Feito em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu[1]

Antecedentes da denúncia

1. O autor da denúncia, uma pequena empresa alemã, participou em dois projetos financiados pela UE (a seguir designados por «projeto A» e «projeto B») no âmbito do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida[2]. A subvenção da UE para os projetos foi gerida pela Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA). A denúncia diz respeito à decisão da EACEA de declarar inelegíveis para financiamento da UE os custos declarados pela empresa para o trabalho realizado pelo sócio-gerente do autor da denúncia nos projetos A e B.

Projeto A

2. O autor da denúncia participou no projeto a partir de outubro de 2010.

3. Em julho de 2013, após a conclusão do projeto, a EACEA considerou que 22 946,87 EUR dos custos, relacionados com o trabalho realizado pelo sócio-gerente do queixoso, não eram elegíveis. O autor da denúncia não tinha sido reembolsado pelo trabalho realizado pelo seu parceiro de gestão. A EACEA declarou que o autor da denúncia tinha subcontratado a gestão do projeto ao sócio-gerente, embora essa subcontratação não fosse permitida. Além disso, o número de dias declarados para a «gestão do projeto» subcontratada para efeitos de declaração de custos não correspondia ao número de dias declarados para a «gestão do projeto» no relatório final[3]. Além disso, a EACEA observa que o autor da denúncia não apresentou quaisquer faturas relativas aos custos de «gestão do projeto». Por último, as folhas de presença apresentadas pelo autor da denúncia não podiam estar relacionadas com o projeto e tinham sido assinadas apenas pelo sócio-gerente (não tinham sido validadas por terceiros).

4.  Em setembro de 2013, o autor da denúncia apresentou documentos comprovativos adicionais. Explicou igualmente que o seu sócio-gerente era um diretor executivo permanente, coproprietário e cofundador da empresa. Por conseguinte, na opinião do queixoso, era «pessoal estatutário». O queixoso declarou que pagava ao seu sócio-gerente com base nas horas trabalhadas em cada projecto, ao abrigo de um contrato estabelecido com ele para cada projecto. Quando o queixoso assinou o contrato com o sócio-gerente para o projecto A, foi estimado o número total de dias-homem necessários para este projecto.

5. O autor da denúncia explicou, em seguida, que foram elaboradas folhas de presença separadas para cada projeto. As folhas de horas foram digitalizadas. As cópias digitalizadas tinham o acrónimo do projeto A escrito e foram assinadas pelo sócio-gerente. Estas folhas de presença continham igualmente informações sobre as atividades realizadas no âmbito do projeto e referiam o pacote de trabalho pertinente do projeto. O autor da denúncia alegou que as folhas de presença eram, portanto, claramente atribuíveis ao projeto A[4].

6. A EACEA sustentou que os custos relacionados com o trabalho realizado pelo sócio-gerente do queixoso não eram elegíveis. O sócio-gerente não tinha salário mensal fixo e o regime de pagamento que o queixoso tinha estabelecido para cada projeto não podia ser considerado equivalente a um «salário». A EACEA alegou igualmente que o autor da denúncia não tinha apresentado qualquer prova de que tinham sido efetuados pagamentos ao sócio-gerente para o projeto A.

7. Em dezembro de 2013, o autor da denúncia escreveu novamente à EACEA afirmando que, nos termos da legislação alemã, o sócio-gerente de uma «Kommanditgesellschaft» (ou seja, uma «parceria») não pode ter um contrato de trabalho nem receber uma remuneração fixa. O autor da denúncia alegou, em seguida, que as regras relativas aos custos de pessoal para serem elegíveis para financiamento ao abrigo do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida não exigem que a remuneração seja regular.

8. Em janeiro de 2014, a EACEA reuniu-se com o autor da denúncia. De acordo com a EACEA, explicou que pode efetivamente considerar a remuneração dos proprietários de empresas como «custos de pessoal», desde que: i) existe uma ligação estatutária entre o empresário e a empresa; ii) o pagamento ao empresário seja rastreável na contabilidade da empresa; iii) é evidente que estes pagamentos não são efetuados a partir dos lucros da empresa; e iv) o tempo declarado é devidamente registado e justificado, por exemplo através de um sistema de folhas de presença. A EACEA solicitou ao autor da denúncia que apresentasse documentos comprovativos de que a remuneração paga ao sócio-gerente deve ser considerada como «custos de pessoal» em conformidade com estas regras.

