▪ Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je višji odvetnik, specializiran za konkurenčno pravo EU. Komisarju za konkurenco je 21. januarja 2014 poslal dopis, v katerem je izrazil pomisleke glede omejenega sodelovanja tretjih oseb v zadevah državne pomoči v primerjavi z drugimi področji konkurenčnega prava (protimonopolna politika in združitve). Pritožnik je opozoril, da se postopek za preiskavo domnevno nezakonite državne pomoči, ki temelji na Uredbi 659/1999 [1] in spremembi Uredbe 734/2013 [2] („postopkovne uredbe“), šteje le za postopek med Komisijo in zadevno državo članico. Po njegovem mnenju to upravičencem do državne pomoči, njihovim konkurentom in drugim državam članicam (v nadaljnjem besedilu: zainteresirane strani) odvzema pravico, da so obveščeni o tekočem postopku v zvezi z državno pomočjo in da predložijo koristne pripombe.

2. Pritožnik je 28. aprila 2014 Komisiji poslal akademski članek, v katerem je podrobno utemeljil, zakaj sedanja postopkovna pravila o državni pomoči v zvezi s pravicami zainteresiranih strani kršijo Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Konvencija) in Listino EU o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina), in sicer načeli dobrega upravljanja (člen 41 Listine) in pravico do učinkovitega pravnega sredstva (člen 47 Listine).

3. Pritožnik je v svojem akademskem članku kritiziral dejstvo, da imajo zainteresirane strani med formalno preiskavo državne pomoči omejene pravice, saj imajo možnost predložiti pripombe šele po sklepu Komisije o začetku formalne preiskave priglašenega ukrepa pomoči. Dodal je, da se je Komisija v nekaterih primerih med formalno preiskavo posvetovala z zainteresiranimi stranmi, vendar le zato, da bi podprla svoja stališča. Kar zadeva posvetovanje z upravičencem, je položaj še slabši; navedel je, da lahko upravičenec do pomoči predloži pripombe le s soglasjem države članice, ki je dodelila pomoč.

4. Pritožnik meni, da omejena vloga zainteresiranih strani v skladu s pravili o državni pomoči krši „pravico do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“, določeno v členu 6 Konvencije in členu 47 Listine.

5. Trdil je, da bi bilo mogoče to stanje popraviti tako, da bi se zainteresiranim stranem podelila pravica, da pridobijo dokaze, ki obstajajo v spisu Komisije o državni pomoči, pred sprejetjem sklepa, in da bi se jim podelila pravica, da predložijo pripombe v zvezi s temi dokazi (kot je praksa v protimonopolnih zadevah).

6. Po mnenju pritožnika so postopkovna pravila o državni pomoči v nasprotju tudi s pravico do „dobrega upravljanja“ iz člena 41 Listine, ki Komisiji nalaga pravno obveznost, da je pri obravnavi zadev v zvezi z državno pomočjo nepristranska, pravična, dosledna in odprta. Glede na to, da so lahko interesi države članice, ki dodeli pomoč, in interesi upravičenca v navzkrižju, načelo dobrega upravljanja pomeni tudi, da bi se morala Komisija taki kršitvi izogniti tako, da bi vsem zainteresiranim stranem omogočila vpogled v svoj spis, da bi lahko uveljavljale svoje pravice pred sodiščem.

7. Nazadnje, pritožnik je menil, da je „zelo obžalovanja vredno“, da Svet po začetku veljavnosti Listine ob sprejetju Uredbe št. 734/2013 o spremembi Uredbe št. 659/1999 ni izkoristil priložnosti, da bi zainteresiranim stranem zagotovil pravico do vpogleda v spis Komisije o državni pomoči.

8. Generalni direktor za konkurenco se je 13. junija 2014 v imenu komisarja za konkurenco pritožniku zahvalil za njegova razmišljanja in pomisleke glede poštenosti postopka v zvezi z državno pomočjo. Opozoril je, da Uredba (EU) št. 734/2013 odpira nove možnosti za vključitev tretjih oseb v postopke v zvezi z državno pomočjo, hkrati pa spoštuje temeljni značaj preiskave državne pomoči, tj. da je sklep o državni pomoči naslovljen samo na zadevno državo članico in ne na tretje osebe.

9. Ker pritožnik ni bil zadovoljen z odgovorom Komisije, se je julija 2014 obrnil na varuha človekovih pravic.

▪ Preiskava

10. Varuhinja človekovih pravic je 6. avgusta 2014 začela preiskavo pritožbe ter opredelila naslednje trditve in trditve:

Trditev:

Praksa Komisije pri preiskavah državne pomoči je v nasprotju s členoma 41 in 47 Listine o temeljnih pravicah.

Zahtevek:

Praksa Komisije pri preiskavah državne pomoči bi morala spoštovati člena 41 in 47 Listine o temeljnih pravicah, zlasti (i) tako, da se zainteresiranim stranem dajo na voljo vsi dokumenti v spisu Komisije (med predhodno in poglobljeno preiskavo), ob upoštevanju varstva zaupnih informacij; in (ii) s priznavanjem, da mora med preiskavo ravnati nepristransko in tako zainteresiranim stranem, katerih interesi bi lahko bili nasprotni, omogočiti, da predložijo svoja stališča.

