▪ Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je višji odvetnik, specializiran za konkurenčno pravo EU. Komisarju za konkurenco je 21. januarja 2014 poslal dopis, v katerem je navedel svoje pomisleke glede omejene udeležbe tretjih oseb v zadevah v zvezi z državno pomočjo v primerjavi z drugimi področji konkurenčnega prava (protimonopolno pravo in združitve). Pritožnik je opozoril, da se postopek za preiskavo domnevno nezakonite državne pomoči, ki temelji na Uredbi 659/1999 [1] in spremembi Uredbe 734/2013 [2] (v nadaljnjem besedilu: postopkovne uredbe), šteje le za postopek med Komisijo in zadevno državo članico. Po njegovem mnenju to upravičencem do državne pomoči, njihovim konkurentom in drugim državam članicam (v nadaljnjem besedilu: zainteresirane stranke) odvzema pravico, da so obveščeni o tekočem postopku v zvezi z državno pomočjo in da predložijo koristne pripombe.

2. Pritožnik je 28. aprila 2014 Komisiji poslal akademski članek, ki ga je pripravil in v katerem je podrobno utemeljil, zakaj veljavna postopkovna pravila o državni pomoči v zvezi s pravicami zainteresiranih strani kršijo Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Konvencija) in Listino EU o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina), in sicer načeli dobrega upravljanja (člen 41 Listine) in pravico do učinkovitega pravnega sredstva (člen 47 Listine).

3. Pritožnik je v svojem akademskem prispevku kritiziral dejstvo, da imajo zainteresirane strani med formalno preiskavo državne pomoči omejene pravice, saj imajo možnost predložiti pripombe šele po sklepu Komisije o začetku formalne preiskave priglašenega ukrepa pomoči. Dodal je, da je Komisija v nekaterih primerih med formalno preiskavo pridobila mnenja zainteresiranih strani, vendar le zato, da bi podprla svoja stališča. Kar zadeva posvetovanje z upravičencem, je položaj še slabši; izjavil je, da lahko upravičenec do pomoči predloži pripombe le s soglasjem države članice, ki je dodelila pomoč.

4. Za pritožnika omejena vloga zainteresiranih strani v skladu s pravili o državni pomoči pomeni kršitev „pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“, določene v členu 6 Konvencije in členu 47 Listine.

5. Trdil je, da bi bilo to stanje mogoče odpraviti tako, da bi se zainteresiranim stranem priznala pravica, da pridobijo dokaze, ki obstajajo v spisu Komisije o državni pomoči, pred sprejetjem sklepa, in da se jim podeli pravica, da predložijo pripombe o teh dokazih (kot je praksa v protimonopolnih zadevah).

6. Po mnenju pritožnika so postopkovna pravila o državni pomoči tudi v nasprotju s pravico do „dobrega upravljanja“ iz člena 41 Listine, ki Komisiji nalaga pravno obveznost, da je pri obravnavi zadev v zvezi z državno pomočjo nepristranska, pravična, dosledna in odprta. Poleg tega glede na to, da so lahko interesi države članice, ki dodeli pomoč, in interesi upravičenca v navzkrižju, načelo dobrega upravljanja pomeni tudi, da bi se morala Komisija izogniti taki kršitvi z odobritvijo dostopa do svojega spisa vsem zainteresiranim stranem, da bi lahko uveljavljale svoje pravice pred sodiščem.

7. Nazadnje je pritožnik menil, da je „zelo obžalovanja vredno“, da Svet po začetku veljavnosti Listine ob sprejetju Uredbe št. 734/2013 o spremembi Uredbe št. 659/1999 ni izkoristil priložnosti, da bi zainteresiranim stranem zagotovil pravico do dostopa do spisa Komisije o državni pomoči.

8. Generalni direktor za konkurenco se je 13. junija 2014 v imenu komisarja za konkurenco pritožniku zahvalil za razmislek in pomisleke glede poštenosti postopka v zvezi z državno pomočjo. Opozoril je, da Uredba št. 734/2013 odpira nove možnosti za vključitev tretjih oseb v postopke v zvezi z državno pomočjo, pri čemer se upošteva temeljni značaj preiskave v zvezi z državno pomočjo, in sicer da je sklep o državni pomoči naslovljen le na zadevno državo članico in ne na tretje osebe.

9. Ker pritožnik z odgovorom Komisije ni bil zadovoljen, se je julija 2014 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

▪ Povpraševanje

10. Varuhinja človekovih pravic je 6. avgusta 2014 začela preiskavo pritožbe ter ugotovila naslednje trditve in zahtevke:

Trditev:

Praksa Komisije pri preiskavah v zvezi z državno pomočjo je v nasprotju s členoma 41 in 47 Listine o temeljnih pravicah.

Zahtevek:

Praksa Komisije pri preiskavah v zvezi z državno pomočjo bi morala spoštovati člena 41 in 47 Listine o temeljnih pravicah, zlasti (i) z dajanjem na voljo zainteresiranim stranem vseh dokumentov v spisu Komisije (med predhodno preiskavo in fazo poglobljene preiskave), ob upoštevanju varstva zaupnih informacij; ter (ii) s priznanjem, da mora ves čas preiskave delovati nepristransko in tako zainteresiranim stranem, katerih interesi se lahko nasprotujejo, dati možnost, da predložijo stališča.

