Realizat în conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Statutul Ombudsmanului European [1]

Contextul plângerii

1. Plângerea, depusă de British Air Line Pilots' Association (Asociația piloților), se referă la modul în care Agenția Europeană de Siguranță a Aviației (AESA) a desfășurat activitatea care a condus la emiterea unui aviz [2] către Comisia Europeană cu privire la o actualizare a normelor UE privind limitările timpului de zbor și de serviciu și cerințele de odihnă pentru transportul aerian comercial.

2. AESA elaborează avize pentru a asista Comisia Europeană în pregătirea propunerilor adresate Parlamentului European și Consiliului. Pentru sarcina de a sugera modificări ale normelor de limitare a timpului de zbor, AESA a definit termenii de referință [3]. Acești termeni de referință stabilesc că activitatea ar trebui să se desfășoare "ținând seama de dovezile științifice și tehnice recente". Ca parte a procedurii de reglementare a AESA [4] și pe baza mandatului, AESA a înființat un grup de reglementare. În cursul etapei de consultare a procedurii de reglementare, Asociația piloților și-a exprimat îngrijorarea față de AESA cu privire la faptul că grupul de reglementare nu deține cunoștințe medicale și științifice relevante. În legătură cu aceasta, Asociația piloților a solicitat, de asemenea, AESA detalii privind calificările și interesele declarate ale grupului de reglementare. Nefiind mulțumită de modul în care AESA a tratat preocuparea și solicitarea Asociației piloților, Asociația piloților s-a adresat Ombudsmanului.  

Ancheta

3. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la plângere și a identificat următoarele acuzații și afirmații:

Asociația piloților a susținut că procesul de reglementare al AESA pentru actualizarea limitărilor timpului de zbor și de serviciu și a cerințelor de odihnă pentru transportul aerian comercial a fost defectuos, din următoarele motive:

(i) Având în vedere termenii de referință pentru activitatea implicată, consultanța științifică ar fi trebuit să aibă un rol mai important în procesul de reglementare.

(ii) AESA nu a furnizat dovezi cu privire la calificările grupului de reglementare.

(iii) AESA nu a luat nicio măsură pentru a înregistra sau a gestiona posibilele conflicte de interese în cadrul grupului de reglementare.

2) Asociația pilotului a susținut că AESA ar trebui:

(i) Să reînceapă procesul de reglementare în cauză cu garanții științifice și medicale adecvate. În sprijinul acestei afirmații, reclamantul susține că cel puțin jumătate dintre membrii viitorului grup de reglementare ar trebui să fie oameni de știință și medici specialiști.

(ii) să divulge toate informațiile, documentația și evidențele relevante referitoare la (a) calificările membrilor grupului de reglementare; (b) orice conflict de interese privind membrii grupului de reglementare.

4. În cursul anchetei, Ombudsmanul a primit avizul AESA cu privire la plângere și, ulterior, observațiile Asociației piloților ca răspuns la avizul AESA.

Afirmația privind existența unei proceduri de reglementare defectuoase

Argumente prezentate Ombudsmanului

1) Argumentul potrivit căruia consilierea științifică ar fi trebuit să aibă un rol mai important în procesul de reglementare

5. Asociația piloților a subliniat că plângerea sa se referea la procesul care a condus la avizul AESA care sugera modificări ale normelor de limitare a timpului de zbor, mai degrabă decât la rezultatul acestui proces. Asociația piloților a susținut că, pe baza termenilor de referință, grupul de reglementare ar fi trebuit să aibă membri calificați în mod corespunzător pentru a revizui și a oferi o opinie învățată cu privire la cunoștințele medicale și științifice în domeniu, cum ar fi știința oboselii umane și medicina somnului.

6.  În răspunsul său adresat Ombudsmanului, AESA a descris etapele urmate pentru emiterea avizului său. AESA a afirmat că grupurile consultative [5], care sunt compuse din reprezentanți ai statelor membre și ai părților interesate, numesc membri pentru grupurile de reglementare.

7. AESA a susținut că, întrucât grupurile consultative care numesc membri pentru grupul de reglementare sunt compuse din reprezentanți ai statelor membre și ai părților interesate, grupurile de reglementare vor fi compuse din experți care dețin cunoștințe și expertiză relevante.