11. Varuhinja človekovih pravic je ob začetku preiskave Komisijo obvestila, da je druga pritožnikova trditev in trditev, da so postopkovna pravila o državni pomoči v nasprotju z Listino in bi jih bilo treba spremeniti, nedopustna, ker je ta vidik (utemeljitev zakonodaje EU) izbira zakonodajalca in ne more pomeniti nepravilnosti.

12. Varuhinja človekovih pravic je 23. oktobra 2014 prejela pripombe dveh delavcev v pravni stroki v podporo pritožbi (v nadaljnjem besedilu: podporni stranki) in se odločila, da jih doda v spis zadeve ter Komisijo zaprosi za pripombe.

13. Varuh človekovih pravic je pri preiskavi upošteval argumente in mnenja vseh strank.

▪ Trditev, da je praksa Komisije pri preiskavah državne pomoči v nasprotju s členoma 41 in 47 Listine o temeljnih pravicah

▪ Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

14. Pritožnik se je v podporo svoji trditvi skliceval na svoje podrobne argumente iz svojega akademskega članka (glej zgoraj točke od 3 do 7). Njegova glavna trditev je, da so omejene pravice, ki jih imajo zainteresirane strani v upravnem postopku v zvezi z državnimi pomočmi, ki ga vodi Komisija, v nasprotju s členoma 41 in 47 Listine ter da bi morala Komisija zainteresiranim stranem dati na voljo vse dokumente v svojem spisu in jim omogočiti, da predložijo stališča.

15. Komisija je v odgovoru z dne 27. oktobra 2014 in 8. februarja 2015 o pritožbi ter pripombah strank, ki so jo podprle, pozdravila dejstvo, da je varuhinja človekovih pravic pritožbo razglasila za nedopustno v delu, v katerem se nanaša na zakonitost postopkovnih uredb, vendar je trdila, da njene upravne prakse v zvezi z državno pomočjo ni mogoče ločiti od ustreznega zakonodajnega okvira in sodne prakse sodišč EU [3].

16. Komisija je trdila, da je njena praksa državne pomoči vedno temeljila na spoštovanju temeljnih pravic, veliko pred vključitvijo Listine v pravo EU. V skladu z ustaljeno sodno prakso sodišč EU je spoštovanje temeljnih pravic od leta 1970 sestavni del splošnih načel prava EU, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče [4]. V zvezi s tem je Sodišče izrecno priznalo splošno načelo prava EU, ki temelji na teh temeljnih pravicah, da ima vsakdo pravico do poštenega sojenja [5]. Če bi se do zdaj domnevalo, da je bila pretekla sodna praksa Sodišča glede varstva temeljnih pravic permisivna, bi to pomenilo, da bi se podvomilo o celotni sodni praksi Sodišča na tem področju.

17. Komisija je navedla, da se upravni postopek v zvezi z dodelitvijo državne pomoči začne proti zadevni državi članici in ne proti upravičencu ali drugim „zainteresiranim strankam“. Zato sodna praksa sodišč EU takim strankam podeljuje le vlogo virov informacij [6]. Tako zainteresirane stranke na podlagi pravil o državni pomoči nimajo pravice do vpogleda v dokumente iz upravnega spisa Komisije. Kot je Sodišče odločilo v zadevi TGI, če bi te zainteresirane stranke lahko pridobile tak dostop, bi bil sistem za pregled državnih pomoči vprašljiv [7]. Ta sistem določa, da mora Komisija, kadar se odloči začeti formalni postopek preiskave, objaviti obvestilo v Uradnem listu in pozvati vse zainteresirane stranke, naj predložijo svoje pripombe, ob polnem spoštovanju načela dobrega upravljanja. Odločitev Komisije, da v določeni zadevi v zvezi z državno pomočjo ne začne formalne preiskave, zaradi česar zainteresirane strani nimajo možnosti, da bi predložile pripombe, lahko obravnava sodišče Unije.

18. Komisija je zavrnila tudi glavno tezo pritožbe, da Listina zahteva pregled načina izvajanja postopkov v zvezi z državno pomočjo. Sodišča EU so večkrat potrdila, da namen Listine ni spremeniti naravo nadzora državnih pomoči, uvedenega s Pogodbo, ali tretjim osebam podeliti pravico do nadzora, ki je člen 108 PDEU ne določa [8].

19. Komisija je zlasti v zvezi z vlogo upravičenca do pomoči trdila, da upravičenci nimajo „pravice do prejema pomoči“. Nasprotno, dodelitev državne pomoči je s Pogodbo načeloma prepovedana. Državna pomoč se lahko razglasi za združljivo, zato jo lahko Komisija odobri le pod strogimi pogoji iz člena 108 Pogodbe. Država članica je tista, ki se odloči dodeliti pomoč podjetju, in je zato tista, ki mora tak načrt priglasiti Komisiji v odobritev. Poleg tega upravičenci do pomoči, ki jih je Komisija razglasila za nezdružljive, ne nosijo nobene finančne odgovornosti niti jim Komisija ne more naložiti nobene kazni. Odredba Komisije, da mora zadevna država članica izterjati nezdružljivo pomoč, je namenjena zgolj ponovni vzpostavitvi neizkrivljenih pogojev konkurence in nima kaznovalnih posledic za upravičenca (ne pomeni globe, naložene temu podjetju).