11. Varuhinja človekovih pravic je ob začetku preiskave Komisijo obvestila, da je druga pritožnikova trditev in trditev, da so postopkovna pravila o državni pomoči v nasprotju z Listino in bi jih bilo treba spremeniti, nedopustna, ker je ta vidik (temeljitost zakonodaje EU) izbira zakonodajalca in ne more pomeniti nepravilnosti.

12. Varuhinja človekovih pravic je 23. oktobra 2014 prejela pripombe dveh delavcev v pravni stroki v podporo pritožbi (v nadaljnjem besedilu: podporni stranki) in se odločila, da ju doda v spis zadeve ter Komisijo zaprosi za pripombe.

13. Varuh človekovih pravic je pri preiskavi upošteval argumente in mnenja vseh strani.

▪ Trditev, da je praksa Komisije pri preiskavah državne pomoči v nasprotju s členoma 41 in 47 Listine o temeljnih pravicah

▪ Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

14. Pritožnik se je v podporo svoji trditvi skliceval na svoje podrobne trditve iz svojega akademskega članka (glej točke od 3 do 7 zgoraj). Njegova glavna trditev je, da so omejene pravice, ki jih imajo zainteresirane strani v upravnem postopku v zvezi z državno pomočjo, ki ga vodi Komisija, v nasprotju s členoma 41 in 47 Listine ter da bi morala Komisija zainteresiranim stranem dati na voljo vse dokumente iz svojega spisa in jim omogočiti, da predložijo stališča.

15. Komisija je v odgovoru z dne 27. oktobra 2014 in 8. februarja 2015 na pritožbo in pripombe podpornih strani pozdravila dejstvo, da je varuhinja človekovih pravic pritožbo razglasila za nedopustno v delu, v katerem se nanaša na zakonitost postopkovnih uredb, vendar je trdila, da njene upravne prakse v zvezi z državno pomočjo ni mogoče ločiti od ustreznega zakonodajnega okvira in sodne prakse sodišč EU [3].

16. Komisija je trdila, da je njena praksa v zvezi z državno pomočjo vedno temeljila na spoštovanju temeljnih pravic, in sicer veliko pred vključitvijo Listine v pravo EU. Sodišča EU že od leta 1970 dosledno menijo, da je spoštovanje temeljnih pravic sestavni del splošnih načel prava EU, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče [4]. V zvezi s tem je Sodišče izrecno priznalo splošno načelo prava EU, ki temelji na teh temeljnih pravicah, da ima vsakdo pravico do poštenega sodnega postopka [5]. Če bi do zdaj trdili, da je bila pretekla sodna praksa Sodišča v zvezi z varstvom temeljnih pravic dopustna, bi to ogrozilo celotno sodno prakso Sodišča na tem področju.

17. Komisija je navedla, da se upravni postopek v zvezi z dodelitvijo državne pomoči začne proti zadevni državi članici in ne proti upravičencu ali drugim „zainteresiranim strankam“. Zato sodna praksa sodišč EU takim strankam podeljuje le vlogo virov informacij [6]. Tako zainteresirane stranke v skladu s pravili o državni pomoči nimajo pravice do vpogleda v dokumente iz upravnega spisa Komisije. Kot je Sodišče razsodilo v zadevi TGI, bi bil sistem nadzora državne pomoči vprašljiv, če bi navedene zainteresirane stranke lahko pridobile tak dostop [7]. Ta sistem namreč določa, da mora Komisija, kadar se odloči začeti formalni postopek preiskave, objaviti obvestilo v Uradnem listu in vse zainteresirane stranke pozvati k predložitvi pripomb ob polnem spoštovanju načela dobrega upravljanja. O odločitvi Komisije, da ne bo začela formalne preiskave v določeni zadevi v zvezi z državno pomočjo, zaradi česar zainteresirane stranke nimajo možnosti predložiti pripomb, lahko odločajo sodišča Unije.

18. Komisija je zavrnila tudi glavno tezo pritožbe, da Listina zahteva nadzor nad načinom izvajanja postopkov v zvezi z državno pomočjo. Sodišča EU so večkrat potrdila, da namen Listine ni spremeniti naravo nadzora državne pomoči, vzpostavljenega s Pogodbo, ali tretjim osebam podeliti pravico do nadzora, ki je člen 108 PDEU ne določa [8].

19. Komisija je zlasti v zvezi z vlogo upravičenca do pomoči trdila, da upravičenci nimajo „pravice do prejema pomoči“. Nasprotno, dodelitev državne pomoči je načeloma prepovedana s Pogodbo. Državno pomoč lahko Komisija razglasi za združljivo in jo s tem odobri le pod strogimi pogoji iz člena 108 Pogodbe. Država članica se odloči, da bo podjetju dodelila pomoč, zato mora tak načrt priglasiti Komisiji v odobritev. Poleg tega naj upravičenci do pomoči, ki jih je Komisija razglasila za nezdružljive, ne bi bili finančno odgovorni niti naj jim Komisija ne bi mogla naložiti nobene kazni. Odredba Komisije, da mora zadevna država članica izterjati vsako nezdružljivo pomoč, je namenjena zgolj ponovni vzpostavitvi neizkrivljenih konkurenčnih pogojev in nima kazenskih posledic za upravičenca (ne pomeni globe, naložene tej družbi).

