Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen ^[1]

Les citoyens de l’Union ont le droit, fondé sur les traités, de participer à la vie démocratique de l’Union. Les citoyens ne peuvent exercer correctement ce droit que si le processus législatif de l’UE est suffisamment ouvert pour permettre aux citoyens de participer et de demander des comptes à leurs représentants élus.

Une responsabilisation accrue en ce qui concerne les positions prises par les gouvernements nationaux sur la législation de l’UE pourrait réduire la culture de «blâmer Bruxelles» pour les décisions finalement adoptées par les gouvernements nationaux eux-mêmes.

Dans le passé, ce phénomène de «Bruxelles blâmée», qui dénature la réalité de la manière dont la législation de l’Union est adoptée, a suscité des inquiétudes quant à la légitimité démocratique de l’Union. Cela contribue à son tour à promouvoir l'euroscepticisme et le sentiment anti-UE.

Faire connaître publiquement, en temps utile et de manière accessible, les positions des États membres peut contribuer à réduire l’aliénation des citoyens vis-à-vis des institutions de l’UE. Cela peut également aider à préciser que les décisions relatives à la législation prises au niveau de l’UE sont en fin de compte prises par des représentants élus et non par des «bureaucrates sans visage».

Les citoyens devraient être habilités à exercer leur droit de participer au processus démocratique et à chercher à influencer les décisions relatives à la nouvelle législation. Au moment des élections, que ce soit pour le parlement national ou pour le Parlement européen, les citoyens auront également la possibilité de demander des comptes à leurs représentants élus. C'est l'intention d'une démocratie représentative.

La Médiatrice a ouvert une enquête en mars 2017, posé des questions spécifiques au Conseil, lancé une consultation publique, examiné des dossiers du Conseil et formulé aujourd’hui des recommandations sur la manière d’améliorer la transparence du processus législatif du Conseil.

Elle a constaté que la pratique actuelle du Conseil constitue une mauvaise administration.

Contexte

1. Le Conseil de l’Union européenne (ci-après le «Conseil»), conjointement avec le Parlement européen, adopte la législation de l’UE. Ils sont des législateurs égaux en vertu des traités de l’UE (pour la procédure législative ordinaire). Avant que les ministres nationaux réunis au sein du Conseil ne parviennent à une position formelle sur un projet de loi, des discussions préparatoires ont lieu au niveau des ambassadeurs, au sein du Comité des représentants permanents du Conseil (Coreper)^[2] et dans les plus de 150 instances préparatoires du Conseil auxquelles participent des fonctionnaires nationaux ^[3]. Ces instances préparatoires peuvent avoir une influence décisive sur le texte finalement approuvé par les ministres au Conseil. Les discussions au sein de toutes ces instances préparatoires constituent donc un élément essentiel du processus législatif de l’UE.

Conseil des ministres nationaux

 ↑

COREPER des ambassadeurs nationaux

  ↑

Groupes de travail des fonctionnaires nationaux

2. En vertu des traités de l'UE, tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union et les décisions de l'UE doivent être prises aussi ouvertement que possible et aussi près que possible du citoyen [4]. Les traités exigent spécifiquement que le Conseil se réunisse en public «lors de l’examen et du vote d’un projet d’acte législatif»^[5].

3. L’importance de la transparence législative est également ancrée dans la législation de l’UE sur l’accès du public aux documents ^[6]. Ces règles prévoient que les «documents législatifs» doivent être directement accessibles au public.

4. Consciente de la crainte d’un manque perçu de responsabilité et, partant, de l’absence de possibilité pour les citoyens de participer aux activités législatives du Conseil, la Médiatrice a décidé d’enquêter sur la question de sa propre initiative au moyen d’une «enquête stratégique».

L'enquête stratégique

5. Dans un premier temps, la Médiatrice a posé 14 questions spécifiques au Conseil. Le Conseil a répondu le 26 juillet 2017 [7]. La Médiatrice a ensuite lancé une consultation publique invitant les citoyens, les parlements nationaux, les universitaires et la société civile à faire connaître leur point de vue sur les questions soulevées dans l’enquête stratégique. Toutes les contributions ont exprimé des préoccupations, avec des nuances et des accents différents, en ce qui concerne la responsabilité et la transparence des discussions législatives au sein des différentes instances préparatoires du Conseil ^[8].

6. Le Médiateur a ensuite examiné [9] trois dossiers du Conseil achevés en 2016 - les dossiers concernant l'adoption du règlement sur la protection des données ^[10], la décision relative à la lutte contre le travail non déclaré ^[11] et la directive relative à l'accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public ^[12] - afin de se faire une idée des pratiques du Secrétariat général du Conseil (SGC) en matière de production, de diffusion et de publication des documents déposés lors des réunions des instances préparatoires du Conseil.

7. Les recommandations de la Médiatrice tiennent compte des arguments et des points de vue avancés par le Conseil, des résultats de l'inspection et des retours d'information issus de la consultation publique.

