Kantelun tausta

1. Kantelija aloitti Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) palveluksessa väliaikaisena toimihenkilönä keväällä 2015. Tämän jälkeen hän suoritti yhdeksän kuukauden koeajan. Kantelijalle toimitettiin työnkuvaus hänen palvelukseen ottamisensa yhteydessä, mutta hänen yksityiskohtaisista työtavoitteistaan sovittiin vasta myöhemmin hänen koeaikansa aikana. Koeajan aikana kantelijan arvioija ja hallinto kävivät useita keskusteluja hänen suoriutumisestaan ja jakoivat näkemyksiään hänen työstään.

2. Koeajan päättyessä kantelija sai jäljennöksen koeaikaa koskevan kertomuksen ensimmäisestä luonnoksesta, jossa suositeltiin hänen erottamistaan ennen koeajan päättymistä. Kantelija katsoi, että hänen suorituksensa arvioinnissa oli menettelyllisiä sääntöjenvastaisuuksia ja puutteita. Näin ollen hän teki EASOlle kaksi valitusta henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan mukaisesta arviointimenettelystä [1].

3. Yli kuukausi ennen koeajan päättymistä kantelijalle ilmoitettiin loppuraportin tuloksesta. Arvioija katsoi, että hänen suorituksensa oli epätyydyttävä, ja suositteli, että kantelijan sopimus irtisanotaan koeajan päättyessä. 

4. Tuolloin voimassa olleiden sääntöjen mukaisesti ja kunnioittaakseen hänen oikeuttaan tulla kuulluksi EASO tarjosi kantelijalle tapaamista pääjohtajan kanssa, joka tekisi lopullisen päätöksen hänen työsuhteestaan. Pääjohtaja, jonka toimikausi oli päättymässä, ei kuitenkaan voinut tavata kantelijaa ennen tämän toimikauden päättymistä. Tämän seurauksena EASO tarkasteli mahdollisuutta järjestää kokous hallintoneuvoston jäsenen kanssa. Lyhyen varoitusajan vuoksi yksikään jäsenistä ei kuitenkaan ollut käytettävissä. Pääjohtajan lähdön jälkeen EASOn hallintoneuvosto valitsi hallintopäällikön virkaatekeväksi pääjohtajaksi.

5. Tämän jälkeen vt. pääjohtaja, joka oli aiemmin ollut kantelijan arvioija, päätti olla kuulematta kantelijaa itse eturistiriitojen välttämiseksi. Sen sijaan hän siirsi ”nimittävän viranomaisen [2] valtuudet” kantelijan koeajaksi EASOn koulutuskeskuksen päällikölle, jäljempänä ’nimittävä viranomainen’, joka oli EASOn toiseksi vanhin henkilöstön jäsen.

6. Kantelija oli tyytymätön raportointiprosessin käsittelytapaan. Näin ollen hän teki henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan nojalla uuden valituksen virkaatekevän pääjohtajan päätöksestä siirtää toimivaltaansa ja toisti samalla aiemmat huolenaiheensa. Hän totesi, että häntä oli kohdeltu epäoikeudenmukaisesti ja että hänen koeaikansa raportoinnissa ja arvioinnissa oli ollut menettelyllisiä puutteita. Hänen mukaansa virkaa tekevän pääjohtajan päätös siirtää nimittävän viranomaisen toimivalta oli ”väärennetty”. Hän väitti erityisesti, että päätösasiakirjaa oli taannehtivasti ja manipuloitu.

7. Kantelijan kanssa pidetyn vuoropuhelukokouksen jälkeen virkaatekevä nimittävä viranomainen suositteli hänen erottamistaan. Euroopan unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 14 artiklan mukaisesti ja neljä päivää ennen työsopimuksensa päättymistä kantelijalle ilmoitettiin, että hänen koeaikansa ei ollut onnistunut, ja hän sai jäljennöksen työsuhteensa päättämistä koskevasta päätöksestä.

