Stimați colegi,

Este minunat să fiu aici. Permiteți-mi să încep prin a-mi exprima mulțumirile sincere pentru această invitație adresată lui Emer Finnegan, directorul general al Serviciului juridic al Consiliului, precum și lui Preben Aamann, directorul general al Direcției Generale Comunicare și Informare.

În următoarele douăzeci de minute, voi avea plăcerea de a-mi împărtăși gândurile și perspectiva în calitate de Ombudsman european cu privire la subiectele-cheie ale seminarului, precum și cu privire la chestiunea mai specifică, și anume accesul la documente. După aceea, voi fi fericit să vă răspund la întrebări.

Dar, înainte de a face acest lucru, permiteți-mi să subliniez importanța unor astfel de evenimente pentru a discuta între noi și pentru a reflecta asupra promovării bunei administrări. Acest seminar reflectă nu numai un angajament intern de îmbunătățire a tratării cererilor de acces, ci și o voință mai largă din partea instituțiilor UE de a îmbunătăți în permanență procedurile noastre administrative în beneficiul cetățenilor.

Un astfel de reflex de auto-îmbunătățire rezonează într-o lume din ce în ce mai haotică și nesigură, o lume în care mulți oameni se simt neauziți sau nereprezentați. Aceasta demonstrează angajamentul nostru ca instituțiile publice europene să rămână dedicate îmbunătățirii vieții cetățenilor și protejării drepturilor lor fundamentale, în acest caz accesul public la documente.

Îmbunătățirea gestionării accesului la documente și a furnizării de informații joacă un rol deosebit de important în câștigarea și păstrarea încrederii cetățenilor într-o societate democratică.

Democrația, la urma urmei, depinde de consimțământul continuu al celor guvernați, iar acest consimțământ necesită informații și o înțelegere clară a modului în care sunt luate deciziile.

Nu ne putem aștepta ca cetățenii să accepte acțiunile instituțiilor lor publice fără a putea afla ce pun la cale aceste instituții și de ce opiniile lor nu au fost căutate sau luate în considerare. Mai simplu spus, atunci când se iau decizii importante, oamenii vor să știe cine a fost la masă, ce dovezi au fost luate în considerare și în numele cui.

În cea mai mare parte, cred că instituțiile UE fac o treabă bună în ceea ce privește furnizarea de informații cetățenilor. Dar știm cu toții – și după cum demonstrează anchetele anterioare efectuate de biroul meu – că sistemul actual formalizat în 2001 prin adoptarea Regulamentului 1049 este încă departe de a fi perfect.

Există lacune și fisuri în creștere care sunt mai mult decât vizibile și pot afecta stabilitatea întregii structuri de transparență. Și una dintre cele mai vizibile deficiențe în ceea ce privește stabilitatea generală a cadrului 1049 este, fără îndoială, provocările cu care se confruntă aproape toate IBOA – desigur, unele mai mult decât altele – în ceea ce privește schimbul de informații și răspunsul la cererile cetățenilor în timp util.

În urmă cu douăzeci și cinci de ani, regulamentul a fost conceput pentru o lume a traseelor pe suport de hârtie, a arhivelor fizice și a proceselor analogice. Douăzeci și cinci de ani mai târziu, ne desfășurăm activitatea într-o epocă în care sistemele digitale domină aproape în întregime viața și munca noastră de zi cu zi, în care negocierile pot avea loc prin mesaje text, în care guvernanța se bazează din ce în ce mai mult pe fluxuri de date care nu lasă în urmă nicio pistă tradițională pe suport de hârtie și în care deciziile pot fi luate chiar și prin algoritmi.

Modul de funcționare a administrației UE s-a schimbat în mod fundamental și ireversibil. Nimeni nu se întoarce într-o lume bazată pe hârtie.

Instrumentele digitale și cele asistate de IA au transformat modul în care sunt luate deciziile, în timp ce guvernanța informațiilor a trecut de la controlul exclusiv de către instituții la implicarea din ce în ce mai mare a mediului corporativ și a părților interesate externe.

