Fatti all’origine della denuncia

1. I progetti di interesse comune (PIC) sono progetti infrastrutturali transfrontalieri fondamentali che collegano i sistemi energetici dei paesi dell'UE, al fine di aiutare l'UE a conseguire i suoi obiettivi in materia di politica energetica e clima. Dal 2013 la Commissione europea redige ogni due anni un elenco di PIC (l'elenco dei PIC). I progetti inclusi in questo elenco possono beneficiare di procedure di pianificazione e autorizzazione accelerate e possono essere ammissibili ai finanziamenti dell'UE nell'ambito del meccanismo per collegare l'Europa ^[1].

2. Il regolamento TEN-E ^[2] istituisce un quadro per l'individuazione, la pianificazione e l'attuazione dei PIC. Identifica nove corridoi strategici geografici prioritari per le infrastrutture energetiche nei settori dell'elettricità, del gas e del petrolio.

3. Il denunciante lavora per una ONG ambientalista. Tra il 19 e il 28 ottobre 2019 il denunciante e la Commissione si sono scambiati una serie di e-mail sull'inclusione dei progetti relativi ai combustibili fossili nel quarto elenco dei PIC (l'elenco più recente). Il denunciante era preoccupato per la sostenibilità di un particolare progetto nel settore del gas e per il modo in cui tale sostenibilità era stata valutata prima che la Commissione decidesse di includere il progetto nell'elenco dei PIC.

4. In tale scambio la Commissione ha fatto riferimento a un parere dell'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia (ACER), che ha sollevato preoccupazioni sul modo in cui viene valutata la sostenibilità dei progetti nel settore del gas nel contesto dell'elaborazione dell'elenco dei PIC e su cosa ciò significhi per la redditività a lungo termine di tali progetti ^[3].  

5. La Commissione ha comunicato al denunciante che sta lavorando al miglioramento degli strumenti e delle procedure di analisi per valutare la sostenibilità dei progetti nel settore del gas nell'ambito dell'analisi dei progetti candidati per i futuri elenchi di PIC.

6. Tuttavia, il denunciante ha ribadito le sue preoccupazioni in merito al fatto che il quarto elenco dei PIC contenga progetti che non sono stati valutati in modo significativo per l'impatto sul clima o sulla sostenibilità. Insoddisfatto della risposta della Commissione, il denunciante si è rivolto al Mediatore il 29 ottobre 2019.

L'indagine

7. Il Mediatore ha avviato un'indagine per esaminare se e in che modo la Commissione abbia cercato di garantire che la sostenibilità dei progetti nel settore del gas fosse valutata prima di essere inclusi nell'elenco dei PIC ^[4].

8. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha inviato domande dettagliate alla Commissione ^[5] e ha ricevuto la sua risposta ^[6], su cui il denunciante ha formulato osservazioni ^[7].

9. Il 22 settembre 2020 il gruppo di indagine della Mediatrice ha chiesto alla Commissione un aggiornamento per quanto riguarda il nuovo criterio di sostenibilità annunciato per la metà del 2020, nonché uno studio correlato. La Commissione ha fornito l'aggiornamento il 27 ottobre 2020.

Argomenti presentati al Mediatore

Precedenti valutazioni di sostenibilità dei PIC

10. La Commissione ha affermato che, prima del quarto elenco dei PIC, la sostenibilità dei progetti di gas candidati è stata valutata in modi diversi. Tuttavia, la mancanza di dati disponibili in modo uniforme, coerenti e accurati aveva impedito una valutazione pienamente soddisfacente e coerente. Un obiettivo del quarto elenco dei PIC era quello di correggerlo. In quanto tale, la Rete europea dei gestori dei sistemi di trasporto del gas (ENTSOG)^[8] è stata incaricata di includere una valutazione della sostenibilità nella sua analisi costi/benefici. Ciò al fine di garantire la valutazione e la coerenza uniformi richieste per la sostenibilità, da utilizzare nella classifica dei progetti di gas candidati. Per la prima volta si è tentato di quantificare i benefici per la sostenibilità sotto forma di riduzione delle emissioni di CO2.

