Hübriid: Kaugosaluse teel ja ombudsmani büroos

Kohal viibinud

Euroopa Ombudsman

Lampros Papadias – Euroopa Ombudsmani kabineti juhataja

Tanja Ehnert – uurimiste koordinaator

Vieri Biondi – uurimisametnik

Michał Krajewski – uurimisametnik

Maria Resende – uurimispraktikant

Euroopa Komisjon

Põllumajanduse peadirektoraat (AD AGRI):

• AGRI.I – Direktor
• AGRI.I.1 – Õigusametnik
• AGRI.A.1 – Poliitika- ja majandusanalüütikud

Õigustalitus:

• Õigustalituse põllumajanduse ja maaelu arengu töörühma liige

Peasekretariaat:

• SG.C.2 – üksuse juhataja asetäitja
• SG.C.2 – Poliitikaametnik
• SG.A.3 – Poliitikaametnik
• SG.D.3 – Poliitikakoordinaator

Koosoleku eesmärk

Kohtumise eesmärk oli, et ombudsmani uurimisrühm saaks vastused teatavatele küsimustele komisjoni kirjaliku vastuse kohta sellele kaebusele, mida jagati komisjoniga enne kohtumist.

Sissejuhatus ja menetlusteave

Ombudsmani uurimisrühm tutvustas end, tänas komisjoni esindajaid nendega kohtumise eest ja kirjeldas kohtumise eesmärki. Nad kirjeldasid ombudsmani koosolekute suhtes kohaldatavat õigusraamistikku, eelkõige seda, et ombudsman ei avaldaks komisjoni poolt konfidentsiaalseks tunnistatud teavet ei kaebuse esitajale ega ühelegi teisele isikule väljaspool ombudsmani bürood ilma komisjoni eelneva nõusolekuta^[1].

Uurimisrühm selgitas, et nad koostavad koosoleku kohta esialgse aruande, mis saadetakse komisjonile, et tagada sisu faktiline täpsus ja täielikkus. Seejärel vormistatakse koosoleku aruanne lõplikult, lisatakse toimikusse ja esitatakse kaebuse esitajale. Konfidentsiaalset teavet ei lisata aruandesse ega esitata muul viisil kaebuse esitajale ega kolmandale isikule.

Vahetatud teave

1. Parema õigusloome suuniste ja vahendite teatavatest nõuetest kõrvalekaldumise põhjuste läbipaistvus

Ombudsmani uurimisrühm ütles, et nende arusaama kohaselt selgitas komisjon mõjuhinnangu ja avaliku konsultatsiooni läbiviimisest erandi tegemise põhjuseid oma seadusandliku ettepaneku (COM(2024) 139 final) seletuskirjas, mis avaldati 22. veebruaril 2024, ja seda ettepanekut käsitlevas komisjoni talituste töödokumendis (SWD(2024) 360 final), mis avaldati 10. detsembril 2024. Uurimisrühm sai ka aru, et muid erandeid õigustavaid avalikke dokumente ei ole. Uurimisrühm palus komisjoni esindajatel seda punkti kinnitada või selgitada.

Komisjoni esindajad kinnitasid uurimisrühma arusaama. Nad lisasid, et komisjoni tava põhjendada erandit on viia seadusandlikule ettepanekule lisatud seletuskirjas läbi mõju hindamine ja avalik konsultatsioon, mis on kooskõlas parema õigusloome suuniste ja vahenditega.

Lisaks selgitasid komisjoni esindajad ettepaneku konteksti. Komisjon esitas alusaktid, mida kõnealune ettepanek pidi muutma,[2] 2018. aasta juunis, st enne COVID-19 pandeemiat ja Venemaa sissetungi Ukrainasse. Alusaktides nõuti, et põllumajandustootjad järgiksid maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise standardeid (GAEC). Seejärel mõistis komisjon, et need nõuded on põllumajandustootjate jaoks praktikas täitmiseks liiga ranged ja koormavad. Seistes silmitsi põllumajandustootjate 2024. aasta meeleavaldustega, pidas komisjon äärmiselt kiireloomuliseks alusaktide muutmist, mis tähendab, et ei olnud aega mõjuhinnanguks ega avalikuks konsultatsiooniks. Olukord oli erakordne, kuna põllumajandustootjate meeleavaldused olid liikmesriikides ulatuslikud ja osaliselt vägivaldseks muutunud. Oli oht, et protestid lähevad käest ära. Sektori probleemide ja põllumajandustootjate tõstatatud probleemide lahendamiseks palus Euroopa Ülemkogu nõukogul ja komisjonil jätkata tööd vastavalt vajadusele.[3] Komisjoni esindajad juhtisid tähelepanu ka hiljutisele kohtuasjale, milles Euroopa Kohus tunnustas komisjoni kaalutlusõigust maa tootmisest kõrvaldamisega seotud kiireloomuliste küsimuste üle otsustamisel [4].

