Hintergrund

1. Im März 2023 startete die Bürgerbeauftragte eine strategische Initiative dazu, wie die Europäische Kommission mit Arbeitsreisen ihrer Bediensteten umgeht, die (teilweise) von Dritten bezahlt werden.^[1] Die Initiative reagierte auf Enthüllungen, wonach der Generaldirektor der Generaldirektion Mobilität und Verkehr (GD MOVE) der Kommission neunmal Flüge der Business Class und Gastfreundschaft in Luxushotels von der katarischen Regierung und einer regierungseigenen Einrichtung in Katar akzeptierte. Sechs dieser Reisen fanden während der Verhandlungen der GD MOVE über das Luftverkehrsabkommen zwischen der EU und Katar statt [2].

2. Als Reaktion auf die Enthüllungen erklärte die Kommission, sie habe potenzielle Interessenkonflikte geprüft und ausgeschlossen, da der Generaldirektor nicht an den Verhandlungen über das Luftverkehrsabkommen zwischen der EU und Katar beteiligt gewesen sei.^[3] Die Kommission machte ferner geltend, dass die betreffenden Arbeitsreisen im Einklang mit den damals geltenden Vorschriften genehmigt und durchgeführt worden seien.

3. Am 7. März 2023 erteilte die Kommission Anweisungen in Bezug auf Arbeitsreisen mit Beiträgen Dritter, um Interessenkonflikte in Zukunft zu vermeiden und die geltenden Vorschriften wirksam zu aktualisieren.[4] Diese Anweisungen beschränken die Möglichkeit, dass Dritte zu Arbeitsreisen beitragen, auf Fälle, in denen auf den ersten Blick kein Interessenkonflikt wahrgenommen wird. Beim Abschluss der oben genannten strategischen Initiative im Dezember 2023 kam die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass diese Vorschriften bei sorgfältiger Anwendung verhindern, dass Beiträge Dritter zu Arbeitsreisen zu Interessenkonflikten führen.

4. Aus den statistischen Informationen über Arbeitsreisen in den Jahren 2021, 2022 und 2023, die die Kommission der Bürgerbeauftragten im Rahmen ihrer strategischen Initiative übermittelte, wurde deutlich, dass es eine Reihe von Reisen gab, auch auf höchster Ebene der Verwaltung der Kommission, die Beiträge von Drittländern und Interessen des Privatsektors umfassten.

5. Vor diesem Hintergrund beschloss die Bürgerbeauftragte, eine Initiativuntersuchung einzuleiten, um zu bewerten, ob und wie die Kommission etwaige Risiken von Interessenkonflikten abgemildert hat.

Die Untersuchung

6. Im Laufe der Untersuchung übermittelte die Kommission der Bürgerbeauftragten eine Liste der Arbeitsreisen hochrangiger Bediensteter, die zwischen dem 1. Januar 2021 und dem 7. März 2023 stattfanden und für die Dritte (einschließlich Nicht-EU-Regierungen oder andere private Interessen [5]) die Reisekosten (teilweise) deckten.[6] Die Kommission bezeichnete diese Liste als vertraulich.[7]

7. Auf der Grundlage der Liste ersuchte die Bürgerbeauftragte darum, 28 Dossiers im Zusammenhang mit Arbeitsreisen hochrangiger Bediensteter zu prüfen.[8] Sie ersuchte die Kommission außerdem um aktuelle Informationen über die Überarbeitung ihres „Leitfadens für Dienstreisen“.

Argumente der Kommission

8. Im Rahmen der früheren Initiative der Bürgerbeauftragten hatte die Kommission bereits vor und nach dem 7. März 2023 die Vorschriften für Arbeitsreisen festgelegt, die mit Beiträgen Dritter bezahlt werden. Dazu gehört der „Leitfaden der Kommission für Dienstreisen und genehmigte Reisen“^[9]; die Leitlinien der Kommission für Geschenke und Gastfreundschaft ^[10]; und das EU-Beamtenstatut ^[11] (siehe Anhang).