9. Em abril de 2014, a EACEA concluiu novamente que os custos relacionados com o trabalho realizado pelo parceiro de gestão do autor da denúncia não podiam ser cobertos pela subvenção. A EACEA sustentou que os pagamentos efetuados ao parceiro de gestão não podiam ser considerados um «salário» ao abrigo das regras do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida[5]. Além disso, a prova das transferências bancárias que o autor da denúncia tinha fornecido não correspondia aos montantes referidos como remuneração na contabilidade do autor da denúncia.

10. Em maio de 2014, a EACEA organizou uma auditoria externa ao projeto A.

Projeto B

11. O autor da denúncia era cobeneficiário do projeto B. O autor da denúncia esteve envolvido no projeto desde o seu início em 2011.

12. A EACEA considerou igualmente inelegíveis os custos relacionados com o trabalho realizado pelo sócio-gerente do autor da denúncia no projeto B, no montante de 41 475,00 EUR. A EACEA remeteu para os documentos comprovativos relativos ao estatuto profissional do sócio-gerente que tinha analisado no contexto do projeto A. A EACEA não encontrou motivos para tomar uma posição diferente sobre os pagamentos efetuados ao sócio-gerente no contexto do projeto B.

13. Em dezembro de 2014, o autor da denúncia informou a EACEA de que a EACEA não tinha justificado devidamente a sua decisão. Insistiu em que uma simples referência à decisão tomada em relação ao projecto A não era adequada. O autor da denúncia reiterou, em seguida, os seus argumentos em relação ao projeto A. O autor da denúncia alegou que a decisão de rejeitar os custos relacionados com o trabalho realizado pelo seu parceiro de gestão era particularmente dura, uma vez que o seu parceiro de gestão era responsável pela coordenação global do projeto B. O autor da denúncia alegou igualmente que a EACEA tinha ignorado o seu argumento de que as perguntas mais frequentes (FAQ) sobre questões financeiras e contratuais aplicáveis a projetos no âmbito do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, publicadas pela EACEA em junho de 2011, apoiavam a sua opinião de que a remuneração do seu parceiro de gestão podia ser considerada como «custos de pessoal» a cobrir pela subvenção.

14. Em dezembro de 2014, a EACEA decidiu aguardar o resultado da auditoria externa do projeto A antes de decidir sobre o recurso relativo ao projeto B.

Relevante para ambos os projectos

15. Em dezembro de 2015, o queixoso informou o Provedor de Justiça de que todos os custos relacionados com o trabalho realizado pelo seu parceiro de gestão tinham sido declarados inelegíveis na sequência da auditoria externa do projeto A. No entanto, segundo o queixoso, as razões para a rejeição destes custos eram diferentes das anteriormente apresentadas pela EACEA. O auditor externo considerou que o «manual financeiro»[6], bem como as perguntas frequentes publicadas no sítio Web da EACEA, se aplicavam apenas aos projetos selecionados em 2009. O projeto A foi selecionado para financiamento em 2010.

O inquérito

16. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa e identificou as seguintes alegações:

Alegação:

A EACEA rejeitou erradamente como custos inelegíveis relacionados com o trabalho realizado pelo parceiro de gestão do queixoso em dois projetos do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida.

Créditos:

A EACEA deve:

i) aceitar como elegíveis os custos de pessoal dos proprietários gestores;

ii) pagar os montantes devidos nos projetos A e B, acrescidos de juros;

iii) reembolsar as despesas legais e de viagem do queixoso, bem como outros danos resultantes de má administração da EACEA; e

iv) apresentar desculpas pela má administração e tomar medidas para evitar essa má administração no futuro.

17. Em apoio da sua alegação, o autor da denúncia apresentou os seguintes argumentos:

1.1 A EACEA discriminou o autor da denúncia enquanto PME.

1.2 A EACEA abusou do seu poder e violou os princípios da transparência e da confiança legítima.

1.3 A EACEA violou o artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais (a seguir «Carta») ao não ter agido em conformidade com o princípio da boa administração.

18. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu o parecer da EACEA sobre a queixa e, posteriormente, as observações do queixoso em resposta ao parecer da EACEA. A proposta de solução do Provedor de Justiça tem em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Alegação de que a EACEA rejeitou erradamente como custos inelegíveis relacionados com o trabalho realizado pelo sócio-gerente do queixoso

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

19. O autor da denúncia alegou que os custos do seu parceiro de gestão deveriam ter sido considerados «custos de pessoal», em conformidade com a pergunta 1.5 das perguntas frequentes (FAQ) sobre questões financeiras e contratuais aplicáveis a projetos no âmbito do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida: «Os gestores e diretores sem contrato de trabalho podem ser considerados custos de pessoal na medida em que tenham um vínculo jurídico com a organização (estatutos, nomeados pelo conselho de administração). Ver também a pergunta 1.3 para a remuneração efetiva dos administradores e gestores". Estas perguntas frequentes foram publicadas pela EACEA no seu sítio Web no «espaço dos beneficiários». De acordo com o autor da denúncia, deveriam ser válidas retroativamente para projetos a partir de 2009 e fornecer orientações claras sobre o que deve ser considerado como custos de pessoal no âmbito do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida. O autor da denúncia alegou que tinha agido em conformidade com estas perguntas frequentes. Uma alteração arbitrária, com efeitos retroativos, da interpretação do conceito de «custos de pessoal» violaria os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da transparência.

20. O autor da denúncia alegou que o estatuto do seu sócio-gerente foi definido nos seus estatutos (em alemão «Gesellschaftsvertrag»)e que a situação do seu sócio-gerente corresponde, por conseguinte, à situação descrita na pergunta 1.5 das FAQ. No que diz respeito à política de remuneração pertinente, os estatutos preveem que os salários sejam pagos aos sócios-gerentes com base nas horas/dias de trabalho nos projetos da empresa. A política de remuneração tem de ser fixada por decisão dos acionistas. Essa decisão foi tomada em outubro de 2008, determinando uma taxa diária de 350 EUR para todos os projetos ou contratos para os quais os parceiros gestores contribuem. A decisão dos acionistas estabelece igualmente que os sócios-gerentes têm de apresentar provas do tempo de trabalho (folhas de horas). Consequentemente, os sócios-gerentes são responsáveis perante o queixoso e perante os membros da Assembleia Geral. Por conseguinte, os custos de pessoal do sócio-gerente estão, neste caso, em conformidade com a definição de custos de pessoal estabelecida pela EACEA nas FAQ.

21.  O autor da denúncia afirmou que, na Alemanha, 86 % de todas as empresas são geridas por gestores-proprietários. A não aceitação dos custos do trabalho realizado pelos empresários e parceiros de gestão significaria que todas estas empresas não poderiam participar em projectos no âmbito do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida. Tal discriminaria as PME alemãs a favor de organizações de maior dimensão.  

22. No que diz respeito ao argumento da EACEA de que os pagamentos efetuados não correspondiam aos montantes constantes das contas contabilísticas do autor da denúncia, este afirmou que todos os pagamentos registados nas suas contas contabilísticas na conta salarial dos parceiros gestores correspondem aos montantes líquidos constantes das faturas dos parceiros gestores. O montante do IVA está incluído na conta de IVA.

23. Na sua resposta ao Provedor de Justiça, a EACEA insistiu em que abordasse especificamente a situação dos empresários nas suas perguntas frequentes. Observou que a pergunta 1.5 das perguntas frequentes trata especificamente dos custos dos gestores e administradores que não têm um contrato de trabalho com a empresa em causa (permite esses custos). Além disso, salientou que a pergunta 1.6 das perguntas frequentes aborda a situação dos proprietários de empresas que não auferem um salário fixo[7].

24. Uma vez que o Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida 2007-2014 estava prestes a ser concluído, as perguntas frequentes foram retiradas do sítio Web da EACEA em abril de 2014. No entanto, tal não afetou o ponto de vista da EACEA sobre a elegibilidade da remuneração dos proprietários gestores.

25. A EACEA explicou que existem várias formas de os proprietários de empresas, incluindo os proprietários de PME, declararem os seus custos pelo trabalho realizado no âmbito de um projeto do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida. Se o proprietário não tiver um contrato de trabalho, a pergunta 1.5 das perguntas frequentes esclarece em que condições os custos pertinentes são considerados elegíveis para a subvenção. Acrescentou que os critérios gerais de elegibilidade estabelecidos na norma de execução pertinente do Regulamento Financeiro[8] e nas disposições pertinentes das convenções de subvenção também têm de ser cumpridos.

26. De acordo com a EACEA, tinha envidado todos os esforços para encontrar uma forma de considerar «elegíveis» os custos declarados pelo autor da denúncia para o seu parceiro de gestão. No entanto, a EACEA não considerou cumpridos os critérios de elegibilidade estabelecidos nas normas de execução do Regulamento Financeiro[9] e nas convenções de subvenção[10].