8. Tämän jälkeen kantelija teki toisen 90 artiklan 2 kohdan mukaisen valituksen irtisanomispäätöksestä. Tähän kanteluun ja EASOlle aiemmin tehtyihin kanteluihin ei vastattu, kun kantelija kääntyi Euroopan oikeusasiamiehen puoleen 4. huhtikuuta 2016.

Tiedustelu

9. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen siitä, että EASO ei ollut vastannut kantelijan 90 artiklan 2 kohdan mukaisiin kanteluihin, sekä väitetyistä puutteista hänen arviointinsa käsittelyssä. 

10. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies pyysi kantelijalta lisäasiakirjoja, pyysi EASOlta joitakin selvennyksiä ja tutki myös EASOn asiakirja-aineiston.

Kantelijan 90 artiklan 2 kohdan nojalla tekemiin kanteluihin vastaamatta jättäminen

Kantelijan ja toimielimen väitteet

11. Kantelija toimitti jäljennökset EASOlle tehdyistä valituksista, joihin ei ollut vastattu useista muistutuksista huolimatta. Ollessaan suoraan yhteydessä kantelijaan EASO vakuutti hänelle, että se vastaisi lakisääteisessä neljän kuukauden määräajassa.

12. Vastauksessaan EASO totesi oikeusasiamiehen tutkimuksen aloittamisen jälkeen, että henkilöstösäännöissä todetaan selvästi, että vastaamatta jättäminen merkitsee implisiittistä hylkäämistä. Se selitti myös, että osa kanteluista oli ollut ennenaikaisia, mistä se oli jo ilmoittanut kantelijalle etukäteen, tai että niitä ei voitu ottaa tutkittavaksi. EASO vastasi kuitenkin myöhemmin kaikkiin kantelun tekijän 90 artiklan 2 kohdan mukaisissa kanteluissaan esittämiin epäkohtiin.  

Oikeusasiamiehen arviointi

13. Henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdassa säädetään, että vastaamatta jättäminen neljän kuukauden kuluessa on hiljainen kielteinen päätös ja antaa kantelijalle mahdollisuuden nostaa kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa. Oikeusasiamies on kuitenkin johdonmukaisesti katsonut, että on hyvän hallintotavan mukaista antaa kirjallinen vastaus tällaisiin kanteluihin.

14. EASO antoi kantelijalle yksityiskohtaisen selvityksen siitä, miksi se katsoi, että osa hänen valituksistaan oli ennenaikaisia tai että niitä ei voitu ottaa käsiteltäväksi.

15. Lisäksi oikeusasiamies toteaa, että EASO on nyt vastannut kaikkiin kantelijan 90 artiklan 2 kohdan mukaisiin kanteluihin ja käsitellyt niissä esiin tuotuja kysymyksiä. Hän on tyytyväinen myös siihen, että EASO vastasi kantelijan viimeiseen valitukseen neljän kuukauden määräajassa. Tämän perusteella oikeusasiamies katsoo, että EASO on ratkaissut asian tämän näkökohdan eikä tutkimuksen tämän näkökohdan jatkamiselle ole perusteita.

Raportointiprosessin menettelylliset puutteet

Oikeusasiamiehen arviointi

16. Kantelija esitti useita perusteluja, jotka

EASO käsitteli asiaa laajasti vastauksissaan kantelijan 90 artiklan 2 kohdan mukaisiin kanteluihin sekä myöhemmässä kirjeenvaihdossaan oikeusasiamiehen kanssa.

i) väitteet, joiden mukaan useat EASOn koeajalla olevan henkilöstön arviointia koskevan oppaan,  jäljempänä ’opas’,[3] määräykset olivat ristiriidassa muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen kanssa, ja ii) EASOn oppaan muita määräyksiä ei noudatettu

17. EASO totesi, että koeajan arvioinnin aikana sen oppaan ja muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 14 artiklan välillä oli ollut epäjohdonmukaisuutta [4]. Se totesi, että opasta oli päivitetty 30.11.2015. Lisäksi EASO väitti, että muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen säännöksiä oli sovellettu oikein kantelijan tapauksessa.

