Antecedentes

1. Quando os funcionários públicos deixam a administração para assumir cargos no setor privado, são descritos como atravessando a «porta giratória». Embora os antigos membros do pessoal tenham o direito fundamental de trabalhar depois de deixarem a administração da UE, tal deve ser ponderado face aos riscos que tais mudanças podem representar para os interesses da instituição da UE e para o interesse público. É igualmente necessário ter em conta a perceção pública de tais movimentos para a reputação da administração da UE.

2. Para fazer face ao desafio das «portas giratórias», a administração da UE dispõe de regras específicas que regem essas mudanças. Estes são estabelecidos no Estatuto dos Funcionários da UE ^[1].

3. Sempre que tencionem iniciar uma atividade no prazo de dois anos após deixarem a administração da UE ou durante uma licença sem vencimento, os membros do pessoal devem solicitar autorização para o fazer. O Estatuto dos Funcionários da UE estabelece que, em caso de risco de conflito de interesses, a Comissão pode proibir os postos de trabalho previstos ou decidir impor condições ou restrições às atividades dos antigos membros do pessoal no novo posto ^{de trabalho [2].} Essas restrições devem ser necessárias para alcançar um interesse público legítimo e devem ser proporcionadas [3]. ^As regras incluem igualmente uma proibição específica, por um período de um ano, de altos funcionários exercerem atividades de representação de interesses junto da sua antiga instituição da UE sobre questões pelas quais tenham sido responsáveis durante os últimos três anos de serviço ^[4].

4. Enquanto maior instituição da UE, cujo trabalho tem um alcance amplo e cada vez mais sensível, a Comissão Europeia deve estabelecer as normas neste domínio. Em 2018, a Comissão adotou uma decisão [5] que estabelece as suas regras internas relativas ao tratamento das portas giratórias ^[6].

O inquérito

5. Num inquérito anterior ^[7] sobre a gestão das portas giratórias pela Comissão, a Provedora de Justiça indicou que, no futuro, analisaria a forma como a questão é tratada em serviços específicos da Comissão.

6. Em fevereiro de 2021, a Provedora de Justiça abriu ^[8] este inquérito para analisar a forma como a Comissão tratou os pedidos de aprovação dos (atuais e antigos) membros do pessoal: a) início de atividades profissionais após a cessação de funções na Comissão e b) início de tais atividades em licença sem vencimento por motivos pessoais ^[9].

7. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito da Provedora de Justiça inspecionou uma amostra de 100 decisões tomadas pela Comissão em 2019, 2020 e 2021. Para determinar quais os processos a examinar, o Provedor de Justiça começou por solicitar à Comissão que enumerasse o número de pedidos de exercício de atividades profissionais que tratou nos últimos dois anos ao abrigo das seguintes disposições do Estatuto dos Funcionários da UE: o artigo 16.o, que diz respeito à «atividade após a cessação de funções na Comissão», e o artigo 12.o-B, em conjugação com o artigo 40.o (referido como artigo 12.o-B40), que diz respeito à «licença sem vencimento para exercer uma atividade externa». Com base nesta análise estatística, a Provedora de Justiça apresentou os seus pedidos de inspecção ^[10].

8. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça também se reuniu duas vezes com representantes da Comissão, a fim de esclarecer questões que surgiram durante a inspeção dos processos sobre as decisões ^[11] e sobre o seguimento dado pela Comissão ao inquérito anterior ^[12].

O inquérito abrangeu uma amostra de 100 decisões tomadas pela Comissão. a) O inquérito abrangeu 80 processos (abrangendo 87 atividades) relativos a pedidos de autorização para exercer atividades profissionais pós-serviço apresentados por antigos membros do pessoal da Comissão. A Comissão rejeitou um destes pedidos. Os restantes pedidos foram aprovados, muitas vezes com restrições. Um terço dos pedidos dizia respeito a trabalho no setor privado. Estas atividades podem ser classificadas da seguinte forma: 30 do setor privado (incluindo cinco para sociedades de advogados e 13 para consultorias); 19 do ensino/universidade; 15 sem fins lucrativos/grupos de reflexão/sociedade civil; 13 intervenções de intervenção/participação em conferências; 10 do setor público. A grande maioria dos antigos membros do pessoal em causa eram membros permanentes da função pública da UE («funcionários»). Os processos inspecionados incluíam igualmente três antigos agentes temporários e dois agentes contratuais, cujos contratos são limitados no tempo. b) O inquérito abrangeu 20 decisões tomadas sobre pedidos de autorização de atividades profissionais para membros do pessoal em licença sem vencimento. Alguns processos diziam respeito a pedidos de renovação da aprovação das atividades em curso. As decisões podem ser classificadas da seguinte forma: seis decisões relacionadas com pedidos para trabalhar no setor privado e quatro pedidos para renovar a aprovação de atividades em curso no setor privado; cinco decisões relacionadas com pedidos para trabalhar no setor público (incluindo organizações internacionais) e quatro pedidos para renovar a aprovação de atividades em curso no setor público; uma decisão relacionada com um pedido para frequentar um curso universitário. As 20 decisões incluíram uma rejeição, relacionada com um pedido de renovação. As outras decisões foram favoráveis, tendo sido impostas condições em alguns casos.