27. De acordo com a convenção de subvenção, os custos devem ser verificáveis e justificados[11]. O Manual do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida («Manual») especifica que os documentos comprovativos necessários incluem «folhas de presença assinadas tanto pelo trabalhador como pelo responsável da organização, mencionando o nome, a função e as tarefas desempenhadas, a referência às atividades do plano de trabalho, o número de horas por dia e os dias por mês atribuídos ao projeto». Segundo a EACEA, as folhas de presença inicialmente apresentadas pelo autor da denúncia não continham qualquer referência ao projeto e, muitas vezes, não especificavam uma ligação com o pacote de trabalho em causa. Além disso, a descrição das tarefas executadas nas folhas de presença era demasiado vaga para permitir a identificação e verificação das atividades do projeto. A EACEA alegou que as folhas de presença não podem ser retificadas retroativamente[12]. Por conseguinte, a EACEA não pôde verificar se as folhas de presença apresentadas pelo autor da denúncia diziam respeito ao trabalho realizado no âmbito do projeto A. Certas descrições de tarefas nas folhas de presença referiam efetivamente reuniões relacionadas com o projeto A. No entanto, em algumas destas folhas de presença tinham sido declaradas mais horas do que a duração efetiva da reunião.

28. A EACEA concordou em realizar uma nova análise pormenorizada dos custos do autor da denúncia para o parceiro gestor, a fim de determinar se determinados dias podem ser considerados relacionados com o projeto e, por conseguinte, ser aceites como custos elegíveis.

29. Neste contexto, a EACEA declarou que o autor da denúncia não tinha fornecido documentos probatórios completos e coerentes desde o início, criando assim alguma confusão[13]. A EACEA insistiu que tinha agido de forma aberta e transparente. Analisou os recursos do queixoso, organizou uma reunião para esclarecer as questões e concedeu-lhe tempo suficiente para apresentar documentos comprovativos adicionais. Informou igualmente o autor da denúncia dos motivos da rejeição dos custos em cada fase.  Assim, considerou justificada a sua posição sobre o projeto A.

30. No que diz respeito ao projeto B, a EACEA observou que não tinha recebido faturas do autor da denúncia que indicassem o nome do projeto, o número de dias despendidos no projeto e o período em que o trabalho foi realizado no projeto. Por conseguinte, não pôde associar os custos declarados para o projeto às contas contabilísticas do autor da denúncia. Os custos para o parceiro de gestão eram, por conseguinte, inelegíveis.

31. No que diz respeito à alegada discriminação das PME pela EACEA, a EACEA observou que a questão pertinente das perguntas frequentes (pergunta 1.5) foi incluída nas perguntas frequentes para ter em conta o facto de as PME poderem utilizar subvenções ao abrigo do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida para cobrir os custos dos administradores e gestores que não trabalham ao abrigo de um contrato de trabalho. A resposta dada à questão explica que esses administradores e gestores podem ser considerados da mesma forma que os gestores proprietários que trabalham ao abrigo de um contrato de trabalho, desde que estejam preenchidas determinadas condições. De acordo com a EACEA, estas condições não estavam preenchidas no que diz respeito ao sócio-gerente do autor da denúncia. Os custos declarados pelo autor da denúncia não correspondiam à contabilidade do autor da denúncia nem aos documentos comprovativos. Entre outros aspetos, os documentos comprovativos não permitiram à EACEA relacionar o número de dias para os quais os custos foram declarados com os dias efetivamente trabalhados no projeto A.

32. A EACEA observou igualmente - no que diz respeito aos projetos a realizar no âmbito do programa Erasmus+ (o sucessor do PALV) - que estava a ponderar a possibilidade de reembolsar os custos de pessoal dos proprietários de PME que não recebem um salário com base em custos unitários[14].

33. Nas suas observações sobre a resposta da EACEA, o autor da denúncia reconheceu que não tinha inicialmente referido o projeto A no cabeçalho das folhas de presença pertinentes. No entanto, uma vez que as folhas de presença indicavam claramente, por ordem cronológica, as tarefas que tinham sido realizadas, as folhas de presença eram claramente atribuíveis a este projeto. O autor da denúncia afirmou que a EACEA não tinha fornecido qualquer modelo de folha de presenças. Uma simples não referência ao nome do projeto no cabeçalho da folha de horas não deve resultar na rejeição de todos os custos. No que diz respeito à observação da EACEA sobre o facto de serem declaradas mais horas do que a duração das reuniões pertinentes, o autor da denúncia explicou que as horas declaradas incluíam o tempo de viagem de e para o local da reunião, o que está em conformidade com a legislação alemã. Além disso, o autor da denúncia observou que tinha sido acrescentado como cobeneficiário ao projeto A, substituindo outro parceiro, numa fase em que o orçamento já tinha sido estabelecido. O autor da denúncia concluiu as suas tarefas no âmbito do projeto A em 87,56 dias, ao passo que o parceiro que tinha substituído tinha planeado passar 247 dias no projeto. 

