiraks tema käsutuses olevaid poliitikavalikuid. Seoses direktiivi ettepanekuga märgib ombudsman murega, et seletuskirja asjaomases osas märkis komisjon üksnes seda, et ta ei vii erandkorras läbi mõjuhinnangut ilma selgitusteta.

52. Kuigi koondjuhtumi seadusandliku ettepaneku põhjendustes viidatakse sellele, et konkurentsivõime on äärmiselt kiireloomuline küsimus, kuna see mõjutab otseselt Euroopa Liidu suutlikkust saavutada kestlik majanduskasv ja säilitada oma positsioon maailmaturul, esitatakse lihtsustamisele pühendatud komisjoni veebilehel ja parema õigusloome eeskirjades lihtsustamise eesmärk selgelt (poliitilise) prioriteedina. Samuti viidatakse mõlemas I koondõigusaktide paketile lisatud analüütilises dokumendis prioriteedina komisjonile, kes lihtsustab olemasolevaid asjakohaseid direktiive. Ombudsmani jaoks ei ole ühelt poolt kiireloomulisuse mõiste ja teiselt poolt prioriteetsuse mõiste sünonüümid.

53. Ei ole selge, kas komisjon kaldus koondettepanekut ette valmistades mõnest parema õigusloome eeskirjast kõrvale „kiireloomulisuse“ või komisjoni tööprogrammide aluseks oleva „prioriteedi“ tõttu [52]. Kogu komisjoni veebileht, mis on pühendatud paljudele tehtud ja käimasolevatele seadusandlikele jõupingutustele (kokku 13 õigusaktide paketti) „lihtsama reguleerimise“ja väiksema regulatiivse koormuse nimel, et saavutada „konkurentsivõimelisem ja atraktiivsem Euroopa“, näib pigem kajastavat komisjoni prioriteete kui objektiivset kiireloomulisust.

54. Mõiste „kiireloomulisus“ määratluse puudumine parema õigusloome eeskirjades, mis võimaldab komisjonil teha erandeid nõuetest, mille ta on kehtestanud oma õigusloomealasele tegevusele, õõnestab prognoositavust, järjepidevust ja õiguskindlust ning ei saa seega olla hea haldustava. Lisaks ei põhjendanud kolme kohtuasja seletuskirjad piisavalt kõnealuste seadusandlike ettepanekute „kiireloomulisust“, mis ei saa samuti olla hea haldustava.

55. Ombudsmani jaoks peaks komisjon tagama parema õigusloome eeskirjade prognoositavama, järjepidevama ja mittemeelevaldsema kohaldamise,

• mõiste „kiireloomulisus“ määratlemine parema õigusloome kontekstis; ja
• selgitades seadusandlikele ettepanekutele lisatud seletuskirjas selgelt, miks on vaja erandit.

b. Kes ja kuidas otsustas kasutada kiirmenetlust

56. Parema õigusloome vahendite paketis on sätestatud erandite tegemise menetlus,[53] millega nähakse ette, et:

• „– Kui poliitiliselt tundlik ja oluline algatus esitatakse esimest korda poliitiliseks kinnitamiseks, tuleks paindlikkuse või erandi vajadust juba kirjeldada (ja põhjendada) platvormi Decide IT asjaomastes valdkondades. Peamised erandid on seotud järgmisega: kõrvalekaldumine põhimõttest „kõigepealt hinda“, mõjuhinnangu tegemata jätmine, avaliku konsultatsiooni korraldamata jätmine (kui see on menetluslikult nõutav). Parema õigusloome eest vastutava asepresidendi kokkulepe hõlmab seejärel sõnaselgelt kavandatud erandit.
• – Kui pärast kinnitamist on vaja erandit, peavad peadirektoraadid taotlema heakskiitu peasekretariaadi parema õigusloome eest vastutavalt direktorilt, konsulteerides parema õigusloome eest vastutava asepresidendi kabinetiga.
• Peadirektoraadid peavad taotlema heakskiitu, saates sõnumi järgmisele eriotstarbelisele e-posti aadressile, ning kirjeldama 1) seda, mida taotletakse; 2) miks see on vajalik: [...]“

57. Kõigis kolmes uurimises kontrollis ombudsman dokumente, mis olid seotud siseotsustega vabastada kõnealused algatused parema õigusloome eeskirjade nõuetest.

• Koondjuhtumi puhul saatis komisjon ombudsmanile e-kirja tolleaegselt asepeasekretärilt, kes teatas vastutavatele peadirektoraatidele, et tuleks koostada komisjoni talituste töödokument, mida komisjoni administratsioon tõlgendas kui mõjuhinnangut asendavat analüütilist dokumenti. Otsust ei põhjendatud.
• ÜPP ja rändega seotud juhtumite puhul ei esitanud komisjon ombudsmanile otsuse kohta ühtegi kirjalikku dokumenti. Selle asemel esitas komisjon ombudsmanile dokumendid, mis olid seotud ettepanekute vastuvõtmise ja asjaomaste talitustevaheliste konsultatsioonide alustamisega, väites, et asjaolu, et sellised sammud said poliitilise heakskiidu, tõendab, et parema õigusloome eeskirjade nõuetest erandi tegemise otsusele oli olemas poliitiline toetus.