A prática da Comissão desde que a Provedora de Justiça encerrou o seu inquérito anterior

Decisões da Comissão relativas às atividades profissionais pós-serviço

9. Quando os membros do pessoal deixam a Comissão, a Comissão solicita-lhes que assinem uma declaração confirmando que estão cientes das suas obrigações estatutárias no que diz respeito ao exercício de atividades após a cessação de funções no prazo de dois anos a contar da sua partida e da necessidade de notificar a Comissão com 30 dias úteis de antecedência de qualquer intenção a este respeito ^[13].

10. A Comissão trata os pedidos de atividades profissionais pós-serviço no prazo de 30 dias úteis. A Direção-Geral dos Recursos Humanos da Comissão trata estes pedidos, consultando outros serviços da Comissão (por exemplo, a Direção-Geral onde a pessoa trabalhou e o Serviço Jurídico da Comissão) para compilar a sua avaliação dos pedidos.

11. A fim de identificar os riscos de conflitos de interesses a que podem dar origem as atividades profissionais pós-serviço de (antigos) funcionários, a Comissão toma em consideração as tarefas precisas desempenhadas pelo (antigo) funcionário da Comissão, a atividade prevista, a ligação entre os dois e o risco de qualquer conflito de interesses real, potencial ou presumido ^[14].

12. Na sequência das sugestões da Provedora de Justiça no contexto do seu anterior inquérito sobre a forma como a Comissão gere situações de «portas giratórias»^[15], a Comissão forneceu orientações a todos os seus serviços a utilizar na avaliação de potenciais conflitos de interesses entre o pedido de um antigo membro do pessoal ´ para exercer uma atividade pós-serviço e as tarefas realizadas durante os últimos três anos de serviço. Na reunião com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça, a Comissão afirmou que esta prática contribuiu para avaliações mais fundamentadas dos riscos de conflitos de interesses a que os pedidos podem dar origem.

13. A Comissão declarou que, entre 2019 e 2021, rejeitou dez pedidos de antigos membros do pessoal para exercer uma atividade pós-serviço, incluindo um de um quadro superior ^[16]. Segundo a Comissão, tal reflete o seu trabalho de sensibilização do pessoal, incluindo a prestação de «aconselhamento preliminar» antes da apresentação dos pedidos.

14. A Comissão declarou que só utiliza a opção de proibir uma atividade pós-serviço, a medida de maior alcance, como último recurso, se o risco identificado não puder ser atenuado por outros meios, tais como:

• Limitar o âmbito da atividade solicitada e proibir o membro do pessoal de tratar de questões relacionadas com o trabalho realizado durante os últimos três anos de serviço (designado por «arquitetura»).
• Impedir que o antigo membro do pessoal tenha (certos) contactos profissionais com antigos colegas ou represente partes contrárias durante um período definido (designado por «período de incompatibilidade»).

A Comissão também disse que aplica estritamente a proibição de lobbying e defesa ^{de interesses [17].}

15. Os antigos membros do pessoal não estão autorizados a prestar aconselhamento aos seus novos empregadores, colegas ou clientes sobre questões em que não devem trabalhar (sob restrições de delimitação). Fazê-lo constituiria uma violação das restrições impostas.

16. A Comissão acrescentou que existem várias formas de assegurar a coerência das suas decisões sobre as atividades pós-serviço dos (antigos) membros do pessoal. O Comité Misto ^[18] é consultado, bem como o Serviço Jurídico e o Secretariado-Geral, a fim de garantir que cada projeto de decisão é exato e coerente com casos semelhantes. Além disso, para os (antigos) quadros superiores, o gabinete do comissário responsável também emite um parecer. Por último, embora cada caso seja avaliado com base nos seus próprios méritos, a Direção-Geral dos Recursos Humanos e da Segurança (DG HR) tem igualmente em conta as restrições anteriores impostas em casos semelhantes.

Procedimento da Comissão para o tratamento de pedidos de aprovação de atividades pós-serviço de (antigos) membros do pessoal com base no artigo 16.o do Estatuto dos Funcionários da UE

Acompanhamento e controlo do cumprimento das decisões da Comissão

17. A Comissão considera que os antigos membros do seu pessoal respeitam as mais elevadas normas éticas e confia que respeitarão as condições e restrições que lhes são impostas, bem como as suas obrigações gerais decorrentes do Estatuto dos Funcionários da UE, de que são recordados aquando da sua saída da função pública.

18. Embora a Comissão solicite aos antigos membros do pessoal que informem o seu novo empregador sobre as restrições, não o exige. A Comissão considera que não está em condições de interferir na relação entre os antigos membros do pessoal e o seu novo empregador. Por conseguinte, não exige provas de que as restrições impostas são partilhadas com o novo empregador.

19.  A Comissão explicou as diferentes formas como controla as restrições:

• Partilha as decisões com os serviços competentes da Comissão, quando são disponibilizadas aos membros do pessoal para os quais as decisões são relevantes.
• Exame externo por outras instituições, pelo público e por terceiros, nomeadamente através do acompanhamento de relatórios dos meios de comunicação social. Existem diferentes formas de as pessoas que procuram realizar esse controlo externo acederem às informações necessárias. Para o efeito, consultar: i) os relatórios anuais da Comissão sobre as atividades profissionais dos altos funcionários após a cessação de funções ^[19]; ii) os pedidos de acesso do público aos documentos; e iii) as perguntas dos deputados ao Parlamento Europeu.
• Acompanhamento adequado pela Comissão de todas as alegadas violações do cumprimento. Neste contexto, o Gabinete de Investigação e Disciplina da Comissão ´ (IDOC) tem o poder de realizar investigações. No termo de um processo disciplinar, a Comissão pode impor sanções a um antigo membro do pessoal, como a redução dos direitos à pensão ^[20].

