Contexte

1. Le Conseil de l'Union européenne (le Conseil) est composé des gouvernements des États membres de l'UE. Avec le Parlement européen ^[1], le Conseil adopte la législation de l'UE. Avant que les ministres des États membres ne parviennent à une position officielle sur les projets législatifs lors des sessions du Conseil, des discussions préparatoires ont lieu au sein du Comité des représentants permanents du Conseil (Coreper)^[2] et au sein des plus de 150 instances préparatoires du Conseil auxquelles participent des fonctionnaires nationaux, y compris les "groupes de travail"^[3]. Dans de nombreux cas, ces instances préparatoires ont une influence décisive sur le texte législatif final. Les discussions au sein de toutes ces instances préparatoires constituent donc un élément crucial du processus législatif de l'UE.

2. Veiller à ce que les citoyens soient en mesure de suivre l'évolution de la législation est une exigence légale. En vertu des traités de l’Union, tout citoyen a «le droit de participer à la vie démocratique de l’Union» et les décisions de l’Union doivent être prises «aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens»^[4]. Les traités exigent spécifiquement que le Conseil se réunisse en public "lors de l'examen et du vote d'un projet d'acte législatif"^[5].

3. L’importance de la transparence législative est également ancrée dans les règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents ^[6]. Ces règles prévoient que les «documents législatifs» doivent être directement accessibles au public dans toute la mesure du possible ^[7].

4. Dans le contexte des préoccupations suscitées par la perception d’un manque de responsabilité des citoyens et, partant, d’une absence de possibilité pour ceux-ci de participer aux activités législatives du Conseil, la Médiatrice a décidé d’enquêter sur la question de sa propre initiative au moyen d’une «enquête stratégique».

L'enquête stratégique

5. L'enquête s'est concentrée sur la transparence des discussions législatives au sein des instances préparatoires du Conseil. Il portait en particulier sur la manière dont le secrétariat général du Conseil (ci-après dénommé "secrétariat") soutient administrativement le processus législatif en enregistrant les discussions qui ont lieu entre les États membres au sein des instances préparatoires et en enregistrant, gérant et publiant les documents y afférents.

6. Le 10 mars 2017, le Médiateur a posé 14 questions au Conseil ^[8], auxquelles le Conseil a répondu le 26 juillet 2017 ^[9].

7. Le Médiateur a ensuite lancé une consultation publique invitant le public, la société civile, les universitaires et les parlements nationaux à faire connaître leur point de vue sur les questions soulevées. Tous ceux qui ont apporté leur contribution ont exprimé des préoccupations, à des degrés divers, quant à la responsabilité et à la transparence des discussions législatives au sein des différentes instances préparatoires du Conseil ^[10].

8. Le 23 janvier 2018, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné ^[11] les dossiers du Conseil concernant trois propositions législatives finalisées en 2016: le règlement sur la protection des données ^[12], la décision relative à la lutte contre le travail non déclaré ^[13] et la directive relative à l’accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public ^[14]. L'inspection visait à donner au Médiateur un aperçu de la manière dont le Secrétariat produit, distribue, enregistre et publie les documents déposés lors des réunions des instances préparatoires du Conseil.

9. À la suite d’une analyse détaillée des retours d’information reçus au cours de la consultation publique, des résultats de l’inspection et des points de vue exprimés par le Conseil, la Médiatrice a constaté que les pratiques actuelles du Conseil constituaient un cas de mauvaise administration.

10. Le 9 février 2018, la Médiatrice a adressé au Conseil trois recommandations spécifiques sur la manière dont elle pourrait accroître la transparence de son processus législatif. Elle a également demandé au Conseil de répondre à une série de suggestions d'amélioration ^[15].

11. Conformément aux traités de l'UE ^[16] et au statut du Médiateur européen [^17], le Médiateur a accordé au Conseil un délai de trois mois pour rendre un avis circonstancié sur ses recommandations et suggestions.

12. À la déception de la Médiatrice, le Conseil n'a pas répondu à ses recommandations et suggestions dans le délai prescrit par la loi, qui s'est écoulé le 9 mai 2018. Compte tenu de l'importance de la question de la transparence législative, la Médiatrice a décidé de ne pas accorder de prolongation au Conseil au-delà de ce délai.

Recommandations du Médiateur

13. Le point de départ de l’évaluation de la Médiatrice était l’importance de la transparence pour la légitimité démocratique de la législation de l’Union et de l’Union. Étant donné que les instances préparatoires du Conseil ne se réunissent pas en public, les citoyens ne peuvent exercer leur droit démocratique de suivre les discussions législatives qu'en accédant aux comptes rendus de ces discussions.