20. Komisija je tudi navedla, da pritožnik ni predložil nobenega primera ali dejstev, s katerimi bi utemeljil svojo trditev, da se praksa Komisije v zvezi z obravnavo in vključevanjem zainteresiranih strani v postopke državne pomoči razlikuje od primera do primera.

21. Skratka, Komisija je trdila, da je njena praksa državne pomoči v celoti skladna s kodeksom dobrega ravnanja javnih uslužbencev in zlasti z načelom 1 (zakonitost– delovanje v skladu z zakonom, uporaba pravil in postopkov, določenih v zakonodaji EU).

22. Pritožnik je v odgovorih z dne 14. novembra 2014 in 23. marca 2015 navedel, da se njegova pritožba ne nanaša na zakonitost postopkovnih uredb, temveč na vprašanje, ali je praksa Komisije na področju državnih pomoči v nasprotju z Listino. Postopkovne uredbe Komisije ne zavezujejo ali pooblaščajo, da zavrne dostop do svojih spisov zainteresiranim stranem, ki imajo potrebno procesno upravičenje za izpodbijanje sklepa Komisije pred sodišči EU. Komisija lahko torej ravna v skladu z Listino, ne da bi spremenila postopkovne uredbe. Če pa bi postopkovne uredbe dejansko podpirale prakso Komisije na tem področju, bi bile v nasprotju z Listino in zato neveljavne.

23. Pritožnik je izpodbijal sklicevanje Komisije na sodbo TGI (glej točko 17 zgoraj), pri čemer je trdil, da ta zadeva ni upoštevna, saj se je nanašala na dostop javnosti do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2011 in ne na uporabo pravil o državni pomoči.

24. Poleg tega je trdil, da Komisija ni obravnavala drugega primera, ki ga je navedel v svojem akademskem članku. Ta primer se je nanašal na okoliščine konkurenta upravičenca do državne pomoči, ki je zaprosil za dostop do spisa Komisije o državni pomoči, da bi imel na voljo „učinkovito pravno sredstvo“ v skladu s členom 47 Listine. „Učinkovito pravno sredstvo“ v takem primeru bi bil zahtevek pred nacionalnim sodiščem, da mu država članica plača odškodnino zaradi kršitve pravil o državni pomoči.

25. Nazadnje je pritožnik trdil, da sodna praksa Sodišča, v skladu s katero imajo zainteresirane stranke pravico biti vključene v fazo preiskave državne pomoči "v ustreznem obsegu glede na okoliščine primera"[9], pomeni, da bi bilo za zainteresirane stranke dejansko primerno, da imajo dostop do spisa Komisije.

▪ Ocena varuha človekovih pravic

26. Bistvo pritožnikove trditve je, da bi morale imeti „zainteresirane strani“ (tj. konkurenti in upravičenec) enake pravice dostopa do spisa Komisije o državni pomoči kot zadevna država članica. Po mnenju pritožnika ta pravica izhaja iz Listine, zlasti iz pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča (člen 47) ter načel dobrega upravljanja (člen 41).

27. Pritožnik je trdil, da je ta dostop potreben za zaščito pravice upravičenca do izpodbijanja sklepa Komisije o državni pomoči pred sodišči EU. Trdil je tudi, da je ta dostop potreben za zaščito možnosti konkurenta upravičenca, da pri nacionalnem sodišču vloži odškodninsko tožbo zoper državo članico, ki je dodelila nezakonito državno pomoč. Pritožnik v obeh primerih meni, da je pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča, zagotovljena s členom 47 Listine, resno ogrožena, ker zainteresiranim stranem ni dovoljen dostop do spisa Komisije o državni pomoči.

28. Pritožnik je trdil tudi, da začetek veljavnosti Listine pomeni, da sodna praksa sodišč EU v zvezi z varstvom temeljnih pravic na podlagi prava EU, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Listine, ni več relevantna. V zvezi z obstoječim pravnim okvirom za državno pomoč pritožnik meni, da veljavne postopkovne uredbe Komisije ne zavezujejo ali pooblaščajo, da zainteresiranim stranem zavrne dostop do svojega spisa o državni pomoči. Slednji lahko zainteresiranim stranem omogoči popoln dostop do svojega državnega spisa in tako ravna v skladu z Listino.

29. V zvezi s členom 41 Listine pritožnik meni, da obveznost Komisije, da izvede poštene in nepristranske formalne preiskave državne pomoči, pomeni tudi, da bi morale imeti zainteresirane strani dostop do spisa o državni pomoči.

30. Komisija je tezo tožeče stranke zavrnila z obrazložitvijo, da je zakonodajalec Unije določil zelo jasen postopkovni pravni okvir za nadzor državnih pomoči, s čimer je zainteresiranim strankam podelil posebne procesne pravice, ki odražajo njihovo omejeno vlogo v tovrstnem postopku. Če bi se zainteresiranim stranem omogočil dostop do spisa o državni pomoči, bi bil pod vprašaj postavljen celoten sistem za pregled in nadzor državne pomoči v EU, kot ga je zasnoval zakonodajalec Unije in ga je potrdila sodna praksa.