34. No que diz respeito ao projeto B, o autor da denúncia alegou que tinha apresentado toda a documentação pertinente[15] à EACEA. A EACEA deveria ter informado o queixoso caso faltassem alguns documentos, tal como tinha feito com outros parceiros do projecto. O queixoso forneceu igualmente ao Provedor de Justiça os documentos financeiros pertinentes:  i) facturas relativas ao projecto B; ii) extractos de conta relativos a pagamentos ao sócio-gerente; iii) extractos de contas bancárias que mostrem transferências dos montantes relevantes para o sócio-gerente. O autor da denúncia esclareceu que apenas foram imputados montantes líquidos ao projeto B.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça que conduziu à proposta de solução

35. Na sua resposta ao Provedor de Justiça, a EACEA reconheceu que os princípios e orientações estabelecidos nas perguntas frequentes sobre questões financeiras e contratuais aplicáveis aos projetos no âmbito do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida se aplicam efetivamente ao projeto A.

36. Por conseguinte, a EACEA concorda que o sócio-gerente do queixoso pode ser «assimilado» a um membro do pessoal, tal como descrito nas perguntas frequentes, e que os custos relacionados com o trabalho realizado pelo sócio-gerente podem ser considerados custos de pessoal ou «assimilados a» custos de pessoal, desde que sejam respeitados determinados critérios em relação a esses custos.

37. Assim, contrariamente à opinião do autor da denúncia, a EACEA não exclui os custos relacionados com o trabalho realizado em projetos pelos parceiros gestores das PME. Pelo contrário, limita-se a sujeitar os pagamentos relativos a esses custos a determinadas condições razoáveis destinadas a garantir que os pagamentos são justificados. Esses custos só podem ser cobertos se o trabalho for devidamente identificado e verificado como tendo sido realizado no projeto específico em causa e se a remuneração desse trabalho for identificada e verificada como estando ligada a esse trabalho específico. Estas condições são importantes para garantir que os fundos públicos da UE são devidamente utilizados. O Provedor de Justiça reconhece e apoia esta abordagem prudente da utilização dos fundos públicos.

38. A EACEA alegou que, com base principalmente em deficiências nas folhas de presença e nas contas contabilísticas do autor da denúncia, os custos declarados não podem ser identificados e verificados. No que diz respeito ao projeto A, a EACEA argumenta 1) que as folhas de presença não se referem ao projeto A, 2) que não existem ligações para pacotes de trabalho, 3) que as tarefas são descritas de forma demasiado vaga e 4) que as ligações para as contas de contabilidade são insuficientes.

39. No entanto, a EACEA mostrou-se disposta a empenhar-se na questão de saber se determinados custos poderiam, após revisão, ser considerados elegíveis. Na sua resposta ao Provedor de Justiça, declarou que: «... compromete-se a avaliar novamente os documentos justificativos apresentados e a verificar se uma parte dos custos declarados pelo [queixosa] para o trabalho do [seu sócio-gerente] pode ser aceite como elegível» para o projeto A. O Provedor de Justiça felicita a EACEA por esta atitude construtiva.

40. Por conseguinte, a EACEA solicitou aos auditores externos que analisassem a documentação apresentada pelo autor da denúncia.

41. O auditor externo apresentou o seu relatório sobre o projeto A depois de a EACEA ter respondido ao Provedor de Justiça no caso em apreço. O Provedor de Justiça observa que o auditor externo não examinou, de facto, a documentação fornecida pelo queixoso. Pelo contrário, apresentou uma razão distinta e nova para rejeitar os custos do trabalho realizado pelo sócio-gerente do queixoso: O auditor externo considera que o «manual financeiro», bem como as perguntas frequentes publicadas no sítio Web da EACEA, se aplicavam apenas aos projetos selecionados em 2009, ao passo que o projeto A foi selecionado para financiamento em 2010.