2. Kuidas erand antud juhul tehti?

Ombudsmani uurimisrühm ütles, et nende arusaama kohaselt on parema õigusloome suuniste ja vahendite kohaselt erandite tegemiseks kaks menetlust, st enne või pärast seadusandliku ettepaneku koostamise algatuse poliitilist kinnitamist. Enne kinnitamist võib erandeid teha parema õigusloome eest vastutav komisjoni asepresident. Sellisel juhul registreeritakse erand IT-süsteemis DECIDE, vastasel juhul puudub erandite registreerimiseks erivorming. Pärast kinnitamist võib parema õigusloome eest vastutava komisjoni peasekretariaadi direktor teha erandeid, konsulteerides parema õigusloome eest vastutava asepresidendi kabinetiga. Uurimisrühm sai komisjoni kirjalikule vastusele tuginedes aru, et käesoleval juhul andis peasekretariaat presidendi kabinetiga konsulteerides erandi samal ajal, kui ta palus algatusega edasi liikuda. Uurimisrühm sai komisjoni poolt enne koosolekut esitatud dokumentide põhjal aru ka sellest, et ilma mõjuhinnangu ja avaliku konsultatsioonita ei olnud edasiliikumise otsuse kohta sisedokumente.

Komisjoni esindajad selgitasid, et praeguste töömeetodite kohaselt teeb rakendamise ja lihtsustamise volinik eespool nimetatud otsused teha erandeid paremast õigusloomest. Pärast kinnitamist erandite tegemise menetluse raames peab peasekretariaadi direktor „konsulteerima” kõnealuse voliniku kabinetiga. See tähendab, et erandite tegemise eest vastutab alati see volinik. Tavajuhtudel võib vastutav talitus algatuse kavandamise etapis paluda volinikult erandit kooskõlas eespool nimetatud menetlusega. Käesoleval juhul aga ei olnud algatust eelnevalt kavandatud, kuna ettepanek tuli kiiresti ette valmistada, et reageerida käimasolevatele meeleavaldustele. Seepärast puudub sisedokumentatsioon erandi tegemise otsuse või algatuse ametliku poliitilise kinnitamise kohta.

Komisjoni esindajad rõhutasid siiski, et komisjoni poliitiline tasand andis vaikimisi oma heakskiidu selle algatusega edasiliikumiseks ilma mõjuhinnangu ja avaliku konsultatsioonita. Sellega seoses selgitasid komisjoni esindajad, et eespool nimetatud valideerimis- ja erandimenetluste eesmärk on tagada, et komisjoni talitused ei valmistaks ette seadusandlikke algatusi (ilma mõjuhinnanguta), kui komisjoni poliitiline tasand ei ole heakskiitu andnud. Käesoleval juhul oli komisjon ühisel seisukohal, et käesolev ettepanek tuleb esitada võimalikult kiiresti. Tegelikult nõudis algatuse elluviimist komisjoni poliitiline tasand, sealhulgas parema õigusloome eest vastutav volinik.

Algatuse poliitilise kinnitamise asjakohane dokument on ettepaneku eelnõu talitustevahelise konsultatsiooni heakskiitmine peasekretariaadi poolt. Seejärel toimusid ettepaneku ettevalmistamisega seotud volinike kabinettide koosolekud ja lõpuks võttis ettepaneku vastu volinike kolleegium. Sellega seoses ei ole kahtlust, et algatus, sealhulgas selle ettevalmistamise menetlus, sai vajaliku poliitilise heakskiidu. Lisaks oli kõnealuse ettepanekuga seotud töö komisjoni sees kõigil tasanditel täiesti läbipaistev. Puudub erandi kinnitamise kirjalik jälg.

