Bakgrund till klagomålet

1. Projekt av gemensamt intresse är viktiga gränsöverskridande infrastrukturprojekt som kopplar samman EU-ländernas energisystem i syfte att hjälpa EU att uppnå sina energipolitiska mål och klimatmål. Vartannat år sedan 2013 har Europeiska kommissionen upprättat en förteckning över projekt av gemensamt intresse (nedan kallad förteckningen över projekt av gemensamt intresse). Projekt som ingår i denna förteckning kan dra nytta av påskyndade planerings- och tillståndsförfaranden och kan vara berättigade till EU-finansiering inom ramen för Fonden för ett sammanlänkat Europa ^[1].

2. I TEN-E-förordningen ^[2] fastställs en ram för identifiering, planering och genomförande av projekt av gemensamt intresse. I meddelandet fastställs nio strategiska geografiska prioriterade korridorer för energiinfrastruktur på områdena el, gas och olja.

3. Den klagande arbetar för en icke-statlig miljöorganisation. Mellan den 19 och 28 oktober 2019 utbytte klaganden och kommissionen ett antal e-postmeddelanden om upptagandet av projekt för fossila bränslen på den fjärde förteckningen över projekt av gemensamt intresse (den senaste förteckningen). Klaganden var bekymrad över ett visst gasprojekts hållbarhet och hur detta hade bedömts innan kommissionen beslutade att föra upp projektet på förteckningen över projekt av gemensamt intresse.

4. I detta utbyte hänvisade kommissionen till ett yttrande från Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer), där man uttryckte oro över hur gasprojektens hållbarhet bedöms i samband med utarbetandet av förteckningen över projekt av gemensamt intresse och vad detta innebär för dessa projekts långsiktiga bärkraft ^[3].  

5. Kommissionen meddelade klaganden att den arbetar med att förbättra analysverktygen och förfarandena för att bedöma gasprojektens hållbarhet som en del av analysen av projektförslag till framtida förteckningar över projekt av gemensamt intresse.

6. Klaganden upprepade dock sin oro över att den fjärde förteckningen över projekt av gemensamt intresse innehåller projekt som inte hade bedömts på ett meningsfullt sätt med avseende på klimat- eller hållbarhetseffekter. Klaganden var missnöjd med kommissionens svar och vände sig till ombudsmannen den 29 oktober 2019.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning för att undersöka om och hur kommissionen har försökt säkerställa att gasprojektens hållbarhet bedömdes innan de fördes upp på förteckningen över projekt av gemensamt intresse ^[4].

8. Under undersökningens gång skickade ombudsmannen detaljerade frågor till kommissionen ^[5] och fick sitt svar ^[6], som klaganden kommenterade ^[7].

9. Den 22 september 2020 bad ombudsmannens undersökningsgrupp kommissionen om en uppdatering av det nya hållbarhetskriterium som den hade aviserat för mitten av 2020, samt en tillhörande studie. Kommissionen lämnade uppdateringen den 27 oktober 2020.

Argument som framförts till ombudsmannen

Tidigare hållbarhetsbedömningar av projekt av gemensamt intresse

10. Kommissionen sade att hållbarheten hos kandidatgasprojekt bedömdes på olika sätt före den fjärde förteckningen över projekt av gemensamt intresse. Bristen på enhetligt tillgängliga, konsekventa och korrekta uppgifter hade dock förhindrat en helt tillfredsställande och konsekvent bedömning. Ett mål för den fjärde förteckningen över projekt av gemensamt intresse var att rätta till detta. Det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för gas (Entso-G)^[8] fick därför i uppdrag att inkludera en hållbarhetsbedömning i sin kostnads-nyttoanalys. Syftet var att säkerställa den enhetliga bedömning och enhetlighet som krävs för hållbarhet och som ska användas vid rangordningen av kandidatprojekt för gas. För första gången gjordes ett försök att kvantifiera hållbarhetsfördelar i form av _minskade koldioxidutsläpp.