A Comissão considera que estes meios de controlo internos e externos, combinados com o efeito dissuasor das medidas disciplinares ^[21], são adequados e proporcionais aos riscos identificados. 

20. No entanto, os riscos de conflitos de interesses podem, ainda assim, concretizar-se. Os riscos mais frequentes estão relacionados com a potencial utilização abusiva por antigos membros do pessoal de contactos profissionais desenvolvidos em serviço ativo com vista a obter um acesso privilegiado à Comissão. No entanto, a Comissão considera que esses riscos são eficazmente atenuados através de proibições temporárias desses contactos profissionais combinadas com uma sensibilização dos membros do pessoal para os quais a proibição é pertinente.

21. A Comissão acrescentou que, quando toma conhecimento da materialização de um risco, contacta imediatamente o antigo agente em causa. A Comissão observou que tem a responsabilidade de provar que o incumprimento das obrigações ocorreu.

22. A Comissão publica um relatório anual sobre as atividades profissionais dos altos funcionários após a cessação de funções ^[22]. Este relatório inclui pormenores sobre os casos em que foi aplicada a proibição de um ano de representação de grupos de interesses e de defesa de interesses (ver ponto 14). Os relatórios de 2019 e 2020 incluem igualmente informações estatísticas sobre os domínios das atividades profissionais realizadas por antigos altos funcionários.

Decisões da Comissão sobre pedidos de atividades externas de membros do pessoal em licença sem vencimento

23. Os membros do pessoal que, durante uma licença sem vencimento ^[23], tencionem exercer uma atividade externa devem obter autorização prévia da Comissão, em conformidade com o artigo 12.o-B do Estatuto dos Funcionários da UE (ver nota de rodapé 1) e com as regras estabelecidas pela Comissão em matéria de atividades e missões externas ^[24]. Essas aprovações devem ser renovadas anualmente e avaliadas de novo com cada pedido de renovação. Podem ser impostas novas restrições no contexto dos pedidos de renovação se a Comissão tomar conhecimento dos riscos que têm de ser atenuados.

24. Quando um membro do pessoal apresenta um pedido, a Comissão afirma que efetua uma avaliação exaustiva dos riscos da atividade solicitada. Esta avaliação incluiria a consulta do membro do pessoal para avaliar se existem riscos de conflitos de interesses relacionados com a atividade externa solicitada. Além disso, a Comissão realiza a sua própria investigação, incluindo a consulta de informações publicamente disponíveis sobre o potencial novo empregador.

25.  A Comissão declarou que é normalmente solicitado mais informações ao membro do pessoal, ao seu supervisor ou a outras partes, sempre que necessário. Na sequência das sugestões feitas pela Provedora de Justiça na decisão de encerramento do seu anterior inquérito estratégico, as autoridades de supervisão são agora obrigadas a fornecer uma análise pormenorizada sobre potenciais conflitos de interesses.

26. A Comissão explicou que aplica critérios rigorosos quando toma uma decisão sobre pedidos de exercício de uma atividade externa em sociedades de advogados, consultores em assuntos/relações públicas e departamentos de assuntos públicos de organizações na mesma área de especialização em que o membro do pessoal trabalha na Comissão. Esta abordagem é igualmente seguida nos pedidos relacionados com os serviços de consultoria e os serviços de assuntos públicos das organizações em que a Comissão atua como o equivalente a uma entidade reguladora neste domínio e, em especial, em que os membros do pessoal tencionam representar o seu novo empregador perante a Comissão.

27. A Comissão salientou que os pedidos de atividades externas não são autorizados quando as atividades envolvem atividades de representação de grupos de interesses ou de defesa de interesses junto da Comissão e podem dar origem a riscos de conflitos de interesses.

28. A Comissão explicou que, no caso de pedidos relativos a sociedades de advogados, o risco de conflito de interesses depende, em grande medida, do facto de o membro do pessoal se juntar a uma sociedade de advogados que trabalhe na mesma área de especialização. Se o fizerem, a Comissão solicitará ao membro do pessoal mais informações sobre os domínios de trabalho e os potenciais clientes, a fim de avaliar se existem riscos. A Comissão considera que os riscos são mais baixos nos casos em que os membros do pessoal solicitam trabalhar em sociedades de advogados em diferentes domínios do direito do que aqueles em que trabalhavam na Comissão ou, por exemplo, em que lidam com o direito nacional. Neste contexto, a Comissão tem igualmente em conta as circunstâncias pessoais do membro do pessoal em causa na sua avaliação (por exemplo, se um membro do pessoal tiver de trabalhar noutro país por razões familiares).
Procedimento da
Comissão para o tratamento dos pedidos de aprovação de atividades externas apresentados por membros do pessoal em licença sem vencimento por motivos pessoais, com base nos artigos 12.o-B e 40.o do Estatuto dos Funcionários da UE

Acompanhamento e controlo do cumprimento das restrições

29. A Comissão afirmou que o cumprimento das restrições é assegurado da mesma forma que para as atividades profissionais pós-serviço. A Comissão espera que os membros do pessoal autorizados a exercer uma atividade externa durante uma licença sem vencimento informem os seus novos empregadores sobre as restrições que lhes são impostas e que as cumpram.