Komisjoni esindajad märkisid sellega seoses, et parema õigusloome suuniseid kohaldatakse proportsionaalsel viisil, mis kajastab iga üksiku algatuse asjaolusid, mis tähendab, et teatavates olukordades tuleb teha erandeid selle nõuetest. See on konkreetselt ette nähtud parema õigusloome suunistes endis.

3. Sidusrühmade valimine sihtkonsultatsiooni jaoks

Ombudsmani uurimisrühm ütles, et nende arusaama kohaselt pidi sihtkonsultatsiooni sidusrühmade valimise kohta olema tehtud siseotsus. Nad küsisid, miks komisjon ei jaganud uurimisrühmaga enne koosolekut seda otsust ega muud kirjalikku jälge sellest otsusest. Samuti küsisid nad, miks komisjon otsustas sama aja jooksul teiste sidusrühmadega mitte konsulteerida.

Komisjoni esindajad tuletasid meelde, et sel ajal oli peamine mure see, kuidas vähendada põllumajandustootjate halduskoormust. Sidusrühmadega konsulteerimise eesmärk oli saada põllumajandustootjatelt teavet selle kohta, kust koorem pärineb, aidata neil sellega toime tulla ja teha kindlaks parandamist vajavad valdkonnad. Seda silmas pidades küsis komisjoni vastutav osakond teavet peamistelt põllumajandusorganisatsioonidelt (kes esindavad põllumajandustootjaid ja põllumajandusühistuid üldiselt, mahepõllumajandussektorit, noori põllumajandustootjaid ning väikeseid ja keskmise suurusega põllumajandustootjaid). Leiti, et need organisatsioonid võiksid anda komisjonile kõige praktilisemat teavet, mis võimaldaks tal töötada välja seadusandlikus ettepanekus esitatud praktilised lahendused. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi vastutav osakond tegi ettepaneku konsulteerida sihipäraselt peamiste põllumajandusorganisatsioonidega. Seejärel kiitis peadirektor selle ettepaneku heaks ja allkirjastas kirjad, milles kutsuti nelja peamist organisatsiooni üles jagama oma seisukohti selles küsimuses. Ettepaneku koostamise praeguses varases etapis leiti, et teiste sidusrühmadega konsulteerimine ei oleks mõttekas, sest komisjon soovis seda arutada otseselt seotud sidusrühmadega. Seetõttu oli teadlik otsus mitte konsulteerida teiste sidusrühmadega samal ajal kui nelja peamise põllumajandusorganisatsiooniga. Erinevalt avalikest konsultatsioonidest on suunatud konsultatsioonide eesmärk koguda teavet konkreetsetelt ja otseselt mõjutatud sidusrühmadelt, samas kui avalike konsultatsioonide käigus konsulteeritaks kõigi sidusrühmadega, kuid see ei olnud antud juhul erakorralise kiireloomulisuse tõttu võimalik.

Lisaks teadis komisjon üldiselt keskkonnaorganisatsioonide seisukohta selles küsimuses. Eelneva mõjuhinnangu ja avaliku konsultatsiooni raames oli juba kogutud piisavalt teavet ning komisjon sai seejärel eri sidusrühmadelt korrapärast tagasisidet.

4. Komisjoni talituste töödokumendi avaldamise ajakava

Ombudsmani uurimisrühm ütles, et nende arusaama kohaselt tuleks mõjuhinnanguid asendavad komisjoni talituste töödokumendid avaldada põhimõtteliselt kolme kuu jooksul pärast seda, kui komisjon on seadusandliku ettepaneku vastu võtnud. Sel viisil võivad komisjoni talituste töödokumendid anda teavet kaasseadusandjate lõpliku otsuse tegemiseks ja aidata kaasa õigusloomeprotsessi läbipaistvusele üldsuse jaoks. Vastasel juhul on raske mõista, millist eesmärki need dokumendid teeniksid. Käesoleval juhul avaldati komisjoni talituste töödokument ligikaudu seitse kuud pärast seda, kui kaasseadusandjad olid õigusakti vastu võtnud (mis toimus 2024. aasta aprillis/mais). Uurimisrühm küsis, kas parema õigusloome suunised tuleks läbi vaadata, et selgitada komisjoni talituste töödokumentide avaldamise ajakava.