9. In ihrer Antwort auf diese Untersuchung erinnerte die Kommission daran, dass die Arbeitsreisekosten ihrer Bediensteten in der Regel fast immer aus dem EU-Haushalt gedeckt werden. Unter bestimmten Bedingungen können jedoch Teile dieser Ausgaben von Dritten übernommen werden, insbesondere von Organisatoren von Veranstaltungen, an denen der Bedienstete teilnimmt, der zur Arbeit reist. Dies ist im „Leitfaden für Dienstreisen“ vorgesehen.

10. Die Kommission betonte, dass die Annahme von Beiträgen Dritter hauptsächlich diplomatischen oder höflichen Zwecken dient und als Teil der „Missionsanordnung“ und der „Kostenaufstellung“ durch den Bediensteten, der zur Arbeit reist, erklärt wird. Sowohl der Dienstreiseauftrag als auch die Kostenaufstellung werden von den hierarchischen Vorgesetzten unterzeichnet und unterliegen somit einer „Zwei-Augen-Kontrolle“. Sowohl der Dienstreisende als auch der Dienstvorgesetzte müssen bei der Annahme eines solchen Beitrags Dritter bestätigen, dass kein Interessenkonflikt besteht. Die Kommission erinnerte daran, dass die Zahl der Arbeitsreisen mit Beiträgen Dritter einen äußerst geringen Teil aller von Kommissionsbediensteten unternommenen Dienstreisen ausmacht.

11. Die Kommission erläuterte, dass die Generaldirektoren in der Vergangenheit zwar ihre eigenen Arbeitsreisen unterzeichnen konnten, da sie für den Haushalt ihrer jeweiligen Dienststellen verantwortlich sind, diese Regel jedoch die allgemeine Verpflichtung unberührt ließe, persönliche Interessen anzugeben, die die Unabhängigkeit eines Beamten beeinträchtigen könnten. Ganz allgemein sind Bedienstete im Zweifelsfall verpflichtet, auf der Grundlage der im EU-Beamtenstatut verankerten horizontalen Vorschrift zur Vermeidung von Interessenkonflikten eine Stellungnahme der politischen Ebene einzuholen.

12. Die Kommission erinnerte ferner daran, dass sie am 7. März 2023 ihre Vorschriften für Arbeitsreisen mit sofortiger Wirkung aktualisiert hat, um die Einhaltung des Grundsatzes der zwei Augen auf jeder Ebene, auch für Generaldirektoren und Dienstleiter, zu gewährleisten, um nicht nur jeden tatsächlichen oder potenziellen Interessenkonflikt, sondern auch jede Wahrnehmung davon zu beseitigen.

13. In diesem Zusammenhang wird in den aktualisierten Vorschriften klargestellt, dass Generaldirektoren oder Dienstleiter ihre Arbeitsreisen mit Beiträgen Dritter nicht mehr unabhängig genehmigen können. Stattdessen benötigen sie die Zustimmung des Kabinettschefs des zuständigen Kommissars.

14. In den aktualisierten Vorschriften wird ferner klargestellt, dass Dritte, die möglicherweise zu Arbeitsreisen von Kommissionsbediensteten beitragen, auf die Behörden der EU-Mitgliedstaaten beschränkt sind; Behörden der EWR- und EFTA-Länder; internationale Organisationen (VN) oder Foren (G7/G20); öffentliche oder private Universitäten, wenn die Mission zu akademischen Zwecken durchgeführt wird.

15. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass Arbeitsreisen, bei denen Dritte Ausgaben übernehmen, in Zukunft grundsätzlich nicht zu Interessenkonflikten oder deren Wahrnehmung führen sollten. Die Kommission übernimmt die Kosten für die Arbeitsreisen ihrer Bediensteten, die als notwendig erachtet werden und von Einrichtungen organisiert werden, die nicht in der obigen Liste aufgeführt sind.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

16. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten untersuchte eine Stichprobe von 28 Arbeitsreisen hochrangiger Kommissionsbediensteter, zu denen Dritte beigetragen hatten. Alle diese Arbeitsreisen fanden statt, bevor die Kommission ihre Vorschriften am 7. März 2023 überarbeitete. Keine dieser Beiträge Dritter wäre nach den neuen Vorschriften zulässig gewesen, da Beiträge nicht mehr von anderen Dritten als den Behörden der EU-Mitgliedstaaten, den Behörden der EWR- und EFTA-Länder, internationalen Organisationen (VN) oder Foren (G7/G20) sowie öffentlichen oder privaten Hochschulen akzeptiert werden können, wenn die Arbeitsreise zu akademischen Zwecken durchgeführt wird.

17. Die meisten der geprüften Fälle gaben keinen Anlass zu Bedenken in Bezug auf Interessenkonflikte wie die des ehemaligen Generaldirektors, um den es im Rahmen der früheren Initiative des Bürgerbeauftragten ging (siehe Fußnote 1).

18. Die übrigen Fälle bezogen sich auf die Enthüllungen, aus denen die vorherige Initiative hervorging, wiesen jedoch darauf hin, dass die Fragen einen breiteren Anwendungsbereich hatten. Da das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung die Angelegenheit untersucht hat und auch die Europäische Staatsanwaltschaft ermittelt, sind keine weiteren Untersuchungen des Bürgerbeauftragten in dieser Angelegenheit gerechtfertigt.

19. Die Prüfung der 28 Dossiers ergab auch, dass die Bewertung von (potenziellen) Interessenkonflikten durch die Kommission vor der Genehmigung von Arbeitsreisen, die teilweise von Dritten bezahlt wurden, Mängel aufwies.

20. Insbesondere enthielten die geprüften Akten keine Anhaltspunkte dafür, dass entweder der betreffende Bedienstete oder der hierarchische Vorgesetzte eine inhaltliche Bewertung der Risiken von (potenziellen) Interessenkonflikten, die sich aus dem Beitrag Dritter ergeben, vorgenommen hatte. Fast alle fraglichen Arbeitsreisen enthielten eine Erklärung, dass es entweder keine Interessenkonflikte gab oder dass festgestellte potenzielle Interessenkonflikte die Unabhängigkeit der Kommission nicht beeinträchtigen würden.[12] Die Erklärungen enthielten jedoch keine inhaltliche Bewertung, in der die Gründe dargelegt wurden, warum keine Interessenkonflikte festgestellt wurden, die die Unabhängigkeit der Kommission untergraben würden.

21. Es gab auch eine Reihe von Fällen, in denen die von der Kommission vorgelegten Unterlagen zu der Erklärung über potenzielle Interessenkonflikte nicht die Unterschrift des hierarchischen Vorgesetzten enthielten. In mehreren Fällen wurden im Dienstreiseauftrag oder in der Kostenaufstellung keine Informationen über die Art oder den Wert des Beitrags des Dritten (z. B. Reise, Unterkunft, Gastfreundschaft) erfasst.

22. Wie bereits erwähnt, sind die Arten von Beiträgen Dritter, die die Bürgerbeauftragte bei ihrer Inspektion gesehen hat, zwar nicht mehr zulässig, die Bürgerbeauftragte ist jedoch der Ansicht, dass ihre obigen Bemerkungen nach den aktualisierten Vorschriften der Kommission nach wie vor relevant sind. Es ist zwar weniger wahrscheinlich, aber nicht ausgeschlossen, dass Beiträge zur Arbeit von nationalen Behörden der EU-Mitgliedstaaten, des Europäischen Wirtschaftsraums oder der Europäischen Freihandelszone sowie von internationalen Organisationen und öffentlichen oder privaten Universitäten zu Interessenkonflikten führen können. In solchen Fällen sollte die Kommission sicherstellen, dass ihre inhaltliche Bewertung solcher Risiken vor der Genehmigung des betreffenden Beitrags ordnungsgemäß erfasst wird. Der Bürgerbeauftragte wird diesbezüglich zwei Verbesserungsvorschläge unterbreiten.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Weitere Untersuchungen sind nicht gerechtfertigt.