8. Odată ce grupurile consultative au desemnat membri pentru grupurile de reglementare, directorul responsabil de elaborarea normelor alege membrii fiecărui grup de reglementare. Pentru grupul de reglementare în cauză, grupurile consultative au nominalizat 25 de persoane, despre care AESA a declarat că reprezintă un număr ușor mai mare decât de obicei. Nominalizările efectuate de grupurile consultative au ținut seama de expertiza necesară pentru îndeplinirea sarcinii. Din cauza complexității și sensibilității chestiunii, directorul responsabil cu reglementarea a permis grupului responsabil cu reglementarea să fie puțin mai mare decât de obicei; au existat cinci reprezentanți ai autorităților aeronautice naționale, cinci reprezentanți ai sindicatelor, cinci reprezentanți ai companiilor aeriene, un observator din partea Comisiei Europene și doi funcționari ai AESA. Directorul responsabil cu procesul de reglementare a numit, de asemenea, un consilier independent în calitate de președinte al grupului responsabil cu procesul de reglementare. La selectarea membrilor grupului de reglementare, directorul a avut grijă să asigure un echilibru în reprezentarea intereselor.

9. Grupul de reglementare își desfășoară apoi activitatea pe baza mandatului, care a fost creat după consultarea grupurilor consultative ale AESA.

10. AESA a declarat, de asemenea, că expertiza medicală a fost furnizată grupului de reglementare prin „rapoarte și analiza consultanților și experților medicali”.

11. AESA a concluzionat că au fost respectate normele procedurale privind componența grupului de reglementare în cauză. Componența grupului a fost echilibrată.  Grupul de reglementare a avut expertiza necesară pentru a elabora norme tehnice, inclusiv prin accesul la contribuțiile necesare din partea experților medicali.  

12. În observațiile sale transmise Ombudsmanului, reclamantul a susținut că grupul de reglementare nu dispune de expertiza necesară. Aceasta a precizat că nu este încă clar în ce măsură AESA s-a informat cu privire la calificările membrilor grupului de reglementare. În plus, întrucât i s-a acordat acces la platforma de comunicare web a UE (SINAPSE), care, potrivit AESA, a fost utilizată de grupul de reglementare pentru a face schimb de dosare și de informații, reclamantul nu a găsit nicio înregistrare a contribuțiilor medicale furnizate, prin intermediul rapoartelor și al analizelor consultanților și experților medicali. Prin urmare, reclamantul se teme că, de fapt, niciun medic specialist nu a fost consultat în mod substanțial în procesul de reglementare. 

2) Cu privire la argumentul potrivit căruia AESA nu ar fi dovedit calificările grupului de reglementare

13. Reclamantul a remarcat că AESA a declarat că nu deține diplomele universitare ale membrilor grupului de reglementare. În plus, din motive de protecție a datelor, aceasta nu poate divulga informațiile generale pe care le deține cu privire la calificările academice ale membrilor grupului de reglementare. Reclamantul a informat apoi AESA că, întrucât este mai preocupat de expertiza colectivă a grupului de reglementare, ar fi suficiente informații anonimizate cu privire la calificări.

14. În avizul său adresat Ombudsmanului, AESA a susținut că divulgarea informațiilor privind calificările în formă anonimizată nu ar asigura protecția datelor cu caracter personal. Acesta a arătat, în această privință, că grupurile de reglementare sunt grupuri mici ai căror membri sunt identificați prin publicarea componenței grupului.

15. În observațiile sale cu privire la avizul AESA, reclamantul a susținut că calificările experților care acționează în roluri de siguranță publică nu pot constitui date cu caracter personal care trebuie protejate, având în vedere că aceste calificări au un impact asupra capacității experților de a-și îndeplini sarcinile. Aceasta a adăugat că, în toate sectoarele și în viața publică în general, experții științifici și medicali din grupurile de reglementare își declară calificările ca parte a practicii normale a vieții profesionale.