Komisjoni esindajad rõhutasid, et algatuse eest vastutavad komisjoni talitused tegutsesid kiiresti niipea, kui nad said konsulteeritud sidusrühmadelt asjakohase panuse. Komisjoni talituste töödokumendis käsitletakse ka küsimusi, mis lähevad kaugemale seadusandlikust ettepanekust, st muudest ühise põllumajanduspoliitikaga seotud ja kaasnevatest meetmetest, mis moodustasid osa komisjoni poolt 2024. aasta veebruaris välja kuulutatud lihtsustamispaketist. Nendes meetmetes käsitleti ka mõningaid sidusrühmade tõstatatud probleeme ja soovitusi. Komisjoni talituste töödokumendis esitati põhjalikult ning läbipaistval, organiseeritud ja selgel viisil saadud panus (seoses ühise põllumajanduspoliitikaga, aga ka muude seonduvate ELi poliitikavaldkondadega), selle hinnang ning see, kas ja kuidas seda käsitleti, mistõttu oli selle lõpuleviimiseks vaja lisaaega. Komisjoni esindajad lisasid, et parema õigusloome suuniste vastuvõtmise ajal tundus kolmekuuline tähtaeg pärast seda, kui komisjon ettepaneku vastu võttis, mõistlik ja teostatav ning see kehtib endiselt peaaegu kõigil juhtudel. Tegelikult esitatakse komisjoni talituste töödokument paljudel juhtudel enne kolmekuulist ajavahemikku ja mõnikord koos ettepanekuga. Käesolev juhtum oli siiski erandlik, sest kaasseadusandjad võtsid komisjoni ettepaneku muudatusteta vastu alles kahe kuu jooksul. See äärmiselt kiire vastuvõtmine näitab, et kaasseadusandjad jagasid ELi põllumajandussektori väga pakilist olukorda.

5. Kliimajärjepidevuse hindamine

Ombudsmani uurimisrühm ütles, et nende arusaama kohaselt ja komisjoni poolt enne koosolekut esitatud dokumentide põhjal ei olnud enne komisjoni talituste töödokumendi avaldamist koostatud sisedokumente kliimaga seotud järjepidevuse hindamise kohta. Uurimisrühm küsis, kas on olemas eraldi sisemenetlus kliimaga seotud järjepidevuse hindamise registreerimiseks ilma mõjuhinnanguta. Samuti palusid nad komisjoni talituste töödokumendis konkreetset viidet kliimaga seotud järjepidevuse hindamisele.

Komisjoni esindajad kinnitasid, et kõnealusel juhul tehti kliimaga seotud järjepidevuse kontroll, kuid enne komisjoni talituste töödokumendi avaldamist puuduvad kirjalikud dokumendid kliimaga seotud järjepidevuse hindamise kohta. Komisjoni hinnangus jõuti järeldusele, et ettepanekul on atmosfääriheitele minimaalsed tagajärjed (nagu on selgitatud komisjoni talituste töödokumendi lk 31), mis tähendab, et ettepanekul ei oleks märkimisväärset mõju ELi kliimaeesmärkidele. See kajastub komisjoni talituste töödokumendis, kuigi parema õigusloome eeskirjade kohaselt puudub mõjuhinnangu puudumisel konkreetne vorm selle kohta aru andmiseks.

Koosoleku kokkuvõte

Ombudsmani uurimisrühm tänas komisjoni esindajaid nende aja ja esitatud selgituste eest ning koosolek lõppes.

Brüssel, 8. oktoober 2025

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKI

Päringute koordinaator Päringuametnik

[1] Euroopa Ombudsmani rakendussätete artikli 4 lõige 8.

[2] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2. detsembri 2021. aasta määrus (EL) 2021/2115, millega kehtestatakse liikmesriikide koostatavate Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) rahastatavate ühise põllumajanduspoliitika strateegiakavade (ÜPP strateegiakavad) toetamise reeglid (ELT L 435/1, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng); Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2. detsembri 2021. aasta määrus (EL) 2021/2116, mis käsitleb ühise põllumajanduspoliitika rahastamist, haldamist ja seiret (ELT L 435/187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng).

[3] 20240201-special-euco-conclusions-et.pdf

[4] 10. juuli 2025. aasta otsus kohtuasjas C-287/24, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100