Der Kommission wurde eine Verlängerung der Frist für die Beantwortung des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten in den oben genannten Fällen („Drehtüreffekt“) bis zum 31. Januar 2015 gewährt.

Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Das Phänomen des Ausscheidens von Personal aus den EU-Organen in den Privatsektor oder des Eintritts von Personal aus dem Privatsektor in die Organe wird oft als „Drehtüreffekt“ bezeichnet. Dieses Phänomen bereitet den EU-Bürgern zunehmend Sorgen, insbesondere wegen der Gefahr von Interessenkonflikten. Da die Unabhängigkeit und Objektivität der öffentlichen Verwaltung der EU für den Aufbau von Vertrauen seitens der Bürger von entscheidender Bedeutung ist, schenkt der Bürgerbeauftragte allen Bedenken hinsichtlich Interessenkonflikten große Aufmerksamkeit.

Diese Untersuchung, die durch Beschwerden einer Reihe von NRO ausgelöst wurde, hat systemische Missstände bei der Umsetzung einiger Aspekte des Ansatzes der Kommission zum Phänomen der "Drehtüreffekte" aufgedeckt. Der Bürgerbeauftragte richtet daher spezifische Empfehlungen an die Kommission, um die festgestellten Mängel zu beseitigen. Insbesondere benötigt die Kommission ein umfassendes und ordnungsgemäß dokumentiertes Überprüfungsverfahren, wenn Mitarbeiter außerhalb der Kommission arbeiten. Im Geiste eines konstruktiven Dialogs bietet sie auch allgemeine Leitlinien an, wie die Verfahren der Kommission weiter verbessert werden könnten. Der Bürgerbeauftragte schlägt beispielsweise vor, dass die Kommission alle relevanten Einzelheiten ihrer Entscheidungen, die es leitenden Mitarbeitern ermöglichen, außerhalb der Kommission zu arbeiten, online veröffentlichen sollte. Dies erhöht die Transparenz des Überprüfungsverfahrens der Kommission in Bezug auf Drehtüren, zumindest in Bezug auf hohe Beamte, und wird die Bürgerinnen und Bürger in die Lage versetzen, zur Durchsetzung der Vorschriften über Interessenkonflikte durch die Kommission beizutragen.

Der Bürgerbeauftragte wird die Aufsicht verstärken, um sicherzustellen, dass die Verfahren der EU-Organe in Bezug auf Drehtüren zu korrekten, fundierten und gut dokumentierten Entscheidungen führen und dass einschlägige Informationen über Entscheidungen über leitende Bedienstete veröffentlicht werden.

Hintergrund der Untersuchung

1. In den Jahren 2012 und 2013 reichten das Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch und Friends of the Earth beim Bürgerbeauftragten Beschwerden über das Phänomen der Drehtüren ein. Als Reaktion auf diese Beschwerden beschloss der Bürgerbeauftragte, eine Untersuchung einzuleiten, um aus systemischer Sicht zu klären, wie die Europäische Kommission mit Konflikten umgeht, die entstehen können, wenn Bedienstete aus ihren Dienststellen ausscheiden oder ihnen beitreten. Die Bewertung des Bürgerbeauftragten umfasst eine Analyse der Auslegung und Anwendung der einschlägigen Vorschriften des EU-Beamtenstatuts durch die Kommission [2] [3].

Die Untersuchung

2. In dieser Untersuchung [4] versucht der Bürgerbeauftragte, systemische Probleme und systemische Lösungen für diese Probleme zu ermitteln. Ihre Untersuchung konzentriert sich daher nicht auf die Behandlung der von den Beschwerdeführern genannten Einzelfälle durch die Kommission.

3. Im Laufe der Untersuchung und zur Beurteilung des systemischen Charakters des angeblichen Problems führten die Dienststellen des Bürgerbeauftragten eine eingehende Prüfung der Kommissionsakten durch. Die Kontrolle erstreckte sich auf die Akten der Kommission zu den 11 Einzelfällen, die von den Beschwerdeführern in ihren Beschwerden an den Bürgerbeauftragten ermittelt wurden.  Die Kontrolle umfasste auch 27 von der Kommission ausgewählte Dossiers, die 27 weitere Bedienstete betrafen [5]. Um einen umfassenderen Überblick über die Praktiken der Kommission zu erhalten, wurden 16 von den Dienststellen des Bürgerbeauftragten ausgewählte Dossiers ebenfalls geprüft.