42. O Provedor de Justiça não tem qualquer opinião sobre se as perguntas frequentes se aplicam a um projecto seleccionado em 2010. Na verdade, não considera que este ponto seja fundamental para resolver a questão. A resolução da questão implica, simplesmente, verificar se a documentação fornecida pelo autor da denúncia é suficiente para justificar os custos declarados. A EACEA comprometeu-se a fazê-lo. O Provedor de Justiça considera, por conseguinte, que o queixoso tem uma expectativa legítima de que a EACEA manterá os seus pontos de vista a este respeito, honrando assim o seu compromisso de realizar uma análise pormenorizada dos custos relacionados com o parceiro de gestão. Seria razoável que a EACEA realizasse, ou tivesse realizado, essa análise pormenorizada, a fim de determinar se pelo menos alguns dos custos do parceiro de gestão do autor da denúncia são elegíveis para financiamento da UE.

43. O Provedor de Justiça concorda com a EACEA, tal como apresentada na sua resposta ao Provedor de Justiça, que a elegibilidade dos custos relevantes deve ser determinada com base nas orientações fornecidas nas FAQ[16] e no Manual, juntamente com as disposições pertinentes das convenções de subvenção e os critérios gerais de elegibilidade estabelecidos nas normas de execução do Regulamento Financeiro.

44. Tanto as disposições pertinentes das convenções de subvenção^[17] como os critérios gerais de elegibilidade estabelecidos nas normas de execução do Regulamento Financeiro^[18] especificam que os custos devem ser identificáveis e verificáveis[19]. Além disso, no que respeita aos critérios gerais de elegibilidade, o Manual refere que: «As despesas devem ser registadas no sistema contabilístico com base em documentos comprovativos adequados no momento em que os custos foram incorridos. Os documentos criados após o período em que os custos foram incorridos serão declarados inelegíveis». O Manual apresenta igualmente exemplos de documentos comprovativos necessários[20].

45. O autor da denúncia reconhece que as folhas de presença não incluíam inicialmente o acrónimo A no título do projeto; o acrónimo foi acrescentado numa fase posterior. O Provedor de Justiça não concorda que a ausência de uma referência explícita ao projeto específico deva tornar automática e sempre inelegíveis os custos descritos nas folhas de presença pertinentes. Continua a ser possível que, apesar da ausência de uma referência explícita ao projeto no título de uma folha de presenças, os custos sejam suficientemente identificáveis e verificáveis. O Provedor de Justiça observa que algumas folhas de presença parecem conter, pelo menos, referências explícitas ao projeto A na descrição do trabalho realizado (por exemplo, uma reunião sobre o projeto A) ou ao pacote de trabalho específico. Assim, pelo menos alguns custos poderiam ser considerados, após uma análise cuidadosa e equilibrada, identificáveis e verificáveis, apesar da ausência de uma referência explícita ao projeto no título das folhas de presença.

46. No que diz respeito à reunião referida no ponto anterior, o Provedor de Justiça observa que o queixoso declarou mais horas do que a duração real da reunião. O Provedor de Justiça considera que seria adequado que a EACEA avaliasse, no contexto do seu compromisso de realizar uma análise pormenorizada dos custos relacionados com o parceiro gestor, o argumento do queixoso de que as horas declaradas para esta reunião incluíam o tempo de viagem. Se esse tempo de viagem não puder ser suficientemente comprovado por elementos de prova contemporâneos, a EACEA deve, pelo menos, considerar a possibilidade de ter devidamente em conta o tempo despendido na própria reunião.

47. A EACEA deve também considerar cuidadosamente a explicação do autor da reclamação de que os pagamentos efetuados ao parceiro gestor diferem dos lançamentos correspondentes nas suas contas contabilísticas devido a deduções de impostos (ou seja, a compensação líquida e bruta).

48. Além disso, os registos contabilísticos do queixoso contêm um número de factura. Tal sugere que, em conformidade com o Manual, as «despesas [são] registadas no sistema contabilístico com base em documentos comprovativos adequados».  Isto deve ser verificado.

49. No que diz respeito ao projeto B, a EACEA suspendeu a sua avaliação dos custos, na pendência da avaliação do Provedor de Justiça em relação ao projeto A. Assim, seria útil e coerente proceder a uma análise semelhante dos custos incorridos no projeto B.

50. O Provedor de Justiça reconhece os esforços da EACEA para ser flexível e encontrar uma solução razoável. Tendo em conta os novos desenvolvimentos e esclarecimentos adicionais, o Provedor de Justiça considera razoável que a EACEA avalie, uma vez mais, os custos do queixoso.

