Aplinkybės

1. Europos Sąjungos Tarybą (Tarybą) sudaro ES valstybių narių vyriausybės. Taryba kartu su Europos Parlamentu ^[1] priima ES teisės aktus. Prieš valstybių narių ministrams Tarybos posėdžiuose priimant oficialią poziciją dėl teisės akto projekto, Tarybos Nuolatinių atstovų komitete (COREPER)^[2] ir daugiau kaip 150 Tarybos parengiamųjų organų, kuriuose dalyvauja nacionaliniai valstybės tarnautojai, įskaitant vadinamąsias darbo grupes ^[3], vyksta parengiamosios diskusijos. Daugeliu atvejų šie parengiamieji organai daro lemiamą įtaką galutiniam teisės akto tekstui. Todėl diskusijos visuose šiuose parengiamuosiuose organuose yra labai svarbi ES teisėkūros proceso dalis.

2. Užtikrinti, kad piliečiai galėtų stebėti teisės aktų pažangą, yra teisinis reikalavimas. Pagal ES sutartis kiekvienas pilietis turi „teisę dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime“, o ES sprendimai turi būti priimami „kuo atviriau ir kuo labiau priartinant juos prie piliečio“^[4]. Sutartyse konkrečiai reikalaujama, kad Taryba posėdžiautų viešai „svarstydama teisėkūros procedūra priimamo akto projektą ir dėl jo balsuodama“^[5].

3. Teisėkūros skaidrumo svarba taip pat įtvirtinta ES taisyklėse dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais ^[6]. Šiose taisyklėse nustatyta, kad „teisėkūros dokumentai“turi būti kuo plačiau tiesiogiai prieinami visuomenei ^[7].

4. Atsižvelgdama į susirūpinimą dėl numanomos nepakankamos piliečių atskaitomybės ir dėl to nepakankamos galimybės dalyvauti Tarybos teisėkūros veikloje, ombudsmenė nusprendė šį klausimą nagrinėti savo iniciatyva atlikdama strateginį tyrimą.

Strateginis tyrimas

5. Atliekant tyrimą daugiausia dėmesio skirta teisėkūros diskusijų Tarybos parengiamuosiuose organuose skaidrumui. Visų pirma jis buvo susijęs su tuo, kaip Tarybos generalinis sekretoriatas (toliau – Sekretoriatas) administraciniu požiūriu remia teisėkūros procesą registruojant valstybių narių parengiamuosiuose organuose vykstančias diskusijas ir registruojant, tvarkant bei skelbiant susijusius dokumentus.

6. 2017 m. kovo 10 d. ombudsmenė pateikė Tarybai 14 klausimų ^[8], į kuriuos Taryba atsakė 2017 m. liepos 26 d.^[9].

7. Tada ombudsmenė pradėjo viešas konsultacijas, kviesdama visuomenės narius, pilietinę visuomenę, akademinės bendruomenės atstovus ir nacionalinius parlamentus pareikšti savo nuomonę iškeltais klausimais. Visi teikinių autoriai išreiškė įvairaus masto susirūpinimą dėl teisėkūros diskusijų įvairiuose Tarybos parengiamuosiuose organuose atskaitomybės ir skaidrumo ^[10].

8. 2018 m. sausio 23 d. ombudsmenės tyrimo grupė patikrino ^[11] Tarybos dokumentų, susijusių su trimis pasiūlymais dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, kurie buvo baigti rengti 2016 m.: Duomenų apsaugos reglamentas ^[12], Sprendimas dėl kovos su nedeklaruojamu darbu ^[13] ir Direktyva dėl viešojo sektoriaus institucijų interneto svetainių ir mobiliųjų programų prieinamumo ^[14]. Patikrinimo tikslas buvo suteikti ombudsmenui galimybę suprasti, kaip sekretoriatas rengia, platina, registruoja ir skelbia Tarybos parengiamųjų organų posėdžiuose pateiktus dokumentus.