Întrebarea pe care trebuie să ne-o punem este: poate un cadru de transparență care a fost creat în urmă cu 25 de ani să asigure în continuare responsabilitatea în noua noastră eră digitală și centrată pe IA?

De-a lungul anilor, Curtea de Justiție a UE și Ombudsmanul European au dezvoltat un corpus substanțial de jurisprudență și „jurisprudență”, și anume abordarea noilor provocări de drept și de fapt generate de digitalizare în ceea ce privește exercitarea dreptului fundamental de acces public.

De la interpretarea expansivă a ceea ce constituie un „document” până la limitele în continuă evoluție ale excepțiilor sale, hotărârile Curții și recomandările și sugestiile de îmbunătățire ale biroului meu au încercat să adapteze un cadru predigital la realitățile actuale.

Cu toate acestea, nicăieri această adaptare nu s-a dovedit a fi mai controversată, sau mai consecventă , decât în reevaluarea însăși a conceptului de „document” – un termen considerat cândva a fi de la sine înțeles, dar care se află acum în centrul unora dintre cele mai importante dezbateri din legislația UE privind transparența.

Și exact aici mă voi concentra astăzi: cu privire la modul în care acest concept-cheie, odată atât de simplu, a devenit un câmp de luptă pentru determinarea domeniului de aplicare și a eficacității dreptului de acces în era digitală.

Regulamentul definește un document în termeni aleși în mod deliberat pentru a supraviețui schimbării: orice conținut – indiferent de suport, hârtie, format electronic, sunet, imagine – referitor la o chestiune legată de politicile, activitățile și deciziile care intră în sfera de responsabilitate a instituției.

Douăzeci și cinci de ani mai târziu, această alegere pare aproape profetică. Definiția nu a trebuit să fie rescrisă. Ceea ce s-a schimbat este totul în jurul ei: modul în care instituțiile comunică, modul în care stochează ceea ce știu și, din ce în ce mai mult în prezent, cine – sau ce – își elaborează deciziile.

Deci, ce contează ca un document atunci când comunicarea în sine a devenit digitală? Ce înseamnă accesul atunci când o decizie a fost modelată, parțial, de o mașină? Și mai apare o întrebare: cum ne putem asigura că activitățile UE – legislative, politice sau pur administrative – nu se desfășoară în afara evidențelor documentare și a garanțiilor aferente și, prin urmare, nu sunt trase la răspundere?

Începeți cu cel mai simplu caz: un e-mail sau un mesaj text. Principiul pe care trebuie să îl aplicăm în mod consecvent este că conținutul decide, nu mediul. Dar, pentru a aplica acest principiu, trebuie mai întâi să ținem cont de patru concepte distincte, dar esențiale.

Lasă-mă să fiu clar. Conținutul, înregistrarea, păstrarea și accesul la un document sunt patru concepte diferite, deși sunt legate în mod intrinsec.

Conținutul este ceea ce este de fapt scris (cu toate acestea, se definește verbul „a scrie” – de mână, tastând pe o tastatură, dictând un mesaj vocal). Este substanța însăși și există în momentul în care este creată, independent de orice decide ulterior o instituție să facă cu ea. Aspectul dacă acest conținut este considerat un „document” depinde de ceea ce se referă la acesta – și aceasta este o chestiune juridică. Cu alte cuvinte, existența conținutului nu depinde de nicio alegere administrativă, cum ar fi dacă cineva a decis să îl înregistreze în mod oficial, să îl păstreze undeva într-un „loc privat” sau să îl șteargă ulterior.

Înregistrarea este actul intern al unei instituții de a depune conținutul respectiv în sistemele sale de ținere a evidențelor – o consecință a recunoașterii faptului că conținutul se califică drept document, dar niciodată o condiție prealabilă pentru existența unui document.

Păstrarea este întrebarea ulterioară, separată și practică cu privire la perioada în care conținutul respectiv, atunci când nu există nicio decizie de a-l înregistra ca document, este păstrat disponibil: zile, ani sau deloc.

