Antécédents de la plainte

1. Le plaignant est le chef de file d’un consortium qui a été sélectionné en tant que contractant pour le lot 6 du contrat-cadre «Services» pour l’action extérieure de l’UE 2023 (CC EES 2023). En vertu de ce contrat-cadre, l’attribution de contrats spécifiques est effectuée en invitant tous les contractants du lot concerné à soumettre une offre pour la mission spécifique. Le pouvoir adjudicateur évalue ensuite les offres et attribue le contrat spécifique au contractant offrant le meilleur rapport qualité-prix conformément aux critères applicables.

2. En août 2025, la plaignante a présenté une offre pour un contrat spécifique à prix unitaires dans le cadre du lot 6 du contrat-cadre EES 2023 intitulé «Assistance technique au département de la planification nationale et du suivi de la coopération au développement de l’UE en Papouasie-Nouvelle-Guinée». La délégation de l’Union européenne en Papouasie-Nouvelle-Guinée (ci-après la «délégation») est le pouvoir adjudicateur spécifique pour le présent marché [1].

3. En août 2025, la délégation a contacté le plaignant. Elle a demandé des éclaircissements sur ce qu'elle considérait comme une offre basse, en termes de prix, par rapport au marché des services en question. Il a également demandé au plaignant de démontrer le respect des obligations sociales et du travail, d'indiquer les services d'appui [2] en place et d'expliquer comment il procéderait si un expert devenait indisponible ou devait être remplacé.

4. Le plaignant a fourni des éclaircissements le lendemain. En ce qui concerne son offre financière, elle a expliqué qu'elle avait engagé un expert local basé en Papouasie-Nouvelle-Guinée, ce qui réduisait considérablement les frais de voyage et de séjour, et qu'elle avait obtenu de lui des honoraires journaliers compétitifs. Le plaignant a également confirmé que son offre était conforme à la législation applicable et aux obligations contractuelles. En ce qui concerne les modalités d’appui, elle a expliqué qu’elle disposait d’une équipe spécialisée qui fournirait un soutien technique et administratif continu à l’expert tout au long de la mission. Le plaignant a en outre précisé que, si l’expert devenait indisponible, il prévoirait un remplaçant à partir de sa réserve d’experts établie.

5. En septembre 2025, la délégation a informé le plaignant qu’elle avait rejeté son offre parce qu’elle la considérait comme anormalement basse sur la base de l’annexe I, point 23, du règlement financier [3]. En particulier, elle a constaté que «le prix proposé est considérablement inférieur au prix normal du marché, ce qui peut affecter la durabilité de la prestation de services».

6. Le plaignant a répondu en demandant des éclaircissements sur les motifs du rejet de son offre comme anormalement basse. En réponse, la délégation a expliqué que le comité d'évaluation avait soigneusement examiné les éclaircissements fournis à la lumière des conditions du marché et de la nature du service demandé. Elle a constaté que «l’entreprise peut ne pas être en mesure de garantir un remplacement approprié si l’expert inclus dans l’offre devient indisponible ou doit être remplacé, ce qui pourrait avoir une incidence sur la continuité du service».

7. Le plaignant, en réponse à la délégation, a fait valoir que la justification fournie pour rejeter l'offre comme anormalement basse en raison de préoccupations concernant la continuité du service n'était pas conforme à la définition d'une offre anormalement basse figurant à l'article 2.6.10.1 du Guide pratique des procédures de passation de marchés dans le cadre de l'action extérieure de l'Union européenne (PRAG).[4] En particulier, ces préoccupations ne concernaient pas le prix ou la durabilité de l'offre.

8. En octobre 2025, la délégation a expliqué que le comité d’évaluation considérait que les éclaircissements fournis par le plaignant n’avaient pas répondu de manière adéquate aux doutes exprimés, étant donné qu’ils manquaient de détails et de pièces justificatives ou d’éléments de preuve suffisants.

9. Le plaignant a contacté la Commission à ce sujet. La Commission a expliqué que seul le pouvoir adjudicateur spécifique, en l’occurrence la délégation, pouvait répondre à ses préoccupations concernant l’évaluation et qu’il n’existait pas de mécanisme de réexamen par la Commission.

10. Insatisfaite des réponses reçues, la plaignante s’est adressée au Médiateur en octobre 2025.

L’enquête

11. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la décision de la délégation de rejeter l’offre du plaignant comme anormalement basse. En particulier, elle a demandé des éclaircissements sur les motifs du rejet de l’offre et a demandé à consulter tous les documents relatifs au présent appel d’offres.

12. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné le dossier de la délégation sur l’affaire. La Commission, en sa qualité de pouvoir adjudicateur-cadre, a répondu par écrit à la plainte. La réponse a été communiquée au plaignant, qui a formulé des commentaires.

Arguments présentés au Médiateur

Par la Commission

13. La Commission a expliqué que, lors de l’évaluation des offres reçues, le comité d’évaluation avait constaté que le prix proposé par le plaignant était nettement inférieur à celui des autres soumissionnaires, ce qui soulevait des soupçons quant au caractère anormalement bas de l’offre. Elle a donc suivi la procédure définie dans le règlement financier [5] et le PRAG [6] et a demandé au plaignant des éclaircissements sur les obligations applicables en matière sociale, de droit du travail et de sécurité, les services d’appui et les informations sur la continuité des activités en cas d’indisponibilité de l’expert. Le comité d’évaluation n’a pas demandé au plaignant de fournir une liste spécifique de pièces justificatives, mais l’a laissée à sa discrétion pour déterminer comment démontrer que le prix était justifié. La Commission a noté que le plaignant n’avait pas demandé d’éclaircissements supplémentaires à cet égard.

14. En réponse à cette demande, la Commission a fait observer que le plaignant avait fourni des explications génériques, sans aucune preuve à l’appui, et s’était contenté d’affirmer que le prix proposé était conforme aux conditions du marché local, en mentionnant les expériences passées en Papouasie-Nouvelle-Guinée. Le plaignant n’avait pas abordé spécifiquement les faibles honoraires cités, en particulier les honoraires de gestion, qui étaient nettement inférieurs à ceux des autres soumissionnaires. La Commission a noté qu’il n’était pas réaliste de proposer des frais de gestion aussi bas pour exécuter toutes les tâches énumérées dans le cahier des charges global et dans l’offre du plaignant, qui comprenaient également des activités de soutien. Cela a soulevé de sérieux doutes quant à la faisabilité de l’offre au prix proposé, y compris des considérations relatives à la continuité des activités en cas de remplacement de l’expert. Le comité d’évaluation a donc rejeté l’offre de la plaignante comme étant anormalement basse [7].

15. La Commission a noté qu’à la suite de la décision d’attribution, le contrat de services avait été signé «d’urgence» en raison de la pression exercée par les autorités nationales de Papouasie-Nouvelle-Guinée pour que l’expertise technique soit mise en place dès que possible. La Commission a en outre précisé que, lors des échanges ultérieurs avec le plaignant, la délégation ne pouvait pas divulguer d’informations sur les prix proposés par d’autres soumissionnaires afin de protéger leurs intérêts commerciaux. Les informations communiquées par la délégation au plaignant étaient donc limitées, l’accent étant mis sur les aspects liés à la continuité des activités, y compris l’appui technique. La Commission a noté que, malheureusement, ces informations étaient interprétées comme étant incohérentes plutôt que complémentaires. La Commission a néanmoins précisé que la raison pour laquelle la délégation a rejeté l’offre du plaignant était le prix extrêmement bas proposé, qui pourrait compromettre la prestation de services.

16. La Commission indique qu’à la suite de la réception de la plainte auprès du Médiateur, la délégation a réévalué la question et a maintenu sa conclusion selon laquelle l’offre du plaignant était anormalement basse. Elle a fourni cette évaluation au Médiateur dans une annexe confidentielle à sa réponse.

Par le plaignant

17. Le plaignant a affirmé que, lorsqu’il avait demandé des éclaircissements, le comité d’évaluation n’avait pas identifié de préoccupations spécifiques concernant le prix proposé, y compris des préoccupations relatives aux honoraires d’expert et de gestion. Le comité d’évaluation n’a pas non plus précisé quels documents le plaignant aurait dû fournir pour étayer le prix proposé. Cela a empêché le plaignant de fournir des éclaircissements plus spécifiques et de mieux répondre aux préoccupations du comité.

18. Le plaignant a en outre fait valoir que la décision de la délégation de rejeter son offre comme anormalement basse n’était pas suffisamment motivée. En particulier, la délégation n’a pas expliqué pourquoi les éclaircissements du plaignant ont été jugés insuffisants, ni identifié les préoccupations spécifiques qui sous-tendent sa décision.

19. Le plaignant a affirmé que, bien que la Commission ait fourni des arguments détaillés dans sa réponse au Médiateur, ces explications ne lui avaient pas été communiquées au cours de la procédure de passation de marché. Elle a indiqué que les explications fournies après l’achèvement de la procédure d’évaluation ne sauraient remédier à une motivation initiale insuffisante. En outre, elle a fait observer que des considérations relatives à l’urgence de la procédure ne sauraient justifier que la délégation n’ait pas suffisamment motivé sa décision.