11. La Commissione ha affermato che l'approccio proposto dall'ENTSOG si basava sull'ipotesi che tutti i progetti relativi al gas avrebbero automaticamente mostrato solo benefici positivi per la mitigazione delle emissioni di CO2, a causa del passaggio dal carbone al gas e di una quota significativa di gas rinnovabile ^[9]. Non sono stati presi in considerazione gli impatti negativi, come i possibili aumenti dei gas a effetto serra. Poiché non è stata effettuata un'analisi dettagliata delle diverse situazioni nei singoli paesi, i reali benefici per la sostenibilità specifici del progetto rimarrebbero invisibili e non quantificabili. Tale approccio non ha pertanto consentito di operare alcuna distinzione tra progetti che apportano realmente benefici in termini di sostenibilità e progetti che non apportano benefici in termini di sostenibilità e che potrebbero persino aumentare le emissioni di gas a effetto serra. La Commissione ha indicato di aver compreso le carenze nella valutazione della sostenibilità dei progetti di gas candidati quando la metodologia di valutazione per il quarto elenco di PIC è stata sviluppata e applicata nella primavera del 2019.

12. Nel settembre 2019 l'ACER ha segnalato pubblicamente la lacuna nella metodologia di valutazione. Ha osservato che l'approccio adottato nel processo di selezione dei PIC, vale a dire non utilizzare la valutazione della sostenibilità fornita dall'ENTSOG e non suggerire alcuna alternativa, comporta lacune significative nella valutazione dei meriti o degli svantaggi importanti dei progetti. Secondo l'ACER, l'assenza di una solida valutazione del contributo dei progetti alla sostenibilità genera grande incertezza e dubbi sulla fattibilità (o addirittura sulla necessità) dei progetti nel lungo periodo.

13. La Commissione ha osservato che la valutazione della sostenibilità non ha costituito la base per l'attribuzione dello status di PIC a tali progetti nel settore del gas. Ha affermato che tutti i progetti di gas inclusi negli elenchi dei PIC "finora hanno mostrato contributi al resto dei criteri [..] in base ai quali sono stati scelti come PIC"^[10].

14. Il denunciante ha contestato la conclusione della Commissione secondo cui la sostenibilità dei progetti di gas inclusi nell'elenco dei PIC era stata valutata in modo adeguato. Sostiene che il parere dell'ACER indica che la valutazione è errata e che pertanto non può essere pienamente conforme al diritto dell'UE. Il denunciante ha continuato a ritenere che la Commissione dovrebbe riesaminare tutti i progetti relativi ai combustibili fossili figuranti nell'attuale elenco dei PIC.

Valutazioni future della sostenibilità dei PIC

15. La Commissione ha dichiarato che era in fase di elaborazione un criterio di sostenibilità aggiornato che dovrebbe essere pronto per valutare i progetti candidati per il quinto elenco dei PIC ^[11]. A tal fine, la Commissione ha commissionato uno studio per determinare la pertinente raccolta di dati e la fornitura di metodologie analitiche per analizzare la sostenibilità dei progetti candidati per l'elenco dei PIC. Questo studio è stato pubblicato.^[12]

16. Sulla base dei risultati dello studio, la Commissione ha indicato che renderà operativo il criterio di sostenibilità. Lo studio comprende una serie di raccomandazioni che la Commissione sta collaborando con l'ENTSOG per includerle. Inoltre, nei gruppi regionali sarà sviluppata una metodologia per includere il criterio della sostenibilità nel processo di selezione dei futuri PIC ^[13]. La Commissione ha inoltre indicato che si sta basando sul Green Deal europeo ^[14] e sulla transizione verso la decarbonizzazione per una nuova definizione di come valutare la sostenibilità dei progetti ^[15].

17. Il criterio di sostenibilità aggiornato dovrebbe garantire che il livello di emissioni di CO2 e metano, nonché gli impatti sull'efficienza, siano presi in considerazione nella valutazione dei progetti. In particolare, ciò dovrebbe tenere conto dell'impatto previsto dell'infrastruttura proposta sull'intensità complessiva dei gas a effetto serra della produzione di energia in un determinato Stato membro dell'UE e delle emissioni connesse al funzionamento dell'infrastruttura stessa.

18. Infine, la Commissione ha indicato che la sua direzione generale dell'Energia ha iniziato a svolgere ricerche sulle emissioni di metano nel 2019. Lo studio finale è previsto per il 2020 e dovrebbe analizzare l'aspetto climatico della "catena del valore del gas", vale a dire la totalità della prospezione e della produzione di gas, del trattamento e della liquefazione, del trasporto e della distribuzione ^[16]. È inoltre prevista una strategia dell'UE per ridurre le emissioni di metano minerale.

Valutazione del Mediatore

19. Sia la Commissione che il denunciante concordano sul fatto che le valutazioni di sostenibilità dei progetti di gas candidati non sono state ottimali. Di conseguenza, la sostenibilità dei progetti nel settore del gas inclusi nel quarto elenco dei PIC (e negli elenchi precedenti) non è stata sufficientemente presa in considerazione.

