Feito em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu ^[1]

A denúncia, apresentada por um grupo de organizações, diz respeito à recusa da Comissão em conceder acesso público às versões preliminares de um relatório de avaliação de impacto (RAI) sobre as alterações indiretas do uso do solo relacionadas com os biocombustíveis (ILUC). O RAI acompanhou uma proposta legislativa de alteração da Diretiva Qualidade dos Combustíveis e da Diretiva Energias Renováveis. As alterações indiretas do uso do solo podem ser explicadas do seguinte modo: A produção de biocombustíveis ocorre normalmente em terrenos agrícolas que eram anteriormente utilizados para outros fins agrícolas, como o cultivo de géneros alimentícios ou alimentos para animais. Uma vez que esta produção agrícola ainda é necessária, pode ser parcialmente deslocada para terras anteriormente não cultivadas, como prados e florestas. Assim, a alteração do uso do solo ocorre indiretamente.

A divulgação dos documentos foi recusada com o fundamento de que prejudicaria o processo decisório da Comissão. O autor da denúncia considerou que lhe devia ser concedido acesso aos documentos solicitados.

O Provedor de Justiça observa que, em setembro de 2015, o Parlamento e o Conselho adotaram a Diretiva 2015/1513. Esta diretiva baseou-se na proposta legislativa da Comissão, à qual foi anexado o relatório de avaliação de impacto, cujas versões preliminares estão em causa no presente processo. Por conseguinte, o Provedor de Justiça propõe que, à luz destas novas circunstâncias, a Comissão conceda ao público acesso aos documentos solicitados.

Antecedentes da denúncia

1. O presente processo diz respeito a um pedido de acesso do público a documentos que o queixoso, um grupo de organizações, apresentou à Comissão Europeia. O autor da denúncia solicitou o acesso, entre outros documentos, aos projetos do relatório final de avaliação de impacto sobre as alterações indiretas do uso do solo relacionadas com os biocombustíveis (ILUC)[2], aos seus anexos e à correspondência e resumos conexos. Estes documentos foram elaborados no contexto da proposta da Comissão de alteração da atual Diretiva Qualidade dos Combustíveis ^[3] e da Diretiva Energias Renováveis ^{[4] [5].}

2. A Comissão concedeu acesso a alguns dos documentos solicitados e recusou o acesso aos seguintes documentos:

1. Projeto de avaliação de impacto das alterações indiretas do uso do solo relacionadas com biocombustíveis e biolíquidos (ILUC);

2. Documento de trabalho dos serviços da Comissão – Projeto de AI (projeto de versão de 4 de abril de 2011) – Anexo l;

3. Documento de trabalho dos serviços da Comissão – Resumo da avaliação de impacto (projeto de versão de 4 de abril de 2011) – Anexo 2;

4. Excerto do projeto de AI num intercâmbio interno por correio eletrónico entre a DG ENER e a DG TRADE ^[6];

5. Documento de trabalho dos serviços da Comissão – Projeto de AI (projeto de versão de 26 de julho de 2011) – Anexo l;

6. Documento de trabalho dos serviços da Comissão – Impact Assessment Executive Summary (projeto de versão de 26 de julho de 2011) – Anexo 2;

7. Panorâmica das alterações introduzidas no projeto de avaliação de impacto na sequência da sua apresentação ao Comité das Avaliações de Impacto de 16 de maio de 2011 – Anexo 4;

8. Uma «versão comparativa» da atual versão da avaliação de impacto (projeto de versão de 26 de julho de 2011) com a anterior.

3. A Comissão recusou o acesso a estes documentos com base no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001 [7]. Posteriormente, o autor da denúncia apresentou dois outros pedidos de acesso aos mesmos documentos, que foram ambos indeferidos pela Comissão.

O inquérito

4. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa e identificou as seguintes alegações e alegações:

1) A Comissão recusou erradamente o acesso aos oito [8] documentos solicitados.

2) A Comissão deve conceder ao queixoso acesso aos documentos solicitados.

5. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu a resposta da Comissão sobre a queixa e, posteriormente, as observações do queixoso em resposta à resposta da Comissão. Os seus serviços procederam igualmente a uma inspeção do processo da Comissão relativo ao presente processo. A proposta de solução do Provedor de Justiça tem em conta os argumentos e pontos de vista apresentados pelas partes.

Alegada recusa errada de acesso aos oito documentos solicitados e ao pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

6. O Provedor de Justiça não exporá em pormenor os argumentos das partes. Observa que, nas observações que a Comissão lhe apresentou, a instituição considerou que as decisões confirmativas eram jurídica e factualmente corretas no momento em que foram tomadas.