4. Anschließend ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission, ihr eine Stellungnahme zu den von den Beschwerdeführern vorgebrachten Vorwürfen und Behauptungen vorzulegen. Sie forderte die Kommission ferner auf, in ihrer Stellungnahme auf eine Reihe detaillierter Fragen zu antworten, die sie gestellt habe [6].

5. Der Bürgerbeauftragte übermittelte die Stellungnahme der Kommission [7] an die Beschwerdeführer, die anschließend ihre Bemerkungen [8] an den Bürgerbeauftragten übermittelten.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

Vorbemerkungen

6. Gemäß den OECD-Leitlinien für den Umgang mit Interessenkonflikten im öffentlichen Dienst [9] liegt bei einem "Interessenkonflikt" ein Konflikt zwischen der öffentlichen Pflicht und den privaten Interessen eines Beamten vor, bei dem der Beamte Interessen an privaten Kapazitäten hat, die die Wahrnehmung seiner offiziellen Aufgaben und Verantwortlichkeiten unangemessen beeinflussen könnten.

7. Die OECD-Leitlinien legen nahe, dass der Umgang mit Interessenkonflikten eine Abwägung darstellt, da ein zu strenger Ansatz zur Kontrolle von Interessen mit anderen Rechten kollidieren oder kontraproduktiv sein kann, indem erfahrene und kompetente Personen davon abgehalten werden, ein öffentliches Amt zu suchen. Gemäß den OECD-Leitlinien wird ein ausgewogener Ansatz verfolgt, indem Integritätsrisiken ermittelt werden. Verbot bestimmter inakzeptabler Formen privater Interessen; Sensibilisierung der Beamten für die Umstände, unter denen Konflikte entstehen können; und die Gewährleistung wirksamer Verfahren für die Ermittlung, Offenlegung, Verwaltung und Förderung einer angemessenen Beilegung von Interessenkonflikten.

Die wichtigsten Vorschriften auf EU-Ebene

8. Das Statut, das für das Personal der EU-Organe gilt, verpflichtet die Beamten [10], ihre Aufgaben wahrzunehmen und sich ausschließlich im Interesse der Union zu verhalten . [11] Die Beamten dürfen sich in Ausübung ihres Amtes nicht mit Angelegenheiten befassen, an denen sie unmittelbar oder mittelbar ein persönliches Interesse haben, das ihre Unabhängigkeit beeinträchtigen könnte [12].

9. Vor der Einstellung eines Beamten muss ein EU-Organ prüfen, ob der Bewerber persönliche Interessen hat, die die Unabhängigkeit des Beamten beeinträchtigen könnten [13].

10. Beamte sind auch nach Beendigung ihrer Tätigkeit für das Organ verpflichtet, bei der Annahme bestimmter Ernennungen oder Vergünstigungen integer und zurückhaltend zu handeln.[14] Beamte, die beabsichtigen, innerhalb von zwei Jahren nach ihrem Ausscheiden aus dem Dienst eine Stelle anzunehmen, teilen dies ihrem Organ mit.[15] Steht diese Stelle im Zusammenhang mit der Arbeit, die der Beamte in den letzten drei Jahren bei dem Organ der Union ausgeübt hat, so hat das Organ das Recht, dem Beamten zu verbieten, die Stelle anzunehmen, wenn das Organ der Auffassung ist, dass dies zu einem Interessenkonflikt führen würde. Sie kann es dem Beamten auch ermöglichen, die Stelle anzunehmen, sofern der Beamte die Bedingungen zur Beseitigung von Interessenkonflikten erfüllt [16].

11. Ein EU-Organ muss seinen ehemaligen leitenden Beamten in den zwölf Monaten nach ihrem Ausscheiden aus dem Organ grundsätzlich auch verbieten, Lobbyarbeit für das Personal des Organs zu betreiben oder die Interessen des Kunden gegenüber dem Personal des Organs auf andere Weise in Angelegenheiten zu vertreten, für die die ehemaligen leitenden Beamten in den letzten drei Jahren im Dienst des Organs verantwortlich waren [17].  