31. Da bi preučili, ali je praksa Komisije, da zainteresiranim stranem zavrne dostop do svojega spisa o državni pomoči, v nasprotju s členoma 41 in 47 Listine, je treba opredeliti (a) procesne pravice, ki so trenutno podeljene zainteresiranim stranem, vključenim v postopke v zvezi z državno pomočjo, in nato (b) kako Sodišče te pravice spoštuje. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da namen te preiskave ni izreči se o zakonitosti ustrezne zakonodaje EU. Varuh človekovih pravic ni pristojen za mnenje o združljivosti zakonodaje EU z določbami Pogodbe ali Listino. Namesto tega bo varuhinja človekovih pravic preučila, ali upravna praksa Komisije, da zainteresiranim stranem zavrne dostop do svojega spisa o državni pomoči, krši ustrezna pravila EU ali sodno prakso Sodišča na tem področju.

(a) Postopkovne uredbe

32. Prva postopkovna pravila v zvezi z uporabo pravil Pogodbe o državni pomoči so bila določena z Uredbo Sveta 659/1999. Navedena uredba je kodificirala prejšnjo prakso Komisije na področju državnih pomoči in je temeljila na sodni praksi Sodišča na tem področju. Zainteresiranim strankam ni podelil nobenih bistvenih procesnih pravic, razen možnosti, da „predložijo pripombe v skladu s členom 6 po sklepu Komisije o začetku formalnega postopka preiskave“(člen 20.1) in da „obvestijo Komisijo o vsaki domnevni nezakoniti pomoči in vsaki domnevni zlorabi pomoči“(člen 20.2).

33. Uredba št. 743/2013 [10], sprejeta štiri leta po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe in Listine o spremembi Uredbe št. 659/1999, ni spremenila obsega procesnih pravic, ki so že podeljene zainteresiranim stranem. Vendar je izrecno navedla, da je njihov status zgolj vir informacij. Določala je tudi, da lahko Komisija, čeprav se lahko odloči, da bo od zainteresiranih strani zahtevala informacije, potrebne za dokončanje formalne preiskave, te informacije od upravičenca do ukrepa državne pomoči zahteva le, če se zadevna država članica strinja z vložitvijo te zahteve. Dejstvo, da zainteresirane strani zato niso „stranke v postopku“, je bilo izrecno navedeno tudi v uvodni izjavi 4 navedene uredbe: „ob upoštevanju posebnega odnosa med upravičenci do pomoči in zadevno državo članico bi morala imeti Komisija možnost, da od upravičenca do pomoči zahteva informacije le v dogovoru z zadevno državo članico. Zagotavljanje informacij s strani upravičenca do zadevnega ukrepa pomoči ni pravna podlaga za dvostranska pogajanja med Komisijo in zadevnim upravičencem“.

34. Niti Uredba 659/1999 niti Uredba št. 743/2013 o spremembi nista vključevali nobene določbe, ki bi zainteresiranim stranem zagotavljala pravico do vpogleda v spis Komisije o državni pomoči, ali katere koli druge procesne pravice, ki bi presegala zgolj predložitev pripomb po začetku formalne preiskave.

35. Zato se varuh človekovih pravic glede na zelo omejene procesne pravice, ki jih je zainteresiranim stranem podelil zakonodajalec Unije, ne strinja s pritožnikovim stališčem, da v postopkovnih uredbah ni ničesar, kar bi Komisiji preprečevalo, da zainteresiranim stranem odobri dostop do svojega spisa o državni pomoči. Omejene procesne pravice, podeljene zainteresiranim stranem in upravičencu, ter dejstvo, da upravičenec nima pravice sodelovati v dvostranskih pogajanjih s Komisijo v zvezi s pomočjo, ki jo je priglasila zadevna država članica, močno pomenijo, da bi Komisija kršila postopkovne uredbe, če bi zainteresiranim stranem omogočila dostop do spisa o državni pomoči. Če bi zakonodajalec Unije želel zainteresiranim strankam podeliti tako pomembno pravico, bi to izrecno storil, vsekakor pa Komisiji ne bi omogočil, da od upravičenca zahteva informacije, če bi to predhodno odobrila zadevna država članica.

36. Varuhinja človekovih pravic tudi ugotavlja, da je Sodišče v zadevi TGI (glej spodaj) ugotovilo, da Uredba 659/1999 zainteresiranim stranem ne podeljuje nobene pravice do vpogleda v spis Komisije o državni pomoči. Pritožnik trdi, da zadeva TGI ni pomembna za to preiskavo, saj se nanaša na dostop javnosti do dokumentov in ne na dostop do spisa o državni pomoči v skladu z Uredbo 659/1999. Res je, da je Sodišče prve stopnje podalo zgoraj navedeno trditev (v zvezi s področjem uporabe Uredbe 659/1999 ), da bi nato na podlagi te trditve sklepalo, da pravila o javnem dostopu ne morejo podeliti širših pravic od tistih, ki so dodeljene na podlagi Uredbe 659/1999. Vendar dejstvo, da je bila izjava Sodišča (v zvezi z obsegom pravice do dostopa na podlagi Uredbe št. 659/1999) podana v tem okviru, ne izhaja iz dejstva, da je Sodišče jasno navedlo, da je dostop do spisa o državni pomoči na podlagi Uredbe št. 659/1999 omejen.

