Pagrindiniai faktai

1. Europos Sąjungos Tarybą (toliau – Taryba) sudaro ES valstybių narių vyriausybės. Taryba kartu su Europos Parlamentu ^[1] priima ES teisės aktus. Prieš valstybių narių ministrams Tarybos posėdžiuose priimant oficialią poziciją dėl teisės aktų projektų, Tarybos Nuolatinių atstovų komitete (COREPER)^[2] ir daugiau kaip 150 Tarybos parengiamųjų organų, kuriuose dalyvauja nacionaliniai valstybės tarnautojai, įskaitant vadinamąsias darbo grupes ^[3], vyksta parengiamosios diskusijos. Daugeliu atvejų šie parengiamieji organai daro lemiamą įtaką galutiniam teisės akto tekstui. Todėl diskusijos visuose šiuose parengiamuosiuose organuose yra labai svarbi ES teisėkūros proceso dalis.

2. Teisinis reikalavimas – užtikrinti, kad piliečiai galėtų stebėti teisės aktų pažangą. Pagal ES sutartis kiekvienas pilietis turi „teisę dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime“, o ES sprendimai turi būti priimami „kuo atviriau ir kuo labiau juos priartinant prie piliečio“^[4]. Sutartyse konkrečiai reikalaujama, kad Taryba posėdžiautų viešai „svarstydama teisėkūros procedūra priimamo akto projektą ir dėl jo balsuodama“^[5].

3. Teisės aktų skaidrumo svarba taip pat įtvirtinta ES taisyklėse dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais ^[6]. Šiose taisyklėse nustatyta, kad „teisės aktai“turi būti kuo plačiau tiesiogiai prieinami visuomenei ^[7].

4. Kilus susirūpinimui dėl to, kad piliečiai, kaip manoma, nėra atskaitingi ir dėl to neturi galimybių dalyvauti Tarybos teisėkūros veikloje, ombudsmenė nusprendė ištirti šį klausimą savo iniciatyva, atlikdama strateginį tyrimą.

Strateginis tyrimas

5. Atliekant tyrimą daugiausia dėmesio skirta teisėkūros diskusijų Tarybos parengiamuosiuose organuose skaidrumui. Visų pirma jis buvo susijęs su tuo, kaip Tarybos generalinis sekretoriatas (toliau – sekretoriatas) administraciniu požiūriu remia teisėkūros procesą registruojant valstybių narių diskusijas parengiamuosiuose organuose ir registruojant, tvarkant ir skelbiant susijusius dokumentus.

6. 2017 m. kovo 10 d. ombudsmenas pateikė Tarybai 14 klausimų ^[8], į kuriuos Taryba atsakė 2017 m. liepos 26 d.^[9].

7. Tada ombudsmenė pradėjo viešas konsultacijas, kviesdama visuomenės narius, pilietinę visuomenę, mokslininkus ir nacionalinius parlamentus pareikšti savo nuomonę iškeltais klausimais. Visi teikinių autoriai skirtingu mastu išreiškė susirūpinimą dėl įvairiuose Tarybos parengiamuosiuose organuose ^{vykstančių diskusijų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų atskaitomybės ir skaidrumo [10].}

8. 2018 m. sausio 23 d. ombudsmeno tyrimo grupė patikrino ^[11] Tarybos dokumentų, susijusių su trimis pasiūlymais dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, kurie buvo baigti rengti 2016 m.: Duomenų apsaugos reglamentu ^[12], Sprendimu dėl kovos su nedeklaruojamu darbu ^[13] ir Direktyva dėl viešojo sektoriaus institucijų interneto svetainių ir mobiliųjų programų prieinamumo ^[14]. Patikrinimo tikslas – suteikti ombudsmenui informacijos apie tai, kaip sekretoriatas rengia, platina, registruoja ir skelbia Tarybos parengiamųjų organų posėdžiuose pateiktus dokumentus.