12. Die obige Gliederung bezieht sich auf Bedienstete, die in den Ruhestand treten oder ausscheiden und dann Positionen außerhalb der EU-Organe einnehmen. Ähnliche Probleme können auftreten, wenn Beamte Urlaub aus persönlichen Gründen nehmen.  Beamte können während ihrer Zeit bei einem EU-Organ aus persönlichen Gründen bis zu zwölf Jahre Urlaub nehmen. Die meisten Urlaube aus persönlichen Gründen werden aus familiären und anderen persönlichen Gründen gewährt. Einige Bedienstete nutzen jedoch die Möglichkeit, Urlaub aus persönlichen Gründen zu beantragen, um eine andere Beschäftigung aufzunehmen. Diese Mitarbeiter müssen die Erlaubnis einholen, wenn sie sich während ihres Urlaubs für eine Arbeit entscheiden [18]. Die EU-Organe können solche Anträge ablehnen oder geeignete Bedingungen auferlegen, wenn die Stelle zu einem Interessenkonflikt führt oder wenn sie dem Interesse der Europäischen Union anderweitig abträglich ist [19]. Dies wäre der Fall, wenn es sich um Lobbyarbeit oder Lobbyarbeit gegenüber dem Organ des Beamten handelt [20] oder wenn es sich um einen Politikbereich handelt, in dem der Beamte in den drei Jahren unmittelbar vor dem Urlaub aus persönlichen Gründen gearbeitet hat.[21] Bei seiner Wiedereinsetzung nach dem Urlaub aus persönlichen Gründen muss das EU-Organ prüfen, ob der Beamte infolge der während des Urlaubs ausgeübten Tätigkeiten ein persönliches Interesse hat, das seine Unabhängigkeit beeinträchtigen oder auf andere Weise einen Interessenkonflikt darstellen könnte [22].

Bewertung des Bürgerbeauftragten [23]

Die Notwendigkeit, systemische Missstände in der Verwaltungstätigkeit zu beheben

13. Auf der Grundlage der Akteneinsichten der Kommission stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission bei der Umsetzung der Verfahren bestimmte Mängel aufweist, vor allem in Bezug auf die Erläuterung und Dokumentation von Entscheidungen. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission nicht angemessen auf alle Fragen reagiert hat, die sie in ihrem Schreiben an die Kommission gestellt hat, in dem sie um eine Stellungnahme ersuchte. Da diese Fragen Mängel betrafen, die der Bürgerbeauftragte bei der Prüfung der Kommissionsakten festgestellt hatte, führt die Tatsache, dass die Fragen nicht angemessen behandelt wurden, den Bürgerbeauftragten zu dem Schluss, dass ein systematischer Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt. Der Bürgerbeauftragte wird diesen systembedingten Missstand in der Verwaltungstätigkeit beheben, indem er der Kommission einen Empfehlungsentwurf vorlegt. Die Gründe für die vorstehenden Schlussfolgerungen werden im Folgenden näher erläutert.

14. Die Kommission hat einige Fragen des Bürgerbeauftragten positiv beantwortet. Infolgedessen ist der Bürgerbeauftragte davon überzeugt, dass die Kommission bestimmte Aspekte ihrer Verfahren verbessert hat oder derzeit verbessert. Der Bürgerbeauftragte lobt die Kommission für diese Bemühungen. Der Bürgerbeauftragte wird der Kommission jedoch im Geiste eines konstruktiven Dialogs weitere Leitlinien in dieser Hinsicht an die Hand geben, die darauf abzielen, die Kommission nicht nur bei der korrekten Behandlung von Einzelfällen zu unterstützen, sondern auch den Bürgern die Gewissheit zu geben, dass die Kommission die Vorschriften ordnungsgemäß anwendet.

Einschlägige Vorschriften und Verfahren

15. Der Bürgerbeauftragte ist davon überzeugt, dass das EU-Beamtenstatut eine solide Rechtsgrundlage für die Behandlung von Interessenkonflikten innerhalb der EU-Organe bietet. Sie identifizieren Risiken und bieten Schutz vor bestimmten Verhaltensweisen und Situationen. Sie legen die Verfahren für die Ermittlung, Offenlegung, Verwaltung und Annahme einer angemessenen Beilegung von Interessenkonflikten fest. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner auf der Grundlage der im Laufe ihrer Untersuchung eingeholten Informationen fest, dass die Kommission aktiv viele nützliche Verfahren und Strukturen für die Umsetzung dieser Vorschriften eingerichtet hat. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten liegt die Herausforderung in der Optimierung dieser Verfahren und Strukturen, um sicherzustellen, dass die Vorschriften in allen Fällen vollständig umgesetzt werden.