58. Ombudsman ei suutnud seega kindlaks teha, kas parema õigusloome eeskirjades sätestatud menetlust järgiti.

59. Ombudsman on mures nõuetekohase dokumentatsiooni puudumise pärast seoses menetlusega ja hilisemate otsustega vabastada kõnealused algatused parema õigusloome eeskirjade nõuetest. Selline mitteametlik töökorraldus, mis on seotud komisjoni seadusandliku ettepaneku ettevalmistamise oluliste etappidega, nagu mõjuhinnangust (ja avalikust konsultatsioonist) tehtava erandi valideerimine, võib kiiresti kahjustada läbipaistvust ja aruandekohustust [54] ning ei saa anda üldsusele piisavat kindlust selle kohta, et komisjon kohaldas parema õigusloome eeskirju järjepideval, mittemeelevaldsel ja prognoositaval viisil. Selliste ametlike dokumentide puudumine ei saa olla hea haldustava.

60. Seepärast peaks komisjon nõuetekohaselt registreerima kõik siseotsused, millega tehakse seadusandliku ettepaneku suhtes erand parema õigusloome eeskirjade nõuetest, sealhulgas selle, kes erandit taotles, millistel alustel ja kes selle tegi.

c. Kuidas komisjon tagas, et kiirmenetlus on kooskõlas läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava õigusloomeprotsessi põhimõtetega

61. Parema õigusloome eeskirjade kohaselt tuleks juhul, kui mõjuhinnang on nõutav, kuid erand tehakse, koostada kolme kuu jooksul pärast seda, kui komisjon on algatuse vastu võtnud, „analüütiline dokument“, milles esitatakse ettepaneku aluseks olevad tõendid ja kuluprognoosid.^[55] Ombudsman mõistab, et analüütiliste dokumentide eesmärk on tagada mõjuhinnangu puudumisel seadusandlike ettepanekute minimaalne läbipaistvus, teavitades kaasseadusandjaid ja üldsust ettepanekute aluseks olevatest tõenditest.

62. Komisjon koostas sellised analüütilised dokumendid kõigi seadusandlike ettepanekute kohta, mida ombudsman uuris.

63. Ombudsman mõistab, et kaebuse esitajad olid mures, et komisjoni avaldatud analüütilised dokumendid ei sisalda põhjalikku analüüsi mõju kohta keskkonnale, kestlikkusele ja inimõigustele.

64. Ombudsmani ülesanne ei ole hinnata seadusandlike ettepanekute aluseks olevaid tõendeid, sealhulgas komisjoni koostatud ja ettepanekutele lisatud analüütiliste dokumentide sisu. Peamiselt on kaasseadusandjate ülesanne otsustada, kas nad on saanud komisjonilt piisavalt tõendeid, et teha teadlik otsus neile esitatud seadusandlike ettepanekute kohta. Ombudsman märgib siiski, et koondõigusakti ja ühise põllumajanduspoliitika juhtumite puhul tugines komisjon varasemate algatuste raames ja aastaid enne seadusandlike ettepanekute vastuvõtmist koostatud mõjuhinnangutest saadud teabele. ÜPP puhul viitas komisjon ka teatavatele uuringutele, mis olid veel pooleli, ning igal juhul puudutas enamik viidatud uuringutest pigem põllumajandustootjate halduskoormust kui näiteks mõju keskkonnale. See võib tekitada põhjendatud kahtlusi komisjoni analüüsi aluseks olevate tõendite põhjalikkuse suhtes. Sellistel juhtudel on eriti oluline, et komisjon selgitaks üldsusele, kas ja kuidas varasemate mõjuhinnangute tulemused kehtivad või on neid ajakohastatud ning kuidas ta tagas, et kõiki asjakohaseid tõendeid võeti arvesse. Ombudsman märgib sellega seoses, et parema õigusloome eeskirjades ei kirjeldata mingil konkreetsel viisil, millist teavet analüütilised dokumendid peaksid sisaldama ja millises vormis.

65. ÜPP ja rändega seotud juhtumite kaebuse esitajad olid mures ka analüütiliste dokumentide avaldamise aja pärast.

• ÜPP puhul avaldati analüütiline dokument rohkem kui üheksa kuud pärast seda, kui komisjon oli ettepaneku vastu võtnud, ja seitse kuud pärast seda, kui kaasseadusandjad olid kõnealuse õigusakti juba vastu võtnud.
• Migratsiooni puhul avaldati analüütilised dokumendid neli ja pool ning viis ja pool kuud pärast seda, kui komisjon oli ettepanekud vastu võtnud, kuid enne asjaomaste õigusaktide vastuvõtmist.

66. Kui analüütiliste dokumentide avaldamise eesmärk on tagada, et mõjuhinnangu puudumisel esitatakse seadusandlikud ettepanekud minimaalse läbipaistvusega, teavitades seega kaasseadusandjaid ja üldsust tõenditest, millel ettepanekud põhinevad, on väga oluline, et komisjon avaldaks sellised dokumendid õigeaegselt. Ombudsmanil on raske mõista, milline roll võiks olla analüütilistel dokumentidel, kui need avaldatakse kuid pärast seadusandliku ettepaneku esitamist ja isegi pärast õigusakti vastuvõtmist.

67. Analüütiliste dokumentide avaldamine pärast parema õigusloome eeskirjades sätestatud kolmekuulist tähtaega või isegi pärast õigusakti vastuvõtmist ei saa olla hea haldustava. Et selliseid olukordi tulevikus ei tekiks, teeb ombudsman allpool parandusettepaneku.