3) Argumentul potrivit căruia AESA nu a luat nicio măsură pentru a înregistra sau a gestiona eventualele conflicte de interese în cadrul grupului de reglementare

16. Reclamantul a remarcat că membrii grupului de reglementare nu au făcut nicio declarație privind conflictele de interese. Reclamantul este deosebit de preocupat de posibilele conflicte de interese legate de furnizarea de servicii comerciale de gestionare a oboselii. Normele AESA privind limitarea timpului de zbor prevăd furnizarea de sisteme de gestionare a riscurilor de oboseală, care reprezintă o industrie în plină dezvoltare. Prin urmare, orice membru al grupului de reglementare cu interese comerciale în sistemele de gestionare a riscului de oboseală ar putea fi părtinitor.

17. AESA a susținut că existența unui interes nu implică neapărat un conflict de interese. Expertiza necesară pentru a participa la grupul de reglementare se bazează, prin natura sa, pe experiența anterioară. Prin urmare, declararea unui interes nu descalifică în mod automat o persoană și nici nu îi limitează participarea la activitățile AESA.

18. În ceea ce privește modul în care AESA s-a asigurat că interesele din cadrul grupului de reglementare, care erau adesea divergente și contradictorii, nu afectează în mod negativ procesul de reglementare, AESA a subliniat că comportamentul funcționarilor AESA era reglementat, la momentul respectiv, de „Codul de bună practică administrativă pentru personalul Agenției Europene de Siguranță a Aviației în relațiile lor cu publicul”. Codul de bune practici administrative a asigurat că, atunci când se ocupă de grupul de reglementare, „membrul personalului este imparțial și independent. (...) Membrul personalului nu se ghidează după interese personale sau naționale sau după influențe externe de orice fel, inclusiv presiuni sau influențe politice”[6].  Potrivit AESA, acest lucru a asigurat faptul că AESA nu va fi pusă într-o situație de conflict de interese atunci când va elabora normele privind limitarea timpului de zbor.

19. AESA a susținut, de asemenea, că grupul de reglementare are o funcție consultativă și că face parte dintr-un proces mai amplu de reglementare, care ar atenua orice potențial conflict de interese în cadrul grupului de reglementare. Contribuția grupului de reglementare este transpusă în proiecte de norme de către funcționarii AESA care au obligații în temeiul Codului de bune practici administrative. Aceste proiecte de norme sunt apoi supuse unui amplu proces de revizuire internă care implică diferite părți ale AESA, înainte de a fi aprobate pentru a fi comunicate Comisiei de către conducerea superioară.

20. AESA a declarat că, în 2012, a adoptat un nou „Cod de conduită pentru personalul AESA”[7], care include, în anexa I, o „Politică privind imparțialitatea și independența - prevenirea și atenuarea conflictelor de interese”. În contextul funcției de reglementare, AESA trebuie, în conformitate cu articolul 2 din Codul de conduită, „să se asigure că dispozițiile codului (și ale anexelor sale) se aplică altor persoane care lucrează pentru agenție, cum ar fi (...) experții implicați în (...) grupurile de reglementare”. Astfel, AESA a extins principiile aplicabile personalului său și la experții implicați în activitatea AESA.

21. În observațiile sale cu privire la avizul AESA, reclamantul a recunoscut că a avea un interes nu înseamnă neapărat a avea un conflict de interese. Cu toate acestea, a subliniat că a avea un interes poate însemna a avea un conflict de interese și că acesta este motivul pentru care interesele trebuie declarate și gestionate. Declarațiile de interese sunt importante atunci când persoanele exercită o anumită formă de discreție sau de judecată personală. Curtea de Conturi Europeană [8] a constatat că AESA este agenția cea mai deficitară în ceea ce privește gestionarea posibilelor conflicte de interese, neavând deloc o astfel de politică. În plus, chiar dacă (la acel moment) Codul de bună practică administrativă reglementa imparțialitatea personalului AESA, nu este mai puțin adevărat că 17 dintre cei 19 membri ai grupului de reglementare nu făceau parte din personalul AESA. Reclamantul nu a fost de acord cu argumentul AESA potrivit căruia o situație de conflict de interese ar fi neutralizată în cadrul procesului mai larg de reglementare. Reclamantul a remarcat, de asemenea, că, în pofida faptului că grupul de reglementare și-a încheiat activitatea după intrarea în vigoare, în august 2012, a noului Cod de conduită, care includea dispoziții privind conflictele de interese, nu există nicio înregistrare în SINAPSE a vreunei declarații de interese a membrilor grupului de reglementare.  