Die Kommission wird von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

Verbesserungsvorschläge

1. Um die Prüfung der Bewertungen der Risiken von Interessenkonflikten im Zusammenhang mit Arbeitsreisen durch ihre Bediensteten zu ermöglichen, sollte die Kommission ihre inhaltliche Bewertung aufzeichnen.

2. Die Kommission sollte sicherstellen, dass Art und Wert der Beiträge Dritter zu Arbeitsreisen in der „Auftragsverfügung“ und der „Aufstellung der Dienstreisekosten“ angemessen erfasst werden und dass alle Genehmigungen auf der geeigneten Ebene erfolgen.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 10.01.2025

Anhang – Vorschriften für von Dritten bezahlte Arbeitsreisen

Leitfaden für Missionen

Dem Leitfaden zufolge diente die Annahme von Beiträgen Dritter zu Missionen hauptsächlich der diplomatischen oder höflichen Verwendung. Dienstreisekosten könnten von Dritten nur dann an Bedienstete gezahlt werden, wenn der bevollmächtigte Anweisungsbefugte (z. B. eine GD) der Auffassung ist, dass eine solche Zahlung kein Risiko von Interessenkonflikten birgt. Beiträge Dritter sind im Rahmen des Dienstreiseauftrags und der Kostenaufstellung anzugeben. Sowohl der Missionsträger als auch der hierarchische Vorgesetzte müssen bei der Annahme solcher Beiträge Dritter bestätigen, dass kein Interessenkonflikt besteht. Die Bewertung von Interessenkonflikten muss im Voraus erfolgen, bevor der Missionsauftrag validiert wurde.

In Fällen, in denen ein Generaldirektor oder Dienstleiter die Mission durchführte, stützte sich die Bewertung von Interessenkonflikten in erster Linie auf ihr fundiertes Urteil, das auf ihrer Erfahrung und im Rahmen ihrer Zuständigkeiten beruhte. Bei Zweifeln an einem potenziellen Interessenkonflikt hätten sie jedoch eine Stellungnahme der politischen Ebene und/oder des zentralen Ethikdienstes der Kommission einholen müssen ^[13].

Leitlinien für Geschenke und Gastfreundschaft

Nach den Richtlinien ist ein Geschenk definiert als eine Geldsumme oder ein beliebiges physisches Objekt oder die Möglichkeit, kostenlos an öffentlichen oder privaten Veranstaltungen teilzunehmen, die nur entgeltlich zugänglich sind und einen bestimmten Wert (z.B. Freikarten für Sportveranstaltungen, Konzerte, Theater, Konferenzen usw.) oder einen anderen Vorteil mit einem finanziellen Wert wie Transportkosten darstellen.

Gastfreundschaft ist definiert als ein Angebot von Speisen, Getränken, Unterkünften und/oder Unterhaltung aus einer beliebigen Quelle außerhalb der Institution, das als eine Art Gefallen angesehen wird. Der Dienstreiseauftrag muss in der Regel alle vorhersehbaren Gastfreundschaftsangebote abdecken, insbesondere Mahlzeiten, Unterbringung und Beförderung auf der Grundlage des Dienstreiseprogramms. Wenn die Dienstreise genehmigt wird, gelten diese nicht als Gastfreundschaftsangebote, da sie Teil der Erfüllung seiner Aufgaben im dienstlichen Interesse sind. Die Annahme dieser Angebote ist in der Dienstreisekostenabrechnung zu erklären.

Direkte Geschenke und Gastfreundschaft, die dem EU-Bediensteten angeboten werden, sowie indirekte Geschenke oder Gastfreundschaft, die einem engen Kontakt des Bediensteten, z. B. einem Ehepartner, angeboten werden, sind abgedeckt. EU-Bedienstete sollten keine direkten oder indirekten Geschenke oder Bewirtungen akzeptieren, die von Dritten angeboten werden. Dies zeigt sich am deutlichsten, wenn Geschenke von Dritten angeboten werden, die an der Kommission beteiligt sind oder ein offizielles Handeln der Kommission anstreben, insbesondere in einem sensiblen Bereich, in dem der Bedienstete in absehbarer Zeit tätig ist, gewesen ist oder wahrscheinlich sein wird. All diese Geschenke sollten grundsätzlich abgelehnt werden.