Și, în cele din urmă, accesul este alegerea instituțională de a divulga documentul, integral sau parțial, sau nu.

patru concepte distincte; patru puncte potențiale de eșec diferite.

Acest lucru ar putea părea evident în teorie. În practică, aceasta a fost contestată caz după caz. Înregistrarea instituțională și ținerea evidențelor au devenit o adevărată provocare pentru cadrul de transparență al UE.

O mare parte din ceea ce urmează să descriu pe scurt este, la rădăcină, despre instituțiile care tratează absența unui element – de obicei înregistrarea – ca și cum le-ar fi șters pe celelalte trei. Se pare că un document este un document nu din cauza conținutului său, ci din cauza unui simplu act al unei persoane care decide să îl înregistreze.

Exemplele.

Un jurnalist a cerut mesaje text între președintele Comisiei și un director farmaceutic la apogeul negocierii unui vaccin pe care întreaga lume îl urmărea. Căutarea care a urmat a căutat doar ceea ce fusese deja înregistrat – și anume, nu a fost concepută pentru a găsi ceea ce i s-a solicitat să găsească. Biroul meu a constatat o administrare defectuoasă, iar această cauză a ajuns în cele din urmă la Tribunal, care a confirmat că instituțiile nu pot priva de orice substanță dreptul de acces la documentele pe care le dețin prin neînregistrarea documentației referitoare la activitățile lor.

Deja în acest an, biroul meu a deschis o anchetă privind un mesaj text din partea unui șef de stat adresat președintelui Comisiei cu privire la o negociere comercială – un caz care abordează problema mesajelor dispărute, a politicii în materie de securitate cibernetică și a păstrării evidențelor în același timp.

Atunci când instituțiile tratează înregistrarea ca o condiție prealabilă pentru definiție și, prin urmare, pentru existența unui document, acestea riscă – cel puțin în ceea ce privește mesajele text – să creeze zone gri de responsabilitate, în care deciziile critice ar putea să nu lase nicio urmă.

Nimic din toate acestea nu se referă la neîncrederea în instituții și la adoptarea de către acestea a unor instrumente digitale moderne. Mesajele dispărute de pe telefoanele inteligente există din motive reale – securitatea cibernetică și protecția funcționarilor care sunt, în prezent, ținte reale. Biroul meu a subliniat întotdeauna că transparența și securitatea nu sunt opuse. Dar raționamentul nu poate fi invers: o instituție nu poate lăsa o arhitectură de securitate să decidă în liniște ce este un document în primul rând. În cazul în care conținutul este relevant pentru o politică și o activitate a UE sau pentru procesul decizional, acesta ar trebui să supraviețuiască suficient de mult pentru a fi evaluat, indiferent de canalul prin care a trecut.

Aceasta este, în esență, o chestiune legată de responsabilitate – și de modul în care gestionăm tranziția de la o administrație analogică la una digitală și nu numai. O administrație care îmbrățișează instrumente moderne nu poate în niciun caz să fie mai puțin responsabilă. Tranziția trebuie să fie principială.

Păstrarea este exact punctul în care aceste principii devin mai concrete. Păstrarea conținutului relevant – creat și schimbat în calitate oficială – pentru o perioadă rezonabilă de timp nu reprezintă o prudență birocratică. Este ceea ce face posibilă trasabilitatea, ceea ce face posibilă păstrarea adecvată a evidențelor, ceea ce face ca comportamentul unei instituții să fie mai degrabă previzibil decât arbitrar și ceea ce face posibilă supravegherea reală, fie de către acest oficiu, de către Curtea de Justiție sau de către publicul însuși. Fără ea, niciunul dintre aceste lucruri nu poate funcționa, oricât de bine elaborat sau echipat ar fi restul cadrului.