Evaluarea Ombudsmanului care a condus la un proiect de recomandare

1) Observații preliminare

22. Procesul de reglementare de către instituțiile, organele, oficiile și agențiile UE ar trebui să se desfășoare în mod transparent. Transparența procesului de reglementare va avea o importanță deosebită atunci când face parte dintr-un proces care dă naștere unei noi legislații. În acest sens, Ombudsmanul ia act de faptul că instanțele UE au subliniat importanța transparenței în ceea ce privește activitatea legiuitorului [9], inclusiv în ceea ce privește avizele obținute de o instituție în scopul pregătirii legislației [10]. Astfel, deși AESA nu este legiuitorul, aceasta joacă totuși un rol important în procesul legislativ, deoarece pregătește terenul pentru Comisie, care are dreptul exclusiv de a propune acte legislative și joacă, de asemenea, un rol în concilierea pozițiilor posibil divergente ale Parlamentului și Consiliului, în calitate de colegiuitori. Prin urmare, Comisia și colegiuitorii se bazează în mare măsură pe activitatea științifică a AESA. Prin urmare, activitatea AESA are un impact semnificativ asupra intereselor tuturor cetățenilor UE, deoarece poate fi decisivă în ceea ce privește eventualul conținut al legislației. Încrederea în activitatea AESA, care se bazează pe asigurarea unui grad suficient de transparență în ceea ce privește activitatea sa, este, prin urmare, esențială pentru asigurarea încrederii în procesul legislativ general care conduce la noi norme privind siguranța aeriană. Ombudsmanul observă că o astfel de legislație este deosebit de importantă, deoarece are un impact potențial asupra siguranței cetățenilor.

23. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că interesul public este cel mai bine servit prin punerea la dispoziția publicului a unui număr cât mai mare de informații referitoare la procesele de reglementare ale AESA. Ea observă că o astfel de deschidere permite cetățenilor să examineze toate informațiile relevante care sunt utilizate în formularea viitoarelor acte legislative. Astfel, cetățenilor li se oferă cunoștințele și înțelegerea necesare pentru a contribui la o dezbatere publică în cunoștință de cauză cu privire la diferitele considerente care stau la baza noii legislații [11]. Acest lucru duce la rezultate legislative mai bune. De asemenea, aceasta consolidează legitimitatea democratică a legislației UE și a UE [12].

2) Cu privire la argumentul potrivit căruia consilierea științifică ar fi trebuit să aibă un rol mai proeminent

24. Misiunea AESA este de a promova cele mai înalte standarde comune de siguranță și de protecție a mediului în aviația civilă.[13] Aceasta oferă expertiză tehnică Comisiei Europene, ajutând la elaborarea normelor privind siguranța aviației în diferite domenii.[14] Este clar că știința joacă un rol important în procesul de reglementare în domeniul siguranței aviației [15], cum ar fi normele privind limitările timpului de zbor.

25. Ombudsmanul nu are rolul de a reevalua evaluările tehnice sau științifice efectuate în etapele prelegislative [16]. Mai degrabă, rolul Ombudsmanului este de a verifica dacă au fost urmate proceduri corecte și transparente și dacă nu a existat o eroare vădită de apreciere. Instituția, oficiul, organul sau agenția UE în cauză - în acest caz AESA - ar trebui să fie în măsură să ofere o descriere completă și ușor de înțeles a măsurilor întreprinse și a entităților implicate în procedura de reglementare [17].

26. Ombudsmanul ia act de faptul că normele AESA care reglementează procedura de reglementare prevăd că componența grupurilor de reglementare „se bazează pe expertiza tehnică disponibilă între autoritățile naționale și, dacă este necesar, părțile interesate, precum și în cadrul agenției înseși”[18]. Într-adevăr, membrii grupului de reglementare pentru normele de limitare a timpului de zbor proveneau de la autoritățile naționale, de la părțile interesate și de la AESA.