20. Komisija je tudi navedla, da pritožnik ni predložil nobenega primera ali dejstev, s katerimi bi utemeljil svojo trditev, da se praksa Komisije v zvezi z obravnavo in sodelovanjem zainteresiranih strani v postopkih državne pomoči razlikuje od primera do primera.

21. Skratka, Komisija je trdila, da je njena praksa v zvezi z državno pomočjo v celoti skladna s kodeksom dobrega ravnanja javnih uslužbencev in zlasti z načelom 1 (zakonitost– delovanje v skladu z zakonom, uporaba pravil in postopkov, določenih v zakonodaji EU).

22. Pritožnik je v odgovorih z dne 14. novembra 2014 in 23. marca 2015 navedel, da se njegova pritožba ne nanaša na zakonitost postopkovnih uredb, temveč na to, ali je praksa Komisije na področju državnih pomoči v nasprotju z Listino. Postopkovne uredbe Komisije ne zavezujejo ali pooblaščajo, da zavrne dostop do svojih spisov zainteresiranim strankam, ki imajo potrebno procesno upravičenje za izpodbijanje sklepa Komisije pred sodišči Unije. Komisija lahko torej ravna v skladu z Listino, ne da bi spremenila postopkovne uredbe. Če pa bi postopkovne uredbe dejansko podpirale prakso Komisije na tem področju, bi bile torej v nasprotju z Listino in zato neveljavne.

23. Pritožnik je izpodbijal sklicevanje Komisije na sodbo TGI (glej točko 17 zgoraj), pri čemer je trdil, da ta zadeva ni upoštevna, saj se nanaša na dostop javnosti do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2011, in ne na uporabo samih pravil o državni pomoči.

24. Poleg tega je trdil, da Komisija ni obravnavala drugega primera, ki ga je navedel v svojem akademskem delu. Ta primer se je nanašal na okoliščine konkurenta upravičenca do državne pomoči, ki je zaprosil za dostop do spisa Komisije o državni pomoči, da bi imel na voljo „učinkovito pravno sredstvo“ v skladu s členom 47 Listine. „Učinkovito pravno sredstvo“ v takem primeru bi bilo, da se pred nacionalnim sodiščem zahteva, da mu država članica plača odškodnino zaradi kršitve pravil o državni pomoči.

25. Nazadnje je pritožnik trdil, da sodna praksa Sodišča, v skladu s katero imajo zainteresirane strani pravico biti vključene v fazo preiskave državne pomoči „v obsegu, ki je primeren glede na okoliščine primera“[9], dejansko pomeni, da bi bilo primerno, da imajo zainteresirane strani dostop do spisa Komisije.

▪ Ocena varuha človekovih pravic

26. Bistvo pritožnikove trditve je, da bi morale imeti „zainteresirane stranke“ (tj. konkurenti in upravičenec) enake pravice dostopa do spisa Komisije o državni pomoči kot zadevna država članica. Po mnenju pritožnika ta pravica izhaja iz Listine, zlasti iz pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča (člen 47) ter načel dobrega upravljanja (člen 41).

27. Pritožnik je trdil, da je ta dostop potreben za zaščito pravice upravičenca do izpodbijanja sklepa Komisije o državni pomoči pred sodišči EU. Trdil je tudi, da je ta dostop potreben za zaščito možnosti konkurenta upravičenca, da pred nacionalnim sodiščem vloži odškodninsko tožbo proti državi članici, ki je dodelila nezakonito državno pomoč. Pritožnik v obeh primerih meni, da je pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča, zagotovljena v skladu s členom 47 Listine, resno ogrožena zaradi dejstva, da zainteresiranim stranem ni dovoljen dostop do spisa Komisije o državni pomoči.

28. Pritožnik je trdil tudi, da začetek veljavnosti Listine pomeni, da sodna praksa sodišč EU v zvezi z varstvom temeljnih pravic na podlagi prava EU, ki je bila sprejeta pred začetkom veljavnosti Listine, ni več relevantna. V zvezi z obstoječim pravnim okvirom za državno pomoč pritožnik meni, da veljavni postopkovni predpisi Komisije ne zavezujejo ali pooblaščajo, da zainteresiranim stranem zavrne dostop do svojega spisa o državni pomoči. Ta lahko zainteresiranim stranem omogoči popoln dostop do svojega državnega spisa in tako zagotovi skladnost z Listino.

29. V zvezi s členom 41 Listine pritožnik meni, da obveznost Komisije, da izvede poštene in nepristranske formalne preiskave državne pomoči, pomeni tudi, da bi morale imeti zainteresirane strani dostop do spisa o državni pomoči.