68. Avalike konsultatsioonide kohta on parema õigusloome eeskirjades ^[56] sätestatud, et mõjuhinnangutega algatuste puhul on kohustuslikud vähemalt 12 nädala pikkused internetipõhised avalikud konsultatsioonid. Meetmepaketis selgitatakse, et „[a]valik konsultatsioon ei ole alati vajalik poliitiliste ja/või tundlike algatuste puhul, millele ei ole lisatud mõjuhinnangut. Sellistel juhtudel otsustab [peadirektoraat], kas avalik konsultatsioon on vajalik. Selliste algatuste puhul võib tagasisidekorjet täiendada sihipäraste või erikonsultatsioonidega konkreetsete sidusrühmade, ekspertide või ELi detsentraliseeritud asutuste ja muude ELi organitega, mis võivad olla konkreetse tehnilise panuse kogumiseks asjakohasemad.“[57]

69. Koondmääruse ja ühise põllumajanduspoliitika juhtumite uurimise käigus kinnitas komisjon, et kuna mõjuhinnangu nõudest oli tehtud erandeid, ei olnud komisjon kohustatud korraldama täiemahulist avalikku konsultatsiooni. Seetõttu ei olnud vaja teha eraldi erandit. Selle asemel selgitas komisjon, et ta konsulteeris sidusrühmadega järgmisel viisil:

• Koondjuhtumis käsitletud algatuste kohta märkis komisjon, et ta tugines mitmesugustele tegevustele ja allikatele, nagu 2023. aasta oktoobrist detsembrini korraldatud tagasisidekorje aruandlusnõuete ratsionaliseerimise kohta, 2024. aasta novembris sidusrühmadega toimunud hübriidüritused, sidusrühmade omaalgatuslikud esildised ning 2025. aasta veebruaris toimunud kahepäevane „tegelikkuse kontroll“ ja poliitilise tasandi seminar valitud sidusrühmadega.
• ÜPP juhtumis käsitletava algatuse puhul asendati komisjoni avalik konsultatsioon ad hoc konsultatsiooniga nelja peamise põllumajandusorganisatsiooniga.

70. Ombudsmani arvates on küsitav, kas komisjon tegi nende juhtumite puhul kiireloomulisi otsuseid „nii avalikult kui võimalik”, nagu on nõutud aluslepingutes [58].

71. Koondjuhtumi puhul ei suutnud komisjon selgitada, kuidas ta valis sidusrühmad 2025. aasta veebruari üritusteks ja tagas tasakaalustatud esindatuse. Lisaks oleks komisjon võinud nendel kohtumistel osalevate sidusrühmade aktiivse valimisega välistada teiste potentsiaalselt huvitatud sidusrühmade osalemise, võttes eelkõige arvesse, et ombudsmaniga jagatud dokumentide kohaselt olid enamik kutsutud sidusrühmi tööstuse esindajad.  

72.  Muu sidusrühmade tegevus, mida komisjon koondjuhtumis mainis, hõlmas 2023. aasta oktoobrist detsembrini toimunud tagasisidekorjet, 2024. aasta mais ja novembris toimunud hübriidüritusi ning eri sidusrühmade seisukohti käsitlevaid dokumente, kirju ja kahepoolseid kohtumisi. Need tegevused ei olnud aga konkreetselt seotud kõnealuste seadusandlike ettepanekutega, vaid viitasid üldisemalt lihtsustamis- ja aruandluskohustustele. Kuigi paljud sidusrühmad viitasid oma vastustes kestlikkusaruandluse nõuetele, ei pruukinud teised olla teadlikud konsultatsiooni ulatusest ja ei pruukinud oma konkreetseid muresid tõstatada.

73. ÜPP juhtumi puhul leiab ombudsman, et komisjon ei selgitanud, miks ta ei saanud sama aja jooksul konsulteerida rohkemate sidusrühmade kategooriatega kui neli peamist põllumajandusorganisatsiooni. Samal ajal ei ole ombudsman veendunud, et komisjonil oli alust arvata, et keskkonda mõjutada võiv seadusandlik ettepanek ei puuduta otseselt teisi üldsuse liikmeid, näiteks keskkonnaorganisatsioone.

74. Asjaolu, et komisjon ei konsulteerinud ulatuslikult ja tasakaalustatumalt sidusrühmadega koondõigusaktide ja ühise põllumajanduspoliitika juhtumites käsitletavate seadusandlike ettepanekute üle, ei saa olla hea haldustava.

75. Eespool toodut arvesse võttes leiab ombudsman, et ombudsmani uurimistes käsitletavate seadusandlike ettepanekute kiire ettevalmistamine ei olnud täielikult kooskõlas läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava õigusloomeprotsessi põhimõtetega.

76. Uurimised tõid esile ka teatavad puudused parema õigusloome eeskirjades kui sellistes. Nende eeskirjade kohaselt viiakse läbi mõju hindamine ja avalik konsultatsioon või tehakse erand.

77. Erandite tegemise korral peaks komisjon kehtestama menetluse, millega tagatakse, et seadusandlike ettepanekute kiire ettevalmistamine ei nõrgenda läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava õigusloomeprotsessi olemust. Ombudsman märgib, et komisjon kavatseb oma parema õigusloome raamistikku 2026. aasta esimesel poolel lihtsustada.[59] Ta kutsub komisjoni üles võtma selles uurimises arvesse tema järeldusi, sealhulgas järgmist:

78. Esiteks peaks komisjon tagama, et analüüsidokumendis,^[60] millega asendatakse mõjuhinnang kiireloomulistel juhtudel, teavitatakse kaasseadusandjaid ja üldsust tõenditest, millel seadusandlikud ettepanekud põhinevad, õigeaegselt ja niipea, kui seadusandlik ettepanek on vastu võetud, kajastades seega küsimuse kiireloomulisust. Parema õigusloome eeskirjades tuleks sätestada ka sisulised miinimumnõuded, millele analüütilised dokumendid peaksid vastama.