9. Atlikusi išsamią per viešas konsultacijas gautų atsiliepimų, patikrinimo rezultatų ir Tarybos pateiktų nuomonių analizę, ombudsmenė nustatė, kad dabartinė Tarybos praktika yra netinkamas administravimas.

10. 2018 m. vasario 9 d. ombudsmenė pateikė Tarybai tris konkrečias rekomendacijas, kaip ji galėtų padidinti savo teisėkūros proceso skaidrumą. Ji taip pat paprašė Tarybos atsakyti į keletą pasiūlymų dėl patobulinimų ^[15].

11. Vadovaudamasi ES sutartimis ^[16] ir Europos ombudsmeno statutu [17], ombudsmenė suteikė Tarybai trijų mėnesių laikotarpį išsamiai nuomonei dėl jos rekomendacijų ir pasiūlymų pateikti.

12. Ombudsmenės nusivylimui Taryba neatsakė į jos rekomendacijas ir pasiūlymus per teisiškai nustatytą laikotarpį, kuris baigėsi 2018 m. gegužės 9 d. Atsižvelgdamas į teisėkūros skaidrumo klausimo svarbą, ombudsmenas nusprendė nepratęsti Tarybos įgaliojimų pasibaigus šiam terminui.

Ombudsmeno rekomendacijos

13. Ombudsmenės vertinimo atspirties taškas buvo skaidrumo svarba ES teisės aktų ir ES demokratiniam teisėtumui. Kadangi Tarybos parengiamieji organai nesusitinka viešai, piliečiai gali naudotis savo demokratine teise stebėti diskusijas dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų tik susipažindami su šių diskusijų įrašais.

14. Kad tai būtų įmanoma, parengiamuosiuose organuose vykstančios teisėkūros diskusijos turi būti dokumentuotos; jei valstybės narės laikosi pozicijų parengiamuosiuose organuose, tai turi būti užfiksuota; ir galimybė laiku susipažinti su teisėkūros dokumentais turi būti lengvai prieinama.

15. Ombudsmenė nustatė, kad tai, jog Taryba sistemingai nefiksuoja valstybių narių tapatybės, kai jos išreiškia pozicijas diskusijose parengiamuosiuose organuose ^[18], yra netinkamas administravimas. Ji taip pat nustatė, kad dabartinė Tarybos praktika daugumą teisėkūros dokumentų, kol vyksta sprendimų priėmimo procesas, nurodyti kaip „LIMITE“[^19], taip apribojant galimybę visuomenei susipažinti su dokumentais, yra netinkamas administravimas.

16. Todėl ombudsmenė rekomendavo Tarybai:

1. Sistemingai registruoti valstybių narių vyriausybių tapatybę, kai jos išreiškia pozicijas Tarybos parengiamuosiuose organuose.

2. Parengti aiškius ir viešai prieinamus kriterijus, pagal kuriuos dokumentai būtų žymimi žyma „LIMITE“, laikantis ES teisės.

3. Sistemingai peržiūrėti dokumentų statusą „LIMITE“ ankstyvame etape, prieš galutinai priimant teisėkūros procedūra priimamą aktą, be kita ko, prieš neoficialias derybas trišaliuose dialoguose, kai Taryba bus pasiekusi pradinę poziciją dėl pasiūlymo.

17. Be to, ombudsmenė pateikė Tarybai keletą pasiūlymų, kaip padidinti jos teisėkūros proceso skaidrumą, kad jos parengiamuosiuose organuose surinkti dokumentai būtų nuoseklesni [²⁰] ir kad tie dokumentai būtų prieinami per Tarybos interneto svetainę ir viešą registrą [²¹].

18. Ombudsmenė pasiūlė Tarybai:

1. Atlikti peržiūrą, kaip ji vykdo savo teisinę prievolę užtikrinti, kad teisėkūros dokumentai būtų tiesiogiai prieinami. Ši peržiūra turėtų būti užbaigta per 12 mėnesių nuo šios rekomendacijos datos, o atitinkami nauji susitarimai turėtų būti priimti per kitus 12 mėnesių.