16. Eine solche Optimierung beinhaltet die Sicherstellung, dass alle Entscheidungen korrekt, begründet und gut dokumentiert sind. Der Entscheidungsprozess sollte transparent sein. Sie sollte auch die Einführung von Maßnahmen umfassen, die im Hinblick auf die Bewältigung möglicher Interessenkonflikte zweckmäßig sind.

Information des Personals

17. Nach sorgfältiger Prüfung der Art und Weise, wie die Kommission ihren Bediensteten mitteilt, ist der Bürgerbeauftragte überzeugt, dass die Kommission ihre Bemühungen, den Bediensteten Informationen und Schulungen zur Vermeidung von Interessenkonflikten zur Verfügung zu stellen, erheblich verstärkt hat. Wichtig ist, dass sie auch versucht hat, das Personal für das Thema Interessenkonflikte zu sensibilisieren. Der Bürgerbeauftragte lobt die Kommission dafür, dass sie diese Schritte unternommen hat, und ermutigt sie, ihre Bemühungen fortzusetzen.

Umsetzung der Regeln und Verfahren

Begründete Entscheidungen

18. Die Kommission hat anerkannt, wie wichtig ein systematischer und kohärenter Ansatz für die Bearbeitung von Anträgen von Bediensteten auf Arbeit außerhalb der Kommission und für die Einstellung von Bediensteten ist, von denen viele zuvor in Bereichen gearbeitet haben werden, die mit der Arbeit der Kommission zusammenhängen. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten kann das Ziel der Vermeidung von Interessenkonflikten nur durch eine fundierte und gut dokumentierte Analyse jedes Einzelfalls erreicht werden. In Bezug auf Personal, das aus der Kommission ausscheidet, sollte die Analyse der Kommission i) eine klare und vollständige Beschreibung der Arbeit enthalten, die der Beamte in den letzten drei Dienstjahren geleistet hat; ii) eine klare und vollständige Beschreibung der neuen beruflichen Tätigkeit des Beamten; iii) eine angemessen detaillierte Analyse, ob die als Beamter geleistete Arbeit und die neue Tätigkeit im Zusammenhang stehen; iv) wenn sie miteinander verbunden sind, sollte die Kommission die legitimen Interessen der Kommission in dem betreffenden Bereich angemessen detailliert beschreiben und analysieren, ob die neue Tätigkeit diesen Interessen zuwiderlaufen würde. Werden widersprüchliche Interessen festgestellt, sollte die Kommission die geeignete Abhilfemaßnahme beschreiben und analysieren. Bei der Abhilfe könnte es sich um eine vollständige Weigerung handeln, den Beamten zur Ausübung der Nebentätigkeit zu ermächtigen. Alternativ kann die Kommission dem Antrag auf Ausübung der Nebentätigkeit unter der Voraussetzung stattgeben, dass der Beamte bestimmte Bedingungen erfüllt. Auf der Grundlage einer Prüfung einer Reihe von Akten der Kommission stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission bei ihrer Analyse von Einzelfällen nicht immer alle oben genannten Fragen vollständig berücksichtigt.

19. Wird die Aufnahme einer Stelle von einem Beamten beantragt, der früher in einer GD mit einem Generaldirektionsspezifischen Verhaltenskodex für Ethik und Integrität gearbeitet hat (siehe weiter unten und die Leitlinien unter Buchstabe h), sollte in der Entscheidung über den Antrag angegeben werden, ob der betreffende Kodex detailliertere und relevantere Vorschriften enthält und den Antrag auch auf der Grundlage dieser Vorschriften analysiert.