20. La Mediatrice osserva che gli obiettivi dell'UE in materia di obiettivi in materia di cambiamenti climatici e sostenibilità hanno acquisito urgenza con la crescente consapevolezza dell'accelerazione della crisi climatica. In tale contesto, la Mediatrice ritiene deplorevole che la Commissione non abbia tentato in una fase precedente di migliorare i dati disponibili e le metodologie analitiche applicate, cosicché sarebbe stata possibile una classificazione dei PIC candidati per il gas in base alla loro sostenibilità.

21. La Mediatrice osserva che la Commissione sta lavorando al miglioramento della metodologia per valutare la sostenibilità dei progetti di gas candidati, al fine di tenere conto delle emissioni di gas a effetto serra (CO ₂ e metano) dei progetti, nonché dei potenziali impatti sull'efficienza.

22. Il regolamento TEN-E ^[17] prevede che un progetto di gas candidato debba contribuire in modo significativo ad almeno uno dei quattro criteri alternativi sopra elencati (la sostenibilità è uno). L'indagine della Mediatrice ha permesso di concludere che nessuno dei progetti candidati per il gas è stato selezionato in base all'aspettativa che avrebbe apportato un contributo significativo per quanto riguarda la sostenibilità. In quanto tale, la selezione dei PIC, avvenuta sulla base di altri criteri, sembra essere avvenuta conformemente alle norme applicabili.

23. Il regolamento TEN-E elenca gli indicatori ^[18] di cui si dovrebbe tenere conto nella valutazione dei progetti nel settore del gas, affermando che la sostenibilità "è misurata come il contributo di un progetto alla riduzione delle emissioni, al sostegno del sostegno alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili o al trasporto di energia elettrica da gas e biogas, tenendo conto dei cambiamenti attesi delle condizioni climatiche".

24. La Mediatrice osserva che, per i futuri PIC, la valutazione della sostenibilità terrà conto del livello delle emissioni di gas a effetto serra e degli impatti sull'efficienza, nonché dell'impatto sull'intensità complessiva dei gas a effetto serra della produzione di energia negli Stati membri dell'UE e delle emissioni connesse al funzionamento dell'infrastruttura stessa.

25. Dato che la Commissione sta adottando le misure necessarie, il Mediatore conclude che non sono giustificate ulteriori indagini. Le misure previste dalla Commissione dovrebbero ovviare alle carenze nella valutazione della sostenibilità dei progetti candidati di interesse comune nel settore del gas. In particolare, ciò implica l'aggiornamento del criterio di sostenibilità in modo che tenga conto delle emissioni di gas a effetto serra e degli impatti sull'efficienza, nonché dell'impatto sull'intensità complessiva dei gas a effetto serra della produzione di energia negli Stati membri dell'UE e delle emissioni connesse al funzionamento dell'infrastruttura proposta stessa. Questo criterio aggiornato dovrebbe essere applicato prima della valutazione dei progetti di gas candidati per il quinto elenco di PIC, che dovrebbe essere adottato nell'ultimo trimestre del 2021.

26. Infine, la Mediatrice prende atto dell'impegno della Commissione a favore della sostenibilità nel contesto del Green Deal europeo, nonché dell'iniziativa adottata dalla Commissione nel contesto dell'obiettivo di rendere l'UE climaticamente neutra entro il 2050. Il pubblico si aspetta probabilmente che ciò si rifletta nelle politiche e nelle iniziative concrete proposte dalla Commissione in futuro, ad esempio nel settore dell'energia. A tal fine, i progetti inclusi nei futuri elenchi di PIC dovrebbero essere sostenibili e la valutazione dei progetti di gas candidati dovrebbe essere basata su criteri.  Migliorare le modalità di valutazione della sostenibilità dei progetti candidati in materia di gas costituirebbe un passo importante a tal fine.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Poiché la Commissione sta lavorando al miglioramento della metodologia e della raccolta dei dati per valutare la sostenibilità dei progetti di gas candidati per l'elenco dei PIC, la Mediatrice europea ritiene che non siano giustificate ulteriori indagini al momento.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 17.11.2020

ALLEGATO

La procedura che ha portato all'adozione dell'elenco dei PIC da parte della Commissione è la seguente:

1) I progetti candidati sono proposti dai loro promotori.

2) La valutazione iniziale e la selezione dei PIC sono effettuate da gruppi regionali ^[19] composti da rappresentanti dei ministeri competenti, delle autorità nazionali di regolamentazione, dei singoli gestori dei sistemi di trasmissione del gas e dell'energia elettrica e di altri promotori di progetti, della Rete europea dei gestori dei sistemi di trasmissione (ENTSO) per il gas, dell'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia e della Commissione europea.