37. Ker obstoječe postopkovne uredbe zainteresiranim stranem ne dajejo nobene pravice do dostopa do spisa Komisije o državni pomoči, je treba v nadaljevanju preučiti, ali mora Komisija v skladu s sodno prakso Sodišča v zvezi s procesnimi pravicami zainteresiranih strani in spoštovanjem njihovih temeljnih pravic med formalno preiskavo državne pomoči zainteresiranim stranem zagotoviti dostop do svojega spisa o državni pomoči.

38. Vendar bo varuh človekovih pravic pred tem najprej obravnaval pritožnikovo trditev, da sodna praksa Sodišča v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic in procesnih pravic zainteresiranih strani, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Listine, ni več relevantna.

Sodna praksa sodišč EU in začetek veljavnosti Listine

39. Pred začetkom veljavnosti Listine je bila pravna podlaga za temeljne pravice na ravni EU sestavljena predvsem iz sklicevanj v sodni praksi Sodišča na Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter na tiste temeljne pravice, ki izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic. To je zdaj izraženo v členu 6 PEU, ki določa:

„Temeljne pravice, kakor jih zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in kakor izhajajo iz ustavnega izročila, skupnega državam članicam, so kot splošna načela del prava Unije“. 

40. Pomembno je pojasniti, da Listina ne ustvarja novih pravic; temveč priznava nekatere „pravice, svoboščine in načela“, ki so obstajali že v času njegove razglasitve. Tako ni res, da se je z Listino prvič v pravnem redu Unije zahtevalo, da je pravo Unije v celoti skladno s temeljnimi pravicami in svoboščinami. Listina je zgolj razširila pravno podlago, ustvarjeno s sklicevanjem v sodni praksi Sodišča na „Konvencijo“ in ustavne tradicije, ki so skupne državam članicam. Listina temelji na „uveljavljenem pravu“, kar pomeni, da združuje temeljne pravice, ki so že priznane v Pogodbah EU, ustavna načela, skupna državam članicam, Konvencijo ter socialne listine EU in Sveta Evrope. Prav tako se odziva na zahteve po preglednosti in nepristranskosti delovanja uprave Skupnosti z vključitvijo pravice do dobrega upravljanja in dostopa do upravnih dokumentov, pri čemer se opira na ključne elemente sodne prakse Sodišča na tem področju.

41. Zato varuhinja človekovih pravic ne podpira trditve pritožnika, da od sprejetja prve postopkovne Uredbe 659/1999 pred začetkom veljavnosti Listine sodna praksa sodišč EU v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic s strani Komisije na področju uporabe pravil o državni pomoči ni več upoštevna. Da ne bi bil upošteven, bi bilo treba dokazati, da Listina na nek način odstopa od obstoječega prava ali ga spreminja. Nobene podlage ni za sklepanje, da je prišlo do takega odstopanja ali spremembe, vsaj kar zadeva zadevne procesne pravice.

42. Varuh človekovih pravic prav tako meni, da nič ne podpira stališča, da Svet, ko je štiri leta po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe sprejel Uredbo št. 734/2013 o spremembi Uredbe št. 699/1999, ni v celoti upošteval posledic Listine. Kot je navedeno zgoraj, je Sodišče že dolgo pred začetkom veljavnosti Listine vprašanje zakonitosti zakonodaje Unije pogojevalo s spoštovanjem temeljnih pravic.

43. Zato je treba v nadaljevanju preučiti, ali sodna praksa Sodišča v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic, zlasti pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča ter pravice do dobrega upravljanja, pomeni, da bi morala Komisija zainteresiranim stranem zagotoviti dostop do svojega spisa o državni pomoči.

Sodna praksa sodišč EU v zvezi z vlogo in pravicami zainteresiranih strani v postopkih državne pomoči

44. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso pravico do obrambe spoštovati v vseh postopkih, ki bi lahko imeli za posledico akt, ki posega v položaj osebe, proti kateri (ali kateri) je bil uveden postopek. To je temeljno načelo prava Unije, ki ga je treba zagotoviti tudi, če ni posebnih pravil. To načelo zahteva, da se zadevni osebi med upravnim postopkom omogoči, da učinkovito izrazi svoje stališče o resničnosti in pomembnosti dejstev, ugovorov in okoliščin, ki jih je navedla Komisija [11].

45. Vendar, kot je Sodišče razsodilo v številnih zadevah, ki so jih vložili upravičenci do državne pomoči in druge zainteresirane stranke, se upravni postopek v zvezi z državno pomočjo začne samo proti zadevni državi članici.

46. To pomeni, da se lahko samo ta država članica kot naslovnica izpodbijane odločbe sklicuje na pravico do obrambe [12]. Upravičenci in katera koli druga zainteresirana stran zato ne morejo poskušati sodelovati v kontradiktorni razpravi s Komisijo na enak način kot zadevna država članica [13].