Jede Situation, in der die Annahme eines Geschenks oder einer Gastfreundschaft zu einem tatsächlichen, potenziellen oder wahrgenommenen Interessenkonflikt führen könnte, muss vermieden werden. Alle Geschenke, die einen Geldbetrag beinhalten, unabhängig von der Höhe, müssen abgelehnt werden.

Die Annahme von Geschenken oder Gastfreundschaft kann ausnahmsweise genehmigt werden, wenn klar ist, dass sie die Objektivität und Unabhängigkeit des Bediensteten nicht beeinträchtigt oder dass sie dies vernünftigerweise nicht zu tun scheint und dass sie dem Ruf der Kommission nicht schadet. Diese Bewertung beruht in erster Linie auf einer fundierten Beurteilung durch den Bediensteten und wird dann von deren Hierarchie in der Kommission bestätigt.

Bestimmte Faktoren können auf die Wahrscheinlichkeit hindeuten, dass eine Genehmigung erteilt werden könnte, z. B. wenn das Angebot eines Geschenks oder einer Gastfreundschaft einen geringen Wert hat oder an eine große Anzahl von Personen gerichtet ist. Dieselben Faktoren sind jedoch auch ein Hinweis darauf, wann eine Genehmigung verweigert werden könnte, z. B. wenn das Angebot eines Geschenks oder einer Gastfreundschaft einen hohen Wert hat oder an einen einzelnen Bediensteten gerichtet ist.

Andere Faktoren, die die Einzelfallanalyse leiten sollten, um festzustellen, ob ein Geschenk oder eine Gastfreundschaft gewährt werden kann, sind unter anderem:

• Art der Quelle, die das Geschenk oder die Gastfreundschaft anbietet (privat oder öffentlich);
• offensichtliches Motiv für das Angebot des Geschenks oder der Gastfreundschaft;
• Verbindung zwischen der Einrichtung, die das Geschenk oder die Bewirtung anbietet, und der Kommission (z. B. Vergabeverfahren, untersuchte Fälle, finanzielle Interessen);
• Art und geschätzter Wert des Geschenks oder der Gastfreundschaft, einschließlich der Frage, ob es ein oder mehrere Angebote aus derselben Quelle gegeben hat;
• individuelle oder kollektive Bestimmung des Angebots;
• Aufgaben des Bediensteten;
• Leistungen für den Dienst, die von der Teilnahme des Bediensteten an der betreffenden Veranstaltung erwartet werden.

Die Erlaubnis sollte auch für Geschenke im Wert von 50 bis 150 Euro eingeholt werden. Die Bewilligung von Geschenken im Wert von mehr als 150 Euro wird verweigert. Ein Bediensteter, dem ein solches Geschenk angeboten wird, sollte seinen Vorgesetzten, vorzugsweise schriftlich, darüber informieren, dass das Geschenk abgelehnt wurde. Der Wert von Geschenken muss in gutem Glauben geschätzt werden.

Im Zweifelsfall, ob die Verweigerung eines Geschenks der sozialen, höflichen oder diplomatischen Gepflogenheit zuwiderlaufen oder anderweitig ein Reputationsrisiko verursachen könnte, sollte die Kommission davon in Kenntnis gesetzt werden, die dann über eine mögliche Verweigerung entscheidet.