18. Mitä tulee oppaan yhteensopimattomuuteen muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen sääntöjen kanssa, oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että mahdolliset eroavuudet on korjattu ja että oppaassa otetaan nyt asianmukaisesti huomioon muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 14 ja 84 artiklan säännökset.

19. Oikeusasiamies toteaa, että kantelijalle annettiin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen mukainen määräaika (8 työpäivää) huomautusten esittämiseen koeaikaa koskevasta kertomuksesta, joka oli saatu valmiiksi yli kuukausi ennen hänen koeaikansa päättymistä. Hän käytti myös tilaisuutta hyväkseen ja järjesti neuvottelukokouksen nimittävän viranomaisen kanssa, ja hänelle ilmoitettiin hänen työsopimuksensa irtisanomista koskevasta päätöksestä ilman aiheetonta viivytystä. Lisäksi hän oli hyvin perillä muuhun henkilöstöön sovellettavissa palvelussuhteen ehdoissa säädetystä menettelystä ja sopi seuraavista vaiheista hallinnon kanssa.

20. Oikeusasiamies katsoo, että kantelijan tapauksessa toteutetut menettelyvaiheet vastasivat muuhun henkilöstöön sovellettavissa palvelussuhteen ehdoissa säädettyjä menettelyvaiheita. Mitä tulee kantelijan väitteeseen, jonka mukaan opasta ei noudatettu, tarkastus osoitti, että vaikka kaikkia oppaassa vahvistettuja sääntöjä ei ollut sovellettu, raportointiprosessin yleinen käsittely oli tyydyttävää. Koska EASO noudatti muuhun henkilöstöön sovellettavissa palvelussuhteen ehdoissa vahvistettuja sääntöjä ja kunnioitti kantelijan oikeuksia, oikeusasiamies ei löydä perusteita jatkaa asian käsittelyä.

iii) väite, jonka mukaan kantelijan työtavoitteista sovittiin vasta kaksi kuukautta ennen koeajan päättymistä

21. EASO totesi, että kantelijalle oli toimitettu työnkuvaus heti hänen palvelukseen ottamisensa jälkeen. Hänen arvioijansa vaihtui kuitenkin koeajan aikana (puolitoista kuukautta myöhemmin). EASO totesi myös, että kantelijan työtavoitteet oli lopulta viimeistelty hänen koeaikansa neljännen kuukauden alussa useiden keskustelujen jälkeen. Lisäksi EASO totesi, että arvioija oli käynyt useita keskusteluja kantelijan kanssa hänen koeaikanaan. Tietoja vaihdettiin säännöllisesti, ja palautetta annettiin useaan otteeseen.

22. Oikeusasiamiehen tarkastus ja EASOn toimittama selvennys vahvistavat, että kantelijan työtavoitteet hyväksyttiin hänen koeaikansa neljännellä kuukaudella (eikä, kuten hän alun perin väitti, kaksi kuukautta ennen koeajan päättymistä). Kantelija ei kuitenkaan allekirjoittanut sovittuja tavoitteita tuossa vaiheessa. Oppaan [5] mukaan työn tavoitteet olisi pitänyt asettaa koeajan alussa. EASO on kuitenkin osoittanut, että se on pyrkinyt kohtuullisesti sopimaan kantelijan kanssa hänen työtavoitteistaan etukäteen. Se viittasi myös viivästykseen, joka johtui kantelijan arvioijan vaihtumisesta.