79. Teiseks peaks komisjon selgitama, et sidusrühmadega konsulteerimisel, mis toimub juhul, kui on tehtud erand mõjuhinnangu nõudest, tuleb siiski järgida kõigi avalike konsultatsioonide suhtes kohaldatavaid üldpõhimõtteid ja miinimumstandardeid. [61] Parema õigusloome eeskirjades tuleks seega anda suuniseid selle kohta, kuidas sidusrühmadega kiirkorras konsulteerida.

2. Vastavus Euroopa kliimamäärusele

Ombudsmanile esitatud argumendid

80. Koondmääruse ja ÜPP juhtumite kaebuse esitajad väitsid, et komisjon ei hinnanud asjaomaste seadusandlike ettepanekute kooskõla kliimaga, nagu on nõutud Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõikes 4. Kaebuse esitajate jaoks on kliimamuutustega seotud järjepidevuse hindamine kohustuslik kõigi komisjoni poliitikaalgatuste puhul, isegi kui komisjon teeb mõjuhinnangu nõudest erandi. Kaebuse esitajad tundsid muret selle pärast, et tegelikkuses hindab komisjon kliimaalast järjepidevust ainult selliste algatuste puhul, millele on lisatud mõjuhinnang.

81. Komisjon tunnistas, et kõik mõjuhinnangud peaksid sisaldama kliimaga seotud järjepidevuse hindamist. Koondjuhtumi uurimise raames selgitas komisjon, et kuigi puudub konkreetne vorm kliimaalase järjepidevuse hindamise registreerimiseks ilma mõjuhinnanguta, tehakse seda siiski. Täpsemalt:

• Omnibusi juhtumi kohta ütles komisjon, et ta on hinnanud kliimaalast järjepidevust, ning viitas sellega seoses oma seadusandliku ettepaneku seletuskirja mitmele jaotisele ja e-kirjale, mille ta edastas ombudsmani uurimisrühmale kontrollimiseks. Komisjon täpsustas, et arvutas välja, kui paljusid ettevõtjaid seadusandlik ettepanek mõjutab, kasutades erinevaid aruandluskünniseid. Seda arvutust ei nimetatud konkreetselt „kliimapidevuse hinnanguks“.
• ÜPP juhtumi kohta ütles komisjon, et on tehtud kliimaga seotud järjepidevuse hindamine ning analüüsidokumendis käsitletakse kliima- ja keskkonnamõju. Komisjon ei esitanud siiski andmeid kliimaga seotud järjepidevuse hindamise kohta, mis viidi läbi enne analüütilise dokumendi avaldamist, mis toimus rohkem kui üheksa kuud pärast seadusandliku ettepaneku vastuvõtmist. Komisjon märkis, et tema hinnangus jõuti järeldusele, et seadusandlikul ettepanekul on atmosfääri eralduvatele heitkogustele minimaalsed tagajärjed, mida hiljem selgitati analüütilises dokumendis [62] ja mis tähendab, et ettepanekul ei ole märkimisväärset mõju ELi kliimaeesmärkidele.

Ombudsmani hinnang

82. Euroopa kliimamääruses on sätestatud õiguslikult siduv eesmärk saavutada 2050. aastaks kasvuhoonegaaside netonullheide. ELi institutsioonid ja liikmesriigid on kohustatud võtma eesmärgi saavutamiseks vajalikke meetmeid ELi ja riiklikul tasandil, võttes arvesse liikmesriikide vahel õigluse ja solidaarsuse edendamise tähtsust.

83. Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõikes 4 on sätestatud, et komisjon peab enne „mis tahes meetme eelnõu või seadusandliku ettepaneku“vastuvõtmist viima läbi „kliima järjepidevuse hindamise“. On selge, et see õiguslik kohustus ei sõltu sellest, kas komisjon viib läbi seadusandliku ettepaneku mõjuhinnangut või mitte.

84. Lisaks tuleneb Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõikest 4, et komisjon peab lisama „kliimaühtsuse hinnangu“ igasse nende meetmete või ettepanekutega kaasnevasse mõjuhinnangusse „ja tegema selle hindamise tulemuse vastuvõtmise ajal üldsusele kättesaadavaks“. Sättes ei täpsustata, kuhu tuleks ilma mõjuhinnanguta lisada kliimaga seotud järjepidevuse hindamine. Selle hindamise tulemus peab aga igal juhul olema ettepaneku vastuvõtmise ajal avalikult kättesaadav.

85. Koondmääruse juhtumi puhul märkis komisjon seletuskirjas ja analüütilises dokumendis, et seadusandlikel ettepanekutel ei ole negatiivset kliimamõju, kuid lisaselgitusi ei ole. Ombudsman palus komisjonil kontrollida sisedokumente kliimaga seotud järjepidevuse hindamise kohta, kuid ei saanud selle kohta selgeid andmeid. Kuna komisjon viitas seletuskirjas ja analüütilises dokumendis muudetud aruandluskohustustest mõjutatud äriühingute üldisele arvutusele eri stsenaariumide puhul, ei viita miski sellele, et see arvutus tehti kliimaga seotud järjepidevuse hindamise osana. Seetõttu on ombudsmanil raske kindlaks teha, kas kõnealused dokumendid sisaldavad piisavalt tõendeid kliimatingimustele vastavuse tõhusa hindamise kohta.