Și există un punct asupra căruia cred cu tărie că nu putem face compromisuri. Odată ce un document sau un element de conținut a fost solicitat sau decizia privind accesul a fost contestată, acesta trebuie păstrat – în mod automat și indiferent de ceea ce instituția concluzionează în cele din urmă cu privire la necesitatea divulgării sale. Numai atunci problema accesului la un astfel de document poate fi dezbătută, atacată, revizuită. Ceea ce nu ar trebui să se întâmple niciodată este ca acel document să înceteze pur și simplu să existe în timp ce dezbaterea, revizuirea este în curs de desfășurare.

Nu poate fi o bună administrare dacă ajungem să avem zone fără responsabilitate – atunci când, fie prin concepție, fie din întâmplare, nimic nu supraviețuiește suficient de mult pentru a fi verificat. O administrație care își poate face propriul comportament nerevizuit, prin sincronizarea propriilor setări de înregistrare sau de păstrare, nu este responsabilă în niciun sens semnificativ.

Și pentru că ne concentrăm pe impactul tehnologiei, trebuie să vă atrag atenția și asupra unei alte întrebări, cu care abia începem să ne confruntăm: ce se întâmplă cu accesul atunci când o decizie, un proiect sau un rezumat a fost elaborat cu ajutorul IA?

Aici, golurile sunt cele mai mari. Regulamentul a fost adoptat pornind de la premisa că „documentele” care intră în domeniul său de aplicare sunt generate de om. Acest lucru nu mai este valabil în totalitate. Procesul decizional asistat de IA – de exemplu, prelucrarea automată a vizelor sau instrumentele de reglementare algoritmică – nu poate genera niciun „document” recuperabil.

Atunci când algoritmii ajută la elaborarea legilor sau la luarea deciziilor de reglementare, uneori nu există niciun "document" de solicitat. Întrucât jurisprudența Curții confirmă că extrasele din bazele de date sunt considerate documente numai în cazul în care există căutări preprogramate, rezultatele IA care nu lasă nicio înregistrare fixă pot să nu intre în domeniul de aplicare al regulamentului.

Biroul meu nu a primit încă o plângere specifică în acest sens. Dar nu am așteptat unul. În ancheta sa cu privire la modul în care Comisia decide să utilizeze inteligența artificială, Curtea a concluzionat că transparența și participarea publicului nu pot fi un gând ulterior aplicat sistemelor de IA – acestea trebuie să fie concepute încă de la început.

Instituțiile trebuie să știe și să fie în măsură să explice de ce un instrument de IA a produs rezultatele pe care le-a obținut. Personalul trebuie să fie instruit să pună la îndoială sugestiile IA, nu doar să li se permită să le confirme. Și în cazul în care IA a contribuit la o decizie sau la un răspuns, publicul ar trebui informat – nu îngropat într-o notă de subsol, ci declarat în mod clar: cercetare, redactare sau ceva mai mult.

Acest lucru este în mod clar în curs de desfășurare, dar este important să fim conștienți.

Deci, până acum totul a fost despre a reacționa bine atunci când cineva întreabă.

Însă o altă soluție importantă la problema volumului de muncă și a resurselor în ceea ce privește accesul la documente este cea de-a doua temă-cheie de astăzi – transparența proactivă.

În ultimii ani, procesul de elaborare a politicilor UE s-a extins într-o varietate de domenii noi sau în domenii vechi în moduri noi – apărare, cadrul comercial internațional, securitatea energetică și alimentară, suveranitatea digitală, toate domeniile de care oamenii sunt profund interesați și în care doresc să aibă un cuvânt de spus. Rezultatul a fost – și va continua să fie – o creștere a cererii de informații.

Recunosc că, la fel ca în cazul IA – și anume accesibilitatea sporită –, și acest lucru v-a îngreunat munca. Dar este important să nu pierdem din vedere imaginea de ansamblu. Activitatea noastră în calitate de instituții ale UE este vitală pentru apărarea drepturilor cetățenilor și a vieții democratice a Uniunii noastre.

În aceste condiții, investițiile masive într-o cultură a transparenței proactive nu numai că pot face instituțiile mai deschise și mai responsabile în ochii cetățenilor, ci pot contribui și la reducerea sarcinii administrative legate de tratarea cererilor de acces.