Statut der Beamten

Das Statut ^[14] enthält allgemeine Verpflichtungen, die für alle EU-Bediensteten gelten. In Bezug auf diese Untersuchung ist Artikel 11 von besonderer Bedeutung, in dem es heißt: „Ein Beamter darf ohne Genehmigung der Anstellungsbehörde von einer Regierung oder einer anderen Stelle außerhalb des Organs, dem er angehört, keine Ehrungen, Auszeichnungen, Begünstigungen, Geschenke oder Zahlungen jeglicher Art annehmen, mit Ausnahme von Dienstleistungen, die entweder vor seiner Ernennung oder während eines Sonderurlaubs für den Militärdienst oder einen anderen nationalen Dienst und in Bezug auf diesen Dienst erbracht werden.“

Wenn ein EU-Bediensteter gegen Artikel 11 verstößt, kann gegen ihn Disziplinarmaßnahmen verhängt werden ^[15].

[1] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/63485.

[2] Die Verhandlungen begannen 2016 und wurden 2019 abgeschlossen. Aufgrund des Streits zwischen Spanien und dem Vereinigten Königreich über den Flughafen Gibraltar war es der EU nicht möglich, das Abkommen vor dem 18. Oktober 2021 zu unterzeichnen. Siehe: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Siehe das Protokoll der 2452. Sitzung der Kommission (Brüssel, 29. März 2023), das hier abrufbar ist: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=de.

[4] Siehe Seiten 19 und 20 der Antwort der Europäischen Kommission auf die strategische Initiative SI/2/2023/KR, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/176934.

[5] Zu den privaten Interessen gehören unter anderem Unternehmen, Organisationen und Verbände.

[6] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/187444.

[7] Der Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit, mit dem Einzelheiten zu den im Abschnitt „Hintergrund“ genannten Dienstreisen veröffentlicht wurden, betraf den Zeitraum 2015-2021. Siehe: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Es gibt nur einen Kontrollbesuch, der sich mit den Akten überschneidet, die die Kommission dem Bürgerbeauftragten zur Einsichtnahme vorgelegt hat.

[8] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/187337. Der Inspektionsantrag wurde von der Kommission präzisiert und enthielt „alle relevanten Dokumente, um das Verfahren der Kommission zur Genehmigung der betreffenden Missionsanträge [..] zu verstehen, einschließlich der Bewertung der Risiken von Interessenkonflikten und der Genehmigung durch die Kommission“.

[9] C(2017) 5323 Beschluss der Kommission vom 27.9.2017 über die allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu den Artikeln 11, 12 und 13 des Anhangs VII des Statuts der Beamten (Dienstreisekosten) und über den genehmigten Reiseleitfaden für Dienstreisen und genehmigte Reisen, der der Antwort der Kommission an den Bürgerbeauftragten im Rahmen der früheren strategischen Initiative beigefügt ist: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/176934.(siehe Anlagen 3 und 4). Eine „Mission“ ist eine Arbeitsreise vom Ort der dienstlichen Verwendung ausschließlich im Interesse des Unionsorgans auf Anweisung eines Vorgesetzten. Sie werden in der Regel aus dem EU-Haushalt finanziert. „Genehmigte Reisen“ erfolgen auf freiwilliger Basis außerhalb des Dienstortes, in erster Linie im Interesse des Bediensteten, was jedoch auch einen gewissen Nutzen für das EU-Organ mit sich bringt.

[10] Mitteilung von Vizepräsident Šefčovič an die Kommission – Leitlinien für Geschenke und Gastfreundschaft für die Bediensteten – SEK(2012) 167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Siehe: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] In der Erklärung heißt es: „Mit der Unterzeichnung dieser Dienstreise erklärt der Anweisungsbefugte, darauf aufmerksam gemacht worden zu sein, dass diese Dienstreise mit vom Organisator gezahlten Ausgaben keinen potenziellen Interessenkonflikt darstellt oder, falls dies der Fall ist, die Unabhängigkeit der Kommission nicht beeinträchtigt.“ Diese Erklärung war in allen geprüften Dateien enthalten, mit Ausnahme einer.

[13] Basierend auf der allgemeinen Regel zu Interessenkonflikten, wie im Ethikleitfaden 2019 auf den Seiten 5, 31 und 48 beschrieben.

[14] Siehe: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] Gemäß Artikel 86 und Anhang IX des Statuts siehe Fußnote 25.