11. Kommissionen sade att Entso-G:s föreslagna strategi byggde på antaganden om att alla gasprojekt automatiskt endast skulle visa positiva fördelar när det gäller _{att minska} koldioxidutsläppen, på grund av övergången från kol till gas och en betydande andel förnybar gas ^[9]. Negativa effekter, såsom eventuella ökningar av växthusgaser, beaktades inte. Eftersom det inte gjordes någon detaljerad analys av de olika situationerna i de enskilda länderna skulle verkliga projektspecifika hållbarhetsfördelar förbli osynliga och omöjliga att kvantifiera. Detta tillvägagångssätt gjorde det därför inte möjligt att skilja mellan projekt som verkligen ger hållbarhetsfördelar och projekt som inte gör det och som till och med kan öka utsläppen av växthusgaser. Kommissionen uppgav att den insåg bristerna i hållbarhetsbedömningen av potentiella gasprojekt när bedömningsmetoden för den fjärde förteckningen över projekt av gemensamt intresse utarbetades och tillämpades under våren 2019.

12. I september 2019 hänvisade Acer offentligt till bristen i bedömningsmetoden. Den noterade att det tillvägagångssätt som valts i urvalsprocessen för projekt av gemensamt intresse, nämligen att inte använda den hållbarhetsbedömning som tillhandahålls av Entso-G och inte föreslå något alternativ, leder till betydande luckor i bedömningen av viktiga fördelar eller nackdelar med projekten. Enligt Acer leder avsaknaden av en sund bedömning av projektens bidrag till hållbarheten till stor osäkerhet och tvivel om projektens bärkraft (eller till och med behovet) på lång sikt.

13. Kommissionen noterade att hållbarhetsbedömningen inte utgjorde någon grund för att bevilja dessa gasprojekt status som projekt av gemensamt intresse. Kommissionen uppgav att alla gasprojekt som finns med på förteckningar över projekt av gemensamt intresse ”hittills har visat bidrag till övriga kriterier [...] på grundval av vilka de har valts ut som projekt av gemensamt intresse”^[10].

14. Klaganden instämde inte i kommissionens slutsats att hållbarheten för gasprojekt på förteckningen över projekt av gemensamt intresse hade bedömts på lämpligt sätt. Han hävdade att Acers yttrande visade att bedömningen var felaktig och att den därför inte kan vara helt förenlig med unionsrätten. Klaganden ansåg fortfarande att kommissionen borde göra en ny bedömning av alla projekt för fossila bränslen i den nuvarande förteckningen över projekt av gemensamt intresse.

Framtida hållbarhetsbedömningar av projekt av gemensamt intresse

15. Kommissionen uppgav att ett uppdaterat hållbarhetskriterium höll på att utarbetas och bör vara klart för bedömning av projektkandidater till den femte förteckningen över projekt av gemensamt intresse.^[11] I detta syfte beställde kommissionen en studie för att fastställa relevant datainsamling och tillhandahållande av analysmetoder för att analysera hållbarheten hos projektkandidater till förteckningen över projekt av gemensamt intresse. Studien är publicerad.^[12]

16. På grundval av studiens resultat angav kommissionen att den kommer att göra hållbarhetskriteriet operativt. Studien innehåller ett antal rekommendationer som kommissionen arbetar med Entso-G för att inkludera. Dessutom kommer en metod att utvecklas i de regionala grupperna för att inkludera hållbarhetskriteriet i processen för att välja ut framtida projekt av gemensamt intresse.^[13] Kommissionen angav också att den använder sig av den europeiska gröna given ^[14] och omställningen till minskade koldioxidutsläpp för en ny definition av hur projektens hållbarhet ska bedömas.^[15]

17. Det uppdaterade hållbarhetskriteriet bör säkerställa att koldioxid-_och metanutsläppens nivå samt effektivitetseffekterna beaktas vid bedömningen av projekt. Detta bör särskilt ta hänsyn till den föreslagna infrastrukturens förväntade inverkan på den totala växthusgasintensiteten i energiproduktionen i en viss EU-medlemsstat och utsläppen i samband med driften av själva infrastrukturen.

18. Slutligen uppgav kommissionen att dess generaldirektorat för energi började bedriva forskning under 2019 om de metanutsläpp som inletts. Den slutliga studien förväntas 2020 och ska analysera klimataspekten av ”gasvärdekedjan”, dvs. hela prospekteringen och produktionen av gas. behandling och kondensering, transport och distribution.^[16] En EU-strategi för att minska utsläppen av mineralmetan kommer också att läggas fram.

Ombudsmannens bedömning

19. Både kommissionen och klaganden är överens om att hållbarhetsbedömningarna av kandidatprojekt för gas har varit suboptimala. Till följd av detta har hållbarheten hos gasprojekt som ingick i den fjärde förteckningen över projekt av gemensamt intresse (och tidigare förteckningar) inte beaktats tillräckligt.