23. Olisi ollut parempi, jos EASO olisi toiminut sisäisen oppaansa vaatimusten mukaisesti ja asettanut työtavoitteet koeajan alussa. Olisi myös ollut parempi, jos kantelija olisi allekirjoittanut sovitut tavoitteet aikaisemmin. Tavoitteet liittyivät kuitenkin toimenkuvaan, ja näyttää siltä, että kantelija suoritti tehtävänsä tältä pohjalta. Vaikka työtavoitteiden asettamis- ja hyväksymismenettely olisi voinut olla parempi, oikeusasiamies ei pidä tätä olosuhteisiin liittyvänä hallinnollisena epäkohtana. Oikeusasiamies tekee kuitenkin parannusehdotuksen tältä osin. 

iv) väitteet siitä, että EASO peruutti päätöksen nimittävän viranomaisen toimivallan siirtämisestä ja että valtuuttamaton henkilö irtisanoi kantelijan sopimuksen

24. EASO ei ollut samaa mieltä kantelijan kanssa siitä, että nimittävän viranomaisen toimivallan siirtämistä koskevan päätöksen sisältävä asiakirja oli ”väärennetty”. Kantelijalle ilmoitettiin nimittävän viranomaisen toimivallan siirrosta hänen koeaikansa osalta sen hyväksymistä seuraavana päivänä. Hänelle toimitettiin myös paperikopio hänen pyynnöstään tehdystä päätöksestä.

25. Oikeusasiamies toteaa, että kun otetaan huomioon kantelijan arvioijan nimittäminen vt. pääjohtajaksi, EASO vältti asianmukaisesti mahdollisen eturistiriidan. Oikeusasiamies on samaa mieltä siitä, että tämä oli tarpeen kantelijan arvioinnin puolueettomuuden varmistamiseksi. Kantelija ei ole esittänyt vakuuttavia perusteluja sen näkemyksensä tueksi, jonka mukaan virkaatekevällä nimittävällä viranomaisella ei ollut valtuuksia käyttää harkintavaltaansa hänen suorituksensa arvioinnissa.

26. Kantelija ei myöskään ole esittänyt vakuuttavia perusteluja tai näyttöä siitä, että EASO olisi ”väärennetty” joitakin hänen arviointiprosessiinsa liittyviä asiakirjoja. Oikeusasiamiehen mukaan se, että toimivallan siirtoa koskevan päätöksen rekisteröinti viivästyi, ei ole osoitus väärinkäytöksistä. Asiakirjojen tarkastuksen aikana EASO antoi kohtuullisen selityksen tälle viivästykselle, joka liittyi viraston silloiseen rakenneuudistukseen. Lisäksi kantelijalle ilmoitettiin päätöksestä tosiasiallisesti sitä seuraavana päivänä. Välittömästi tämän jälkeen EASO yritti useaan otteeseen järjestää vuoropuhelukokouksen valituksen tekijän kanssa. Kokouksen tarkoitus ja virkaatekevän nimittävän viranomaisen asema ilmoitettiin hänelle selkeästi.

v) väite, jonka mukaan kantelijan ehdotus koeajan pidentämisestä hylättiin virheellisesti

27. EASO totesi, että virkaatekevä nimittävä viranomainen oli käyttänyt harkintavaltaansa kantelijan koeajan osalta. Virkaatekevä nimittävä viranomainen hylkäsi kantelijan ehdotuksen hänen koeaikansa pidentämisestä. Virkaatekevä nimittävä viranomainen otti huomioon hänen koeaikaansa koskevassa kertomuksessa esitetyt huomautukset, hänen arvioijansa suosituksen ja kantelijan keskustelukokouksessa esittämät huomautukset ennen kuin se teki lopullisen päätöksen hänen palvelussuhteensa päättämisestä.