2. Priimti gaires dėl dokumentų, kuriuos turėtų parengti parengiamieji organai, rūšių, teisėkūros procedūrų konteksto ir informacijos, kuri turi būti įtraukta į tuos dokumentus.

3. Atnaujinti Tarybos darbo tvarkos taisykles, kad būtų atsižvelgta į dabartinę teisėkūros procedūra priimamų dokumentų, kuriuose išdėstytos valstybių narių pozicijos, atskleidimo praktiką, kaip nurodė 2016 m. Tarybai pirmininkavę Nyderlandai.

4. Išvardykite visų rūšių dokumentus savo viešajame registre, nepriklausomai nuo jų formato ir nuo to, ar jie yra visiškai ar iš dalies prieinami, ar visai neprieinami.

5. Didinti viešojo dokumentų registro patogumą naudoti ir „paiešką“.

6. Remiantis Europos Parlamento Teisėkūros observatorijos pavyzdžiu, kiekvienam pasiūlymui dėl teisėkūros procedūra priimamo akto sukurti specialų ir atnaujintą tinklalapį.

Išvada

Ombudsmenė užbaigia šį strateginį tyrimą ir daro tokią išvadą:

Ombudsmenė patvirtina savo išvadas dėl netinkamo administravimo, rekomendacijas ir pasiūlymus Tarybai, kaip išsamiai išdėstyta jos 2018 m. vasario 9 d. rekomendacijoje.

Ombudsmenas parengs specialų pranešimą Europos Parlamentui.

Tarybai bus pranešta apie šį sprendimą.

Emily O'Reilly

Europos ombudsmenas

Strasbūras, 2018 05 15

[1] Pagal įprastą teisėkūros procedūrą – Sutarties dėl ES veikimo (SESV) 294 straipsnis.

[2] Valstybių narių vyriausybių nuolatinių atstovų Europos Sąjungoje komitetą sudaro 28 valstybių narių nuolatiniai atstovai (COREPER II) arba nuolatinių atstovų pavaduotojai (COREPER I).

[3] Parengiamųjų organų sąrašas pateikiamas adresu http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Europos Sąjungos sutarties (ES sutartis) 1 straipsnis ir 10 straipsnio 3 dalis.

[5] SESV 15 straipsnio 2 dalis.

[6] 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331).

[7] Reglamento Nr. 1049/2001 6 konstatuojamoji dalis ir 12 straipsnio 2 dalis.

[8] Ombudsmeno įžanginį laišką galima rasti čia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark

[9] Tarybos atsakymą galima rasti čia:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[10] Ombudsmenas per viešas konsultacijas gavo 22 pareiškimus, kuriuos galima rasti čia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[11] Ombudsmeno patikrinimo ataskaitą galima rasti čia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark

[12] 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2016/679 dėl fizinių asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo.

[13] 2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas (ES) 2016/344 dėl Europos platformos, skirtos bendradarbiavimui sprendžiant nedeklaruojamo darbo problemą gerinti, sukūrimo.

[14] 2016 m. spalio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2016/2012 dėl viešojo sektoriaus institucijų interneto svetainių ir mobiliųjų programų prieinamumo.

[15] Rekomendaciją galima rasti čia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark

[16] SESV 228 straipsnis.

[17] Europos Parlamento sprendimo dėl ombudsmeno pareigų atlikimą reglamentuojančių nuostatų ir bendrųjų sąlygų 3 straipsnio 6 dalis.

[18] Žr. rekomendacijos 14–21 dalis.

[19] Žr. rekomendacijos 28–35 dalis.

[20] Žr. rekomendacijos 13 punktą ir I priedą.

[21] Žr. rekomendacijos 23–27 dalis ir 2 priedą.