20. Der Bürgerbeauftragte hat auf der Grundlage einer Prüfung einiger seiner Dossiers festgestellt, dass die Kommission in einer Entscheidung, mit der ein Antrag auf Durchführung einer Nebentätigkeit abgelehnt wird, und in Entscheidungen, mit denen solche Anträge unter Auflagen genehmigt werden, in der Regel eine ausführliche Begründung vorlegt. Dies ist nicht verwunderlich, da eine allgemeine rechtliche Verpflichtung besteht, jede Entscheidung, die die Person, an die diese Entscheidung gerichtet ist (nämlich den betroffenen Beamten), beschwert, zu begründen. Aus Sicht der Allgemeinheit ist es jedoch ebenso wichtig, wenn nicht sogar wichtiger, dass die Kommission die Gründe für positive Entscheidungen klar und umfassend darlegt, d. h. Entscheidungen, die es einem Beamten ohne Bedingungen gestatten, eine Stelle außerhalb des Organs anzunehmen.  Obwohl die Kommission zu Recht feststellt, dass sie rechtlich nicht verpflichtet ist, solche positiven Entscheidungen zu begründen, ist es eindeutig eine gute Verwaltungspraxis und im Interesse aller Bürger, dass solche Entscheidungen vollständig und gut begründet sind. Dies zu tun, liegt auch im Interesse der Kommission. Wenn solche Entscheidungen nicht vollständig und gut begründet sind, wird die Kommission das Vertrauen der EU-Bürger verlieren, von denen viele die offensichtlichen Gefahren sehen, die durch das Phänomen der "Drehtüren" entstehen. Darüber hinaus kann die Kommission durch die Ergreifung solcher Maßnahmen dazu beitragen, Zweifel auszuräumen, die sich bei einzelnen Beamten ergeben. Die Bürgerbeauftragte möchte in diesem Zusammenhang betonen, dass ihre Analyse der Kommissionsakten sie zu der festen Schlussfolgerung geführt hat, dass in der überwiegenden Mehrheit der untersuchten Fälle keine Interessenkonflikte erkennbar waren.

21. Um diesen Mangel zu beheben, empfiehlt der Bürgerbeauftragte (siehe Buchstabe a der nachstehenden Empfehlung), dass jeder Schritt der Analyse der Kommission in jedem Fall in den Akten der Kommission ausführlich dargelegt wird. Positive Entscheidungen, d. h. Entscheidungen über die Genehmigung der neuen beruflichen Tätigkeit, sollten ebenso begründet sein wie Entscheidungen über die Verweigerung der Genehmigung.

22. Die Bedeutung eines systematischen und kohärenten Ansatzes für die Bearbeitung von Anfragen von Bediensteten, außerhalb der Kommission zu arbeiten, und für korrekte, begründete und transparente Entscheidungen gilt auch für eine Entscheidung darüber, ob ein Vertragsbediensteter, der die Kommission verlässt, Zugang zu "sensiblen Informationen" hatte, die ihn verpflichten, die Kommission bei der Aufnahme einer neuen Beschäftigung zu informieren. 

Ausreichende Informationen oder Klarstellungen erforderlich?

23. Der Bürgerbeauftragte hat auf der Grundlage einer Prüfung seiner Akten festgestellt, dass die Kommission in ihren Akten normalerweise nicht ordnungsgemäß feststellt, dass der betreffende Beamte ihm genügend Informationen zur Verfügung gestellt hat, um seine Analyse durchführen zu können. Der Bürgerbeauftragte ist im Hinblick auf die Behebung dieses Mangels (siehe Buchstabe b der nachstehenden Empfehlung) der Auffassung, dass die Kommission in der Akte ausdrücklich erwähnen sollte, dass die vom Antragsteller bereitgestellten Informationen über seine Arbeit außerhalb der Kommission ausreichen, um eine gründliche Analyse des Falles durchzuführen. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die der Dienststelle, die die Akte analysiert, auferlegte Notwendigkeit, eine solche ausdrückliche Erklärung abzugeben, zu einer Situation führt, in der die Dienststelle sorgfältiger über das Thema nachdenken kann. Führt die Analyse zu dem Schluss, dass die vorgelegten Informationen nicht ausreichen, sollte die Kommission den Antragsteller auffordern, zusätzliche Informationen vorzulegen .

Selbst auferlegte Verpflichtungen 

24. Auf der Grundlage einer Prüfung der Akten der Kommission hat der Bürgerbeauftragte festgestellt, dass Bedienstete in ihrem Antrag bei der Kommission manchmal freiwillig Verpflichtungen eingehen, um eine neue Stelle annehmen zu dürfen. Solche Verpflichtungen könnten sich beispielsweise darauf beziehen, nicht an Projekten zu arbeiten, an denen der Beamte während seiner Zeit in der Kommission gearbeitet hat (ein Fall betraf einen Beamten, der sich verpflichtete, nicht an einem von der Kommission finanzierten nichtstaatlichen Projekt beteiligt zu sein, an dem dieser Beamte zuvor gearbeitet hatte). Eine solche ehrliche und proaktive Zusammenarbeit der Beamten ist lobenswert.