Este important ca instituțiile, organele, oficiile și agențiile UE să anticipeze cererile recurente sau previzibile. De exemplu, în cazul în care o instituție primește în mod regulat cereri pentru aceleași tipuri de documente, aceasta ar trebui să ia în considerare posibilitatea de a le publica în mod proactiv, mai degrabă decât să prelucreze în mod repetat cereri individuale.

Mă bucur să spun că am înregistrat progrese reale în acest domeniu de-a lungul anilor, și anume în cadrul Comisiei și al Consiliului.

Dar, în plus față de aspectele pozitive, am văzut, de asemenea, unele cazuri enigmatice în care mai multă transparență, și poate mai multă transparență proactivă, a fost justificată, dar nu a fost furnizată.

De exemplu, biroul meu s-a ocupat de o anchetă în cadrul căreia Comisia a refuzat să acorde acces la diverse documente privind evaluarea planurilor naționale a două state membre în cadrul MRR. Aceasta a susținut că divulgarea ar putea submina politica financiară, monetară sau economică nu numai a UE, ci și a statelor membre în cauză. Cu toate acestea, atunci când au fost consultate de Comisie, cele două țări nu identificaseră niciun risc. În plus, acestea au furnizat ulterior reclamantului documente privind planurile lor MRR ca răspuns la cererile naționale de acces.

Mai recent, am avut un caz în care Comisia a refuzat să dea curs recomandării noastre privind posibila divulgare a unui raport de către o platformă foarte mare de comunicare socială cu privire la conformitatea acesteia cu normele digitale ale UE. Au existat mai multe probleme legate de modul în care a fost tratată această cerere de acces, dar ceea ce este interesant de remarcat în contextul acestei discuții este faptul că platforma în cauză a făcut public raportul, deși cu ocultări, până la momentul emiterii recomandării noastre.

Recunosc că diferite instituții sau organizații pot avea opinii diferite cu privire la divulgare, dar aceste tipuri de inconsecvențe ar trebui să justifice o revizuire a practicilor actuale în materie de transparență.

Este dificil pentru cetățeni să înțeleagă, de exemplu, de ce documentele care sunt deja publicate în altă parte nu sunt divulgate de instituțiile UE, fie în mod proactiv, fie ca răspuns la o cerere de acces.

Și, într-adevăr, acest lucru necesită nu numai o schimbare de politică, ci și o schimbare de mentalitate. În anumite situații, impresia mea este că transparența este văzută ca un obstacol în calea acțiunii – că va submina într-un fel procesul decizional sau capacitatea instituțiilor sau a statelor membre de a găsi un compromis.

Ar trebui să ne amintim că, în cadrul Uniunii noastre democratice, transparența este cea care permite, de fapt, luarea de măsuri. Este ceea ce asigură faptul că procesul legislativ este realizat nu numai pentru cetățeni, ci și împreună cu aceștia. Este ceea ce, în cele din urmă, conferă legitimitate legiferării.

Regulamentul 1049/2001 s-a dovedit a fi rezilient. Dar reziliența nu este același lucru cu eficacitatea. Un cadru care a devenit în prezent foarte dependent de litigiile de la caz la caz pentru a decide dacă un mesaj text este un document, dacă un rezultat al IA este accesibil sau cum ar trebui explicată o decizie asistată de IA nu este un cadru juridic pe care cetățenii se pot baza cu orice grad de certitudine.

Așadar, înainte de a răspunde la întrebările dumneavoastră, permiteți-mi să abordez un aspect crucial cu privire la viitorul accesului la documente – necesitatea de a revizui regulamentul.

Recunosc că acest punct de vedere poate fi oarecum controversat, dar cred că a sosit momentul unei dezbateri.

Avem un regulament care are în prezent o vechime de un sfert de secol și care a fost conceput pentru un mediu de date care s-a schimbat dincolo de recunoaștere. Elaborarea politicilor UE în sine a evoluat, de asemenea, în moduri care ar fi fost dificil de prevăzut la începutul secolului.