86. ÜPP juhtumi puhul viitas komisjon oma seletuskirjas ja analüütilises dokumendis lühikestele või üldistele avaldustele, et tõendada, et ta on teinud kliimaga seotud järjepidevuse hindamise. Komisjon ei esitanud ombudsmanile ühtegi sisedokumenti kliimaga seotud järjepidevuse hindamise kohta, mis oleks tõhusalt läbi viidud enne seadusandliku ettepaneku vastuvõtmist.

87. Ombudsman on mures selle pärast, et enne koondõigusaktide ja ühise põllumajanduspoliitika juhtumites käsitletavate seadusandlike ettepanekute vastuvõtmist ei ole tehtud kliimaga seotud järjepidevuse tõhusat hindamist käsitlevaid selgeid sisedokumente. Ombudsman leiab ka, et komisjon ei avaldanud asjaomaste seadusandlike ettepanekute vastuvõtmisel selgelt kliimaalase järjepidevuse hindamise tulemusi, nagu on ette nähtud Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõikega 4. See ei saa olla hea haldus.

88. Komisjon peaks näiteks oma parema õigusloome eeskirjades välja andma suunised selle kohta, kuidas tuleks Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõiget 4 rakendada seadusandlike ettepanekute puhul, millele ei ole lisatud mõjuhinnangut. Eelkõige peaks komisjon selgitama järgmist:

• et kliimaalast järjepidevust tuleks hinnata kõigi seadusandlike ettepanekute puhul, sealhulgas nende puhul, millele ei ole lisatud mõjuhinnangut, ning et kõik sellised hindamised tuleks asutusesiseselt dokumenteerida.
• millistes dokumentides avaldatakse kliimaga seotud järjepidevuse hinnangud ja nende tulemused, kui võetakse vastu seadusandlikke ettepanekuid, millele ei ole lisatud mõjuhinnangut.

3. Vastavus komisjoni kodukorrale talitustevaheliste konsultatsioonide kohta

Ombudsmanile esitatud argumendid

89. Koondjuhtumi kaebuse esitajad märkisid, et talitustevaheline konsulteerimine seadusandliku ettepaneku eelnõu üle viidi lõpule 24 tunni jooksul alates reede õhtust, kusjuures tähtaeg lõppes laupäeva õhtul. Kaebuse esitajad olid mures, et selline lühike talitustevaheline konsulteerimine võis kahjustada kavandatava ELi õigusakti sidusust.

90. Komisjon märkis, et tema kodukord näeb ette võimaluse talitustevaheliseks kiirkonsultatsiooniks.[63] Antud juhul korraldati laupäeva hommikul talitustevahelises konsultatsioonis osalevatele komisjoni talitustele täiendav tehniline koosolek, mis tagas selle konsultatsiooni nõuetekohase läbiviimise. Komisjon kinnitas, et kõik talitused, kellega konsulteeriti, esitasid märkused enne tähtaega.

Ombudsmani hinnang

91. Komisjoni kodukorras [64] on talitustevaheliseks konsulteerimiseks ette nähtud vähemalt kümme tööpäeva. Kiireloomulistel juhtudel võib komisjon lühendada konsultatsiooniperioodi vähemalt 48 tunnini, kui peasekretariaat ei ole sätestanud teisiti. Tavaliselt toimub talitustevaheline konsultatsioon IT-vahendi „D ecide“ kaudu.

92. Komisjonil on ulatuslik kaalutlusõigus oma sisemise korralduse kehtestamisel ja haldusüksuste vahelise koostöö vahendite üle otsustamisel. Asjaolu, et komisjon on kehtestanud konkreetsed eeskirjad talitustevaheliste konsultatsioonide kohta, tagab, et komisjon võtab oma poliitikaettepanekute koostamisel selles küsimuses tervikliku ja tasakaalustatud seisukoha, võimaldades oma asjaomastel osakondadel, millest igaüks pakub oma konkreetseid eksperditeadmisi ja teadmisi sidusrühmade seisukohtade kohta selles küsimuses, anda ettepanekusse sisuline panus.

93. Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi komisjoni kodukorras on kiireloomuliste algatuste jaoks ette nähtud talitustevaheline kiirkonsultatsioon ja isegi peasekretariaadi võimalus ise otsustada, kui pikk on kiireloomuline talitustevaheline konsultatsioon, nõuavad hea halduse põhimõtted selliste otsuste põhjendamist ja protokollimist. Lisaks ei peaks talitustevahelise konsultatsiooni pikkus ja ajastus kajastama mitte ainult olukorra kiireloomulisust, vaid võimaldama ka komisjoni eri talitustel anda sisuka panuse.

94. Ombudsman tunnistab, et võib esineda asjaolusid, mis õigustavad oluliselt lühemat talitustevahelist konsulteerimist. Ombudsman ei ole siiski veendunud, et Omnibusi juhtumis käsitletud seadusandliku ettepaneku asjaolud olid sellised. Täpsemalt ei esitanud komisjon talle ühtegi tõendit erakorralise kiireloomulisuse põhjuste kohta, mis olid aluseks tema otsusele teha erand tavapärasest kümnest tööpäevast tavamenetluses ja 48 tunnist kiirmenetluses. Samal ajal ei võimalda ombudsmani uurimisrühma kontrollitud materjal ombudsmanil järeldada, et kõik konsulteeritud peadirektoraadid saaksid anda sisuka panuse vähem kui 24 tunni jooksul.