20. En ce qui concerne l’évaluation fournie par la Commission, le plaignant a affirmé qu’il s’appuyait trop sur une comparaison avec d’autres offres et valeurs de référence. Elle a fait valoir que le fait que le prix d’une offre soit inférieur à un plafond de référence ne prouve pas qu’il est anormalement bas. Le plaignant a plutôt affirmé qu'il avait expliqué que le faible prix était justifié par l'embauche d'un expert local et par les structures de gestion et d'administration existantes dans le cadre de multiples missions. En outre, le plaignant a eu du mal à concilier la solide évaluation technique des dispositifs d’appui proposés et la conclusion selon laquelle l’offre financière rendait irréaliste la viabilité de l’appui.

21. Le plaignant a noté que son offre figurait parmi les offres techniques les plus solides. Le rejet de son offre comme anormalement basse a eu pour conséquence que son offre financière n’a pas été évaluée. Cela a entraîné la perte potentielle d’un contrat pour le plaignant, ce qui a une incidence financière considérable. Le plaignant a demandé au Médiateur d’envisager de demander une indemnisation ou une solution à l’amiable à la Commission.

L'évaluation du Médiateur

22. Le règlement financier prévoit qu’une offre est irrégulière lorsque le pouvoir adjudicateur la déclare anormalement basse [8]. La notion d’offre anormalement basse désigne les situations dans lesquelles le prix de l’offre d’un opérateur économique soulève des doutes quant à la viabilité économique de l’offre, à sa conformité avec les obligations légales applicables et à la possibilité de l’exécuter conformément aux exigences de l’offre [9].

23. Le règlement financier ne définit pas clairement ce qu’est une offre anormalement basse. Elle se contente d’indiquer que, lorsqu’une offre apparaît anormalement basse, le pouvoir adjudicateur demande par écrit des précisions au soumissionnaire et lui donne la possibilité de présenter ses observations.[10] Le règlement financier fournit néanmoins quelques indications quant aux éléments à prendre en considération par le pouvoir adjudicateur lors de cette appréciation.[11] Il mentionne également que le pouvoir adjudicateur rejette une offre lorsqu’elle «ne respecte pas les obligations applicables dans les domaines du droit environnemental, social et du travail». [12] Si les éléments de preuve fournis ne rendent pas compte de manière satisfaisante du faible prix ou des coûts proposés, le pouvoir adjudicateur doit alors rejeter une offre comme anormalement basse.[13]

24. En l’absence de définition claire, il appartient au pouvoir adjudicateur de déterminer la méthode utilisée pour identifier les offres anormalement basses, pour autant que cette méthode soit objective et non discriminatoire. Les institutions de l’UE ont élaboré leurs propres orientations internes pour aider les pouvoirs adjudicateurs dans cette évaluation [14].

25. Par conséquent, le pouvoir adjudicateur dispose d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer si une offre est anormalement basse. Il n’appartient pas au Médiateur de décider si l’offre était anormalement basse ou non, cette décision étant en définitive une décision du pouvoir adjudicateur. Le rôle du Médiateur dans de tels cas est d’évaluer si le pouvoir adjudicateur a mené la procédure conformément aux règles applicables, a suffisamment motivé sa décision et n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.

26. En l’espèce, la Médiatrice note que la délégation a bien suivi la procédure d’évaluation en deux étapes, conformément au règlement financier. Ayant d’abord identifié l’offre comme étant potentiellement anormalement basse, la délégation a entamé la deuxième étape de la procédure et a envoyé une demande d’éclaircissements au plaignant. La Médiatrice estime que, sur la base des documents examinés, cette demande était conforme aux règles applicables, étant donné que l’offre du plaignant soulevait des soupçons d’être potentiellement anormalement basse en raison de son niveau nettement inférieur à celui des autres.

27. Le Médiateur note que, lorsqu’elle a demandé des éclaircissements, la délégation n’a pas relevé de préoccupations spécifiques concernant le prix proposé. Elle a demandé, de manière générale, des éclaircissements sur le faible prix proposé, y compris le respect de certaines obligations légales, et des questions sur les services d’appui et la continuité des activités. Le Médiateur estime que, compte tenu des conséquences juridiques de cette procédure, il aurait été de bonne pratique administrative pour le pouvoir adjudicateur d’identifier clairement les éléments spécifiques à l’origine du soupçon que l’offre était anormalement basse et d’indiquer quels éléments de preuve ou informations le plaignant était censé fournir pour répondre à ces préoccupations.  