20. Ombudsmannen noterar att EU:s mål när det gäller klimatförändringsmål och hållbarhet har blivit mer brådskande i och med den ökande medvetenheten om den allt snabbare klimatkrisen. I detta sammanhang anser ombudsmannen att det är beklagligt att kommissionen inte i ett tidigare skede försökte förbättra de tillgängliga uppgifterna och de analysmetoder som tillämpats, så att en rangordning av kandidatprojekt av gemensamt intresse för gas baserat på deras hållbarhet skulle ha varit möjlig.

21. Ombudsmannen noterar att kommissionen arbetar med att förbättra metoden för att bedöma hållbarheten hos förslag till gasprojekt, i syfte att ta hänsyn till projektens växthusgasutsläpp (koldioxid _och metan) samt de potentiella effektivitetseffekterna.

22. Enligt TEN-E-förordningen ^[17] måste ett kandidatprojekt för gas bidra avsevärt till minst ett av de fyra alternativa kriterier som anges ovan (hållbarhet är ett). Ombudsmannens undersökning har gjort det möjligt att dra slutsatsen att inget av de föreslagna gasprojekten valdes ut på grundval av förväntningar om att det skulle ge ett betydande bidrag när det gäller hållbarhet. Urvalet av projekt av gemensamt intresse, som skedde på grundval av andra kriterier, förefaller därför ha skett i enlighet med tillämpliga regler.

23. I TEN-E-förordningen förtecknas indikatorer ^[18] som bör beaktas vid bedömningen av gasprojekt, där det anges att hållbarhet ”ska mätas som ett projekts bidrag till att minska utsläppen, för att stödja stöd till produktion av förnybar el eller el-till-gas- och biogastransport, med beaktande av förväntade förändringar i klimatförhållandena”.

24. Ombudsmannen noterar att hållbarhetsbedömningen för framtida projekt av gemensamt intresse kommer att ta hänsyn till nivån på växthusgasutsläpp och effektivitetseffekter samt inverkan på den totala växthusgasintensiteten i energiproduktionen i EU:s medlemsstater och utsläppen i samband med själva infrastrukturens funktion.

25. Med tanke på att kommissionen nu vidtar nödvändiga åtgärder drar ombudsmannen slutsatsen att inga ytterligare undersökningar är motiverade. De åtgärder som kommissionen planerar bör åtgärda bristerna i hållbarhetsbedömningen av förslag till gasprojekt av gemensamt intresse. Detta innebär i synnerhet att hållbarhetskriteriet måste uppdateras så att det tar hänsyn till växthusgasutsläpp och effektivitetseffekter samt inverkan på den totala växthusgasintensiteten i energiproduktionen i EU:s medlemsstater och utsläppen i samband med den föreslagna infrastrukturens funktion. Detta uppdaterade kriterium bör införas före bedömningen av potentiella gasprojekt för den femte förteckningen över projekt av gemensamt intresse, som bör antas under det sista kvartalet 2021.

26. Slutligen noterar ombudsmannen kommissionens åtagande om hållbarhet inom ramen för den europeiska gröna given samt det initiativ som kommissionen tagit inom ramen för målet att göra EU klimatneutralt senast 2050. Allmänheten förväntar sig förmodligen att detta ska återspeglas i de konkreta strategier och initiativ som kommissionen föreslår i framtiden, till exempel på energiområdet. I detta syfte bör de projekt som ingår i framtida förteckningar över projekt av gemensamt intresse ha hållbarhet i förgrunden och utvärderingen av potentiella gasprojekt bör vara kriteriebaserad.  Att förbättra bedömningen av hållbarheten hos kandidatgasprojekt skulle vara ett viktigt steg i detta syfte.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Eftersom kommissionen arbetar med att förbättra metoden och datainsamlingen för att bedöma hållbarheten hos gasprojekt som kan komma i fråga för förteckningen över projekt av gemensamt intresse anser Europeiska ombudsmannen att inga ytterligare undersökningar är motiverade i detta skede.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 17 november 2020

BILAGA

Det förfarande som ledde till att kommissionen antog förteckningen över projekt av gemensamt intresse är följande:

1) Kandidatprojekt föreslås av de projektansvariga.

2) Den inledande bedömningen och urvalet av projekt av gemensamt intresse utförs av regionala grupper ^[19] bestående av företrädare för behöriga ministerier, nationella tillsynsmyndigheter, enskilda systemansvariga för överföringssystem för gas och el och andra projektansvariga, Europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystem (Entso) för gas, Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter och Europeiska kommissionen.