I gruppi regionali valutano le domande sulla base dei criteri generali e specifici definiti nel regolamento TEN-E.

Le riunioni dei gruppi regionali sono aperte a tutte le parti interessate, come le organizzazioni ambientaliste e dei consumatori e i rappresentanti della società civile, che sono invitati, consultati e dovrebbero contribuire al lavoro svolto da tali gruppi.

3) In seguito a tali valutazioni, la Commissione adotta l'elenco dei PIC approvati mediante una procedura di atto delegato ^[20].

4) L'elenco dei progetti è quindi presentato dalla Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio. Tali istituzioni dispongono di due mesi per opporsi all'elenco o possono chiedere una proroga di due mesi per finalizzare la loro posizione. Se né il Parlamento né il Consiglio respingono l'elenco, esso entra in vigore. Il Parlamento e il Consiglio non possono chiedere modifiche all'elenco.

[1] Cfr.: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects #content-heading-1.

[2] Regolamento (UE) n. 347/2013 sugli orientamenti per le infrastrutture energetiche transeuropee: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] Il parere dell'ACER del 25 settembre 2019 è disponibile al seguente indirizzo: https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2019-2019%20on%20Gas%20PCI%20list.pdf.

[4] La questione relativa al criterio dell'uso efficiente e sostenibile delle risorse per i progetti petroliferi figuranti nell'elenco dei PIC era implicita nella denuncia. La Mediatrice ha pertanto aggiunto questo punto di propria iniziativa, per consentire alla Commissione di affrontare anche la questione. Dopo aver ricevuto le spiegazioni della Commissione, il Mediatore ha deciso che non vi erano motivi sufficienti per indagare ulteriormente su questo aspetto.

[5] Cfr. https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/124432.

[6] Cfr. https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/129929.

[7] Cfr. https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/135062.

[8] La missione dell'ENTSOG è facilitare e rafforzare la cooperazione tra i gestori nazionali dei sistemi di trasporto del gas (TSO) in tutta Europa al fine di garantire lo sviluppo di un sistema di trasporto paneuropeo in linea con gli obiettivi energetici dell'UE. Ogni due anni l'ENTSOG adotta un "piano decennale di sviluppo della rete". I progetti inclusi nel piano possono presentare domanda di inclusione nell'elenco dei PIC. Cfr. https://www.entsog.eu/.

[9] La Commissione ha spiegato che ciò è dovuto al passaggio da combustibili fossili inquinanti a combustibili fossili meno inquinanti, ad esempio dal carbone al gas, e a un volume significativo di gas rinnovabile.

[10] Il regolamento TEN-E non richiede necessariamente che un progetto di gas dia un contributo significativo in termini di sostenibilità. A norma dell'articolo 4, lettera b), "i progetti nel settore del gas [dovrebbero] contribuire in modo significativo ad almeno uno dei seguenti criteri specifici:

i) integrazione del mercato...; ii) sicurezza dell'approvvigionamento...; iii) concorrenza...; iv) sostenibilità. Cfr. anche nota 1.

[11] Il processo di selezione dei progetti relativi al gas da includere nel prossimo elenco inizierà alla fine del 2020. L'adozione dell'elenco è prevista per l'ultimo trimestre del 2021.

[12] Lo studio può essere consultato al seguente indirizzo: https://op.europa.eu/it/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search. La data della versione finale dello studio è giugno 2020. Prima della pubblicazione, la relazione è stata presentata e discussa internamente. La relazione è stata inviata per la pubblicazione in ottobre e pubblicata in vista del Forum annuale sulle infrastrutture energetiche, organizzato a Copenaghen il 29 ottobre. Qui lo studio è stato presentato e discusso con le parti interessate.

[13] Si veda l'allegato per maggiori dettagli sulla procedura per stabilire un elenco di PIC.

[14] Cfr.: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

[15] Cfr.: https://www.investigate-europe.eu/en/2020/klaus-dieter-borchardt/.

[16] Cfr.: https://ec.europa.eu/energy/topics/oil-gas-and-coal/methane-emissions _en #a-study-to-identify-knowledge-gaps-on-methane-.

[17] Articolo 4, paragrafo 2, lettera b)

[18] In linea con l'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento: "Per i progetti che rientrano nelle categorie di infrastrutture energetiche di cui agli allegati da II.1 a 3, i criteri elencati nel presente articolo sono valutati conformemente agli indicatori di cui agli allegati da IV.2 a 5.".

[19] Cfr.: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/regional-groups-and-thero-role.

[20] Per maggiori informazioni: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-acts _en.