30. A Comissão partilha sistematicamente com os serviços competentes as restrições que impõe à atividade externa dos membros do pessoal, por exemplo, quando as restrições incluem a proibição de contactos profissionais.

31. A Comissão acompanha igualmente de perto as informações disponíveis ao público. Nos casos em que a Comissão toma conhecimento de uma potencial violação, contacta imediatamente o antigo membro do pessoal em causa. Além disso, o IDOC tem o poder de conduzir investigações e recomendar medidas disciplinares, se necessário. A Comissão considera que estes meios de controlo internos e externos, combinados com o efeito dissuasor dos processos disciplinares, são adequados e proporcionais aos riscos identificados.

Avaliação do Provedor de Justiça

Decisões sobre atividades pós-serviço

32. Os antigos membros do pessoal da UE continuam vinculados ao dever de agir com discrição e integridade no que diz respeito à aceitação de determinadas nomeações ou benefícios após a cessação de funções na função pública. O Provedor de Justiça considera que este dever implica igualmente que, ao considerar potenciais atividades profissionais pós-serviço, os (antigos) quadros superiores devem ter em conta se tal pode causar danos à reputação da administração da UE, em especial quando as atividades em questão estão relacionadas com o seu trabalho na administração da UE e se seguem pouco tempo após a partida.

33. Quando (antigos) membros do pessoal solicitarem autorização para assumir um novo posto de trabalho, a Comissão deve realizar uma avaliação dos riscos relacionados com o posto de trabalho pretendido que tenha em conta as tarefas e responsabilidades do membro do pessoal enquanto estiver ao serviço da Comissão. Tal deve incluir a avaliação:

i. eventuais conflitos com os interesses legítimos da Comissão;

Possível utilização indevida ou divulgação de informações que não sejam públicas;

iii. potencial uso indevido de contactos profissionais desenvolvidos em serviço ativo.

34. No caso dos altos funcionários, o risco de um conflito com os interesses legítimos da instituição é indiscutivelmente mais elevado, tendo em conta as suas responsabilidades durante o serviço ativo e o nível de informação e de contactos a que têm acesso. Tal reflete-se, nomeadamente, na proibição de um ano de lóbi acima referida (ver ponto 14).

35. De acordo com a jurisprudência da UE ^[25], o poder da instituição empregadora de impedir um (antigo) funcionário de exercer uma atividade pós-serviço no prazo de dois anos após a cessação de funções está sujeito a duas condições, a saber, que a atividade pretendida:

1. esteja de algum modo relacionado com a actividade do funcionário durante os seus últimos três anos de serviço, e

2. pode conduzir a um conflito com os interesses legítimos da instituição.

36. De acordo com a jurisprudência da UE, basta que a atividade prevista possa ser entendida como dando origem a um (risco de) conflito de interesses ^[26].

37. O Provedor de Justiça reconhece o amplo poder de apreciação de que dispõem as instituições da UE quando decidem sobre essas condições.

38. O Provedor de Justiça reconhece igualmente que cada pedido de autorização de uma atividade pós-emprego deve ser avaliado com base nos seus próprios méritos, tendo em conta, entre outros aspetos, o direito fundamental da pessoa a trabalhar. Quaisquer restrições aos direitos do antigo pessoal da UE de trabalhar no setor privado devem ser necessárias para alcançar um interesse público legítimo e devem ser proporcionadas. A Comissão informou o Provedor de Justiça de que só proibiria um antigo membro do pessoal de exercer uma atividade se considerasse que o risco não podia ser atenuado por outros meios. Como este inquérito revela, a Comissão fê-lo apenas em dois dos 100 casos inspeccionados.

39. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça identificou, por exemplo, um caso em que um quadro superior foi autorizado a exercer uma atividade pós-serviço, apesar de existir uma ligação direta com o trabalho realizado nos últimos três anos de serviço e apesar de ser difícil verificar se as restrições impostas seriam respeitadas. O trabalho previsto só começou três meses e meio depois de o antigo alto funcionário ter deixado a Comissão. Embora reconheça o amplo poder de apreciação de que dispõe a Comissão, o Provedor de Justiça insta-a a adotar uma abordagem mais sólida no futuro.

40. O objetivo do inquérito do Provedor de Justiça é obter uma panorâmica da forma como a Comissão lida com as mudanças de porta giratória dos seus (antigos) membros do pessoal. Para o efeito, o Provedor de Justiça examinou 100 decisões da Comissão. O Provedor de Justiça não o fez para apurar casos de má administração em processos individuais, mas para determinar se são necessárias melhorias sistémicas.

41.  O Provedor de Justiça considera que, quando um emprego previsto de um antigo quadro superior está relacionado com o seu trabalho durante os últimos três anos de serviço e pode conduzir a um conflito com os interesses legítimos da Comissão, e quando a autorização de tal atividade não pode ser sujeita a restrições que atenuem adequadamente os riscos e que possam ser controladas e aplicadas de forma credível, a Comissão deve fazer uso do seu amplo poder discricionário e proibir (temporariamente) o emprego pretendido no interesse público. Não optar por proibir (temporariamente) as atividades pós-serviço pretendidas de antigos altos funcionários em tais circunstâncias corre o risco de comprometer gravemente as regras estabelecidas no Estatuto dos Funcionários. O Provedor de Justiça apresentará a seguir uma sugestão à Comissão no sentido de agir em conformidade.