30. Komisija je zavrnila tezo tožeče stranke z obrazložitvijo, da je zakonodajalec Unije določil zelo jasen postopkovni pravni okvir za nadzor državnih pomoči in zainteresiranim strankam podelil posebne procesne pravice, ki odražajo njihovo omejeno vlogo v tovrstnem postopku. Če bi se zainteresiranim stranem omogočil dostop do spisa o državni pomoči, bi se podvomilo o celotnem sistemu za pregled in nadzor državne pomoči v EU, kot ga je zasnoval zakonodajalec EU in je bil potrjen s sodno prakso.

31. Da bi preučili, ali praksa Komisije, da zainteresiranim stranem zavrne dostop do svojega spisa o državni pomoči, krši člena 41 in 47 Listine, je treba opredeliti (a) procesne pravice, ki so trenutno priznane zainteresiranim stranem, vključenim v postopke v zvezi z državno pomočjo, in nato (b) kako Sodišče te pravice spoštuje. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da namen te preiskave ni izreči o zakonitosti ustrezne zakonodaje EU. Varuh človekovih pravic ni pristojen za mnenje o združljivosti zakonodaje EU z določbami Pogodbe ali Listino. Namesto tega bo varuhinja človekovih pravic preučila, ali upravna praksa Komisije, da zainteresiranim stranem zavrne dostop do svojega spisa o državni pomoči, krši ustrezna pravila EU ali sodno prakso Sodišča na tem področju.

a) Postopkovna pravila

32. Prva postopkovna pravila v zvezi z uporabo pravil o državni pomoči iz Pogodbe so bila določena z Uredbo Sveta 659/1999. Navedena uredba je kodificirala prejšnjo prakso Komisije na področju državnih pomoči in je temeljila na sodni praksi Sodišča na tem področju. Zainteresiranim strankam ni podelila nobenih bistvenih procesnih pravic, razen možnosti „predložitve pripomb v skladu s členom 6 po sklepu Komisije o začetku formalnega postopka preiskave“(člen 20.1) in „obvestitve Komisije o kakršni koli domnevni nezakoniti pomoči in kakršni koli domnevni zlorabi pomoči“(člen 20.2).

33. Uredba št. 743/2013 [10], sprejeta štiri leta po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe in Listine o spremembi Uredbe št. 659/1999, ni spremenila obsega procesnih pravic, ki so že bile podeljene zainteresiranim stranem. Izrecno pa je navedel njihov status zgolj kot vir informacij. Poleg tega je določilo, da lahko Komisija, čeprav se lahko odloči, da bo od zainteresiranih strank zahtevala informacije, potrebne za zaključek formalne preiskave, te informacije od upravičenca do ukrepa državne pomoči zahteva le, če se je zadevna država članica strinjala z vložitvijo te zahteve. Dejstvo, da zainteresirane stranke zato niso „stranke v postopku“, je bilo izrecno navedeno tudi v uvodni izjavi 4 navedene uredbe: „Glede na poseben odnos med upravičenci do pomoči in zadevno državo članico bi morala imeti Komisija možnost, da od upravičenca do pomoči zahteva informacije le v dogovoru z zadevno državo članico. Zagotavljanje informacij s strani upravičenca do zadevnega ukrepa pomoči ni pravna podlaga za dvostranska pogajanja med Komisijo in zadevnim upravičencem“.

34. Niti Uredba št. 659/1999 niti Uredba št. 743/2013 o spremembi nista vsebovali nobene določbe, ki bi zainteresiranim stranem zagotavljala pravico do dostopa do spisa Komisije o državni pomoči ali katero koli drugo procesno pravico, ki bi presegala zgolj predložitev pripomb po začetku formalne preiskave.

35. Zato se varuhinja človekovih pravic glede na zelo omejene procesne pravice, ki jih je zainteresiranim stranem podelil zakonodajalec Unije, ne strinja s stališčem pritožnika, da v postopkovnih uredbah ni ničesar, kar bi Komisiji preprečevalo, da zainteresiranim stranem odobri dostop do svojega spisa o državni pomoči. Omejene procesne pravice, podeljene zainteresiranim stranem in upravičencu, ter dejstvo, da slednji nima pravice sodelovati v dvostranskih pogajanjih s Komisijo v zvezi s pomočjo, ki jo je priglasila zadevna država članica, močno pomenijo, da bi Komisija kršila postopkovne uredbe, če bi zainteresiranim stranem odobrila dostop do spisa o državni pomoči. Če bi zakonodajalec Unije želel podeliti tako pomembno pravico zainteresiranim strankam, bi to storil izrecno, vsekakor pa možnosti Komisije, da od upravičenca zahteva informacije, ne bi pogojeval s predhodno odobritvijo zadevne države članice.

36. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja tudi, da je Sodišče v zadevi TGI (glej spodaj) ugotovilo, da Uredba 659/1999 zainteresiranim stranem ne podeljuje nobene pravice dostopa do spisa Komisije o državni pomoči. Pritožnik trdi, da zadeva TGI ni pomembna za to preiskavo, saj se nanaša na dostop javnosti do dokumentov in ne na dostop do spisa o državni pomoči na podlagi Uredbe 659/1999. Res je, da je Sodišče navedlo zgoraj navedeno trditev (v zvezi s področjem uporabe Uredbe št. 659/1999 ), da bi nato iz te trditve sklepalo, da pravila o dostopu javnosti ne morejo podeliti širših pravic od tistih, ki so podeljene na podlagi Uredbe št. 659/1999. Vendar dejstvo, da je bila izjava Sodišča (v zvezi z obsegom pravice do dostopa na podlagi Uredbe št. 659/1999) podana v tem okviru, ne izhaja iz dejstva, da je Sodišče jasno navedlo, da je dostop do spisa o državni pomoči na podlagi Uredbe št. 659/1999 omejen.