14. Pour que cela soit possible, les discussions législatives au sein des instances préparatoires doivent être documentées; lorsque les États membres prennent position au sein des instances préparatoires, cela doit être consigné; et l'accès en temps utile aux documents législatifs doit être facilement accessible.

15. La Médiatrice a estimé que le fait que le Conseil n’ait pas systématiquement consigné l’identité des États membres lorsqu’ils expriment des positions lors de discussions au sein des instances préparatoires ^[18] constitue un cas de mauvaise administration. Elle a également estimé que la pratique actuelle du Conseil consistant à désigner la plupart des documents législatifs, alors que le processus décisionnel est en cours, comme «LIMITE»[19], restreignant ainsi l’accès du public, constituait un cas de mauvaise administration.

16. Le Médiateur a donc recommandé que le Conseil:

1. Enregistrer systématiquement l'identité des gouvernements des États membres lorsqu'ils expriment des positions au sein des instances préparatoires du Conseil.

2. Élaborer des critères clairs et accessibles au public pour désigner les documents comme «LIMITE», conformément au droit de l’Union.

3. Réviser systématiquement le statut «LIMITE» des documents à un stade précoce, avant l’adoption finale d’un acte législatif, y compris avant les négociations informelles en «trilogues», auquel cas le Conseil sera parvenu à une position initiale sur la proposition.

17. En outre, la Médiatrice a fait un certain nombre de suggestions au Conseil sur la manière d'améliorer la transparence de son processus législatif, en vue de renforcer la cohérence de la documentation produite au sein de ses instances préparatoires [²⁰] et l'accessibilité de cette documentation par l'intermédiaire du site internet et du registre public du Conseil [²¹].

18. Le Médiateur a suggéré que le Conseil:

1. Examiner la façon dont elle s'acquitte de son obligation légale de rendre les documents législatifs directement accessibles. Ce réexamen devrait être achevé dans un délai de douze mois à compter de la date de la présente recommandation et devrait conduire à l'adoption de nouvelles dispositions appropriées dans un délai supplémentaire de douze mois.

2. Adopter des lignes directrices concernant les types de documents qui devraient être produits par les instances préparatoires, le contexte des procédures législatives et les informations à inclure dans ces documents.

3. Mettre à jour le règlement intérieur du Conseil afin de tenir compte de la pratique actuelle consistant à publier des documents législatifs contenant les positions des États membres, comme l'a souligné la présidence néerlandaise du Conseil en 2016.

4. Indiquez tous les types de documents dans son registre public, quel que soit leur format et qu’ils soient entièrement ou partiellement accessibles ou non accessibles du tout.

5. Améliorer la convivialité et la facilité de recherche du registre public des documents.

6. Élaborer une page web spécifique et actualisée pour chaque proposition législative, à l’instar de l’Observatoire législatif du Parlement européen.

Conclusion

La Médiatrice clôt cette enquête stratégique par la conclusion suivante:

La Médiatrice confirme ses constatations de mauvaise administration, ses recommandations et ses suggestions au Conseil, telles que détaillées dans sa recommandation du 9 février 2018.

Le Médiateur présentera un rapport spécial au Parlement européen.

Le Conseil sera informé de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 15/05/2018

[1] Dans le cadre de la procédure législative ordinaire, l’article 294 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

[2] Le «Comité des représentants permanents des gouvernements des États membres auprès de l'Union européenne» est composé de représentants permanents (Coreper II) ou de représentants permanents adjoints (Coreper I) des 28 États membres.

[3] La liste des instances préparatoires est disponible à l’adresse suivante: http://www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Article 1er et article 10, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (TUE).

[5] Article 15, paragraphe 2, du TFUE.

[6] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43) (règlement 1049/2001).

[7] Considérant 6 et article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

[8] La lettre d’ouverture du Médiateur est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark

[9] La réponse du Conseil est disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[10] Le Médiateur a reçu 22 contributions à la consultation publique, qui peuvent être consultées à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[11] Le rapport d’inspection du Médiateur est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark

[12] Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.

[13] Décision (UE) 2016/344 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 établissant une plateforme européenne visant à renforcer la coopération dans la lutte contre le travail non déclaré.

[14] Directive (UE) 2016/2012 du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2016 relative à l'accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public.

[15] La recommandation peut être consultée à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark

[16] Article 228 du TFUE.

[17] Décision du Parlement européen concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du Médiateur, article 3, paragraphe 6.

[18] Voir les paragraphes 14-21 de la Recommandation.

[19] Voir les paragraphes 28 à 35 de la recommandation.

[20] Voir le paragraphe 13 et l'annexe I de la recommandation.

[21] Voir les paragraphes 23 à 27 et l'annexe 2 de la recommandation.