Conclusão preliminar

51. Nesta fase, o Provedor de Justiça considera que a decisão da EACEA de rejeitar todos os custos do parceiro de gestão do queixoso carece de coerência. Em conformidade com a sua missão de procurar resultados justos para as queixas, a Provedora de Justiça convida a EACEA a reconsiderar a elegibilidade dos custos relacionados com o trabalho realizado pelo parceiro de gestão da queixosa, tanto no projeto A como no projeto B, e a pagar à queixosa os montantes considerados elegíveis para financiamento da UE, incluindo juros, se for caso disso.

52. O Provedor de Justiça considera prematuro responder aos pedidos de indemnização apresentados pelo queixoso (pedido 3) e ao seu pedido de desculpas (pedido 4).

53. No que diz respeito à alegação do queixoso de que a EACEA deve tomar medidas para evitar problemas semelhantes no futuro, o Provedor de Justiça observa que a EACEA afirmou que está a refletir sobre a possibilidade de reembolsar, com base em custos unitários, os custos de pessoal dos proprietários de PME que não recebem um salário, a fim de melhor satisfazer as necessidades das PME.

54. Com base no que precede, o Provedor de Justiça apresenta a seguinte proposta de solução, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu.

A proposta de solução

O Provedor de Justiça propõe que a EACEA:

Reconsidera a elegibilidade dos custos relacionados com o trabalho realizado pelo parceiro de gestão do autor da denúncia, tanto no projeto A como no projeto B, e paga ao autor da denúncia os montantes considerados elegíveis para financiamento da UE, incluindo juros.

 

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 19/09/2016

 

Anexo:

Nota de rodapé 8:

N.o 1 do artigo 172.o-A das normas de execução do Regulamento Financeiro de 2002: «Oscustos elegíveis são os custos efetivamente incorridos pelo beneficiário de uma subvenção que satisfaçam cumulativamente os seguintes critérios:

- são incorridos durante a duração da acção ou do programa de trabalho, com excepção dos custos relativos aos relatórios finais e aos certificados de auditoria;

- são indicados no orçamento previsional global da acção ou do programa de trabalho;

- são necessários para a execução da acção ou do programa de trabalho que é objecto da subvenção;

- são identificáveis e verificáveis, sendo, em especial, registados nos registos contabilísticos do beneficiário e determinados de acordo com as normas contabilísticas aplicáveis do país em que o beneficiário está estabelecido e com as práticas habituais de contabilidade de custos do beneficiário;

- cumprem os requisitos da legislação fiscal e social aplicável;

- são razoáveis, justificados e respeitam o princípio da boa gestão financeira, em especial no que diz respeito à economia e à eficiência".

Nota de rodapé 10:

Artigo II.14.1 das convenções de subvenção pertinentes:

«Oscustos elegíveis da ação são os custos efetivamente incorridos por um beneficiário que satisfaçam as seguintes condições:

Critérios:

- são incorridos durante a duração da ação, tal como especificado no artigo 1.2.2 da convenção, com exceção dos custos relativos aos relatórios finais e aos relatórios de auditoria externa sobre as demonstrações financeiras e as contas subjacentes da ação;

- estão relacionados com o objecto da convenção e são indicados no orçamento previsional global da acção;

- são necessários para a execução da acção que é objecto da subvenção;

- são identificáveis e verificáveis, sendo, em especial, registados nos registos contabilísticos de um beneficiário e determinados de acordo com as normas contabilísticas aplicáveis do país em que o beneficiário está estabelecido e com as práticas habituais de contabilidade de custos do beneficiário;

- cumprem os requisitos da legislação fiscal e social aplicável;

- são razoáveis, justificados e cumprem os requisitos de boa gestão financeira, em especial no que diz respeito à economia e à eficiência.

Os procedimentos contabilísticos e de auditoria interna dos beneficiários devem permitir a conciliação direta dos custos e receitas declarados a título da ação com as demonstrações contabilísticas e os documentos comprovativos correspondentes.»

 

[1] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[2] Este programa inclui vários subprogramas e acções, incluindo a acção Leonardo da Vinci, que abrange projectos no sector do ensino e formação profissionais.

[3] 36 dias de acordo com o contrato e 65,56 dias declarados no relatório final.

[4] No âmbito do seu recurso, o autor da denúncia voltou a apresentar as folhas de presença, acrescentando uma rubrica com o acrónimo do projeto pertinente l.