28. EASO totesi myös, että vt. pääjohtaja oli päättänyt siirtää nimittävän viranomaisen valtuudet kantelijan koeaikaa koskevassa erityistapauksessa varmistaakseen puolueettoman muutoksenhakumenettelyn ja hyvän hallinnon periaatteiden noudattamisen. Näin pyrittiin estämään eturistiriidat ja takaamaan kantelijalle puolueeton päätöksentekoprosessi. Lisäksi EASO totesi, että kantelija oli pyytänyt virkaatekevää nimittävää viranomaista pidentämään hänen koeaikaansa kuudella kuukaudella. Näin tehdessään kantelija oli tunnustanut virkaatekevän nimittävän viranomaisen oikeuden tehdä päätös hänen koeajastaan.

29. Oikeusasiamies katsoo, että EASO toimi harkintansa mukaan, kun se ei suostunut pidentämään kantelijan koeaikaa. Muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 14 artiklan mukaisesti tällaiset pidennykset rajoitetaan poikkeuksellisiin olosuhteisiin [6]. Asiakirja-aineistossa ei ole mitään näyttöä, joka osoittaisi tällaisten olosuhteiden olemassaolon. 

vi) väite, jonka mukaan EASO hylkäsi virheellisesti kantelijan lukuisat pyynnöt saada irtisanomispäätös kuukauden irtisanomisajalla

30. EASO totesi, että muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 14 artiklan 2 kohdan mukaan koeajalla oleva väliaikainen toimihenkilö on irtisanottava kuukauden irtisanomisajalla vain, jos hänen työsuhteensa päätetään ennen koeajan päättymistä. Koska kantelijan työsuhde päättyi hänen koeaikansa päättyessä, EASO katsoi, ettei sillä ollut velvollisuutta ilmoittaa kantelijalle hänen työsuhteensa päättymisestä ennen koeajan päättymistä.

31. Muuhun henkilöstöön sovellettavissa palvelussuhteen ehdoissa ei säädetä irtisanomisajasta väliaikaisille toimihenkilöille, joiden työsuhde päättyy koeajan päättyessä. Koska asia on kuitenkin tärkeä asianomaiselle henkilöstön jäsenelle, olisi asianmukaista, että hänelle ilmoitetaan irtisanomisesta ilman aiheetonta viivytystä. EASOn selvitys tässä tapauksessa on sovellettavien sääntöjen mukainen. Lisäksi oikeusasiamies toteaa, että EASO ilmoitti kantelijalle sopimuksen irtisanomisesta ilman aiheetonta viivytystä.

vii) väite, jonka mukaan EASO ei toimittanut kantelijalle hänen työsuhteensa päättämistä koskevaa alkuperäistä päätöstä vaan kopion siitä

32. EASO totesi, että kantelija oli saanut päätöksestä sähköisen version ja että paperituloste toimitettiin hänelle tavallisena kirjeenä 18. tammikuuta 2016 sen jälkeen, kun ensimmäinen epäonnistunut toimitusyritys oli tehty joulukuussa 2015.

33. Kantelija lähetti päätöksestä sähköisen jäljennöksen oikeusasiamiehen toimistoon. Päätös näyttää olevan virkaa tekevän nimittävän viranomaisen virallinen asiakirja, jossa on painettu kirjelomake, viitenumero ja sähköinen allekirjoitus. Oikeusasiamies huomauttaa, että kantelijan väite on epäselvä, koska päätös laadittiin sähköisesti. EASO antoi kohtuullisen selvityksen pyrkimyksistään toimittaa kantelijalle sekä sähköisiä että paperikopioita. Oikeusasiamies on näin ollen vakuuttunut siitä, että EASO ilmoitti päätöksestään kantelijalle tyydyttävällä tavalla.

viii) väite, jonka mukaan kantelijaa on kohdeltu epäoikeudenmukaisesti

34. Oikeusasiamies ei myöskään löydä mitään tukea kantelijan väitteelle, jonka mukaan EASO kohteli häntä epäoikeudenmukaisesti. Asiakirja-aineisto ei viittaa siihen, että kantelijaa olisi kohdeltu epäoikeudenmukaisesti koeajan raportointiprosessin aikana.