25. Wie in dem Schreiben des Bürgerbeauftragten an die Kommission, in dem er um eine Stellungnahme ersucht, vorgeschlagen wird, sollte eine Entscheidung, mit der ein ehemaliger Beamter zur Aufnahme einer neuen Stelle ermächtigt wird, einen spezifischen Verweis auf solche selbst auferlegten Verpflichtungen und die von ihnen angesprochenen Bedürfnisse enthalten. Beispielsweise sollte in der Entscheidung ausdrücklich darauf hingewiesen werden, dass sich der Beamte freiwillig verpflichtet hat, nicht an Projekten zu arbeiten, an denen er während seiner Tätigkeit bei der Institution beteiligt war.

26. Der Bürgerbeauftragte nimmt mit Zustimmung zur Kenntnis, dass die Kommission diesem Vorschlag zugestimmt hat. Um der Kommission Leitlinien für eine weitere Verbesserung ihrer Verfahren an die Hand zu geben (siehe Buchstabe p der nachstehenden Empfehlung), wird die Bürgerbeauftragte die Kommission auffordern, dafür zu sorgen, dass sie Schritte zur Umsetzung ihrer Zustimmung unternimmt.

Frist für die Auferlegung von Auflagen

27. Nach dem Statut müssen die Beamten ihr Organ innerhalb von zwei Jahren nach ihrem Ausscheiden aus dem Organ über alle Stellen auf dem Laufenden halten, die sie in Anspruch nehmen möchten. Die Beschränkung der Verpflichtung ehemaliger Beamter, ihr Organ über die Arbeitstätigkeiten auf dem Laufenden zu halten, bedeutet jedoch nicht, dass ehemalige Beamte die Vorschriften über Interessenkonflikte nach Ablauf dieser Zweijahresfrist ignorieren können. Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass die Beamten verpflichtet sind, sich in Bezug auf die Annahme bestimmter Ernennungen oder Leistungen stets integer und diskret zu verhalten.[25] Diese allgemeine Verpflichtung ist nicht befristet und sollte gelten, solange die Tätigkeit in engem Zusammenhang mit der Arbeit steht, die der ehemalige Bedienstete während seines Dienstes bei der Kommission geleistet hat. Um sicherzustellen, dass diese Verpflichtung erfüllt wird, wird der Bürgerbeauftragte eine Empfehlung abgeben (siehe Buchstabe f der nachstehenden Empfehlung).

Dokumentation der befolgten Schritte

28. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass sich die Bemühungen der Kommission, ihre Entscheidungen zu dokumentieren, bei der Prüfung kürzlich abgeschlossener Dossiers deutlich verbessert haben. Die Generaldirektion Humanressourcen („GD HR“) der Kommission konsultiert nun regelmäßig die GD, in der der Antragsteller in den letzten drei Jahren bei der Kommission gearbeitet hat. Darüber hinaus konsultiert die GD HR nun bei hochrangigen Beamten regelmäßig das Kabinett des zuständigen Kommissionsmitglieds. Die GD HR übermittelt dem Generalsekretariat und dem Juristischen Dienst auf der Grundlage der zu einem bestimmten Antrag eingeholten Standpunkte nun auch den Entwurf eines Beschlusses. Darüber hinaus übermittelt die GD HR dem Gemischten Ausschuss auf der Grundlage der eingeholten weiteren Stellungnahmen einen Vorschlag zur Abgabe einer Stellungnahme [26]. Die Kommission ist somit in der Lage, eine Entscheidung auf der Grundlage eines vollständigeren Dossiers zu treffen. Der Bürgerbeauftragte sieht diese Entwicklungen positiv.

29. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass es von größter Bedeutung ist, dass alle Meinungsverschiedenheiten oder Vorbehalte in Bezug auf die verbreiteten Entwürfe von Beschlüssen oder Vorschlägen begründet sind. Die GD HR sollte dann eine sorgfältige Analyse durchführen. Sollte die Kommission der Auffassung sein, dass sie solche Meinungsverschiedenheiten oder Vorbehalte nicht berücksichtigen muss, sollten die ausführlichen Gründe für diese Bewertung im Dossier vermerkt, aufgezeichnet und analysiert werden [27]. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Meinungsverschiedenheiten oder Vorbehalte von der GD stammen, in der der Beamte früher gearbeitet hat. Die Tatsache, dass die Bürgerbeauftragte diese Bemerkung macht, spiegelt die Tatsache wider, dass sie angesichts der eingehenden Prüfung der Akten der Kommission nicht davon überzeugt ist, dass solche Schritte immer unternommen wurden. Um diesen Mangel zu beheben, wird der Bürgerbeauftragte eine Empfehlung abgeben (siehe Buchstabe c der nachstehenden Empfehlung).