42. Para ilustrar quando se justifica uma abordagem mais sólida, o Provedor de Justiça fornecerá exemplos de casos hipotéticos ^[27]. Estes exemplos constituem orientações gerais sobre se a proibição (temporária) de uma atividade pós-serviço é necessária para proteger os interesses da administração da UE.

• A Comissão deve ponderar uma proibição (temporária) quando antigos altos funcionários pretendam iniciar atividades pós-serviço relacionadas com as questões trabalhadas antes da sua partida ou aposentação.

Um diretor da DG FISMA com responsabilidades no domínio da elaboração de políticas financeiras relativas aos mercados europeus de derivados pretende mudar-se para um cargo de diretor executivo de uma associação comercial de empresas com interesses em derivados financeiros. Um alto funcionário da DG COMP pretende mudar-se para uma empresa privada especializada em contestar a Comissão em matéria de concorrência. Um alto funcionário que trabalha há muitos anos no departamento comercial da Comissão, que se ocupa do anti-dumping, pretende mudar-se para uma empresa privada cuja atividade principal é o anti-dumping. Um antigo diretor da DG DEFIS reforma-se e pretende mudar-se para um emprego numa empresa aeroespacial, de defesa e espacial como membro não executivo do conselho de administração. No conselho de administração, as suas responsabilidades incluiriam a prestação de aconselhamento estratégico sobre os desenvolvimentos internacionais e europeus no domínio da defesa e do espaço.

• A Comissão deve também ponderar uma proibição (temporária) quando antigos altos funcionários em cargos horizontais de alto nível pretendam mudar-se para o setor privado, uma vez que tal também pode entrar em conflito com o interesse legítimo da Comissão devido a potenciais conflitos de interesses ou à perceção dos mesmos, o que, por sua vez, pode prejudicar a reputação da Comissão.
  

Um alto funcionário do Secretariado-Geral, que desempenhou muitas funções diferentes na Comissão e tem uma vasta rede na Comissão, pretende, após a reforma, juntar-se a uma sociedade de advogados com sede em Bruxelas que representa clientes em assuntos da UE. Um alto funcionário da DG COMM, com uma rede alargada na Comissão e acesso a informações não públicas, pretende deixar a Comissão para aceitar um emprego numa empresa de consultoria sediada em Bruxelas que se dedica aos assuntos da UE.

• Por último, se um funcionário tiver estado envolvido na adjudicação de um contrato importante a uma empresa no último ano antes de deixar a Comissão, existem riscos elevados de conflitos de interesses ^[28] e danos para a reputação de independência da administração da UE. Por conseguinte, a Comissão deve também proibir essa medida (temporariamente).

43. O Provedor de Justiça incentiva a Comissão, quando opta por aprovar uma atividade pós-serviço sujeita a restrições, a explorar e, se for caso disso, a utilizar toda a gama de restrições e condições de que dispõe para salvaguardar os seus interesses legítimos. Por exemplo, a Comissão pode condicionar a sua aprovação de um novo posto de trabalho à obtenção, por parte do membro do pessoal, do compromisso do novo empregador de que as restrições impostas pela Comissão (por exemplo, os limites do que o antigo funcionário pode fazer) são tornadas públicas no sítio Web do novo empregador. Tal condição pode ser particularmente justificada quando se sabe ou se pode esperar que a mudança de um antigo alto funcionário figure de forma proeminente no sítio Web do novo empregador (o que é coloquialmente conhecido como «janela da loja»). É importante que quaisquer restrições sejam claramente visíveis no sítio Web do novo empregador, por exemplo, juntamente com o perfil do antigo membro do pessoal. O Provedor de Justiça apresentará a seguir uma sugestão correspondente à Comissão.

44. A Comissão deve, no mínimo, exigir que os seus antigos membros do pessoal partilhem com os seus novos empregadores quaisquer decisões que tenha tomado em relação às suas atividades profissionais pós-serviço e exigir que os antigos membros do pessoal apresentem provas de que informaram os seus novos empregadores. Não se trata de uma medida excessiva a tomar e constituiria uma salvaguarda importante ^[29]. O Provedor de Justiça abordará este ponto numa sugestão de melhoria a seguir apresentada.

45. O Provedor de Justiça emitiu «Recomendações práticas para a interação dos funcionários públicos com os representantes de interesses», que a Comissão aprovou e utiliza para fins de formação ^[30]. Uma recomendação prática dirigida aos membros do pessoal consiste em «[r]eportar práticas de representação de grupos de interesses consideradas inaceitáveis, em especial à luz do Código de Conduta dos representantes de interesses do Registo de Transparência da UE». O Código de Conduta do Registo de Transparência da UE prevê que: «se empregar [..] pessoal das instituições da União, tenha devidamente em conta os requisitos de confidencialidade e as regras aplicáveis a essas pessoas após deixarem a respetiva instituição, a fim de prevenir conflitos de interesses»^[31] A Comissão partilha as suas decisões sobre as atividades pós-serviço de antigos membros do pessoal com os serviços competentes da Comissão, sempre que sejam disponibilizadas a membros do pessoal para os quais as decisões sejam pertinentes. O Provedor de Justiça insta a Comissão a recordar ao seu pessoal a necessidade de comunicar quaisquer atividades de lóbi exercidas por antigos membros do pessoal que tenham sido alvo de restrições em relação às atividades de lóbi. A Comissão pode fornecer ao seu pessoal um formulário designado que possa ser utilizado para comunicar eventuais infrações, bem como instruções sobre a quem comunicar.