Évaluation du Médiateur

Observations préliminaires

8. Fondamentalement, cette enquête a des implications importantes pour la responsabilité du processus législatif du Conseil; elle est liée à la capacité des citoyens de l'UE à savoir, au cours du processus, comment un processus législatif particulier progresse, à connaître les différentes options qui sont discutées et quelles positions sont promues ou contestées par les gouvernements nationaux. Veiller à ce que les citoyens de l'UE soient informés de l'état d'avancement de la législation n'est pas simplement quelque chose à désirer; il s'agit plutôt d'une exigence légale. Ce type de transparence est censé s’appliquer tout au long du processus législatif, et pas seulement rétrospectivement après la conclusion de la question législative concernée. Cela est essentiel pour que les citoyens puissent jouir de leur droit, fondé sur les traités, de participer à la vie démocratique de l'Union.

9. Au sein de l'UE, le Conseil et le Parlement sont des colégislateurs qui adoptent ensemble des lois. Le Parlement européen élu au suffrage direct jouit déjà d’un degré élevé de transparence, et donc de responsabilité, dans le traitement de la législation. Il existe cependant, en comparaison, d'importants déficits en ce qui concerne la transparence, et donc la responsabilité, des travaux législatifs du Conseil.

À titre de comparaison, les principales étapes typiques du processus législatif au Parlement européen et les normes de transparence qui y sont associées sont les suivantes:

Projet de rapport du Comité	Publié
Débat(s) en commission	Public
Amendements du comité	Publié
Amendements de compromis	Publié
Votes par appel nominal des commissions	Publié
Rapport du comité	Publié
Amendements de la plénière	Publié
Débat en plénière	Public
Votes par appel nominal en plénière	Publié
Rapport de la plénière	Publié

10. Les documents pertinents de la présente enquête sont ceux qui ont été déposés auprès des instances préparatoires du Conseil (groupes de travail et Coreper) chargées des projets de loi. Tous ces documents sont des «documents législatifs» au sens où ce terme est utilisé dans le droit de l’Union en matière d’accès du public aux documents, à savoir le règlement (CE) no 1049/2001. Selon ce règlement, les «documents législatifs» sont des «documents établis ou reçus dans le cadre de procédures d’adoption d’actes juridiquement contraignants dans ou pour les États membres»[13]. Le règlement 1049/2001 exige que ces documents législatifs soient rendus directement accessibles au public «sous forme électronique ou par l’intermédiaire d’un registre». Cette exigence est nuancée par les dispositions du règlement (CE) no 1049/2001 relatives à certaines exceptions au droit d’accès du public aux documents [14]. Toutefois, l’une de ces exceptions ne s’appliquera que rarement aux documents législatifs, étant donné l’intérêt public manifeste à divulguer ces documents afin que les citoyens puissent exercer effectivement leur droit d’examiner le processus législatif [15].

11. La situation actuelle est que les documents législatifs du Conseil ne sont pas, dans une large mesure, rendus directement et de manière proactive accessibles au public tant que le processus est en cours. Pour l'essentiel, il n'est pas possible actuellement pour les citoyens de l'UE de se tenir informés, en temps réel, des questions législatives traitées par le Conseil. Les demandes individuelles d'accès du public aux documents législatifs du Conseil sont, en général, traitées conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1049/2001. Mais en raison de lacunes dans la manière dont le Conseil enregistre publiquement ces documents, le public n'est généralement pas en mesure de savoir, en temps réel, quels documents existent réellement. Les citoyens ne peuvent pas demander l'accès du public à un document s'ils ne savent pas qu'il existe. La Médiatrice est consciente que le Conseil a accompli des progrès significatifs dans l'amélioration de ses procédures internes de gestion des documents. Toutefois, la question la plus fondamentale est celle de l'engagement du Conseil à garantir la transparence et, partant, la responsabilité dans son rôle de législateur de l'UE.

Documenter les travaux des organes préparatoires

12. En novembre 2016, le Conseil a mis en place un nouveau système informatique pour l'enregistrement et la diffusion des documents soumis aux sessions du Conseil, y compris les réunions des instances préparatoires. Le nouveau système garantit que tous les documents soumis aux instances préparatoires du Conseil sont désormais systématiquement enregistrés. Il s'agit, par exemple, des commentaires écrits des États membres que le SGC reçoit par courrier électronique et des documents rédigés lors des réunions des instances préparatoires (ils sont intégrés dans les documents postérieurs à la réunion et enregistrés dans le système informatique). Le Médiateur se félicite de l'introduction de ce nouveau système d'enregistrement complet. Elle reconnaît qu’elle est susceptible de contribuer de manière substantielle à la transparence des discussions législatives.

13. Au cours de cette enquête, le Médiateur a toutefois constaté des incohérences au sein du Conseil en ce qui concerne la documentation produite par les différentes instances préparatoires. Il existe des incohérences en ce qui concerne la mesure dans laquelle les travaux des instances préparatoires sont enregistrés, des pratiques divergentes en ce qui concerne la manière dont les activités sont enregistrées, ainsi que certaines lacunes dans la documentation (voir annexe 1). De toute évidence, il est important que le Conseil adopte une approche globale et généralement cohérente en ce qui concerne la création de documents produits au cours des travaux législatifs de ses instances préparatoires. Une telle approche est essentielle pour faciliter le suivi par les citoyens de l'état d'avancement d'une proposition législative donnée. Les pratiques divergentes, qui ne sont pas justifiées par un besoin objectif, risquent de créer une confusion inutile pour les citoyens qui cherchent à suivre et à comprendre en détail une procédure législative.  Le Médiateur suggère donc que le Conseil adopte des lignes directrices concernant les types de documents que les instances préparatoires produisent dans le cadre des procédures législatives et les informations à inclure dans ces documents.