9. Atlikusi išsamią per viešas konsultacijas gautų atsiliepimų, patikrinimo rezultatų ir Tarybos pateiktų nuomonių analizę, ombudsmenė nustatė, kad dabartinė Tarybos praktika yra netinkamas administravimas.

10. 2018 m. vasario 9 d. ombudsmenė pateikė Tarybai tris konkrečias rekomendacijas, kaip ji galėtų padidinti savo teisėkūros proceso skaidrumą. Ji taip pat paprašė Tarybos atsakyti į pasiūlymus dėl patobulinimų ^[15].

11. Vadovaudamasi ES sutartimis ^[16] ir Europos ombudsmeno statutu [17], ombudsmenė suteikė Tarybai trijų mėnesių laikotarpį išsamiai nuomonei dėl jos rekomendacijų ir pasiūlymų pateikti.

12. Reaguodama į ombudsmenės nusivylimą, Taryba neatsakė į jos rekomendacijas ir pasiūlymus per teisiškai nustatytą laikotarpį, kuris baigėsi 2018 m. gegužės 9 d. Atsižvelgdamas į teisėkūros skaidrumo klausimo svarbą, ombudsmenas nusprendė nepratęsti Tarybai nustatyto termino.

Ombudsmeno rekomendacijos

13. Ombudsmeno vertinimo išeities taškas buvo skaidrumo svarba ES teisės aktų ir ES demokratiniam teisėtumui. Kadangi Tarybos parengiamieji organai posėdžiauja neviešai, piliečiai gali pasinaudoti savo demokratine teise stebėti diskusijas dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų tik susipažindami su šių diskusijų protokolais.

14. Kad tai būtų įmanoma, parengiamuosiuose organuose vykstančios diskusijos dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų turi būti dokumentuojamos; kai valstybės narės priima pozicijas parengiamuosiuose organuose, tai turi būti dokumentuojama; taip pat turi būti užtikrinta galimybė laiku susipažinti su teisėkūros dokumentais.

15. Ombudsmenė nustatė, kad tai, jog Taryba sistemingai neregistruoja valstybių narių tapatybės, kai jos išreiškia savo pozicijas per diskusijas parengiamuosiuose organuose ^[18], yra netinkamas administravimas. Ji taip pat nustatė, kad dabartinė Tarybos praktika daugumą teisėkūros dokumentų, kol vyksta sprendimų priėmimas, priskirti „LIMITE“[19], taip apribojant galimybę visuomenei susipažinti su dokumentais, yra netinkamas administravimas.

16. Todėl ombudsmenas rekomendavo Tarybai:

1. Sistemingai registruoti valstybių narių vyriausybių tapatybę, kai jos pareiškia pozicijas Tarybos parengiamuosiuose organuose.

2. Parengti aiškius ir viešai prieinamus kriterijus, pagal kuriuos dokumentai būtų įvardijami žyma „LIMITE“, laikantis ES teisės.

3. Sistemingai peržiūrėti dokumentų statusą „LIMITE“ ankstyvame etape, prieš galutinai priimant teisėkūros procedūra priimamą aktą, be kita ko, prieš neoficialias derybas trišaliuose dialoguose, per kuriuos Taryba bus pasiekusi pradinę poziciją dėl pasiūlymo.

17. Be to, ombudsmenė pateikė Tarybai keletą pasiūlymų, kaip padidinti jos teisėkūros proceso skaidrumą, kad jos parengiamuosiuose organuose parengti dokumentai būtų nuoseklesni [²⁰] ir kad tie dokumentai būtų prieinami Tarybos interneto svetainėje ir viešame registre [²¹].

18. Ombudsmenas pasiūlė Tarybai:

1. Atlikti peržiūrą, kaip ji vykdo savo teisinę pareigą užtikrinti, kad teisėkūros dokumentai būtų tiesiogiai prieinami. Ši peržiūra turėtų būti užbaigta per 12 mėnesių nuo šios rekomendacijos datos, o po jos per kitus 12 mėnesių turėtų būti priimta atitinkama nauja tvarka.