46. Com base na inspeção, o Provedor de Justiça observa que, em vários casos, os membros do pessoal informaram a Comissão com atraso (menos de 30 dias úteis antes da cessação de funções) sobre a atividade pós-serviço que tencionavam iniciar. Tal significa que a decisão ´ da Comissão é frequentemente adotada depois de o membro do pessoal em causa já ter cessado funções. A Comissão poderia ponderar a possibilidade de fazer mais para sensibilizar o seu pessoal para o facto de os pedidos de aprovação da atividade pós-serviço deverem ser apresentados em tempo útil. Ao mesmo tempo, a Comissão deve tentar tratar esses pedidos o mais rapidamente possível. 

Decisões sobre atividades externas durante a licença sem vencimento

47. A inspeção da Provedora de Justiça revelou que as avaliações da Comissão dos pedidos de renovação das aprovações em curso de uma atividade externa não eram tão rigorosas como as dos pedidos iniciais. Em vários casos, as decisões de aprovação não deixaram claro que tinha sido realizada uma avaliação completa. Embora tal seja lamentável, no decurso do inquérito da Provedora de Justiça verificou-se que a Comissão está empenhada em aplicar uma abordagem mais rigorosa do que até à data aos pedidos iniciais de aprovação das atividades externas dos membros do pessoal em licença sem vencimento por motivos pessoais (ver ponto 26). Isto é bem-vindo. Quando a Comissão avalia os pedidos de renovação da aprovação de uma atividade externa, é importante que sejam devidamente tidos em conta novos elementos factuais (por exemplo, a cobertura mediática negativa da medida inicial). Alguns dos processos inspecionados pela equipa de inquérito do Provedor de Justiça indicam que a Comissão está a trabalhar nesse sentido.

48. Ao apreciar um pedido de licença sem vencimento de um membro do pessoal para exercer uma atividade externa incompatível com os interesses da Comissão, esta dispõe de um amplo poder de apreciação quanto à proibição dessa atividade ou à imposição de restrições. O Provedor de Justiça considera que, se uma atividade criar riscos que não possam ser eficazmente atenuados por restrições ou ser controlados e aplicados de forma credível, a Comissão deve utilizar o seu amplo poder discricionário e recusar-se a aprovar a atividade externa. A sugestão que se segue também aborda esta questão.

Num dos processos inspecionados, a Comissão tomou a decisão de não renovar um pedido de exercício de uma atividade externa no setor privado de um membro do pessoal em licença sem vencimento. Entre as razões que justificaram esta decisão, a Comissão citou a atenção negativa substancial que as atividades do membro do pessoal tinham atraído, incluindo artigos na imprensa. Tal confirma a necessidade de uma abordagem sólida.

Publicação das decisões

49. Para controlar a conformidade dos antigos membros do pessoal com as restrições que lhes são impostas, a Comissão baseia-se, em parte, no controlo externo do público.

50. A Comissão continua a publicar informações sobre as portas giratórias sob a forma de um relatório (ver ponto 22) que é publicado apenas uma vez por ano. Este relatório inclui apenas os casos em que foi imposta a proibição de um ano de lobbying e defesa de interesses, e não todos os casos avaliados.

51. A Comissão, tal como anteriormente solicitado pelo Provedor de Justiça, não torna públicas informações sobre casos individuais pouco tempo após a adoção das decisões.

52. A Provedora de Justiça mantém a sua opinião de que existem lacunas significativas na forma como a Comissão torna públicas as informações sobre as suas avaliações dos pedidos de atividade pós-serviço apresentados por antigos membros do pessoal. Por exemplo, em 21 de dezembro de 2020 e 9 de dezembro de 2021, a Comissão tornou públicos os seus relatórios anuais sobre as decisões tomadas em 2019 e 2020, respetivamente. Das 12 decisões resumidas nestes dois relatórios, nove estavam abrangidas pelo âmbito da inspeção. Todas estas nove decisões antecederam o relatório público em mais de um ano, e algumas em quase dois anos. o que reduz significativamente a utilidade dos relatórios anuais enquanto instrumento de escrutínio público (ver ponto 19). O Provedor de Justiça já chamou a atenção da Comissão para este facto ^[32].

53. O Provedor de Justiça toma nota dos argumentos da Comissão para tornar as informações públicas apenas anualmente, nomeadamente o facto de o Estatuto dos Funcionários da UE exigir apenas a publicação anual ^[33] e de a publicação das suas decisões em tempo útil poder estar em conflito com as regras em matéria de proteção de dados ^[34].

54. Embora o Estatuto dos Funcionários da UE exija explicitamente a publicação de um relatório anual, este requisito deve ser interpretado tendo em conta o objetivo subjacente à obrigação legal. O objetivo de tornar públicas as informações sobre as atividades pós-serviço é assegurar a transparência, de modo a que as empresas, as organizações da sociedade civil e o público estejam cientes de quaisquer restrições e possam controlar o seu cumprimento ^[35]. As informações que são públicas podem também servir para dissuadir antigos altos funcionários de participarem nessas atividades proibidas. Tornar a informação pública em tempo útil seria, por conseguinte, mais eficaz como meio dissuasor e de controlo do cumprimento da decisão.