Enregistrement et divulgation des positions des États membres

14. Il existe différentes pratiques en ce qui concerne l'enregistrement des positions des États membres dans les documents élaborés et diffusés au sein des instances préparatoires du Conseil. L’inspection des trois dossiers législatifs a montré que, dans certains cas seulement, l’identité des États membres qui se prononcent sur un dossier est systématiquement enregistrée. Dans d’autres cas, les États membres ne sont pas identifiés comme soutenant une position particulière et, au lieu de cela, il existe de vagues références à des «délégations» non identifiées.

15. Dans sa réponse au Médiateur, le Conseil a indiqué que cette question avait été examinée par le Coreper en mai 2014, après que le Conseil eut perdu une importante affaire devant la Cour [16] concernant la publication des positions enregistrées des États membres . Le Coreper a conclu qu'il n'existait aucune obligation légale d'enregistrer et d'identifier les positions des différents États membres. Le Coreper est convenu que les États membres seraient identifiés s'ils étaient jugés "appropriés". Elle a déclaré que cela dépendait:

• «cohérence par rapport à la pratique dans un dossier et un objet spécifiques»;
• «incidence sur l’efficacité du processus décisionnel du Conseil et sur la souplesse de négociation des États membres»;
• «la nécessité particulière pour les États membres de suivre l’évolution des négociations»;
• «d’autres considérations liées à la nature spécifique du dossier ou de l’objet, notamment son caractère sensible»[17].

16. La Médiatrice est consciente de la sensibilité de certains gouvernements nationaux en ce qui concerne les positions qu’ils adoptent ou n’adoptent pas au cours des travaux législatifs du Conseil. Certains gouvernements des États membres peuvent être réticents à ce que leurs positions soient divulguées avant un vote formel ou l'adoption éventuelle d'une proposition législative particulière. Le secrétariat du Conseil, quant à lui, peut se sentir entravé dans la mesure où il peut rendre les documents législatifs accessibles au public de manière proactive et directe. En fait, en vertu du règlement intérieur du Conseil, le SGC ne peut pas mettre à disposition de manière proactive des documents qui "reflètent les positions individuelles des délégations"[18] pendant que les discussions sont en cours. En outre, même après l’adoption de l’acte législatif en question, un État membre peut demander que les documents reflétant sa position individuelle ne soient pas rendus directement accessibles au public [19].

17. La Cour de justice a toutefois estimé que le Conseil avait eu tort de refuser l'accès du public à certaines parties d'une note du SGC au groupe "Information" contenant des propositions d'amendements présentées par un certain nombre d'États membres. La Cour a précisé que les règles de l’UE en matière d’accès aux documents «visent à garantir l’accès du public à l’ensemble du contenu des documents du Conseil, y compris, en l’espèce, l’identité de ceux qui présentent des propositions»[20]. La Médiatrice se félicite que le Conseil ait confirmé qu'à la suite de l'arrêt de la Cour, les documents législatifs contenant les positions des États membres sont désormais divulgués sur demande, "sauf dans des cas exceptionnels et dûment justifiés". La Médiatrice suggère que le Conseil actualise son règlement intérieur pour tenir compte de cette pratique ^[21]. Toutefois, cela ne traitera pas de la question plus large de l’obligation de mettre ces documents à disposition directement et de manière proactive au cours du processus législatif. Bien entendu, cet engagement ne signifie pas grand-chose si les positions des États membres ne sont même pas enregistrées de manière appropriée.

18. Il est important de noter que les représentants des États membres participant aux travaux législatifs sont des législateurs de l’Union et devraient être responsables en tant que tels. La responsabilité démocratique exige que le public sache quel gouvernement national a pris quelle position dans le processus d'adoption de la législation de l'UE. Sans cet «élément de preuve minimal et essentiel»[22], les citoyens ne pourront jamais contrôler la manière dont leurs représentants nationaux ont agi. Il est également important que les parlements nationaux, dans le cadre de leur mission de supervision des actions de leurs propres gouvernements, soient en mesure de connaître les positions prises par leur propre gouvernement.  

19. Il est important de noter que, pour la légitimité du droit de l’Union et de l’Union, une plus grande transparence concernant les positions des États membres est susceptible de réduire la tentation de « blâmer Bruxelles » pour les décisions finalement prises par les gouvernements nationaux eux-mêmes. Par le passé, ce phénomène «blâmer Bruxelles», qui déforme la réalité de la manière dont la législation de l’UE est adoptée, a encouragé les sentiments eurosceptiques et anti-UE. Veiller à ce que les positions des États membres soient communiquées à temps peut contribuer à réduire l’aliénation des citoyens vis-à-vis des institutions de l’UE. De nombreuses contributions à la consultation publique ont fortement souligné l'importance de connaître les positions individuelles des États membres au cours des négociations.