2. Priimti gaires dėl dokumentų, kuriuos parengiamieji organai turėtų parengti teisėkūros procedūrų kontekste, rūšių ir informacijos, kuri turi būti įtraukta į tuos dokumentus.

3. Atnaujinti Tarybos darbo tvarkos taisykles, kad būtų atspindėta dabartinė teisėkūros procedūra priimamų dokumentų, kuriuose išdėstytos valstybių narių pozicijos, atskleidimo praktika, kaip nurodė 2016 m. Tarybai pirmininkavę Nyderlandai.

4. Viešame registre išvardykite visų rūšių dokumentus, nepriklausomai nuo jų formato ir nuo to, ar jie yra visiškai ar iš dalies prieinami, ar apskritai neprieinami.

5. Didinti viešojo dokumentų registro patogumą naudoti ir „paieškos galimybes“.

6. Remiantis Europos Parlamento Teisėkūros observatorijos pavyzdžiu, sukurti kiekvienam pasiūlymui dėl teisėkūros procedūra priimamo akto skirtą ir atnaujintą tinklalapį.

Išvada

Ombudsmenas užbaigia šį strateginį tyrimą padarydamas tokią išvadą:

Ombudsmenė patvirtina savo išvadas dėl netinkamo administravimo, savo rekomendacijas ir pasiūlymus Tarybai, kaip išsamiai išdėstyta jos 2018 m. vasario 9 d. rekomendacijoje.

Ombudsmenas pateiks Europos Parlamentui specialųjį pranešimą.

Taryba bus informuota apie šį sprendimą.

Emily O'Reilly

Europos ombudsmenas

Strasbūras, 2018 05 15

[1] Pagal įprastą teisėkūros procedūrą – Sutarties dėl ES veikimo (SESV) 294 straipsnis.

[2] Europos Sąjungos valstybių narių vyriausybių nuolatinių atstovų komitetą sudaro 28 valstybių narių nuolatiniai atstovai (COREPER II) arba nuolatinių atstovų pavaduotojai (COREPER I).

[3] Parengiamųjų organų sąrašas pateikiamas adresu http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/.

[4] Europos Sąjungos sutarties (ES sutartis) 1 straipsnis ir 10 straipsnio 3 dalis.

[5] SESV 15 straipsnio 2 dalis.

[6] 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331).

[7] Reglamento 1049/2001 6 konstatuojamoji dalis ir 12 straipsnio 2 dalis.

[8] Ombudsmeno įžanginį laišką galima rasti čia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark

[9] Tarybos atsakymą galima rasti čia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[10] Ombudsmenas per viešas konsultacijas gavo 22 dokumentus, kuriuos galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark.

[11] Ombudsmeno patikrinimo ataskaitą galima rasti čia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark

[12] 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2016/679 dėl fizinių asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo.

[13] 2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas (ES) 2016/344 dėl Europos platformos, skirtos bendradarbiavimui sprendžiant nedeklaruojamo darbo problemą gerinti, sukūrimo.

[14] 2016 m. spalio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2016/2012 dėl viešojo sektoriaus institucijų interneto svetainių ir mobiliųjų programų prieinamumo.

[15] Rekomendaciją galima rasti čia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark

[16] SESV 228 straipsnis.

[17] Europos Parlamento sprendimas dėl ombudsmeno pareigų atlikimą reglamentuojančių nuostatų ir bendrųjų sąlygų, 3 straipsnio 6 dalis.

[18] Žr. rekomendacijos 14-21 dalis.

[19] Žr. rekomendacijos 28–35 punktus.

[20] Žr. rekomendacijos 13 dalį ir I priedą.

[21] Žr. rekomendacijos 23–27 punktus ir 2 priedą.