55. O Provedor de Justiça não vê de que forma uma publicação mais atempada destas informações alteraria a finalidade para a qual os dados pessoais dos antigos altos funcionários foram inicialmente tratados. Ao elaborarem o Estatuto dos Funcionários da UE, os legisladores da UE ponderaram o interesse de proteger os dados pessoais para efeitos de publicação e decidiram que os dados pessoais relacionados com os pedidos de exercício de atividades profissionais apresentados por antigos altos funcionários deveriam ser tornados públicos.

56. À luz do que precede, a Provedora de Justiça reitera a sua sugestão de que a Comissão torne públicas informações sobre todos os casos avaliados ^[36], e que o faça após a adoção das decisões, em vez de publicar um relatório anual que inclua informações apenas sobre alguns casos específicos.

Comissão Mista

57. O Estatuto dos Funcionários da UE exige que a entidade competente para proceder a nomeações consulte o Comité Misto antes de tomar uma decisão sobre um pedido de exercício de uma atividade após a cessação de funções ^[37]. O Comité Misto toma geralmente a sua decisão sobre os pedidos de atividades pós-serviço através de «procedimento escrito», mas realiza debates presenciais sobre todos os projetos de decisão de proibição de uma atividade. Os debates realizar-se-ão também presencialmente se pelo menos três dos seus membros o solicitarem. No entanto, se o quórum de presenças ^[38] para a reunião presencial não for atingido, não será adotado qualquer parecer. O Provedor de Justiça considera que a não adoção de pareceres nesses casos compromete a eficácia da consulta do Comité Misto, tal como mandatado pelo Estatuto dos Funcionários da UE.

Conclusão

A Comissão deve aplicar uma abordagem mais sólida em relação às mudanças de porta giratória dos seus quadros superiores para empregos no setor privado, pouco depois da partida ou da reforma, relacionados com questões em que trabalharam enquanto estiveram na Comissão.

Sugestões de melhoria

Com base nas conclusões deste inquérito estratégico, a Provedora de Justiça apresenta à Comissão as seguintes sugestões de melhoria:

1. Se a Comissão considerar que um pedido de acesso a uma atividade apresenta riscos que não podem ser adequadamente atenuados por restrições ou quando as restrições não podem ser eficazmente monitorizadas ou aplicadas, deve proibir (temporariamente) os (antigos) membros do pessoal de assumirem esses cargos ou atividades após a sua partida ou quando em licença sem vencimento.

2. A Comissão deve explorar toda a gama de medidas de que dispõe ao aprovar uma atividade com medidas de atenuação. Por exemplo, a Comissão pode subordinar a sua aprovação de um novo emprego à condição de o (antigo) membro do pessoal obter um compromisso do novo empregador de que as restrições impostas pela Comissão (por exemplo, os limites do que o (antigo) membro do pessoal pode lidar) são divulgadas de forma visível, por exemplo, juntamente com o perfil do (antigo) membro do pessoal, no sítio Web do novo empregador. No mínimo, a Comissão deve exigir que o (antigo) membro do pessoal apresente provas de que as restrições impostas foram partilhadas com o novo empregador.

3. A Comissão deve tornar públicas as informações sobre as atividades profissionais pós-serviço de antigos quadros superiores pouco depois de adotar uma decisão de autorização dessas atividades.

A Provedora de Justiça convida a Comissão a informá-la, no prazo de seis meses a contar da data da presente decisão, de quaisquer medidas que tenha tomado ou tencione tomar em relação às sugestões acima referidas.

 

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 16/05/2022

 

[1] Regulamento n.o 31 (CEE), que fixa o Estatuto dos Funcionários e o Regime Aplicável aos Outros Agentes da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica («Estatuto»). Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[2] Estabelecidos no artigo 16.o, n.os 1 e 2, do Estatuto dos Funcionários.

[3] Ver artigo 15.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

[4] Estabelecido no artigo 16.o, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários.

[5] Decisão da Comissão, de 29.6.2018, relativa a atividades e missões externas e a atividades profissionais após a cessação de funções, C(2018) 4048 final, disponível em: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2018/EN/C-2018-4048-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF

[6] Uma panorâmica pormenorizada das regras pertinentes e da forma como a Comissão as aplica pode ser consultada na decisão do inquérito da Provedora de Justiça OI/3/2017/NF: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608

[7] Processo OI/3/2017/NF. A decisão está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608.

[8] A carta de abertura está disponível em: https://europa.eu/!rnYJbC.

[9] Em conformidade com o artigo 12.o, alínea b), em conjugação com o artigo 40.o do Estatuto dos Funcionários.

[10] Ver: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/141660 e https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/144021.

[11] O relatório da reunião está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/152861.  

[12] A resposta da Comissão Europeia sobre a aplicação das sugestões da Provedora de Justiça Europeia resultantes do inquérito de iniciativa própria sobre o fenómeno das portas giratórias OI/3/2017/NF está disponível em https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/152862. Uma vez que a troca de pontos de vista nesta reunião é, em grande medida, abrangida pela apresentação da Comissão, não existe um relatório de reunião separado.

[13] Ver o artigo 21.o, n.o 1, da decisão da Comissão relativa a atividades e missões externas e a atividades profissionais após a cessação de funções, que pode ser avaliado aqui: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2018)4048&lang=en

[14] Ver o relatório do Provedor de Justiça´s sobre a reunião com a Comissão, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/152861.  