20. Certains États membres peuvent être réticents à révéler qu’ils ont changé de position au cours d’un processus législatif particulier. Cependant, la volonté de changer de position et de parvenir à un compromis est un élément central de la prise de décision démocratique. Expliquer ces changements de position et les compromis qui en découlent au public est sans doute un élément crucial de la reddition de comptes. Selon les termes du Tribunal, «[p]our que les citoyens puissent exercer leurs droits démocratiques, ils doivent être en mesure de suivre en détail le processus décisionnel au sein des institutions participant aux procédures législatives et d’avoir accès à toutes les informations pertinentes. L’identification des délégations des États membres qui soumettent des propositions au stade des discussions initiales n’apparaît pas susceptible d’empêcher ces délégations de pouvoir prendre en considération ces discussions afin de présenter de nouvelles propositions si leurs propositions initiales ne reflètent plus leurs positions. De par sa nature, une proposition est conçue pour être discutée, qu'elle soit anonyme ou non, afin de ne pas rester inchangée à la suite de cette discussion si l'identité de son auteur est connue. L’opinion publique est parfaitement en mesure de comprendre que l’auteur d’une proposition est susceptible d’en modifier ultérieurement le contenu »[23].

21. Compte tenu de l’importance pour les citoyens de connaître les positions des États membres, le Médiateur estime que la pratique administrative actuelle du secrétariat général du Conseil, qui consiste à ne pas enregistrer systématiquement les positions exprimées par les États membres lors des discussions au sein des instances préparatoires, constitue une mauvaise administration. Le Médiateur recommande que le SGC enregistre systématiquement ces postes. Les documents divulguant les positions des États membres devraient, en principe, être mis à la disposition du public de manière proactive et directe en temps utile. Tout refus de divulguer le nom d’un État membre, qui devrait être rare, doit être fondé sur l’application dûment motivée d’une exception énumérée à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 et être conforme à la jurisprudence.

Accessibilité des documents de l'organe préparatoire

22. Deux questions spécifiques se posent en l'espèce: i) l'exhaustivité et l'accessibilité du registre public des documents du Conseil; et ii) l'outil utilisé par le Conseil pour restreindre l'accès à de très nombreux documents législatifs pendant la prise de décision, le marquage "LIMITE".

i. Registre public des documents du Conseil

23. L'existence d'un registre public suggère une certaine exhaustivité ou exhaustivité de son contenu, que le registre dressera la liste de tous les types de documents produits par le Conseil. Disposer d'un registre public complet et accessible est la clé d'une piste documentaire transparente. Afin de permettre aux citoyens de jouir pleinement de leur droit d'accès aux documents, tous les documents législatifs produits au sein des groupes de travail et/ou distribués aux délégations devraient y figurer, quel que soit leur format et qu'ils soient (entièrement, partiellement ou pas du tout) accessibles. S’ils n’apparaissent pas dans le registre, l’existence de ces documents est invisible pour le monde extérieur. En outre, afin de permettre au public d’y accéder effectivement, les documents doivent être faciles à trouver sur le site Internet du Conseil. Seul un registre public complet et accessible donne au public l'outil nécessaire pour se faire une idée complète des délibérations qui ont lieu au sein des instances préparatoires.

24. La Médiatrice a constaté que le registre public des documents du Conseil était incomplet et peu convivial. Par exemple, la pratique actuelle consistant à publier des listes de «documents de travail», qui n’ont pas d’inscription distincte dans le registre, n’est pas satisfaisante, car elle empêche les citoyens de découvrir facilement, en temps utile, que de tels documents existent. Actuellement, une connaissance approfondie du fonctionnement du Conseil est nécessaire pour trouver un document spécifique. Il est difficile pour le grand public d'accéder aux informations sur les négociations au sein des instances préparatoires. De plus amples informations sur le registre public des documents du Conseil figurent à l'annexe 2.

25. La Médiatrice suggère au Conseil d'inscrire tous les types de documents dans son registre public, indépendamment de leur format et de leur accessibilité totale, partielle ou partielle. Afin d’éviter une surcharge d’informations, il convient de le faire parallèlement à une meilleure accessibilité des documents par l’intermédiaire du registre.

26. Dans ce contexte, la Médiatrice estime que l'accès serait grandement facilité si les documents préparatoires étaient organisés chronologiquement sur une seule page web pour chaque proposition législative [24]. Le Conseil a informé la Médiatrice qu'il envisageait d'améliorer la visibilité et l'accès aux documents en fournissant un lien vers la page "Procédure législative" de l'Office des publications et de donner accès aux documents au moyen d'un calendrier des réunions du Conseil et de ses instances préparatoires. Le Conseil a ajouté qu'une réflexion est actuellement en cours en vue de simplifier davantage l'accès aux documents du registre public. La Médiatrice se félicite de ces initiatives visant à améliorer l'accessibilité du registre public et encourage le Conseil à améliorer encore sa convivialité et sa fonction de recherche à la lumière de ses observations.

27. La Médiatrice estime toutefois que le public est plus susceptible de consulter le site web du Conseil pour trouver les réunions d'un groupe de travail particulier ou les détails d'une proposition législative particulière que pour rechercher toutes les réunions tenues par le Conseil un jour donné. La Médiatrice encourage donc le Conseil à créer une page web spécifique et actualisée pour chaque proposition législative, à l’instar de l’Observatoire législatif du Parlement. Dans ce contexte, la Médiatrice se félicite des progrès accomplis par le Conseil, le Parlement européen et la Commission dans la mise en place de la «base de données législative commune».

ii. Le marquage « LIMITE »

28. Le Conseil a pour pratique de marquer la plupart des documents diffusés au sein des instances préparatoires comme "LIMITE". Les destinataires des documents portant ce marquage sont censés veiller à ce que ces documents restent internes au Conseil. Le Conseil ne rend pas ces documents directement accessibles au public sur son site web [25].  Toutefois, la Médiatrice comprend que le fait de marquer un document comme «LIMITE» n’implique pas nécessairement que le document en question sera refusé lorsque l’accès est demandé en vertu du droit de l’Union relatif à l’accès du public aux documents.