95. Seetõttu leiab ombudsman, et lühendades talitustevahelist konsulteerimist nädalavahetuse jooksul vähem kui 24 tunnile, piiras komisjon liigselt oma talituste võimalust anda sisuline panus kõnealusesse seadusandlikku ettepanekusse.

96. Lisaks nõuab hea haldus, et komisjon tagaks, et kui ta otsustab, et talitustevahelise konsultatsiooni kestust tuleb kiireloomulisuse tõttu lühendada, dokumenteeritakse selle otsuse põhjendused nõuetekohaselt.

97. Kolme uurimise põhjal tuvastas ombudsman mitmesuguseid menetluslikke puudusi selles, kuidas komisjon kõnealuseid seadusandlikke ettepanekuid ette valmistas, mis üheskoos kujutavad endast haldusomavoli:

• Parema õigusloome eeskirjades puudub mõiste „poliitiline kiireloomulisus“ määratlus ja lai tõlgendus, mis võib muuta komisjoni poolt oma õigusloometegevusele kehtestatud nõuete kohaldamise ettearvamatuks, ebajärjekindlaks ja meelevaldseks.
• Suutmatus piisavalt põhjendada oma seadusandlike ettepanekute kiireloomulisust.
• Puuduvad selged andmed komisjoni siseotsuste ja nende aluseks olevate põhjenduste kohta, mis võimaldaksid teha erandeid komisjoni parema õigusloome eeskirjade nõuetest.
• ÜPP ja rändejuhtumite analüütiliste dokumentide avaldamisega viivitamine.
• Suutmatus tagada koondmääruse ja ühise põllumajanduspoliitika juhtumite seadusandlike ettepanekute üle konsulteerimine kõigi asjaomaste sidusrühmadega.
• Puuduvad selged sisedokumendid kliimaalase järjepidevuse hindamise kohta, mis viiakse läbi enne koondmääruse ja ÜPP juhtumite seadusandlike ettepanekute vastuvõtmist, ning hindamise tulemusi ei ole selgelt avaldatud, nagu on ette nähtud Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõikega 4.
• Suutmatus tagada, et komisjoni talitused saaksid anda sisulise panuse koondõigusakti ettepanekusse, lühendades talitustevahelist konsultatsiooni nädalavahetuse jooksul vähem kui 24 tunnile, ning dokumentide puudumine põhjenduste kohta, mis on aluseks komisjoni otsusele algatada märkimisväärselt lühendatud talitustevaheline konsultatsioon.

98. Nende puuduste kõrvaldamiseks esitab ombudsman allpool kaks soovitust ja neli soovitust.

Soovitused

Kaebuste 983/2025/MAS, 2031/2024/VB ja 1379/2024/MIG uurimise põhjal esitab ombudsman Euroopa Komisjonile järgmised soovitused:

1. Komisjon peaks tagama parema õigusloome eeskirjade prognoositava, järjepideva ja mittemeelevaldse kohaldamise,

• mõiste „kiireloomulisus“ määratlemine parema õigusloome kontekstis, võimaluse korral eeskirjade eelseisva läbivaatamise kontekstis;
• registreerida kõik asutusesisesed otsused vabastada seadusandlikud ettepanekud parema õigusloome eeskirjade nõuetest, sealhulgas see, kes taotles erandit, millistel alustel ja kes selle tegi;
• selgitades seadusandlikele ettepanekutele lisatud seletuskirjas selgelt, miks on vaja erandit.

2. Erandite tegemise korral peaks komisjon kehtestama menetluse, millega tagatakse, et seadusandlike ettepanekute kiire ettevalmistamine vastab endiselt läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava õigusloomeprotsessi põhimõtetele, nagu on nõutud aluslepingutes ja ELi kohtute praktikas. Komisjon võiks seda teha parema õigusloome eeskirjade eelseisva läbivaatamise raames. Selleks et aidata komisjonil seda ülesannet täita, teeb ombudsman allpool ka neli ettepanekut.

Komisjoni ja kaebuse esitajaid teavitatakse sellest soovitusest. Kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikega 2 saadab komisjon üksikasjaliku arvamuse 25. veebruariks 2026.

Soovitused olukorra parandamiseks

1. Komisjon peaks tagama, et analüüsidokumendiga, millega asendatakse mõjuhinnang kiireloomulistel juhtudel, teavitatakse kaasseadusandjaid ja üldsust tõenditest, millel seadusandlikud ettepanekud põhinevad, õigeaegselt ja niipea, kui seadusandlik ettepanek on vastu võetud, kajastades seega küsimuse kiireloomulisust. Parema õigusloome eeskirjades tuleks sätestada sisulised miinimumnõuded, millele analüütilised dokumendid peaksid sellega seoses vastama.

2. Komisjon peaks selgitama, et sidusrühmadega konsulteerimisel, mis toimub pärast mõjuhinnangu nõudest erandi tegemist, tuleb siiski järgida kõigi avalike konsultatsioonide suhtes kohaldatavaid üldpõhimõtteid ja miinimumstandardeid. Parema õigusloome eeskirjades tuleks anda suuniseid selle kohta, kuidas selliseid konsultatsioone sidusrühmadega kiirkorras läbi viia.