Die Bedeutung der Kohärenz bei auferlegten Bedingungen

30. Der Bürgerbeauftragte würdigt die in seiner Stellungnahme dargelegte Verpflichtung der Kommission, die Kohärenz bei der Behandlung ähnlicher Fälle in Bezug auf die Bedingungen, die ihren Beamten auferlegt werden, die eine Tätigkeit außerhalb der Kommission aufnehmen, zu fördern und sicherzustellen. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die GD HR eine wichtige Rolle bei der Aufdeckung von Unstimmigkeiten bei den von den konsultierten Dienststellen vorgeschlagenen Bedingungen spielt. Die GD HR sollte darauf achten, die Dienststellen über solche Unstimmigkeiten zu informieren und um Klarstellungen und gegebenenfalls um eine Überarbeitung der Bedingungen zu bitten.

31. Die Akteneinsicht der Bürgerbeauftragten hat sie jedoch zu dem Schluss geführt, dass eine solche Kohärenz nicht immer die Regel war. Um diesen Mangel zu beheben, wird der Bürgerbeauftragte eine Empfehlung abgeben (siehe Buchstabe d der nachstehenden Empfehlung).

32. Der Bürgerbeauftragte beabsichtigt auch, dieser Verpflichtung nachzukommen, indem er bei der Bewertung der Umsetzung der neuen Bestimmungen über Interessenkonflikte im Statut die Akten der Kommission prüft (siehe Ziffer 44).

Ethik- und Integritätskodizes

33. Bei der Prüfung der Akten der Kommission wurde dem Bürgerbeauftragten eine Kopie des für sein Personal geltenden Verhaltenskodex der GD Wettbewerb zur Verfügung gestellt. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass dieser Kodex viele nützliche und angemessene Besonderheiten aufweist, die die spezifischen und sensiblen Aufgaben der GD Wettbewerb widerspiegeln.

34. Als Antwort auf die Frage des Bürgerbeauftragten zu solchen Generaldirektionsspezifischen Kodizes erklärte die Kommission, dass die verschiedenen Generaldirektionen je nach ihrem jeweiligen Arbeitsumfeld detailliertere Leitlinien für ihr Personal festlegen können und sollten. Nach Angaben der Kommission verfügen einige Generaldirektionen über detaillierte Kodizes zu Ethik und Integrität. Die Kommission erklärt, dass alle Generaldirektionen betreffenden Kodizes oder Leitlinien vor ihrer Annahme von der GD HR, dem Generalsekretariat und dem Juristischen Dienst genehmigt werden müssen, um die Kohärenz in allen Dienststellen der Kommission zu gewährleisten.

35. Um der Kommission Leitlinien für die weitere Verbesserung der Verfahren an die Hand zu geben (siehe Buchstaben g und h der nachstehenden Empfehlung), hält es die Bürgerbeauftragte für angemessen, dass die Kommission diejenigen Generaldirektionen ermittelt, die über sektorspezifische Ethik- und Integritätskodizes verfügen sollten, und dafür sorgt, dass solche Kodizes für diese Generaldirektionen eingeführt werden.

Informationen aus anderen Quellen

36. Auf der Grundlage der geprüften Dossiers erkennt der Bürgerbeauftragte an, dass die Kommission tatsächlich auf Informationen reagiert, die sie aus Quellen außerhalb des Organs erhält, wie sie in ihrer Stellungnahme beschrieben hat.

37. Der Bürgerbeauftragte lobt die Kommission in dieser Hinsicht. Sie stellt fest, dass die EU-Organe angesichts des Ausmaßes der Herausforderung Schwierigkeiten haben könnten, die vollständige Einhaltung der Vorschriften über Interessenkonflikte wirksam zu überwachen. Sie betont daher, dass die Durchsetzung mit und mit Hilfe der Zivilgesellschaft in diesem Bereich eine wichtige Rolle spielt.

38. Darüber hinaus schafft die Kommission durch den Nachweis, dass sie stets offen für den Erhalt von Informationen aus externen Quellen ist, Vertrauen in ihr Engagement für die vollständige und wirksame Anwendung der Ethikvorschriften.