29. Le droit de l’Union exige que les « documents législatifs» soient rendus directement accessibles au public [26]. À l'instar du Parlement européen, son colégislateur, le Conseil, devrait mettre ses documents législatifs [27] à disposition de manière proactive sur son site internet sans délai. Ce n’est qu’en mettant ces documents directement à disposition, sans délai, que le Conseil peut s’assurer qu’il respecte les dispositions du traité selon lesquelles «[t]out citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union. [Et que] [les] décisions soient prises aussi ouvertement et aussi près que possible du citoyen »[28].

30. Le SGC est responsable du marquage des documents "LIMITE". Le Conseil a expliqué au Médiateur que le SGC marque un document comme "LIMITE" sur la base d'une "appréciation prima facie" de l'existence d'un risque pour un ou plusieurs des intérêts protégés par les exceptions au droit de l'UE relatif à l'accès du public aux documents [29].

31. L'inspection des trois dossiers par le Médiateur a toutefois montré que les documents comportant un code interinstitutionnel diffusés entre le SGC, les groupes de travail et le Coreper concernant les trois actes législatifs portaient généralement et systématiquement la mention "LIMITE"[30]. Cela suggère que, dans les différents services du SGC, il existe une certaine réponse automatique ou par défaut consistant à marquer les documents législatifs de niveau préparatoire comme «LIMITE». Le règlement intérieur du Conseil semble encourager la pratique consistant à « faire fausse route » et à ne rendre directement accessibles que les documents qui ne sont « manifestement pas couverts»[31] par l’une des exceptions au droit de l’Union en matière d’accès du public aux documents. On peut soutenir que cela remet en cause l’exigence légale selon laquelle l’accès du public aux documents législatifs devrait être le plus large possible [32] [33].

32. Le Conseil a indiqué à la Médiatrice que toute levée du statut "LIMITE", alors que les discussions législatives sont en cours, est en général motivée par des demandes. Un examen systématique du statut «LIMITE» des documents n’a lieu qu’après l’adoption définitive de l’acte législatif [34]. Dans les procédures législatives complexes, les documents ne peuvent donc être publiés de manière proactive que plusieurs années plus tard [35]. La Médiatrice note en particulier que, dans le cas de demandes d’accès du public à des documents relatifs à des procédures législatives en cours en 2015 et portant la mention «LIMITE», 84 % ont été divulguées [36]. Dans le cas du règlement sur la protection des données, 310 des 321 documents «LIMITE» liés au dossier ont été rendus pleinement accessibles sur demande alors que les négociations étaient toujours en cours. Cela signifie que la grande majorité des documents législatifs n’étaient pas couverts par l’une des exceptions à la divulgation [37].

33. Le Conseil a indiqué au Médiateur que les services du SGC ont désormais été encouragés [38] à revoir le statut "LIMITE" lorsqu'il cesse d'être justifié et que "[l]e SGC mène actuellement une réflexion sur le développement d'outils techniques visant à faciliter la publication des documents LIMITE dans le domaine public par le service auteur". Ces outils techniques permettraient aux services du SGC de décocher la case "LIMITE" correspondante dans le nouveau système d'enregistrement mis en place par le Conseil en novembre 2016. À l’heure actuelle, il est nécessaire d’émettre un rectificatif – une correction – afin de lever le statut «LIMITE», qui est une procédure longue. La mise en œuvre de ce système figure dans le programme de travail du Conseil pour 2018.

34. La Médiatrice estime que les restrictions à l’accès aux documents législatifs devraient être à la fois exceptionnelles et limitées dans le temps à ce qui est absolument nécessaire, tel que défini dans la législation de l’Union sur l’accès du public aux documents. En conséquence, le Médiateur estime que la position par défaut concernant les documents législatifs du Conseil devrait être qu'ils doivent être rendus directement accessibles au public dans toute la mesure du possible. La Médiatrice estime que la pratique actuellement répandue et arbitraire consistant à qualifier la plupart des documents préparatoires dans les procédures législatives en cours de «LIMITE» constitue une restriction disproportionnée du droit des citoyens à l’accès le plus large possible aux documents législatifs. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

35. La Médiatrice recommande que le Conseil élabore des critères clairs et accessibles au public pour l’application du statut «LIMITE». En effet, le statut « LIMITE » ne devrait s’appliquer qu’aux documents qui, au point d’appréciation, sont exemptés de divulgation sur la base de l’une des exceptions prévues par le droit de l’Union en matière d’accès aux documents. Et afin de garantir l’accès le plus large possible, le Médiateur recommande que le Conseil réexamine systématiquement le statut «LIMITE» des documents avant l’adoption finale de l’acte législatif concerné. Ce réexamen devrait être entrepris avant le début des négociations informelles entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission, dans le cadre de «trilogues», au cours desquels le Conseil sera déjà parvenu à une position initiale (formellement ou «informellement») sur la proposition législative.