[15] Ver: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608.

[16] Três casos em 2019, três em 2020 e quatro em 2021. Para contextualizar esta situação, em 2019, a Comissão adotou 363 decisões favoráveis no que diz respeito às notificações de atividades pós-emprego do pessoal. Por conseguinte, a percentagem de decisões desfavoráveis em 2019 foi inferior a 1%. Ver: https://www.asktheeu.org/de/request/8376/response/28244/attach/10/03%20FINAL%20REPLY%20GESTDEM%202020%204871%20Ethics%203.pdf?cookie_passthrough=1

[17] Em conformidade com o artigo 16.o, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários.

[18] O Comité Misto é um órgão interno, composto em conformidade com o artigo 2.o do anexo II do Estatuto dos Funcionários. A Comissão nomeia anualmente um presidente do Comité. Os membros efetivos e os membros suplentes do Comité são nomeados simultaneamente, sendo sete os membros selecionados pela Comissão e sete os membros selecionados pelo Comité do Pessoal. A consulta do Comité Misto é obrigatória nos termos do artigo 16.o do Estatuto dos Funcionários.

[19] A publicação destes relatórios está prevista no n.o 4 do artigo 16.o do Estatuto dos Funcionários. Os relatórios anuais da Comissão sobre as atividades profissionais de antigos altos funcionários estão disponíveis em https://ec.europa.eu/info/publications/occupational-activities-former-senior-officials-annual-report_en.

[20] Artigo 9.o do anexo IX do Estatuto dos Funcionários.

[21] Tal como previsto no artigo 86.o do Estatuto dos Funcionários.

[22] Ver: https://ec.europa.eu/info/publications/occupational-activities-former-senior-officials-annual-report_en.

[23] O artigo 40.o, n.o 1, do Estatuto prevê que a licença sem vencimento só é concedida «em circunstâncias excecionais». Os pedidos de licença sem vencimento são autorizados por um ano de cada vez, renovável até 12 anos. Os pedidos de licença sem vencimento (que são distintos do pedido de exercício de uma atividade externa) são tratados por uma autoridade investida do poder de nomeação diferente: o comissário responsável pelos recursos humanos para os pedidos apresentados por quadros superiores; para os outros agentes, a autoridade investida do poder de nomeação é o diretor-geral competente. Os chefes de gabinete são a entidade competente para proceder a nomeações dos membros do pessoal que trabalham num gabinete.

[24] Ver: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2018)4048&lang=en.  

[25] Ver acórdão do Tribunal da Função Pública da UE, de 15 de outubro de 2014, no processo F 86/13, Van de Water/Parlamento, n.os 46, 48 e 51. Disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158611&pageIndex=0&doclang=EN&m

[26] Ver acórdão do Tribunal da Função Pública da UE, de 28 de novembro de 2019, no processo T-667/18, Pinto Teixeira/SEAE, n.o 51: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=6C1D5AEBC52907DAE330A0EFB649D561?text=&docid=221105&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20653927.

[27] Estes exemplos não estão relacionados com a inspeção de documentos realizada pelo Provedor de Justiça no âmbito do inquérito e que a Comissão considera confidenciais. Os casos futuros devem, naturalmente, ser avaliados individualmente.

[28] Ver considerando 104 do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União. Ver: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1046&from=EN

[29] A Comissão incluiu esta medida de atenuação numa decisão sobre as atividades pós-mandato de um antigo comissário, que era obrigado a «partilhar formalmente, por escrito, uma cópia» da decisão da Comissão que lhe era aplicável individualmente com os potenciais empregadores e a confirmá-lo à Comissão.

Ver: comissão-decisão-arias-canete_en.pdf

https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/commission-decision-arias-canete_en.pdf

[30] Ver: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/79435.

[31] Ver: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501. Ver: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=en&reference=CODE_OF_CONDUCT.

[32] Ver ponto 52 da decisão do Provedor de Justiça no processo OI/3/2017/NF (nota de rodapé 7).

[33] Artigo 16.o do Estatuto dos Funcionários.

[34] Nomeadamente o Regulamento (UE) 2018/1725 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2018, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos e organismos da União e à livre circulação desses dados, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1725

[35] Este princípio da transparência está consagrado no artigo 15.o, n.o 1, do TFUE, que estabelece que «[a] fim de promover a boa governação e assegurar a participação da sociedade civil, as instituições, órgãos e organismos da União devem conduzir os seus trabalhos de forma tão aberta quanto possível».

[36] Ou seja, todos os casos notificados por um (antigo) quadro superior no prazo de 12 meses após a cessação das suas funções.

[37] Ver artigo 16.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários. O Comité Misto procura emitir um parecer por consenso ou votação por maioria. Os pareceres são adotados por maioria simples dos membros, tendo em conta que o presidente do Comité Misto não tem direito de voto. Em caso de empate na votação (7-7), o parecer do Comité Misto é considerado dividido («avis partagé»).

[38] O artigo 3.o do anexo II do Estatuto prevê que “Os trabalhos do Comité só são válidos se estiverem presentes todos os membros titulares ou, na sua ausência, os seus suplentes”, ou seja, sete membros, ou os seus suplentes, que representem a direção mais sete representantes do pessoal, ou os seus suplentes.