47. Po mnenju Sodišča iz tega pomembnega preudarka izhaja, da upravičenci in druge zainteresirane stranke še zdaleč ne uživajo enakih pravic do obrambe kot tisti, proti katerim je bil uveden postopek, ampak imajo pravico biti vključeni v upravni postopek le, če je to primerno glede na okoliščine zadeve.

48. Pritožnik je, ne da bi izpodbijal dejstvo, da zainteresirane strani nimajo pravice do obrambe, v bistvu trdil, da bi bilo glede na temeljne pravice iz členov 41 in 47 Listine dejansko primerno, da se zainteresiranim stranem, zlasti upravičencem, omogoči dostop do spisa Komisije o državni pomoči.

49. Varuhinja človekovih pravic v zvezi s tem ugotavlja, da je bilo vprašanje obsega in narave procesnih pravic zainteresiranih strani v državnih postopkih predmet več doslednih sodb sodišč Unije. Natančneje, zainteresirane strani so pred sodišči EU že navedle popolnoma enake argumente, kot jih je navedel pritožnik v tej zadevi.

50. Sodišče je bilo zlasti v zadevi T-198/01 [14] pozvano, naj odloči, ali omejena vloga upravičencev v postopkih državne pomoči v primerjavi z vlogo držav članic pomeni kršitev temeljnih pravic iz Evropske konvencije o človekovih pravicah, zlasti pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča (ki je zdaj določena tudi v členu 47 Listine), pravice do obrambe, pravice do izjave pred sprejetjem odločitve in pravice do dobrega upravljanja (zdaj člen 41 Listine).

51. Tožeči stranki sta tako kot pritožnik v tej zadevi v zgoraj navedeni zadevi trdili, da pravica do izjave in načela dobrega upravljanja vključujejo pravico do vpogleda v spis Komisije o državni pomoči.

52. Sodišče je v sodbi navedlo, da je postopek nadzora nad državnimi pomočmi glede na njegovo splošno sistematiko postopek, uveden zoper državo članico, ki je odgovorna za dodelitev pomoči. Zato se zainteresirane strani ne morejo sklicevati na pravico do razprave o vprašanjih s Komisijo na enak način kot zadevna država članica. Sodišče je tudi poudarilo, da nobena določba o postopku nadzora nad državnimi pomočmi med zainteresiranimi strankami ne pridržuje posebne vloge upravičencu do pomoči.

53. V tej sodbi je Sodišče obravnavalo še eno trditev, ki jo je v tej zadevi prav tako navedel pritožnik in v skladu s katero bi morale imeti zainteresirane stranke enak dostop do spisa Komisije o državni pomoči kot podjetja, vključena v protimonopolne preiskave in preiskave koncentracij, ki jih izvaja Komisija. Sodišče je zavrnilo vsakršno vzporednico med pravili o državnih pomočeh na eni strani ter pravili konkurenčnega prava in pravili o nadzoru koncentracij na drugi strani, ker se postopki o konkurenci in združitvah začnejo proti določenim podjetjem, ki imajo zato posebne procesne pravice, in ne proti državi članici, kot je to v primeru državnih pomoči. Splošno sodišče je ugotovilo, da se zainteresirane stranke ne morejo sklicevati na pravico do sodelovanja v kontradiktornem postopku s Komisijo, zato nimajo pravice do vpogleda v spis Komisije.

54. To je Sodišče ponovno potrdilo v nedavni pritožbi v zadevi TGI [15]. V navedeni sodbi je Sodišče, da bi odločilo, ali se Komisija lahko opre na splošno domnevo iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001, da bi zainteresiranim strankam zavrnila dostop do svojega spisa o državni pomoči, razsodilo, da v okviru ureditve državne pomoči „zainteresirane stranke, razen države članice, odgovorne za dodelitev pomoči, v okviru postopka nadzora državne pomoči nimajo pravice do vpogleda v dokumente iz upravnega spisa Komisije (…)“. Sodišče prve stopnje meni, da „če bi te zainteresirane stranke na podlagi Uredbe št. 1049/2001 lahko pridobile dostop do dokumentov iz upravnega spisa Komisije, bi bil sistem nadzora državnih pomoči postavljen pod vprašaj“[16]. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi enako veljalo, če bi zainteresirane strani dobile dostop do spisa Komisije o državni pomoči na podlagi pravnih določb člena 41 ali člena 47 Listine.

55. Pritožnik je trdil, da je nedavna sodba TGI nepomembna, saj se je nanašala na razlago Uredbe 1049/2001 in ne na postopkovne uredbe.