36. Enfin, le Médiateur note que, conformément à son règlement intérieur (article 9, paragraphe 3) et aux observations qui y sont jointes [39], le Conseil lui-même, le Coreper ou les groupes de travail peuvent, et le font souvent, procéder à des votes dits «indicatifs»; ceux-ci ne sont pas considérés comme un vote «formel» au sens des traités, n’ont aucun effet juridique et ne sont pas rendus publics.

Conclusion

37. Les conclusions de la Médiatrice sont les suivantes: 1) à un niveau général, la Médiatrice estime que l’approche actuelle du Conseil consistant à rendre ses documents législatifs directement accessibles au public est en deçà de ce qui est attendu du Conseil en termes de transparence législative et que cela constitue un cas de mauvaise administration; ii) à un niveau spécifique, la Médiatrice estime que l’absence d’enregistrement systématique par le Conseil de l’identité des États membres qui prennent position dans le cadre d’une procédure législative et son application disproportionnée du statut «LIMITE» aux documents constituent un cas de mauvaise administration. Elle formule donc trois recommandations correspondantes ci-après, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen.

Recommandations

Sur la base de l'enquête menée sur cette plainte, le Médiateur formule les recommandations suivantes à l'intention du Conseil:

Le Conseil devrait:

1. Enregistrer systématiquement l'identité des États membres qui expriment des positions au sein des instances préparatoires.

2. Élaborer des critères clairs et accessibles au public pour l’application du statut «LIMITE», conformément au droit de l’Union.

3. Réviser systématiquement le statut «LIMITE» des documents à un stade précoce, avant l’adoption finale d’un acte législatif, y compris avant les négociations informelles en «trilogues», moment auquel le Conseil sera parvenu à une position initiale sur la proposition.

Le Conseil sera informé de ces recommandations. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, le Conseil transmet un avis circonstancié au plus tard le 9 mai 2018.

Compte tenu de l’importance de cette question pour les citoyens de l’Union, la Médiatrice n’accueillerait pas favorablement les demandes de prolongation de ce délai de trois mois.

Suggestions d'amélioration

Le Conseil devrait:

1. Examiner la manière dont elle s'acquitte de son obligation légale de rendre les documents législatifs directement accessibles. Ce réexamen devrait être achevé dans un délai de douze mois à compter de la date de la présente recommandation et devrait conduire à l'adoption de nouvelles dispositions appropriées dans un délai supplémentaire de douze mois.

2. Adopter des lignes directrices concernant les types de documents que les instances préparatoires devraient produire dans le cadre des procédures législatives et les informations à inclure dans ces documents.

3. Mettre à jour le règlement intérieur du Conseil afin de tenir compte de la pratique actuelle en matière de divulgation de documents législatifs contenant les positions des États membres, telle qu'exposée par la présidence néerlandaise du Conseil en 2016.

4. Indiquez tous les types de documents dans son registre public, quel que soit leur format et qu’ils soient pleinement accessibles, partiellement accessibles ou non accessibles du tout.

5. Améliorer la convivialité du registre public des documents et de sa fonction de recherche.

6. Élaborer une page web spécifique et actualisée pour chaque proposition législative, à l’instar de l’Observatoire législatif du Parlement européen.

 

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 09/02/2018

 

annexes

Annexe 1 - Documenter les travaux des organes préparatoires du Conseil

Lors de l'ouverture de son enquête, la Médiatrice a constaté un certain degré de cohérence dans la documentation produite dans le cadre des réunions du Coreper ^[40]. Toutefois, il semble y avoir des pratiques différentes au sein d'autres instances préparatoires du Conseil, notamment au sein des groupes de travail, en ce qui concerne les documents à produire et les informations à y inclure.

En ce qui concerne la cohérence de la documentation produite au sein des instances préparatoires, la Médiatrice comprend que le Conseil produit différents types de documents pour enregistrer les progrès et les résultats des négociations au sein des instances préparatoires. Il peut s’agir des «ordres du jour», des «documents», des «rapports», des «résultats des travaux», des «comptes rendus sommaires» des discussions, des «textes de compromis», des «notes» aux délégations, etc.

L'inspection des trois dossiers législatifs a montré que les pratiques rédactionnelles variaient en fonction de l'instance préparatoire et du service responsable au sein du SGC. Par exemple, si le SGC a rédigé des "résultats des travaux" détaillés pour certaines des réunions de l'instance préparatoire [41] qui ont préparé la position du Conseil sur le projet de décision relative à la lutte contre le travail non déclaré, il n'existe pas de tels comptes rendus pour les réunions des deux autres instances préparatoires qui ont examiné le règlement sur la protection des données ^[42] et la directive relative à l'accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public [43]. De même, le SGC a régulièrement produit des "notes" contenant des compilations d'observations écrites des États membres sur le projet de règlement relatif à la protection des données, mais ces "notes"n'existent pas pour les deux autres actes législatifs. Ces observations ont été confirmées par plusieurs contributions à la consultation publique de la Médiatrice, qui ont exprimé des préoccupations, notamment en ce qui concerne l’absence de procès-verbal pour certaines instances préparatoires.