3. Komisjon peaks näiteks oma parema õigusloome eeskirjades välja andma suunised selle kohta, kuidas tuleks Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõiget 4 rakendada seadusandlike ettepanekute puhul, millele ei ole lisatud mõjuhinnangut. Eelkõige peaks komisjon selgitama järgmist:

• et kliimaalast järjepidevust tuleks hinnata kõigi seadusandlike ettepanekute puhul, sealhulgas nende puhul, millele ei ole lisatud mõjuhinnangut, ning et kõik sellised hindamised tuleks asutusesiseselt registreerida;
• millistes dokumentides avaldatakse kliimaga seotud järjepidevuse hinnangud ja nende tulemused, kui võetakse vastu seadusandlikke ettepanekuid, millele ei ole lisatud mõjuhinnangut.

4. Komisjon peaks tagama, et kui ta otsustab, et talitustevahelise konsultatsiooni kestust tuleb lühendada, dokumenteeritakse selle otsuse põhjendused nõuetekohaselt. Ainult kiireloomulistes eriolukordades peaks kestus olema lühem kui kiirmenetluses ette nähtud 48 tundi ja seda tuleks piisavalt põhjendada.

 

Teresa Anjinho
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 25. november 2025

 

I lisa

Kaebuse esitajate tõstatatud küsimused	Juhtum 983/2025/MAS	Juhtum 1379/2024/MIK	Juhtum 2031/2024/VB
Vastavus parema õigusloome eeskirjadele	Komisjon ei järginud oma parema õigusloome eeskirju, jättes läbi viimata mõjuhinnangud.
Analüütilised dokumendid	Mõjuhinnanguid asendanud „analüütilised dokumendid“ ei sisaldanud ettepanekute põhjendamiseks piisavalt tõendeid.
		Analüütiline dokument avaldati liiga hilja.
Euroopa kliimamäärus	Komisjon ei viinud läbi „kliimaühtsuse hindamist“, rikkudes seega Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõiget 4.
Konsulteerimine sidusrühmadega	Avalikke konsultatsioone asendavad sihtotstarbelised konsultatsioonid seadsid teatavad sidusrühmad esikohale ja olid seega ebapiisavad.
Talitustevahelised konsultatsioonid	Talitustevahelised konsultatsioonid toimusid kiirustades ega olnud kooskõlas komisjoni kodukorraga.

 

[1] Kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] 4. septembri 2018. aasta otsus kohtuasjas C-57/16 P, ClientEarth vs. komisjon, punkt 88.

[3] Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõige 2.

[4] 4. septembri 2018. aasta otsus kohtuasjas C-57/16 P, ClientEarth vs. komisjon, punkt 87.

[5] 3. detsembri 2019. aasta otsus kohtuasjas C-482/17, Tšehhi Vabariik vs. Ungari, punkt 77.

[6] 3. detsembri 2019. aasta otsus kohtuasjas C-482/17, Tšehhi Vabariik vs. Ungari, punkt 81.

[7] Euroopa Liidu lepingu artikli 10 lõige 3 ja Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 15 lõige 1.

[8] Euroopa Liidu lepingu artikkel 1 ja artikli 10 lõige 3.

[9] Euroopa Liidu lepingu artikli 11 lõige 3.

[10] Euroopa Komisjon, parema õigusloome suunised, komisjoni talituste töödokument SWD(2021) 305 final, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[11] Euroopa Komisjon, parema õigusloome vahendid, juuli 2023, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[12] Parema õigusloome suunised, lk 5.

[13] Parema õigusloome suunised, lk 9.

[14] Parema õigusloome suunised, lk 10.

[15] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Parem õigusloome: ühendatud jõududega parema õigusloome poole“ (COM(2021) 219 final), kättesaadav aadressil https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2021:219:FIN.

[16] ELi toimimise lepingu artikli 295 kohaselt võivad institutsioonidevahelised kokkulepped olla „siduvad“. Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni vahel sõlmitud institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkulepe (ELT 2016, L 123, lk 1), https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[17] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[18] Lisateabe saamiseks vt: https://commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en.

[19] KOM(2025) 81 (lõplik), lk 12.

[20] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[21] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[22] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[23] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. mai 2024. aasta määrus (EL) 2024/1468, millega muudetakse määrusi (EL) 2021/2115 ja (EL) 2021/2116 seoses maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise standardite, kliima-, keskkonna- ja loomade heaolu kavade, ÜPP strateegiakavade muutmise, ÜPP strateegiakavade läbivaatamise ning kontrollist ja karistustest vabastamisega (ELT L 2024/1468, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1468).

[24] Kaebuse 983/2025/MAS esitasid ClientEarth, Notre Affaire A Tous, Clean Clothes Campaign, European Coalition for Corporate Justice, Global Witness, Transport & Environment, Antislavery International ja Friends of

Maa-Euroopa; kaebuse 2031/2024/VB esitasid koalitsiooni ProtectNotSurveil nimel Euroopa digiõigused (EDRi) ja PICUM (dokumenteerimata rändajate vastase rahvusvahelise koostöö platvorm); kaebuse 1379/2024/MIK esitasid ClientEarth ja BirdLife Europe ning Kesk-Aasia.