56. Varuh človekovih pravic se s tem stališčem ne strinja. Kot je Sodišče poudarilo v nedavni sodbi TGI, če je res, da sta pravica do vpogleda v upravni spis v okviru preiskave državne pomoči in pravica do dostopa do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 pravno ločeni, „ostaja dejstvo, da s praktičnega vidika vodita v primerljiv položaj. Ne glede na pravno podlago, na kateri temelji, vpogled v spis zainteresiranim strankam omogoča, da pridobijo vse pripombe in dokumente, predložene Komisiji, in po potrebi v svojih pripombah zavzamejo stališče o teh vprašanjih, kar lahko spremeni naravo takega postopka.“[17]

57. Zato varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da v sodni praksi sodišč EU ni ničesar, kar bi lahko podprlo stališče pritožnika, da bi zavrnitev dostopa zainteresiranim stranem do spisa Komisije o državni pomoči pomenila kršitev procesnih pravic, zlasti pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča, priznane v členu 47 Listine.

58. Pritožnik trdi, da obveznost Komisije, da izvede pošten in nepristranski postopek v zvezi z državno pomočjo v skladu s členom 41 Listine (pravica do dobrega upravljanja), pomeni, da bi morale imeti zainteresirane strani enako pravico do dostopa do spisa Komisije o državni pomoči kot zadevna država članica. Zdi se, da to ne upošteva dejstva, da se postopek v zvezi z državno pomočjo, kot je navedeno zgoraj, ne začne proti zainteresiranim stranem, temveč le proti državi članici. Zato varuhinja človekovih pravic ne razume, v katerih okoliščinah bi lahko pravica do dobrega upravljanja iz člena 41 Listine, zlasti odstavka 2(a) in (b) člena 41, upravičila, da se zainteresiranim stranem odobri dostop do spisa Komisije o državni pomoči. V vsakem primeru pojma „poštenost“ in „nepristranskost“ pri izvajanju postopka v zvezi z državno pomočjo s strani Komisije ne moreta pomeniti, da je treba zainteresirane strani obravnavati enako kot zadevno državo članico, proti kateri je usmerjena preiskava Komisije.

59. V okoliščinah, v katerih, kot je trdil pritožnik, interesi zadevne države članice morda ne sovpadajo vedno z interesi upravičenca, varuh človekovih pravic ne more razumeti, kako to zavezuje Komisijo, da prizna navzkrižje interesov in ga odpravi tako, da upravičencu odobri dostop do spisa o državni pomoči.

60. Kot je poudarila Komisija, upravičenci do državne pomoči kot taki nimajo pravice do prejemanja pomoči. Nasprotno, zadevna država članica se mora odločiti, ali in pod katerimi pogoji bo podjetju zagotovila finančno ali drugo podobno podporo, bodisi kot del pomoči za reševanje in prestrukturiranje bodisi kot del vidikov regionalne, sektorske, kulturne ali druge državne politike. Posledično so ogroženi interesi zadevne države članice, ko Komisija začne formalni postopek preiskave, in ne interesi upravičenca ali katere koli druge zainteresirane strani. Dejstvo, da se lahko interesi zadevne države članice in interesi upravičenca ali katere koli druge zainteresirane stranke v okviru postopka v zvezi z državno pomočjo vedno ujemajo ali ne, ni pomembno za vprašanje, ali je treba zagotoviti dostop do spisa ali ne. Če se interesi ujemajo, to ne bi pomenilo, da država članica, kadar se brani v postopku v zvezi z državno pomočjo, nekako deluje kot pooblaščenec upravičenca. Nasprotno pa, če v določenem primeru država članica nima enakih interesov kot upravičenec, to ne bi pomenilo, da bi bilo treba upravičencu nekako dati pravico do posredovanja v upravnem postopku, kot če bi šlo za državo članico, ki je predmet preiskave.

61. Pritožnik je trdil tudi, da bi morale imeti tudi druge zainteresirane strani, zlasti konkurenti upravičenca, pravico do vpogleda v spis Komisije o državni pomoči, da bi lahko uveljavljale učinkovito pravno sredstvo in pošteno sojenje, kadar pred nacionalnim sodiščem zahtevajo odškodnino od države članice zaradi kršitve prava EU.

62. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da lahko v skladu s pravom EU vsak konkurent upravičenca do pomoči, ki jo je Komisija razglasila za nezdružljivo, od zadevne države članice zahteva odškodnino zaradi kršitve pravil o državni pomoči. Tak zahtevek se vloži pri nacionalnih sodiščih. Za nadaljnjo krepitev discipline EU na področju državnih pomoči je Komisija objavila tudi podrobno obvestilo o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih [18], ki nacionalnim sodiščem in tretjim osebam, vključno s konkurenti, zagotavlja podrobne smernice o pravnih sredstvih, ki so na voljo v primeru kršitve pravil o državni pomoči, in praktični uporabi teh pravil.

63. Zlasti oddelek 3.2 navedenega obvestila izrecno določa, da lahko nacionalna sodišča glede na pomembno in zapleteno vlogo, ki jo imajo pri izvrševanju pravil o državni pomoči, Komisijo zaprosijo za mnenje o pomembnih vprašanjih v zvezi z uporabo pravil o državni pomoči, vključno s „pravnimi predpogoji za odškodninske zahtevke v skladu z zakonodajo Skupnosti in vprašanji v zvezi z izračunom nastale škode“.

64. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik glede na okoliščine, opisane v prejšnjem odstavku, ni predložil nobenega konkretnega primera ali argumenta v podporo svojemu stališču, da dejstvo, da konkurenti upravičenca sami nimajo dostopa do spisa Komisije o državni pomoči, ogroža njihovo pravico do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega sojenja, kadar zahtevajo odškodnino pred nacionalnimi sodišči. Zato varuh človekovih pravic glede na podrobna pravila, ki jih je Komisija vzpostavila za učinkovitejše izvrševanje zakonodaje o državni pomoči s strani nacionalnih sodišč, ne more sprejeti tega dela trditve pritožnika.

65. Nazadnje, pritožnik je trdil, da praksa Komisije na tem področju ni bila vedno dosledna, saj so upravičenci v nekaterih primerih uživali širše procesne pravice v zameno za zagotavljanje podpore stališčem Komisije. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik, kot je poudarila tudi Komisija, ni predložil nobenega konkretnega primera takih primerov. Zato varuh človekovih pravic ni mogel ugotoviti nobenega morebitnega primera nepravilnosti v zvezi s tem.

66. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da praksa Komisije – potem ko je začela formalni postopek preiskave državne pomoči proti državi članici –, da zainteresiranim stranem, vključno z upravičencem, zavrne dostop do svojega spisa o državni pomoči, ne krši niti ustreznega postopkovnega pravnega okvira niti sodne prakse sodišč EU v zvezi z vlogo in pravicami zainteresiranih strani v postopkih državne pomoči. Zato varuh človekovih pravic ne ugotavlja nepravilnosti.

▪ Zaključek

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Varuh človekovih pravic ni ugotovil nepravilnosti Komisije

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 23. 9. 2016

 

[1] Uredba Sveta št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL L 83, 27.3.1999, str. 1).

[2] Uredba Sveta (EU) št. 734/2013 z dne 22. julija 2013 o spremembi Uredbe (ES) št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL L 204, 31.7.2013, str. 15).

[3] Zadeva C-274/12 P, Telefónica proti Komisiji, EU:C:2013:852, točke 56–57.

[4] Zadeva 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, točka 4.

[5] Zadeva C-7/98, Krombach, EU:C:2000:164, točka 26, in zadeva C-185/95 P, Baustahlgewebe proti Komisiji, točki 20 in 21.

[6] Združeni zadevi T-371/94 in T-394/94, British Airways in drugi ter British Midland Airways proti Komisiji, EU:T:1998:140, točke 44 in 58–65.

[7] Zadeva C-139/07 P, Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, EU:C:2010:376, točke 57–59.

[8] Zadeva T-468/08, Tisza Erőmű/Komisija, EU:T:2014:235, točke 204 do 207, in zadeva T-140/13, Netherlands Maritime Technology Association/Komisija, EU:T:2014:1029, točka 60.

[9] Zadeva T-468/08, Tisza Erömü proti Komisiji, EU:T:2014:235.

[10] UL L 204, 31.7.2013, str. 15. Svet je 13. julija 2015 sprejel Uredbo 2015/1589, ki kodificira Uredbo 659/1999, kakor je bila pozneje spremenjena (UL L 248, 24.9.2015, str. 9).

[11] Glej sodbe z dne 10. julija 1986, Belgija/Komisija, 234/84, Recueil, EU:C:1986:302, točka 27; Sodišče prve stopnje: 9. julij 2008, Alitalia/Komisija, T-301/01, ZOdl., EU:T:2008:262, točka 169; Sodišče prve stopnje: 15. december 2009, EDF/Komisija, T-156/04, ZOdl., EU:T:2009:505, točka 101; in 12. maj 2011, Région Nord-Pas-de-Calais in Communauté d’Agglomération du Douaisis/Komisija, T-267/08 in T-279/08, ZOdl., EU:T:2011:209, točka 70.

[12] Glej v združenih zadevah T-425/04 RENV in T-444/04 RENV sodbo z dne 1. julija 2009, Operator ARP/Komisija, T-291/06, ZOdl., EU:T:2009:235, točka 35 in navedena sodna praksa.

[13] Glej sodbe z dne 24. septembra 2002, Falck in Acciaierie di Bolzano/Komisija, C-4/00 P in C-5/00 P, Recueil, EU:C:2002:524, točki 81 in 83; Alitalia/Komisija, op. cit., EU:T:2008:262, točka 170; in EDF proti Komisiji, op. cit. EU:T:2009:505, točka 102.

[14] Zadeva T-198/01, Technische Glaswerke Ilmenau proti Komisiji, ECLI:EU:T:2004:222, točke 177–190.

[15] Zadeva C-139/07 P, Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau. V tej zadevi je Komisija predlagala razglasitev ničnosti sodbe Sodišča prve stopnje (zdaj Splošno sodišče) z dne 14. decembra 2006 v zadevi Technische Glaswerke Ilmenau proti Komisiji (T-237/02), s katero je bila razglašena ničnost odločbe Komisije, s katero je bil zavrnjen dostop do dokumentov v zvezi s postopki nadzora državnih pomoči, dodeljenih družbi Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (v nadaljevanju: TGI).

[16] Zadeva C-139/07 P, op. cit., točka 58.

[17] Zadeva C-139/07 P, op. cit., točka 59.

[18] UL C 85, 9.4.2009, str. 1.