Le Médiateur reconnaît qu'un certain degré de flexibilité dans la production des documents est nécessaire pour tenir compte des différents types d'instances préparatoires et de la variété des sujets en discussion afin de rendre le processus de négociation aussi efficace que possible. Des pratiques rédactionnelles différentes ne devraient toutefois être justifiées que par la nature du dossier législatif et les particularités des discussions préparatoires y afférentes. Toutefois, dans sa réponse à la Médiatrice, le Conseil reconnaît que les divergences de pratiques entre les services du SGC ne sont pas uniquement liées à la nature du dossier spécifique; les différentes approches découlent également de pratiques administratives différentes [44].

Annexe 2 - Registre public des documents du Conseil

Le SGC enregistre généralement l'état d'avancement et le résultat des discussions au sein des instances préparatoires dans des documents dits "standard" (appelés communément documents "ST"). Tous portent un numéro de référence individuel et le code interinstitutionnel, qui relie les documents à une proposition législative spécifique. Les documents standard sont répertoriés dans le registre public par défaut (bien que les documents eux-mêmes puissent ne pas être directement accessibles au public).

Jusqu'à récemment, le Conseil a également produit une large série d'autres documents [45]. Certains de ces types de documents ne sont plus utilisés. Aujourd'hui, depuis l'introduction d'un nouveau système informatique, tous les documents qui ne sont pas classés comme documents standard sont appelés documents de travail. Les documents de travail peuvent, par exemple, contenir des observations écrites ou des questions des États membres sur des projets de loi ou des «documents officieux»[46] sur divers sujets liés à un projet de loi spécifique.

Les documents de travail ne sont pas automatiquement répertoriés dans le registre public au moment de leur rédaction. Au lieu de cela, le SGC publie trimestriellement, et pour chaque groupe de travail, un document "standard"dans le registre public qui contient une liste des documents de travail qui ont été distribués par le SGC au groupe de travail spécifique au cours de la période concernée. Les documents de travail ne sont donc pas inscrits séparément dans le registre public des documents et ne portent pas non plus de code interinstitutionnel les reliant à un dossier législatif spécifique.

La Médiatrice a également examiné comment les documents et informations relatifs aux projets de législation peuvent être trouvés dans le registre public du Conseil.

Dans le cas des propositions législatives, le registre peut contenir des centaines de documents répartis dans différentes sections du site web. Afin d'obtenir une image complète de tous les documents mis à disposition par le Conseil concernant un acte législatif - de la proposition de la Commission à son adoption par le Conseil - il est nécessaire d'effectuer quatre recherches différentes dans le registre pour les négociations au sein des instances préparatoires [47] et deux recherches dans d'autres sections du site web pour les discussions au niveau du Conseil [48].

La recherche la plus complète du registre que l'on puisse actuellement effectuer est basée sur le code interinstitutionnel d'un acte législatif. L’inspection de la Médiatrice a montré qu’une telle recherche n’affichait pas nécessairement certains documents clés liés à un projet d’acte législatif, tels que les contributions du service juridique du Conseil.

L'affichage actuel de la documentation disponible rend également difficile la reproduction chronologique de toutes les étapes d'une négociation. Plusieurs contributions à la consultation publique de la Médiatrice ont fait observer qu’il était difficile d’identifier le rôle, le statut et la place des différents documents dans le processus législatif global. Le contrôle a également révélé des difficultés à identifier les documents dans le registre en fonction de leur titre. Dans l'ensemble, une connaissance préalable approfondie du fonctionnement du Conseil peut être nécessaire pour trouver un document spécifique.

 

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] Le «Comité des représentants permanents des gouvernements des États membres auprès de l'Union européenne» est composé de représentants permanents (Coreper II) ou de représentants permanents adjoints (Coreper I) des 28 États membres.

[3] La liste des instances préparatoires est disponible à l’adresse suivante: http://www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Article 1er et article 10, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne.

[5] Article 15, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

[6] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43) (règlement 1049/2001).

[7] La réponse du Conseil est disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[8] Le Médiateur a reçu 22 contributions à la consultation publique, qui peuvent être consultées à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[9] Le rapport de contrôle est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[10] Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.

[11] Décision (UE) 2016/344 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 établissant une plateforme européenne visant à renforcer la coopération dans la lutte contre le travail non déclaré.

[12] Directive (UE) 2016/2012 du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2016 relative à l’accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public.

[13] Article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

[14] Article 4 du règlement 1049/2001.

[15] Selon la Cour de justice, les intérêts protégés par l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 doivent être mis en balance avec l’intérêt public, qui « revêt manifestement une importance particulière lorsque le Conseil agit en sa qualité de législateur», affaire C-280/11 P, Conseil/Access Info Europe, point 33.

[16] Affaire C-280/11 P Conseil/Access Info Europe [2013].

[17] SGC, Evaluation of the impact of the Court ruling in case C-280/11 P (Conseil/Access Info Europe), 8863/16, 18 mai 2016, p. 3.

[18] Article 11, paragraphe 4, point b), annexe II, règlement intérieur du Conseil.

[19] Article 11, paragraphe 6, annexe II, règlement intérieur du Conseil.

[20] Affaire C-280/11 P, Conseil/Access Info Europe, point 40.