27. Ombudsmanul ia act, de asemenea, de faptul că mandatul grupului de reglementare în cauză prevede că grupul ar trebui "să țină seama de toate studiile/evaluările științifice și/sau medicale relevante, recente și disponibile public"și că "experții științifici sau medicali [trebuie să fie] asociați acestei activități de reglementare atunci când se consideră necesar". În opinia Ombudsmanului, această formulare nu înseamnă că grupul de reglementare trebuie să aibă membri cu cunoștințe științifice sau medicale relevante directe. Aceasta înseamnă că acești experți ar trebui să fie consultați de grupul de reglementare numai în cazul în care grupul de reglementare consideră că o astfel de consultare este necesară. Ombudsmanul observă că activitatea grupului de reglementare în cauză s-a referit la rapoarte științifice. În special, evaluarea impactului normativ face referire pe larg la rapoartele științifice (în conformitate cu mandatul, evaluarea impactului normativ a fost una dintre sarcinile specifice ale grupului de reglementare). Ea observă, de asemenea, că trei experți au fost, de asemenea, consultați într-o etapă ulterioară a procedurii (în contextul examinării observațiilor [19]).

28. Pe baza celor de mai sus, Ombudsmanul nu găsește nicio dovadă care să sugereze o eroare vădită în selectarea membrilor grupului de reglementare pentru îndeplinirea sarcinilor descrise în mandatul său.

29. Prin urmare, Ombudsmanul nu constată nicio administrare defectuoasă din partea AESA în ceea ce privește contribuția științifică și medicală la procesul de reglementare a limitărilor timpului de zbor. În consecință, nu există motive pentru a continua cererea conexă a reclamantului.

3) Cu privire la argumentul potrivit căruia AESA nu ar fi dovedit calificările grupului de reglementare

30. Sarcina unui grup de reglementare este de a furniza expertiză tehnică. În cazul în care directorul responsabil cu elaborarea normelor urmează să facă o selecție în cunoștință de cauză a membrilor grupului responsabil cu elaborarea normelor, AESA ar trebui să dețină informații cu privire la calificările și experiența membrilor desemnați (și, în cele din urmă, selectați) ai grupului responsabil cu elaborarea normelor. Ombudsmanul ia act de faptul că formularul utilizat pentru numirea membrilor le impune acestora să își prezinte expertiza în domeniu [20].

31. Cererea reclamantului de detalii privind calificările (și interesele declarate) ale membrilor grupului de reglementare a fost tratată inițial de AESA ca o cerere de acces la documente, dar reclamantul a clarificat ulterior că dorește să obțină informațiile relevante.

32. În ceea ce privește divulgarea unor astfel de informații deținute de AESA, aceasta este obligată, în temeiul Regulamentului 45/2001 privind protecția datelor cu caracter personal, să demonstreze necesitatea transferului datelor [21] înainte de a transfera aceste date unor terți. Cu toate acestea, această cerință se aplică numai în cazul în care informațiile solicitate se referă la o persoană fizică identificată sau identificabilă [22]. Reclamantul a precizat AESA că ar fi suficient să obțină date privind calificările membrilor grupului de reglementare în formă anonimizată. Prin urmare, se pune întrebarea dacă astfel de date anonimizate ar constitui în continuare, astfel cum susține AESA, date cu caracter personal cărora li se aplică Regulamentul 45/2001. Acest lucru ar fi valabil numai dacă membrii grupului ar putea fi identificați în continuare, în pofida anonimizării.

33. Pentru a stabili dacă o persoană este identificabilă, ar trebui să se țină seama de toate mijloacele care pot fi utilizate în mod rezonabil pentru identificarea persoanei.

34. Ombudsmanul observă, în această privință, că grupul de reglementare în cauză era excepțional de numeros, format din 19 membri. În opinia Ombudsmanului, acest număr relativ mare de membri ar permite furnizarea de informații anonimizate cu privire la expertiza declarată, astfel încât aceștia să nu poată fi identificați. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că AESA ar fi trebuit să furnizeze reclamantului astfel de informații.