Și, în timp ce o mare parte din lege poate arăta încă bine pe hârtie, trebuie să recunoaștem că nu funcționează așa cum ar trebui. Am vorbit deja despre provocările legate de noile tehnologii, dar există și alte probleme.

De exemplu, anchetele efectuate de biroul meu arată că termenele legale pentru tratarea cererilor de acces și a cererilor de confirmare sunt frecvent depășite. Când și dacă accesul este acordat în cele din urmă, documentele obținute pot fi adesea caduce – pentru jurnaliști, pentru cadrele universitare și pentru cetățenii care doresc să aibă un cuvânt de spus în procesul decizional al UE. Aceasta nu este nici bună administrare, nici bună pentru o supraveghere eficientă.

Există, de asemenea, problema modului în care sunt utilizate excepțiile. Regulamentul 1049 prevede o varietate de excepții pentru a refuza sau a refuza parțial accesul la anumite documente. Acestea există din motive întemeiate, dar sunt adesea interpretate în sens mult prea larg. În anchetele anterioare ale Ombudsmanului, instituțiile UE au utilizat argumente vagi, abstracte și nefondate pentru aplicarea excepțiilor. De asemenea, le-am văzut utilizând raționamente care au fost deja respinse de Curtea de Justiție, cum ar fi faptul că divulgarea ar conduce la presiuni externe sau la interpretări publice eronate.

Aș adăuga, de asemenea, că, în cadrul sistemului actual, sarcina impusă cetățenilor de a obține documentele la care au dreptul devine din ce în ce mai nerezonabilă. Instituțiile tratează încă prea des cererile din perspectiva gestionării riscurilor, solicitând cetățenilor să găsească și/sau să citeze hotărârile judecătorești anterioare, rezultatele anchetelor Ombudsmanului și orientările instituționale interne doar pentru a-și susține cauza.

Acest lucru nu este în conformitate cu spiritul legii și nu sporește transparența. Nu ar trebui să devii expert în dreptul UE pentru a solicita efectiv accesul la documentele deținute de administrația UE. Sau să depindă de depunerea unei plângeri la Ombudsman sau de introducerea unei acțiuni în fața Tribunalului. Ambele rute sunt consumatoare de timp, consumatoare de resurse și complexe din punct de vedere juridic.

În general, sistemul nostru de astăzi este în mod disperat lipsit de claritate – nu numai pentru persoanele fizice, ci și pentru instituțiile care se confruntă cu dificultăți între interpretare și provocările în materie de guvernanță.

Avem nevoie de norme mai clare, mai cuprinzătoare și mai moderne – norme adaptate la tehnologia actuală și la modul în care sunt luate efectiv deciziile, norme care să consacre buna guvernanță și transparența proactivă mai degrabă ca normă decât ca excepție.

Știu că unii oameni sunt reticenți în a redeschide această legislație, temându-se că un regulament revizuit ar putea fie să impună obligații mai oneroase și mai greu de respectat, fie să conducă la un sistem mai puțin transparent decât cel actual. Aceste temeri sunt de înțeles, dar subestimează, de asemenea, costurile pe termen lung ale menținerii situației la același nivel – prețul în continuă creștere pe care îl plătim pentru inerție.

Pentru a-l cita pe unul dintre părinții fondatori ai Europei, Jean Monnet: „Evidența și necesitatea, atunci când se întâlnesc, nu ar trebui să lase loc de ezitare sau de răgaz.”

Cred că am ajuns într-adevăr în punctul în care nevoia de reformă a devenit atât necesară, cât și evidentă. Și, în astfel de circumstanțe, nu trebuie să ne temem de o dezbatere legislativă. În schimb, ar trebui să profităm de oportunitatea de a construi un cadru de transparență nou și îmbunătățit – unul care să plaseze cetățenii și dreptul lor la informare în centrul atenției.

Mulțumesc. Aștept cu nerăbdare întrebările dumneavoastră și discuția.