[21] La présidence néerlandaise du Conseil de 2016 a suggéré que «le règlement intérieur du Conseil, en particulier l’article 11 de l’annexe II concernant l’accès du public aux documents du Conseil, n’est pas pleinement conforme à la jurisprudence récente. Bien que, dans la pratique, le Conseil semble se conformer pleinement à la décision relative à l'accès à l'information, la présidence estime que les dispositions d'application énoncées à l'article 11 de l'annexe II du règlement de procédure devraient être adaptées à la jurisprudence récente des juridictions de l'UE", voir SGC, groupe "Information", 19 mai 2016, 9536/16, 26 mai 2016, p. 3.

[22] Voir les conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire C-280/11 P, Conseil/Access Info Europe, point 61.

[23] Affaire T-233/99, Access Info Europe/Conseil de l’Union européenne, point 69 (soulignement ajouté).

[24] Dans la section "Politiques" de son site web, le Conseil a mis en place des pages web dédiées aux grands paquets législatifs, mais elles ne mentionnent que le résultat des délibérations au niveau du Conseil – parfois du Coreper. Afin de disposer d’un résumé des discussions au niveau de l’instance préparatoire, il est nécessaire de rechercher le dernier rapport d’avancement dans le registre public.

[25] Les dispositions pertinentes pour le traitement des documents "LIMITE" sont le règlement intérieur et les lignes directrices internes du Conseil sur le "traitement des documents internes au Conseil", document n° 11336/11.

[26] Selon le droit de l’Union sur l’accès aux documents, les documents législatifs «devraient être rendus directement accessibles dans toute la mesure du possible», voir considérant 6 du règlement no 1049/2001.

[27] Les documents législatifs du Conseil peuvent être les ordres du jour des réunions, les documents d'accompagnement, les rapports, les résultats des travaux, les comptes rendus sommaires des discussions, les textes de compromis, les notes, etc.

[28] Article 10, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne.

[29] Article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[30] À l'exception principalement des documents qui doivent être rendus directement accessibles conformément au règlement intérieur du Conseil, voir l'article 11, paragraphes 3 et 5, et l'annexe II du règlement intérieur du Conseil.

[31] Voir article 11, paragraphe 4, annexe II, règlement intérieur du Conseil.

[32] Pour le principe de l’accès le plus large possible du public, voir les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, Rec. 2008, p. I-4723, point 34, et l’affaire C-280/11 P, Conseil/Access Info Europe, Rec. 2013, point 27.

[33] Un document de la délégation néerlandaise de la COSAC sur la transparence de l'UE, intitulé "Ouvrir des portes closes: rendre l'UE plus transparente pour ses citoyens", présenté par la Tweede Kamer (deuxième chambre) des Pays-Bas en tant que contribution à la consultation publique du Médiateur, fait valoir que "le traitement des documents par le Conseil est contraire au droit de l'UE et aux arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne".

[34] SGC, Publication et diffusion des documents LIMITE, 5109/1/17 REV 1, 2017, p. 3.

[35] Dans le cas du règlement sur la protection des données, cinq ans après la proposition de la Commission.

[36] https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[37] Comme le prévoit l'article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001.

[38] SGC, Publication et diffusion des documents LIMITE, 5109/1/17 REV 1, 2017, p. 3.

[39] Conseil, Commentaires sur le règlement intérieur du Conseil, 2016, p. 54, disponible à l'adresse suivante: http://www.consilium.europa.eu/media/29824/qc0415692enn.pdf

[40] Les ordres du jour du Coreper sont publiés avant les réunions et les comptes rendus analytiques sont généralement publiés peu après les réunions.

[41] Groupe "Questions sociales".

[42] Groupe de travail sur l'échange d'informations et la protection des données (DAPIX).

[43] Groupe "Télécommunications et société de l'information".

[44] En annexe à sa réplique, le Conseil a joint les conclusions générales d'une évaluation menée par le SGC au cours du premier semestre 2015 concernant la rédaction de documents relatifs aux activités législatives du Conseil. L'étude a confirmé que les pratiques rédactionnelles et le format des documents distribués aux délégations au cours des négociations varient d'un service du SGC à l'autre.

[45] Par exemple, document de séance (DS), documents de réunion (MD), documents de travail (WK) ou document sans numéro (SN), voir SGC, Understanding the Council’s open datasheets, 2016, p. 14 et 16.

[46] Un « document officieux » fait référence à un document informel déposé au cours de négociations dans le but de trouver un accord sur des questions litigieuses - sans nécessairement engager l’auteur (qui peut être la Commission européenne, la présidence du Conseil ou certains États membres).

[47] Par code de dossier interinstitutionnel pour la liste des documents préparatoires; par nom du groupe de travail/comité pour les ordres du jour et les résultats éventuels des travaux liés aux groupes de travail/comités participant aux discussions; par date dans les sections «Ordres du jour» et «Documents de synthèse du Coreper» pour les discussions du Coreper; par numéro de document pour certains documents connexes qui ne portent pas de numéro de dossier interinstitutionnel (par exemple, les communications de la Commission).

[48] Dans la section "Réunions" du site web consacrée aux procès-verbaux du Conseil et aux documents supplémentaires tels que les ordres du jour, les notes d'information et les procès-verbaux, ainsi que dans la section "Presse" du site web pour la diffusion en continu des sessions publiques du Conseil.