35. Yhteenvetona oikeusasiamies katsoo, että hänen tekemänsä lisätutkimukset eivät ole perusteltuja. Oikeusasiamies on näin ollen päättänyt lopettaa asian käsittelyn ja tehdä EASOlle parannusehdotuksen.

Päätelmä

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksen perusteella seuraavan päätelmän ja parannusehdotuksia [7]:

EASO on ratkaissut kantelun menettelyä koskevan näkökohdan (vastaamatta jättäminen).

Muita kanteluun liittyviä seikkoja koskevat lisätutkimukset eivät ole perusteltuja.

Parannusehdotus

EASOn olisi toimittava koeajalla olevan henkilöstön arviointia koskevassa oppaassa esitetyn vaatimuksen mukaisesti, jonka mukaan uusien henkilöstön jäsenten työtavoitteet on asetettava ilman aiheetonta viivytystä.

Valituksen tekijälle ja EASOlle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O'Reilly

Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 28.4.2017

 

 

[1] 2. Henkilö, johon näitä henkilöstösääntöjä sovelletaan, voi tehdä nimittävälle viranomaiselle valituksen hänelle vastaisesta toimesta joko silloin, kun kyseinen viranomainen on tehnyt päätöksen tai kun se ei ole toteuttanut henkilöstösäännöissä määrättyä toimenpidettä. Valitus on tehtävä kolmen kuukauden kuluessa. Määräaika alkaa kulua

— säädöksen julkaisupäivänä, jos se on yleisluonteinen toimi;

— päivänä, jona päätös annetaan tiedoksi asianomaiselle henkilölle, mutta joka tapauksessa viimeistään päivänä, jona tämä on saanut tällaisen tiedoksiannon, jos toimenpide vaikuttaa määrättyyn henkilöön ; jos määrättyyn henkilöön kohdistuva toimi on kuitenkin omiaan vaikuttamaan haitallisesti toiseen henkilöön, määräaika alkaa kulua tämän toisen henkilön osalta sinä päivänä, jona hän vastaanottaa ilmoituksen, mutta joka tapauksessa viimeistään julkaisupäivänä;

— vastauksen antamiselle asetetun määräajan päättymispäivänä, jos valitus koskee 1 kohdassa tarkoitettua implisiittistä päätöstä pyynnön hylkäämisestä.

Viranomaisen on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle perustellusta päätöksestään neljän kuukauden kuluessa valituksen tekemisestä. Jos valitukseen ei ole vastattu tämän määräajan kuluessa, se katsotaan implisiittiseksi hylkääväksi päätökseksi, johon voidaan hakea muutosta 91 artiklan mukaisesti.

[2] Henkilöstösääntöjen 2 artiklan mukaan kukin toimielin määrittää, kuka käyttää henkilöstösäännöissä nimittävälle viranomaiselle annettua toimivaltaa.

[3] EASOn opas koeajalla olevan henkilöstön arviointiin on sisäinen asiakirja, jossa esitetään koetusmenettely, arvioijan ja koeajalla olevan henkilön rooli.

[4] Euroopan unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 14 artiklassa säädetään väliaikaisiin toimihenkilöihin sovellettavista koeajan ehdoista.

[5] Vanhan oppaan A kohdan 4 alakohdassa todetaan seuraavaa: ” Arvioijan olisi tavattava koeajalla olevat henkilöt koeajan alussa selittääkseen, mitä heiltä odotetaan, vahvistaakseen heidän toimenkuvansa ja asettaakseen tavoitteita”.

[6] Erityisesti silloin, kun toimihenkilö on poissa yhtäjaksoisesti vähintään kuukauden ajan koeaikanaan muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 14 artiklan 1 kohdan mukaisen sairauden, äitiyden tai tapaturman vuoksi.

[7] Tietoa uudelleentarkastelumenettelystä on oikeusasiamiehen verkkosivustolla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/70669/html.bookmark