37. Ker obstoječe postopkovne uredbe zainteresiranim stranem ne dajejo nobene pravice do dostopa do spisa Komisije o državni pomoči, je treba v nadaljevanju preučiti vprašanje, ali sodna praksa Sodišča v zvezi s procesnimi pravicami zainteresiranih strani in spoštovanjem njihovih temeljnih pravic od Komisije zahteva, da pri izvajanju formalne preiskave državne pomoči zainteresiranim stranem zagotovi dostop do svojega spisa o državni pomoči.

38. Vendar bo varuh človekovih pravic pred tem najprej obravnaval pritožnikovo trditev, da sodna praksa Sodišča v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic in procesnih pravic zainteresiranih strani, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Listine, ni več relevantna.

Sodna praksa sodišč EU in začetek veljavnosti Listine

39. Pred začetkom veljavnosti Listine je bila pravna podlaga za temeljne pravice na ravni EU v bistvu sklicevanje v sodni praksi Sodišča na Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter na tiste temeljne pravice, ki izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic. To se zdaj odraža v členu 6 PEU, ki določa:

„Temeljne pravice, kakor jih zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in kakor izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic, so splošna načela prava Unije“. 

40. Pomembno je pojasniti, da Listina ne ustvarja novih pravic; temveč priznava nekatere „pravice, svoboščine in načela“, ki so obstajali že v času njegove razglasitve. Tako se z Listino ni prvič v pravnem redu Unije zahtevalo, da je pravo Unije v celoti skladno s temeljnimi pravicami in svoboščinami. Listina je preprosto razširila pravno podlago, ustvarjeno s sklicevanji v sodni praksi Sodišča na „Konvencijo“ in ustavne tradicije, ki so skupne državam članicam. Listina temelji na „uveljavljenem pravu“, kar pomeni, da združuje temeljne pravice, ki so že priznane s Pogodbama EU, skupna ustavna načela držav članic, Konvencijo ter socialni listini EU in Sveta Evrope. Prav tako je odgovor na pozive k preglednosti in nepristranskosti pri delovanju uprave Skupnosti z vključitvijo pravice do dobrega upravljanja in dostopa do upravnih dokumentov, pri čemer se opira na ključne elemente sodne prakse Sodišča na tem področju.

41. Zato varuhinja človekovih pravic ne podpira trditve pritožnika, da sodna praksa sodišč EU v zvezi s tem, ali Komisija spoštuje temeljne pravice na področju uporabe pravil o državni pomoči, ni več upoštevna, saj je bila prva postopkovna uredba št. 659/1999 sprejeta pred začetkom veljavnosti Listine. Da ne bi bila upoštevna, bi bilo treba dokazati, da Listina na nek način odstopa od prejšnjega obstoječega prava ali ga spreminja. Nobene podlage ni, da bi se štelo, da je prišlo do takega odstopanja ali spremembe, vsaj kar zadeva zadevne procesne pravice.

42. Varuh človekovih pravic prav tako meni, da nič ne podpira stališča, da Svet, ko je štiri leta po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe sprejel Uredbo 734/2013 o spremembi Uredbe 699/1999, ni v celoti upošteval posledic Listine. Kot je navedeno zgoraj, je Sodišče že dolgo pred začetkom veljavnosti Listine vprašanje zakonitosti zakonodaje Unije pogojevalo s spoštovanjem temeljnih pravic.

43. Zato je treba preučiti, ali sodna praksa Sodišča v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic in zlasti pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča ter pravice do dobrega upravljanja pomeni, da bi morala Komisija zainteresiranim stranem zagotoviti dostop do svojega spisa o državni pomoči.

Sodna praksa sodišč EU v zvezi z vlogo in pravicami zainteresiranih strani v postopkih državne pomoči

44. Varuh človekovih pravic opozarja, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso pravico do obrambe spoštovati v vseh postopkih, ki bi lahko imeli za posledico akt, ki posega v položaj osebe, proti kateri (ali proti kateri) je bil uveden postopek. To je temeljno načelo prava Unije, ki ga je treba zagotoviti tudi brez posebnih pravil. To načelo zahteva, da se zadevni osebi med upravnim postopkom omogoči, da učinkovito predstavi svoja stališča o resničnosti in upoštevnosti dejstev, ugovorov in okoliščin, ki jih je navedla Komisija [11].

45. Vendar, kot je Sodišče razsodilo v številnih zadevah, ki so jih vložili upravičenci do državne pomoči in druge zainteresirane stranke, se upravni postopek v zvezi z državno pomočjo začne samo proti zadevni državi članici.

46. To pomeni, da se lahko le ta država članica kot naslovnica izpodbijane odločbe sklicuje na pravico do obrambe [12]. Upravičenci in katera koli druga zainteresirana stran si zato ne morejo prizadevati za kontradiktorno razpravo s Komisijo na enak način kot zadevna država članica [13].