[5] A EACEA alegou que os pagamentos efetuados ao sócio-gerente foram incluídos em «outros custos» como «Einkünfte aus Gewerbebetrieb», que, nos termos da lei alemã relativa ao imposto sobre o rendimento, são rendimentos de trabalho independente. Embora os pagamentos feitos ao sócio-gerente fossem referidos como «remuneração» (em alemão «Vergütung»), não podiam ser considerados como salário ao abrigo das regras do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida. A EACEA alegou que a remuneração do sócio-gerente devia ser considerada como rendimento de trabalho independente, uma vez que o contrato entre o autor da denúncia e o sócio-gerente era um contrato de prestação de serviços (em alemão «Dienstleistungsvertrag»).

[6] Embora não seja totalmente claro, o Provedor de Justiça entende que este termo se refere ao Manual do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida.

[7] "Os custos diários com pessoal devem ser calculados com base no salário anual pago pela empresa e imputados nas contas anuais, dividido pelo número de dias de trabalho (ver Q.1.2 supra). O custo deve, evidentemente, ser equivalente ao valor de mercado para as tarefas realizadas no país deste parceiro (prova a fornecer). As contas anuais podem ser solicitadas pela Agência como documento comprovativo".

[8] Artigo 172.o-A, n.o 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (atual artigo 126.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro de 2012).

[9] N.o 1 do artigo 172.o-A das normas de execução do Regulamento Financeiro de 2002. Para as disposições pertinentes, ver anexo.

[10] Artigo II.14.1 das convenções de subvenção

[11] Artigo II.14.1 das convenções de subvenção. Para as disposições pertinentes, ver anexo.

[12] A secção 2.2.2 do Manual do PALV tem a seguinte redação:

Recobrimento atempado dos custos: As despesas devem ser registadas no sistema contabilístico com base em documentos comprovativos adequados no momento em que foram incorridas. Os documentos criados após o período em que os custos foram incorridos serão declarados inelegíveis.

[13] Das observações do autor da denúncia e da EACEA depreende-se que, em março de 2014, o autor da denúncia tinha fornecido à EACEA:

1) as faturas emitidas pelo sócio-gerente do autor da denúncia (no montante líquido total de 22 946,87 EUR/montante bruto de 27 308,78 EUR);

2) as folhas de presença;

2) os extractos de conta internos preliminares relativos ao pagamento efectuado ao sócio-gerente (em alemão «Vergütung an Mitunernehmer §15EStG - Remuneração a co-empresários»),

3) extratos da conta bancária do sócio-gerente com o objetivo de confirmar a transferência dos montantes solicitados para a sua conta bancária para as três faturas (pagamento do montante bruto).

4) a nota explicativa do queixoso para justificar o atraso no pagamento da última factura do projecto; como explicado, esta fatura foi liquidada depois de a EACEA ter informado o autor da denúncia de que apenas os custos que foram pagos antes do pagamento final da contribuição da UE são aceites pela EACEA como elegíveis.

5) a autodeclaração do contabilista ajuramentado do queixoso, explicando que as facturas do sócio-gerente do queixoso foram registadas como facturas do pessoal nas contas contabilísticas. No entanto, segundo a EACEA, o montante inscrito na contabilidade como remuneração não foi mencionado.

Em fevereiro de 2014, a EACEA solicitou documentos adicionais ao autor da denúncia:

6) Uma impressão do sistema de contabilidade do reclamante que mostre em que contas foram registadas todas as facturas do sócio-gerente;

7) A declaração fiscal do queixoso,

8) Elementos de prova, tais como extratos bancários, impressão de contas, etc., para provar que a segurança social do sócio-gerente do queixoso foi paga pelo queixoso.

Tal como referido pela EACEA, estes documentos foram recebidos em março de 2014.  

[14] Nos termos do artigo 124.o, n.o 5, do Regulamento Financeiro de 2012.

[15] O autor da denúncia mencionou, em especial: os estatutos da empresa autora da denúncia (em alemão «Gesellschaftsvergrag»), a deliberação dos accionistas sobre a remuneração dos sócios (em alemão «Gesellschafterbeschluss über Vergütungen der Geschäftsführer») e cópias da contabilidade.

[16] Perguntas 1.5. e 1.6. das perguntas frequentes

[17] Artigo II.14.1 das convenções de subvenção

[18] N.o 1 do artigo 172.o-A das normas de execução do Regulamento Financeiro de 2002,

[19] Secção 2.2.2 do Manual

[20] «As folhas de presença assinadas tanto pelo trabalhador como pelo responsável da organização, mencionando o nome, a função e as tarefas desempenhadas, a referência às atividades do plano de trabalho, o número de horas por dia e os dias por mês atribuídos ao projeto»