Strasbourg, le 10/03/2017

Accès aux documents relatifs aux instances préparatoires du Conseil lors de l'examen de projets d'actes législatifs de l'UE (OI/2/2017/AB)

Monsieur,

J'ai décidé d'ouvrir une enquête concernant la divulgation de documents issus des discussions sur les projets d'actes législatifs de l'UE au sein des instances préparatoires du Conseil. L'enquête examinera dans quelle mesure les dispositions actuelles facilitent de manière adéquate l'examen public de l'état d'avancement de ces discussions.

Je me félicite que le Conseil se soit déjà engagé à respecter le principe de transparence et à faciliter la connaissance et la capacité des citoyens à participer au processus législatif de l'UE. Mon enquête est destinée à aider le Conseil à cet égard. Plus précisément, les raisons de mon ouverture de cette enquête sont les suivantes:

1. Des discussions préparatoires sur les projets législatifs ont lieu au sein du Conseil par l'intermédiaire du Coreper I et II [1] et de plus de 150 autres comités et groupes de travail [2]. Dans certains cas, en particulier ceux qui traitent de questions plus techniques, un accord peut être obtenu au niveau de l'instance préparatoire; les textes convenus sont ensuite adoptés sans débat par le Conseil réuni au niveau des ministres. Dans d'autres cas, en particulier ceux qui concernent des questions plus politiques, les instances préparatoires considéreront que les questions sont mieux discutées et convenues lors des sessions du Conseil auxquelles participent les ministres concernés.

Le sixième considérant du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents précise qu’il convient d’accorder le plus large accès direct possible aux «documents dans les cas où les institutions agissent en leur qualité de législateurs ». Les documents présentés aux instances préparatoires relèvent clairement de cette catégorie [3].

2. Il semble y avoir des pratiques différentes au sein des instances préparatoires en ce qui concerne la production de documents, tels que les résultats des travaux, les rapports d'avancement ou les propositions de compromis. Les propositions législatives qui font l'objet de longues discussions peuvent produire des centaines de documents, alors qu'il peut y avoir peu d'informations disponibles avant le niveau du Coreper pour d'autres propositions législatives [4]. Le calendrier de la publication des documents au cours des négociations et après l’adoption de la loi semble également varier.

Je suis conscient du fait que les documents déposés par les instances préparatoires servent principalement à enregistrer l'état d'avancement des discussions et à formaliser d'éventuels compromis, afin de rendre le processus de négociation aussi efficace que possible. Il est également clair qu'un certain degré de flexibilité est nécessaire pour tenir compte des différents types d'instances préparatoires et de la variété des sujets abordés. Cependant, dans de nombreux cas, ces documents sont la seule source d'information possible par laquelle le public peut suivre la façon dont les décisions sont préparées avant d'être discutées ou approuvées en public par le Conseil.

3. Le Secrétariat général du Conseil (SGC) ne met pas à disposition de manière proactive des documents reflétant les positions des différents États membres au cours des négociations. Cette approche est toutefois sans préjudice du droit d'accès du public aux documents prévu par le règlement (CE) no 1049/2001 [5]. Ces documents peuvent être mis à disposition après l’adoption de l’acte en question, à condition qu’ils ne soient couverts par aucune exception prévue à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001.

Dans son arrêt dans l'affaire C-280/11 P (Conseil/Access Info Europe), la Cour de justice a jugé que le Conseil avait eu tort de refuser l'accès du public à des parties d'une note du SGC au groupe "Information" contenant des propositions d'amendements présentées par un certain nombre d'États membres. La Cour a relevé que le simple fait que la demande de divulgation ait été présentée à un stade très précoce du processus législatif n’était pas suffisant pour déclencher l’application de l’exception pertinente [6].

Le Conseil a ensuite tenu des discussions internes sur les implications de la décision de la Cour pour ses pratiques et son règlement de procédure. Il est important d'évaluer les résultats de ces discussions.

4. Les observations écrites formulées par les délégations au cours de la procédure législative figurent généralement dans une note du SGC et sont disponibles dans le registre du Conseil. Les documents préparatoires relatifs à la même proposition législative portent le même code de dossier interinstitutionnel. Le "Guide pour la rédaction des documents" du SGC à l'intention du Conseil et des instances préparatoires révèle néanmoins que certains documents de travail "n'ont pas de numéro de document du Conseil, par exemple certains "documents de réunion"^[7]. Il serait utile de savoir si la distribution de documents sans numéro est une pratique fréquente au cours des négociations et quels types de documents sont concernés.

Mon personnel a déjà tenu deux réunions constructives avec le Secrétariat général du Conseil pour discuter de ces questions. Je comprends que des améliorations sont apportées régulièrement. Je vous serais donc reconnaissant de bien vouloir, dans un premier temps, répondre aux questions suivantes afin de mieux comprendre les dispositions actuelles et tout projet visant à les améliorer:

I. Cohérence des pratiques entre les groupes de travail

1. Lorsque la Commission présente une proposition législative, le Conseil indique-t-il publiquement dans quelles instances préparatoires la proposition sera examinée?

2. Quelles mesures le Conseil prend-il pour décider si les documents préparatoires peuvent être rendus directement accessibles au public ou s'ils doivent porter la mention "LIMITE" et ne doivent donc pas être rendus directement accessibles? Il serait utile de savoir, par exemple, qui fait l'évaluation, quels critères sont utilisés pour déterminer cela et combien de temps le processus prend-il?

3. Des lignes directrices sont-elles disponibles sur la manière dont et quand les documents «LIMITE» peuvent être mis à la disposition du public?