35. Astfel cum s-a menționat în observațiile preliminare de mai sus, procesul de reglementare al AESA ar trebui să fie cât mai transparent posibil. Prin publicarea de informații cu privire la expertiza membrilor grupului de reglementare, AESA poate asigura publicul că procesul de reglementare implică într-adevăr contribuția experților cu calificările, cunoștințele și experiența necesare pentru îndeplinirea sarcinilor stabilite în mandatul său. Această transparență va asigura o mai mare încredere în rezultatul procesului de reglementare. Aceasta va spori, de asemenea, legitimitatea democratică a legislației finale, permițând cetățenilor să fie mai bine informați cu privire la procesul de reglementare care precedă procesul legislativ. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că nefurnizarea de către AESA a informațiilor în formă anonimizată constituie un caz de administrare defectuoasă. Ea va face o recomandare corespunzătoare către AESA, abordând astfel cererea conexă a reclamantului.

36. Ombudsmanul va face, de asemenea, o observație suplimentară, încurajând AESA să adopte o abordare mai proactivă în ceea ce privește divulgarea de informații cu privire la calificările membrilor grupului de reglementare.

4) Cu privire la argumentul potrivit căruia AESA nu a luat nicio măsură pentru a înregistra sau a gestiona eventualele conflicte de interese în cadrul grupului de reglementare

37. Ombudsmanul nu este convins de argumentele AESA cu privire la modul în care au fost gestionate posibilele conflicte de interese în cadrul grupului de reglementare. Chiar dacă membrii personalului AESA din grupul de reglementare trebuiau să respecte normele privind conflictele de interese care se aplică membrilor personalului AESA, membrii personalului AESA constituiau doar doi din cei 19 membri. Un conflict de interese din partea oricărui membru al grupului de reglementare ar fi problematic. De asemenea, Ombudsmanul nu este de acord că simplul fapt că procedura de reglementare constă în mai multe etape este suficient pentru a atenua consecințele unui posibil conflict de interese în cadrul unui grup de reglementare.

38. Ombudsmanul ia act, cu toate acestea, de faptul că AESA și-a revizuit normele, astfel încât Codul de conduită pentru personalul AESA, inclusiv politica sa privind imparțialitatea și independența și prevenirea și atenuarea conflictelor de interese, se aplică în prezent și experților din grupurile de reglementare [23]. Acest lucru se reflectă, de asemenea, în documentul AESA privind stabilirea componenței grupurilor de reglementare, care prevede că, în timpul procesului de numire și înainte de a-și începe activitatea, membrii propuși trebuie să își declare interesele utilizând un formular specific [24].

39. Prin urmare, Ombudsmanul concluzionează că, chiar dacă AESA nu dispunea, la momentul respectiv, de norme pentru gestionarea posibilelor conflicte de interese în grupurile sale de reglementare, în prezent a luat măsuri pentru a atenua această deficiență a procedurilor sale. Având în vedere că reclamantul a identificat pur și simplu potențialul unui conflict de interese în cadrul grupului de reglementare și nu a prezentat niciun argument care să sugereze o situație concretă de conflict de interese în cadrul grupului de reglementare în cauză, Ombudsmanul consideră că nu sunt justificate anchete suplimentare cu privire la acest aspect al plângerii și al afirmației conexe.

Proiectul de recomandare

Pe baza anchetelor sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul adresează AESA următorul proiect de recomandare:

AESA ar trebui să furnizeze reclamantului informații cu privire la calificările și expertiza membrilor grupului de reglementare în formă anonimizată.

Observații suplimentare

AESA ar trebui să aibă în vedere adoptarea unei decizii de publicare a informațiilor cu privire la calificările și expertiza membrilor grupurilor sale de reglementare care au informat în prealabil persoanele desemnate ca membri cu privire la intenția sa de a face acest lucru.

AESA și reclamantul vor fi informați cu privire la acest proiect de recomandare.  În conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Statutul Ombudsmanului European, AESA transmite un aviz detaliat până la 31 decembrie 2014. Avizul detaliat ar putea consta în acceptarea proiectului de recomandare și o descriere a modului în care acesta a fost pus în aplicare. Ombudsmanul va solicita, de asemenea, AESA să abordeze observația sa suplimentară în contextul avizului detaliat. 

Emily O'Reilly

Strasbourg, 5 septembrie 2014