28. En ce qui concerne les préoccupations relatives à la continuité des activités en cas d’indisponibilité de l’expert, le Médiateur estime que cette question ne constitue pas à elle seule une composante du prix et que l’absence d’un remplacement approprié ne constitue pas, en soi, une preuve que le prix proposé est anormalement bas. La délégation et la Commission n’ont pas précisé en quoi cette question était liée à l’évaluation de la faisabilité financière de l’offre. Le Médiateur estime que, si une question est prise en considération pour apprécier si une offre est anormalement basse, le pouvoir adjudicateur devrait être en mesure d’expliquer clairement sa pertinence pour l’évaluation du prix proposé dans l’offre.

29. La délégation a ensuite rejeté l’offre de la plaignante comme étant anormalement basse parce que le prix de la plaignante était «considérablement inférieur au prix normal du marché, ce qui peut affecter la durabilité de la prestation de services». La Commission a expliqué que tel était le motif du rejet de l’offre. Le Médiateur note que cela correspond aux informations contenues dans les documents examinés, en particulier le motif de rejet figurant dans le rapport d’évaluation.  

30. Néanmoins, le Médiateur est d’avis que la délégation n’a pas suffisamment étayé sa décision, en violation de l’obligation de motivation [15]. En particulier, les propres orientations de la Commission sur les offres anormalement basses prévoient que les évaluations des offres anormalement basses doivent être dûment documentées et étayées dans le rapport d’évaluation, et que des réponses doivent être fournies à toute demande ou question connexe. En outre, le PRAG prévoit que, à la suite du rejet d’une offre comme anormalement basse, la motivation doit inclure suffisamment de détails pour permettre au soumissionnaire évincé de comprendre comment le pouvoir adjudicateur est parvenu à sa conclusion et lui permettre de contester la décision [16]. Si une offre inférieure au prix normal du marché est une raison suffisante pour contacter le plaignant et demander des éclaircissements, elle ne saurait être, en soi, une explication suffisante du rejet de l’offre comme anormalement basse.

31. Sur la base de l’examen du dossier, la Médiatrice a constaté que ni le rapport d’évaluation ni aucun autre document du dossier ne contenait de détails sur l’appréciation de fond du comité d’évaluation ou de la délégation quant au caractère anormalement bas de l’offre ou a expliqué comment le comité d’évaluation était parvenu à cette conclusion. Le rapport d’évaluation indiquait simplement le motif du rejet, sans expliquer ce que l’on entendait par «prix normal du marché», quelle composante spécifique du prix suscitait des doutes quant à sa faisabilité ou sur quelle base le prix était considéré comme insoutenable. Les précisions supplémentaires fournies par la délégation, bien que considérées comme «complémentaires» par la Commission, reposaient sur des éléments qui, comme indiqué ci-dessus, n’étaient pas clairement liés au prix et n’auraient pas dû être pris en compte, en tant que tels, dans le cadre de la procédure visant à déterminer le caractère anormalement bas de l’offre. La délégation a également indiqué que les éclaircissements du plaignant ne contenaient pas suffisamment de détails et d’éléments de preuve à l’appui, sans expliquer pourquoi elle considérait que tel était le cas.

32. La Médiatrice estime qu’une décision rejetant une offre comme anormalement basse a une incidence significative sur un soumissionnaire et devrait être dûment motivée et documentée, conformément aux propres lignes directrices de la Commission. Tel n’a pas été le cas en l’espèce.

33. Au cours de cette enquête, la Commission a fourni des éclaircissements plus détaillés sur la décision de rejeter l’offre comme anormalement basse. En particulier, elle a expliqué quelle composante du prix soulevait des doutes spécifiques et pourquoi l’offre du plaignant était considérée comme anormalement basse. En outre, la Commission a également indiqué que, au cours de l’enquête de la Médiatrice, la délégation avait réévalué la question et était parvenue à la même conclusion. Elle a documenté son évaluation dans une note interne confidentielle, en fournissant une explication détaillée des raisons pour lesquelles l’offre du plaignant était considérée comme anormalement basse.

34. La Médiatrice apprécie les éclaircissements fournis sur les raisons pour lesquelles l’offre de la plaignante a été rejetée comme anormalement basse. Bien que la Médiatrice note que le prix proposé par le plaignant était effectivement nettement inférieur à celui des autres soumissionnaires et que les éclaircissements du plaignant étaient limités, la Médiatrice rappelle que la demande d’éclaircissements adressée par la délégation au plaignant était générale et n’a pas soulevé avec le plaignant les questions auxquelles la Commission faisait alors référence. En outre, la Médiatrice estime que les clarifications fournies par la Commission se sont concentrées sur une comparaison des prix, sans expliquer pourquoi les clarifications spécifiques fournies par le plaignant ne répondaient pas suffisamment aux préoccupations concernant le faible prix proposé. Comme indiqué ci-dessus, le fait qu’une offre soit inférieure au prix normal du marché n’est pas, en soi, une raison suffisante pour la rejeter comme anormalement basse.

35. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que la manière dont la délégation a traité la question constitue un cas de mauvaise administration. Dans ce cas, le Médiateur ne formulera aucune recommandation, étant donné que le marché a été attribué et est mis en œuvre par l’attributaire, qui a acquis des droits au titre du marché. En outre, il appartient à la Cour de justice de l’Union européenne d’annuler une décision de rejet d’une offre et d’accorder des dommages-intérêts au soumissionnaire pour la perte de sa chance, si cela se justifie. Le Médiateur formulera néanmoins des suggestions en vue d'éviter qu'une situation similaire ne se reproduise à l'avenir. 

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La délégation de l’Union européenne en Papouasie-Nouvelle-Guinée a agi avec mauvaise administration dans la manière dont elle a mené la procédure visant à déterminer si l’offre était anormalement basse.

Suggestions d'amélioration

La Commission devrait prendre des mesures pour veiller à ce que le personnel des délégations de l’UE chargé des procédures de passation de marchés publics dispose d’orientations suffisantes sur la manière de déterminer si une offre est anormalement basse. En particulier, la Commission devrait veiller à ce que:

a) lorsqu'il demande à un soumissionnaire des éclaircissements concernant un soupçon que son offre est anormalement basse, le pouvoir adjudicateur identifie clairement les éléments spécifiques à l'origine de ce soupçon et indique quels éléments de preuve ou informations le soumissionnaire est censé fournir pour répondre à ces préoccupations;

b) lorsqu'une question est prise en considération pour évaluer si une offre est anormalement basse, le pouvoir adjudicateur est en mesure d'expliquer clairement sa pertinence pour l'évaluation des prix de l'offre;

c) conformément au droit de l’Union relatif à l’obligation de motivation et aux propres lignes directrices de la Commission, les décisions de rejet d’une offre comme anormalement basse sont dûment motivées et les soumissionnaires évincés sont suffisamment motivés.

Teresa Anjinho Médiatrice
européenne

Strasbourg, le 7 octobre 2026

[1] Le pouvoir adjudicateur pour le contrat-cadre EES 2023 est la Commission européenne.

[2] Les services d’appui consistent en un soutien technique, consultatif, de coordination et autre fourni par le contractant pour faciliter la mise en œuvre d’une mission.

[3] Règlement (UE) 2024/2509 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (ci-après le «règlement financier»): https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/2509/oj/eng.

[4] Disponible à l’adresse suivante: https://international-partnerships.ec.europa.eu/funding-and-technical-assistance/guidelines/contract-award-procedures-european-union-external-action-practical-guide-prag_fr.

[5] Annexe 1, point 23 du règlement financier.

[6] Section 3.4.4 du PRAG.

[7] sur la base de la section 3.4.4 du PRAG et de l'annexe 1, point 23.2, du règlement financier.

[8] Règlement financier, annexe I, point 12.2.d).

[9] Voir PRAG, section 2.6.10. «Offres anormalement basses et subventions étrangères».

[10] Règlement financier, annexe I, point 23.1.

[11] Règlement financier, annexe I, point 23.1. a) l'économie du procédé de fabrication, de la prestation de services ou de la méthode de construction; b) les solutions techniques choisies ou les conditions exceptionnellement favorables dont dispose le soumissionnaire; c) l’originalité de l’offre; d) le respect par le soumissionnaire des obligations applicables dans les domaines du droit environnemental, social et du travail; e) le respect par les sous-traitants des obligations applicables dans les domaines du droit environnemental, social et du travail; f) la possibilité pour le soumissionnaire d’obtenir une aide d’État dans le respect des règles applicables.»

[12] Règlement financier, annexe I, point 23.2.

[13] Règlement financier, annexe I, point 23.2.

[14] Voir section 2.6.10.1 du PRAG et note explicative de la Commission sur les offres anormalement basses, octobre 2023 (interne).

[15] L’obligation de motivation est consacrée à l’article 41, paragraphe 2, point c), de la charte des droits fondamentaux, à l’article 296 du TFUE et à l’article 18 du code européen de bonne conduite administrative: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/document/fr/3510.  

[16] PRAG, section 2.6.10.1.