4. À la suite des travaux effectués sur ce sujet par la présidence néerlandaise (janvier - juin 2016), quels autres travaux ont été réalisés sur la question du réexamen périodique par le SGC de l'état d'avancement des documents LIMITE relatifs aux procédures législatives en cours?

5. À la suite de l’adoption définitive d’un acte législatif, quel est le délai moyen de mise à la disposition du public des documents relatifs à l’adoption de cet acte (conformément à l’article 11, paragraphe 6, de l’annexe II du règlement intérieur du Conseil)? Comment le processus est-il organisé?

6. Que fait le Conseil pour améliorer encore le partage des meilleures pratiques en ce qui concerne les normes de rédaction applicables aux différents types de documents, telles que la présentation de modifications dans le suivi des changements, la synthèse des étapes précédentes des discussions et la mise en évidence des principales questions?

II. Enregistrement des positions individuelles des États membres

7. Bien que, dans la pratique, le registre du Conseil contienne de nombreux documents reflétant les positions des différentes délégations, les documents font parfois référence à «la majorité des délégations», à «plusieurs délégations» ou à «un nombre important d’États membres» pour résumer l’état d’avancement des négociations. Le Conseil peut-il indiquer comment et par qui la décision est prise d'enregistrer ou de ne pas enregistrer la position individuelle d'une délégation au niveau d'un groupe de travail? Le SGC a-t-il publié des orientations à ce sujet?

8. Le Conseil peut-il expliquer l'incidence de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Access Info Europe sur sa politique de divulgation et publier les résultats écrits de l'évaluation réalisée par le SGC au cours du premier semestre de 2015 [8]?

9. Le Conseil peut-il indiquer s'il estime nécessaire de modifier son règlement intérieur afin de l'adapter à l'arrêt Access Info Europe?

III. Exhaustivité du registre des documents du Conseil

10. Le Conseil peut-il dire si la distribution de documents sans numéro est une pratique fréquente et quels types de documents sont concernés?

11. S’il est vrai que ces documents ne figurent pas dans son registre public, peut-elle expliquer pourquoi elle ne les enregistre pas après la réunion dans le dossier législatif?

12. Je crois comprendre que le Conseil réfléchit déjà à la manière d'améliorer la transparence concernant ces documents. Je vous serais reconnaissant de bien vouloir expliquer les mesures qu'il a prises ou envisage de prendre.

IV. Accessibilité des documents au registre des documents du Conseil

13. Qu'a fait le Conseil, et qu'envisage-t-il de faire, pour faciliter la recherche des documents préparatoires relatifs aux projets d'actes législatifs dans son registre public, et plus généralement sur son site internet?

14. Le Conseil a-t-il déjà élaboré une politique concernant l'inclusion dans la base de données législative commune [9] des documents préparatoires relatifs aux projets d'actes législatifs? Si c'est le cas, je vous demande d'inclure une copie de la politique dans votre réponse.

Je vous saurais gré de bien vouloir me faire parvenir votre réponse dans un délai de trois mois à compter de la réception de la présente lettre. Si vous avez besoin de plus amples informations ou d'éclaircissements concernant l'enquête, veuillez contacter l'Unité des enquêtes stratégiques (Mme Alice Bossiere, Tel: +32 228 33 401).

Je vous remercie de votre coopération à ce sujet.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

Emily O'Reilly

Médiateur européen

cc : M. Hubert Legal, directeur général du service juridique

Reijo Kemppinen, directeur général de la communication et de l'information

[1] Composé des représentants permanents (ambassadeurs) ou des représentants permanents adjoints des 28 États membres.

[2] Les instances préparatoires peuvent être divisées en deux grandes catégories: Les comités créés par les traités, les décisions intergouvernementales ou les actes du Conseil, qui sont pour la plupart permanents, et les comités et groupes de travail créés par le Coreper, qui traitent de sujets spécifiques.

[3] Les règles de l’UE en matière d’accès aux documents appliquent une définition large des «documents législatifs»: “documents établis ou reçus dans le cadre de procédures d’adoption d’actes juridiquement contraignants dans ou pour les États membres [...]”

[4] Les délibérations du Conseil lors de la négociation du budget de l'UE pour 2017 en sont un exemple concret. À la suite de la proposition de la Commission, le comité budgétaire a procédé à son examen en juin et juillet 2016 et le texte de compromis final a été approuvé par le Coreper le 20 juillet 2016. Le Conseil a approuvé ce compromis par procédure écrite en septembre 2016. Les documents disponibles sont les ordres du jour du comité budgétaire, une série de tableaux mettant en évidence les modifications proposées par rapport à la proposition de la Commission et une note explicative. Les explications contenues dans la note sont très générales et ne décrivent pas les questions clés qui ont été débattues entre les États membres ni les points de divergence possibles.

[5] Article 11 de l'annexe II du règlement intérieur du Conseil: https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/rules_of_procedure_of_the_council_en.pdf

[6] La Cour de justice a confirmé l'arrêt du Tribunal annulant la décision du Conseil refusant l'accès du public à certaines parties d'une note du SGC au groupe "Information" contenant des propositions d'amendements présentées par un certain nombre d'États membres.  http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[7] SGC, Guide pour la rédaction des documents (2011), p. 7. Disponible à l'adresse suivante: https://delegates.consilium.europa.eu/xnet_dochelp/documentation/presidency/Guide%20redaction_EN_int.pdf

[8] Les résultats de cette évaluation ont été présentés au groupe "Information" le 19 mai 2016.

[9] Prévu dans l’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer», JO 2016, L 123, p. 1, disponible à l’adresse suivante: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016Q0512%2801%29