7. Nas suas observações sobre as observações da Comissão, o queixoso chamou a atenção do Provedor de Justiça para o processo T-520/13 Philip Morris Benelux/Comissão Europeia [9], que, segundo o queixoso, é muito semelhante ao caso em apreço. O processo T-520/13 dizia respeito à recusa da Comissão de conceder acesso aos projetos de versão do relatório de avaliação de impacto elaborado no contexto da proposta da Comissão de revisão da Diretiva Produtos do Tabaco. A Comissão acabou por decidir divulgar os documentos solicitados. Assim, o Tribunal de Justiça decidiu que já não tinha de se pronunciar sobre o recurso. O autor da denúncia considerou que a decisão da Comissão de divulgar os documentos solicitados «não é fortuita; ilustra a força dos argumentos jurídicos que apoiam a divulgação desse tipo de documentos [...] depois de a Comissão ter adotado uma proposta legislativa».

8. O autor da denúncia observou que, agora que a diretiva em causa, a Diretiva AIUS ^[10], foi formalmente adotada e publicada, as objeções da Comissão baseadas no argumento de que a divulgação prejudicaria o processo de tomada de decisão «que já eram nulas à data dos pedidos [...] são ainda menos significativas hoje em dia».

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça que conduziu à proposta de solução

9. O Provedor de Justiça considera que não é necessário debruçar-se sobre a questão de saber se as decisões confirmativas da Comissão estavam corretas do ponto de vista jurídico e factual no momento em que foram tomadas. Tal deve-se ao facto de considerar adequado convidar a Comissão a alterar a sua posição, tendo em conta os acontecimentos ocorridos desde que recusou o acesso aos documentos solicitados.

10. Como o queixoso observou, em 9 de setembro de 2015, o Parlamento e o Conselho adotaram a Diretiva ILUC. Esta diretiva baseia-se na proposta legislativa da Comissão, à qual foi anexado o relatório de avaliação de impacto cujos projetos estão em causa no presente processo.

11. A Provedora de Justiça observa que, no caso da Diretiva Produtos do Tabaco, uma vez adotada a diretiva revista, a Comissão decidiu conceder acesso às versões preliminares do relatório de avaliação de impacto elaborado no contexto da proposta da Comissão de revisão dessa diretiva. O Provedor de Justiça considera que a Comissão poderia adotar a mesma abordagem neste caso. Por conseguinte, apresenta a seguir uma proposta de solução para este efeito, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu.

A proposta de solução

A Provedora de Justiça propõe que, tendo em conta o facto de a Diretiva 2015/1513 ter sido agora adotada, a Comissão conceda acesso público aos sete documentos restantes solicitados. 

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 07/12/2017

[1] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[2] A produção de biocombustíveis ocorre normalmente em terrenos agrícolas que eram anteriormente utilizados para outros fins agrícolas, como o cultivo de géneros alimentícios ou alimentos para animais. Uma vez que esta produção agrícola ainda é necessária, pode ser parcialmente deslocada para terras anteriormente não cultivadas, como prados e florestas. Este processo é conhecido como alteração indireta do uso do solo (ILUC). A alteração indireta do uso do solo corre o risco de anular as reduções de gases com efeito de estufa resultantes do aumento dos biocombustíveis, uma vez que os prados e as florestas absorvem normalmente níveis elevados de CO _2. Ao converter estes tipos de terras em terras agrícolas, os níveis atmosféricos de CO ₂ podem aumentar.

[3] Diretiva 98/70/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 1998, relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel e que altera a Diretiva 93/12/CEE do Conselho (JO 1998, L 350, p. 58).

[4] Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16).

[5] O autor da denúncia afirmou que estes documentos se baseiam em diferentes estudos científicos encomendados pela Comissão no contexto da revisão da Diretiva Qualidade dos Combustíveis e da Diretiva Energias Renováveis. A Comissão explicou que, em 22 de dezembro de 2010, publicou um relatório sobre as alterações indiretas do uso do solo relacionadas com biocombustíveis e biolíquidos. O relatório anunciou que a Comissão realizaria uma avaliação de impacto sobre as quatro opções identificadas no relatório como base para uma proposta legislativa destinada a alterar, se for caso disso, as Diretivas Energias Renováveis e Qualidade dos Combustíveis, tendo assim em conta potenciais alterações à legislação em vigor. Ambas as diretivas incluíam cláusulas que exigiam que a Comissão analisasse os impactos das alterações indiretas do uso do solo em termos de gases com efeito de estufa e, se necessário, propusesse formas de os resolver até 31 de dezembro de 2010.

[6] A Comissão informou o autor da denúncia de que este intercâmbio de mensagens eletrónicas já não existe, uma vez que não foi arquivado. A Comissão apresentou um pedido de desculpas ao autor da denúncia pelo seu erro.

[7] Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43). O artigo 4.°, n.° 3, do regulamento dispõe: "O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com matérias sobre as quais a instituição não tenha tomado uma decisão, é recusado se a sua divulgação puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação.

O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa é recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a divulgação possa prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação."

[8] Um dos documentos já não existe. Ver nota de rodapé 6 supra.

[9] Despacho de 3 de setembro de 2015, Philip Morris Benelux/Comissão, T-520/13, ECLI:EU:T:2015:702.

[10] Diretiva (UE) 2015/1513 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, que altera a Diretiva 98/70/CE relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel e a Diretiva 2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis (JO 2015, L 239, p. 1).