47. Po mnenju Sodišča iz tega pomembnega preudarka izhaja, da upravičenci in druge zainteresirane stranke še zdaleč nimajo enake pravice do obrambe kot tisti, zoper katere je bil uveden postopek, ampak imajo pravico biti udeleženi v upravnem postopku le v obsegu, ki je primeren glede na okoliščine zadeve.

48. Pritožnik je, ne da bi izpodbijal dejstvo, da zainteresirane strani nimajo pravice do obrambe, v bistvu trdil, da bi bilo glede na temeljne pravice iz členov 41 in 47 Listine dejansko primerno, da bi imele zainteresirane strani, zlasti upravičenci, dostop do spisa Komisije o državni pomoči.

49. V zvezi s tem varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je bilo vprašanje obsega in narave procesnih pravic zainteresiranih strank v državnih postopkih predmet več doslednih sodb sodišč Unije. Natančneje, zainteresirane strani so pred sodišči EU že navedle popolnoma enake argumente, kot jih je pritožnik navedel v tej zadevi.

50. Sodišče je bilo zlasti v zadevi T-198/01 [14] pozvano, naj odloči, ali omejena vloga, pridržana upravičencem v postopkih v zvezi z državno pomočjo, v primerjavi z vlogo držav članic pomeni kršitev temeljnih pravic iz Evropske konvencije o človekovih pravicah, zlasti pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča (ki je zdaj določena tudi v členu 47 Listine), pravice do obrambe, pravice do izjave pred sprejetjem odločitve in pravice do dobrega upravljanja (zdaj člen 41 Listine).

51. Tako kot pritožnik v tej zadevi so vložniki v zgoraj navedeni zadevi trdili, da pravica do izjave in načela dobrega upravljanja vključujejo pravico do dostopa do spisa Komisije o državni pomoči.

52. Sodišče je v sodbi navedlo, da je postopek nadzora nad državnimi pomočmi glede na njegovo splošno sistematiko postopek, ki se začne v zvezi z državo članico, odgovorno za dodelitev pomoči. Zato se zainteresirane strani ne morejo sklicevati na pravico do razprave o vprašanjih s Komisijo na enak način kot zadevna država članica. Sodišče je tudi poudarilo, da nobena od določb o postopku nadzora nad državnimi pomočmi ne pridržuje posebne vloge med zainteresiranimi strankami upravičencu do pomoči.

53. Sodišče je v tej sodbi obravnavalo še eno trditev, ki jo je v tej zadevi prav tako navedel pritožnik in v skladu s katero bi morale imeti zainteresirane strani enak dostop do spisa Komisije o državni pomoči kot podjetja, ki sodelujejo v protimonopolnih preiskavah in preiskavah v zvezi z združitvami, ki jih izvaja Komisija. Sodišče je zavrnilo vsakršno vzporednost pravil o državnih pomočeh na eni strani ter pravil konkurenčnega prava in nadzora koncentracij na drugi strani z obrazložitvijo, da se postopki v zvezi s konkurenco in združitvami začnejo proti določenim podjetjem, ki imajo zato posebne procesne pravice, in ne proti državi članici, kot je to v primeru državnih pomoči. Splošno sodišče je ugotovilo, da ker se zainteresirane stranke ne morejo sklicevati na pravico do sodelovanja v kontradiktornem postopku s Komisijo, nimajo pravice do vpogleda v spis Komisije.

54. To je Sodišče ponovno potrdilo v nedavni pritožbi v zadevi TGI [15]. V navedeni sodbi je Sodišče, da bi odločilo, ali se Komisija lahko opre na splošno domnevo iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001, da bi zainteresiranim strankam zavrnila dostop do svojega spisa o državni pomoči, razsodilo, da v skladu z ureditvijo državnih pomoči „zainteresirane stranke, razen države članice, odgovorne za dodelitev pomoči, v okviru postopka nadzora državnih pomoči nimajo pravice do vpogleda v dokumente iz upravnega spisa Komisije [...]“. Po mnenju Sodišča „bi bil sistem nadzora državnih pomoči vprašljiv, če bi lahko te zainteresirane stranke na podlagi Uredbe št. 1049/2001 pridobile dostop do dokumentov iz upravnega spisa Komisije“[16]. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi enako veljalo, če bi zainteresirane strani dobile dostop do spisa Komisije o državni pomoči na podlagi pravnih določb člena 41 ali člena 47 Listine.

55. Pritožnik je trdil, da je nedavna sodba TGI nepomembna, saj se je nanašala na razlago Uredbe 1049/2001 in ne na postopkovne uredbe.