[25] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. juuni 2021. aasta määrus (EL) 2021/1119, millega kehtestatakse kliimaneutraalsuse saavutamise raamistik ning muudetakse määruseid (EÜ) nr 401/2009 ja (EL) 2018/1999 (Euroopa kliimamäärus) (ELT L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119).

[26] Euroopa kliimamäärusega kehtestati komisjonile nõue kontrollida nii kehtivate ELi õigusaktide kui ka uute seadusandlike ettepanekute kooskõla kliimapoliitika eesmärkidega (artikli 6 lõige 4).

[27] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/215919, https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[28] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215918.

[29] ELL artikli 10 lõige 3.

[30] Euroopa Liidu lepingu artikli 11 lõige 3.

[31] ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (Århusi konventsioon), 25. juuni 1998, artiklid 6-8, kättesaadav aadressil: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[32] Parema õigusloome suunised, lk 3.

[33] Draghi aruanne: Euroopa konkurentsivõime strateegia (A osa), september 2024, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/topics/eu- competitiveness/draghi-report_en.

[34] Komisjon viitas 2023. aasta kõnele olukorrast Euroopa Liidus, kirjale Euroopa Parlamendile, milles väljendatakse kavatsust seada selleteemaline töö prioriteediks, komisjoni 2024. aasta tööprogrammile; üleskutse võtta meetmeid, mis põhinesid 2023. aasta septembris toimunud ministrite konverentsi järeldustel ja otsusel kutsuda 2023. aasta novembris kokku konverents rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastu võitlemise ülemaailmse liidu kohta, kus president esitas ettepaneku.

[35] Erandite tegemiseks on kaks menetlust: enne ja pärast seadusandliku ettepaneku koostamise algatuse poliitilist kinnitamist. Parema õigusloome eest vastutav komisjoni asepresident võib teha erandeid enne poliitilist kinnitamist. Sellisel juhul registreeritakse erand komisjonisiseses süsteemis D ecide. Pärast poliitilist kinnitamist võib erandeid teha komisjoni peasekretariaadi parema õigusloome eest vastutav direktor, konsulteerides nimetatud asepresidendi kabinetiga.

[36] Euroopa Komisjon, presidendi teatis komisjonile „Euroopa Komisjoni töömeetodid“, Brüssel, 1.12.2019, P(2019) 2, lk 9, kättesaadav aadressil: https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf.

[37] Komisjon avaldas kahe ettepaneku analüütilise dokumendi neli ja pool ning viis ja pool kuud pärast seadusandlike ettepanekute vastuvõtmist.

[38] Otsus juhtumi 1474/2018/TE kohta, mis käsitleb väidetavaid puudusi ja erapoolikust Euroopa Komisjoni ühekordselt kasutatavate plasttoodete vähendamist käsitleva poliitika- ja seadusandliku ettepaneku ettevalmistamisel, punktid 28–30, kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[39] Otsus juhtumi 1474/2018/TE kohta, ibid., punkt 29.

[40] Vt joonealune märkus 16.

[41] 28. juuni 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P: Dansk Rørindustri A/S vs. komisjon, punktid 209–211, kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[42] 4. septembri 2018. aasta otsus kohtuasjas C-57/16 P, ClientEarth vs. komisjon, punkt 88.

[43] ELL artikli 17 lõige 2.

[44] 4. septembri 2018. aasta otsus kohtuasjas C-57/16 P, ClientEarth vs. komisjon, punkt 92.

[45] Vt näiteks juhtum 1053/2023/MIK, mis käsitleb Euroopa Komisjoni suutmatust teha ettenähtud tähtaja jooksul lõplik otsus kahe taotluse kohta, mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu õiguskontrollikomitee mõjuhinnangutele ja arvamustele REACH-määruse ja elavhõbedamääruse kavandatud läbivaatamise kohta, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548.

[46] 28. juuni 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P kuni C‑208/02 P ja C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S vs. komisjon, punktid 209–211, kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[47] Parema õigusloome suunised, lk 3.

[48] Parema õigusloome suunised, lk 3.

[49] Parema õigusloome suunised, lk 30.

[50] Parema õigusloome suunised, lk 18.

[51] Parema õigusloome vahendid, lk 10.

[52] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implification/simplification_en.

[53] Parema õigusloome vahendid, lk 10.

[54] Vt Euroopa hea haldustava eeskirja artikkel 24, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510.

[55] Parema õigusloome suunised, lk 30.

[56] Parema õigusloome suunised, lk 16.

[57] Parema õigusloome vahendid, lk 463.

[58] ELL artikkel 1 ja artikli 10 lõige 3.

[59] Vastavalt Euroopa Komisjoni teatisele Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Komisjoni 2026. aasta tööprogramm“, COM(2025) 870 final, 21. oktoober 2025, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[60] Parema õigusloome suunised, lk 30, on sõnastatud järgmiselt: „Kui mõjuhinnang on põhimõtteliselt nõutav, kuid see ei ole võimalik ja tehakse erand, tuleks kolme kuu jooksul alates algatuse vastuvõtmisest koostada komisjoni talituste töödokumendi vormis analüütiline dokument, milles esitatakse ettepaneku aluseks olevad tõendid ja kuluprognoosid.“

[61] Parema õigusloome suunised, lk 14/15.

[62] Komisjon osutas analüütilise dokumendi lk 31, mis on kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024SC0360.

[63] Komisjoni 4. detsembri 2024. aasta otsuse 2024/3080 (millega kehtestatakse komisjoni kodukord) artikkel 60, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[64] Samas, artikkel 59.