De regionala grupperna utvärderar ansökningarna mot de allmänna och särskilda kriterier som fastställs i TEN-E-förordningen.

Sammanträdena i de regionala grupperna är öppna för alla berörda parter, såsom miljö- och konsumentorganisationer och företrädare för det civila samhället, som bjuds in, rådfrågas och förväntas bidra till det arbete som utförs av dessa grupper.

3) Efter dessa bedömningar antar kommissionen förteckningen över godkända projekt av gemensamt intresse genom ett förfarande med delegerade akter ^[20].

4) Förteckningen över projekt överlämnas sedan av kommissionen till Europaparlamentet och rådet. Dessa institutioner har två månader på sig att motsätta sig förteckningen, eller så kan de begära en förlängning med två månader för att slutföra sin ståndpunkt. Om varken parlamentet eller rådet avvisar förteckningen träder den i kraft. Parlamentet och rådet kan inte begära ändringar i förteckningen.

[1] Se följande: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects#content-heading-1 (inte översatt till svenska).

[2] Förordning (EU) nr 347/2013 om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] Acers yttrande av den 25 september 2019 finns här: https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2019-2019%20on%20Gas%20PCI%20list.pdf.

[4] Frågan om kriteriet effektiv och hållbar resursanvändning för oljeprojekt på förteckningen över projekt av gemensamt intresse var underförstådd i klagomålet. Ombudsmannen lade därför till detta på eget initiativ för att kommissionen också skulle kunna ta itu med denna fråga. Efter att ha mottagit kommissionens förklaring beslutade ombudsmannen att det inte fanns tillräckliga skäl att närmare undersöka denna aspekt.

[5] Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/124432.

[6] Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/129929.

[7] Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/135062.

[8] Entso-G:s uppdrag är att underlätta och förbättra samarbetet mellan nationella systemansvariga för överföringssystem för gas i hela Europa för att säkerställa utvecklingen av ett alleuropeiskt överföringssystem i linje med EU:s energimål. Vartannat år antar Entso-G en tioårig nätutvecklingsplan. Projekt som ingår i planen kan ansöka om att tas upp i förteckningen över projekt av gemensamt intresse. Se följande: https://www.entsog.eu/.

[9] Kommissionen förklarade att detta berodde på bränslebyten från förorenande till mindre förorenande fossila bränslen, till exempel från kol till gas, och en betydande mängd förnybar gas.

[10] TEN-E-förordningen kräver inte nödvändigtvis att ett gasprojekt ska ge ett betydande bidrag när det gäller hållbarhet. I artikel 4 b anges följande: ”Gasprojekt [bör] bidra väsentligt till minst ett av följande särskilda kriterier:

i) marknadsintegration..., ii) Försörjningstrygghet... iii) konkurrens..., iv) hållbarhet. Se även fotnot 1.

[11] Processen för att välja ut gasprojekt som ska tas med i nästa förteckning kommer att inledas i slutet av 2020. Förteckningen ska enligt planerna antas under det sista kvartalet 2021.

[12] Studien kan hittas här: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-sv?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search. Datumet för den slutliga versionen av studien är juni 2020. Före publiceringen presenterades rapporten och diskuterades internt. Rapporten skickades ut för offentliggörande i oktober och offentliggjordes inför det årliga forumet för energiinfrastruktur, som anordnades i Köpenhamn den 29 oktober. Här presenterades studien och diskuterades med berörda parter.

[13] Se bilagan för mer information om förfarandet för att upprätta en förteckning över projekt av gemensamt intresse.

[14] Se följande: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

[15] Se även: https://www.investigate-europe.eu/en/2020/klaus-dieter-borchardt/.

[16] Se följande: https://ec.europa.eu/energy/topics/oil-gas-and-coal/methane-emissions_en#a-study-to-identify-knowledge-gaps-on-methane-.

[17] Artikel 4.2 b

[18] I enlighet med artikel 4.3 i förordningen gäller följande: ”För projekt som omfattas av energiinfrastrukturkategorierna i punkterna 1–3 i bilaga II ska de kriterier som anges i denna artikel bedömas i enlighet med indikatorerna i punkterna 2–5 i bilaga IV.”

[19] Se även: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/regional-groups-and-their-role.

[20] Se för mer information: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-acts_en.