56. Varuh človekovih pravic se s tem stališčem ne strinja. Kot je Sodišče poudarilo v nedavnem TGI, če je res, da sta pravica do vpogleda v upravni spis v okviru preiskave državne pomoči in pravica do dostopa do dokumentov na podlagi Uredbe 1049/2001 pravno ločeni, „to ne spremeni dejstva, da vodita v primerljiv položaj s praktičnega vidika. Ne glede na pravno podlago, na kateri temelji, dostop do spisa zainteresiranim strankam omogoča, da pridobijo vse pripombe in dokumente, predložene Komisiji, in po potrebi v svojih pripombah zavzamejo stališče o teh vprašanjih, kar lahko spremeni naravo takega postopka.“[17]

57. Varuhinja človekovih pravic zato ugotavlja, da v sodni praksi sodišč EU ni ničesar, kar bi lahko podprlo stališče pritožnika, da bi zavrnitev dostopa zainteresiranih strani do spisa Komisije o državni pomoči pomenila kršitev procesnih pravic, zlasti pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča, priznane v členu 47 Listine.

58. Pritožnik trdi, da obveznost Komisije, da izvede pošten in nepristranski postopek v zvezi z državno pomočjo v skladu s členom 41 Listine (pravica do dobrega upravljanja), pomeni, da bi morale imeti zainteresirane strani enako pravico dostopa do spisa Komisije o državni pomoči kot zadevna država članica. Zdi se, da to ne upošteva dejstva, da se postopek v zvezi z državno pomočjo, kot je navedeno zgoraj, ne začne proti zainteresiranim strankam, ampak samo proti državi članici. Varuh človekovih pravic tako ne razume, v katerih okoliščinah bi lahko pravica do dobrega upravljanja iz člena 41 Listine, zlasti člena 41(2)(a) in (b), upravičila, da se zainteresiranim stranem odobri dostop do spisa Komisije o državni pomoči. Vsekakor noben pojem „pravičnosti“ in „nepristranskosti“ pri izvajanju postopka v zvezi z državno pomočjo s strani Komisije ne more pomeniti, da je treba zainteresirane stranke obravnavati enako kot zadevno državo članico, proti kateri je usmerjena preiskava Komisije.

59. V okoliščinah, v katerih, kot je trdil pritožnik, interesi zadevne države članice morda ne sovpadajo vedno z interesi upravičenca, varuh človekovih pravic ne more razumeti, kako to Komisijo zavezuje, da prizna navzkrižje interesov in ga odpravi tako, da upravičencu odobri dostop do spisa o državni pomoči.

60. Kot je poudarila Komisija, upravičenci do državne pomoči kot taki nimajo pravice do prejemanja pomoči. Nasprotno, zadevna država članica se mora odločiti, ali in pod katerimi pogoji bo podjetju zagotovila finančno ali drugo podobno podporo, bodisi v okviru pomoči za reševanje in prestrukturiranje bodisi v okviru regionalnih, sektorskih, kulturnih ali drugih vidikov državne politike. Zato so po tem, ko Komisija začne formalni postopek preiskave, ogroženi interesi zadevne države članice, in ne interesi upravičenca ali katere koli druge zainteresirane strani. Dejstvo, da se lahko interesi zadevne države članice in interesi upravičenca ali katere koli druge zainteresirane stranke v okviru postopka v zvezi z državno pomočjo vedno ujemajo ali ne, ni pomembno za vprašanje, ali je treba omogočiti dostop do spisa ali ne. Če se interesi ujemajo, to ne bi pomenilo, da država članica, kadar se brani v postopku v zvezi z državno pomočjo, nekako deluje kot pooblaščenec upravičenca. Nasprotno pa, če v posameznem primeru država članica nima enakih interesov kot upravičenec, to ne bi pomenilo, da bi bilo treba upravičencu nekako dati pravico do posredovanja v upravnem postopku, kot če bi bila država članica, ki je predmet preiskave.

61. Pritožnik je tudi trdil, da bi morale imeti tudi druge zainteresirane strani, zlasti konkurenti upravičenca, pravico do dostopa do spisa Komisije o državni pomoči, da bi bile upravičene do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega sojenja, kadar od države članice zahtevajo odškodnino pred nacionalnim sodiščem zaradi kršitve prava EU.

62. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da lahko v skladu s pravom EU vsak konkurent upravičenca do pomoči, ki jo je Komisija razglasila za nezdružljivo, od zadevne države članice zahteva odškodnino zaradi kršitve pravil o državni pomoči. Tak zahtevek se vloži pri nacionalnih sodiščih. Za nadaljnjo krepitev discipline EU na področju državnih pomoči je Komisija objavila tudi podrobno obvestilo o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih [18], ki nacionalnim sodiščem in tretjim osebam, vključno s konkurenti, zagotavlja podrobne smernice o pravnih sredstvih, ki so na voljo v primeru kršitve pravil o državni pomoči, in praktični uporabi teh pravil.

63. Zlasti oddelek 3.2 navedenega obvestila izrecno določa, da lahko nacionalna sodišča glede na pomembno in zapleteno vlogo, ki jo imajo pri izvrševanju pravil o državni pomoči, Komisijo zaprosijo za mnenje o pomembnih vprašanjih v zvezi z uporabo pravil o državni pomoči, vključno s „pravnimi pogoji za odškodninske zahtevke v skladu z zakonodajo Skupnosti in vprašanji v zvezi z izračunom nastale škode“.

64. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik glede na okoliščine, opisane v prejšnjem odstavku, ni predložil nobenega konkretnega primera ali argumentov, ki bi podprli njegovo stališče, da dejstvo, da konkurenti upravičenca sami nimajo dostopa do spisa Komisije o državni pomoči, ogroža njihovo pravico do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega sojenja, kadar zahtevajo odškodnino pred nacionalnimi sodišči. Varuh človekovih pravic tako glede na podrobna pravila, ki jih je uvedla Komisija, da bi povečala učinkovitost izvrševanja zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih, ne more potrditi tega dela trditve pritožnika.

65. Nazadnje je pritožnik trdil, da praksa Komisije na tem področju ni bila vedno dosledna, saj so upravičenci v nekaterih primerih uživali širše procesne pravice v zameno za podporo stališčem Komisije. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik, kot je poudarila tudi Komisija, ni predložil nobenega konkretnega primera takih primerov. Zato varuh človekovih pravic ni mogel ugotoviti nobenega morebitnega primera nepravilnosti v zvezi s tem.

66. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da praksa Komisije, ko proti državi članici začne formalni postopek preiskave državne pomoči, da zainteresiranim stranem, vključno z upravičencem, zavrne dostop do svojega spisa o državni pomoči, ne krši niti ustreznega postopkovnega pravnega okvira niti sodne prakse sodišč EU v zvezi z vlogo in pravicami zainteresiranih strani v postopkih državne pomoči. Varuh človekovih pravic zato ne ugotavlja nepravilnosti.

▪ Zaključek

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave te pritožbe sklenila naslednje:

Varuh človekovih pravic ne ugotavlja nepravilnosti s strani Komisije

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 23. 9. 2016

 

[1] Uredba Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL L 83, 27.3.1999, str. 1).

[2] Uredba Sveta št. 734/2013 z dne 22. julija 2013 o spremembi Uredbe (ES) št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL L 204, 31.7.2013, str. 15).

[3] Zadeva C-274/12 P, Telefónica proti Komisiji, EU:C:2013:852, točke 56–57.

[4] Zadeva 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, točka 4.

[5] Zadeva C-7/98, Krombach, EU:C:2000:164, točka 26, in zadeva C-185/95 P, Baustahlgewebe proti Komisiji, točki 20 in 21.

[6] Združeni zadevi T-371/94 in T-394/94, British Airways in drugi ter British Midland Airways proti Komisiji, EU:T:1998:140, točke 44 in 58–65.

[7] Zadeva C-139/07 P, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, EU:C:2010:376, točke 57–59.

[8] Zadeva T-468/08, Tisza Erőmű/Komisija, EU:T:2014:235, točke 204 do 207, in zadeva T-140/13, Netherlands Maritime Technology Association/Komisija, EU:T:2014:1029, točka 60.

[9] Zadeva T-468/08, Tisza Erömü proti Komisiji, EU:T:2014:235.

[10] UL L 204, 31.7.2013, str. 15. Svet je 13. julija 2015 sprejel Uredbo 2015/1589, s katero je kodificiral Uredbo 659/1999, kakor je bila pozneje spremenjena (UL L 248, 24.9.2015, str. 9).

[11] Glej sodbe z dne 10. julija 1986, Belgija/Komisija, 234/84, Recueil, EU:C:1986:302, točka 27; Sodišče prve stopnje: 9. julij 2008, Alitalia/Komisija, T-301/01, ZOdl., EU:T:2008:262, točka 169; z dne 15. decembra 2009, EDF/Komisija, T-156/04, ZOdl., EU:T:2009:505, točka 101; in z dne 12. maja 2011, Région Nord-Pas-de-Calais in Communauté d’Agglomération du Douaisis/Komisija, T-267/08 in T-279/08, ZOdl., EU:T:2011:209, točka 70.

[12] Glej v združenih zadevah T-425/04 RENV in T-444/04 RENV sodbo z dne 1. julija 2009, Operator ARP/Komisija, T-291/06, ZOdl., EU:T:2009:235, točka 35 in navedena sodna praksa.

[13] Glej sodbe z dne 24. septembra 2002, Falck in Acciaierie di Bolzano/Komisija, C-4/00 P in C-5/00 P, Recueil, EU:C:2002:524, točki 81 in 83; Alitalia/Komisija, op. cit., EU:T:2008:262, točka 170; in zgoraj navedena sodba EDF proti Komisiji, op. cit. EU:T:2009:505, točka 102.

[14] Zadeva T-198/01, Technische Glaswerke Ilmenau proti Komisiji, ECLI:EU:T:2004:222, točke 177–190.

[15] Zadeva C-139/07 P, Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau. V tej zadevi je Komisija predlagala razglasitev ničnosti sodbe Sodišča prve stopnje (zdaj Splošno sodišče) z dne 14. decembra 2006 v zadevi Technische Glaswerke Ilmenau proti Komisiji (T-237/02), s katero je bila razglašena ničnost odločbe Komisije, s katero je bil zavrnjen dostop do dokumentov v zvezi s postopki nadzora državnih pomoči, dodeljenih Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (v nadaljevanju: TGI).

[16] Zadeva C-139/07 P, op. cit., točka 58.

[17] Zadeva C-139/07 P, op. cit., točka 59.

[18] UL C 85, 9.4.2009, str. 1.