Unabhängigkeit der Bewertung

39. Die Beurteilung der Anträge eines Beamten auf Annahme eines Stellenangebots sollte stets von Personen vorgenommen werden, die keine enge Verbindung zu diesem Beamten haben. Wie die Kommission in ihrem Schreiben mit der Bitte um Stellungnahme zu diesem Thema dargelegt hat, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass das System zur Bewertung von Fällen möglicher Interessenkonflikte in Fällen, an denen leitende Bedienstete (Direktoren, Generaldirektoren und Mitglieder der Kabinette der Kommissionsmitglieder in der Besoldungsgruppe AD) beteiligt sind, kritisiert werden könnte. Dies liegt daran, dass sich die Bewertung von Dossiers, an denen solche Mitarbeiter beteiligt sind, durch die Kommission auf Stellungnahmen von Personen stützen kann, mit denen sie sehr eng zusammengearbeitet haben. Derzeit scheint es kein allgemeines System zu geben, mit dem sichergestellt werden könnte, dass die Prüfung der von leitenden Bediensteten eingereichten Anträge von Dienststellen durchgeführt wird, die nicht mit der betreffenden GD oder dem betreffenden Kabinett in Verbindung stehen.

40. Die Kommission erklärt, dass nicht nur die betreffende GD, sondern auch nicht verbundene Dienststellen (GD HR, Generalsekretariat und Juristischer Dienst) an der Bewertung der Bewerbungen hochrangiger Bediensteter beteiligt sind. Er erkennt jedoch die Gültigkeit der Bedenken des Bürgerbeauftragten in Bezug auf die von der GD geäußerten Ansichten an, in denen der leitende Bedienstete früher gearbeitet hat. Die GD HR ersucht daher das für diese GD zuständige Kabinett des Kommissionsmitglieds um eine schriftliche Bestätigung der von der betreffenden GD geäußerten Ansichten.

41. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass die enge Verbindung zwischen dem leitenden Bediensteten und dem zuständigen Kommissionsmitglied auch in dieser Hinsicht zu Problemen führen kann.

42. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass mit größtmöglicher Sorgfalt sichergestellt werden sollte, dass die Prüfung aller Anträge von Personen durchgeführt wird, die keine direkten beruflichen Beziehungen zum Antragsteller hatten. Der Bürgerbeauftragte räumt jedoch auch ein, dass dies bei hohen Beamten schwierig sein kann. Um die oben festgestellten Mängel zu beheben, wird der Bürgerbeauftragte nachstehend eine Empfehlung abgeben (siehe Buchstabe e der nachstehenden Empfehlung).

43. Unabhängig von ihrer Empfehlung und angesichts der dringenden Notwendigkeit, der Öffentlichkeit zu versichern, dass die Dossiers hochrangiger Bediensteter ordnungsgemäß behandelt werden, wird die Bürgerbeauftragte während der gesamten Dauer ihres Mandats eine proaktivere Rolle in Bezug auf die Dossiers hochrangiger Bediensteter übernehmen. Wie im Folgenden erläutert wird, wird sie in Bezug auf Interessenkonflikte, an denen leitende Mitarbeiter beteiligt sind, ständig wachsam sein. Sie wird ihre Befugnisse nutzen, um sicherzustellen, dass die Vorschriften eingehalten werden und die Bürgerinnen und Bürger sicher sein können, dass die EU-Organe nur im Interesse des Gemeinwohls der EU handeln.

Änderungen des Statuts

44. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die vorstehende Analyse, wie sichergestellt werden kann, dass die Entscheidungen korrekt, begründet und gut dokumentiert sind, als Leitlinien für den Umgang mit den neuen Statutsvorschriften über die Bewertung des neu eingestellten Personals dienen sollte (Artikel 11 Absatz 3 des Statuts). In ähnlicher Weise sollte die Kommission auch die oben genannten Grundsätze berücksichtigen, wenn sie prüft, ob das Verbot, dass leitende Bedienstete die Kommission für 12 Monate von Lobbyarbeit oder Interessenvertretung gegenüber der Kommission abhalten (Artikel 16 Absatz 3 des Statuts), eingehalten wird. Der Bürgerbeauftragte beabsichtigt, sich im Laufe des Jahres 2015 mit der Umsetzung dieser Bestimmungen zu befassen. Der Bürgerbeauftragte wird der Kommission Leitlinien zu diesen Punkten zur Verfügung stellen (siehe Ziffern n und o der nachstehenden Empfehlung).

Transparenz – der beste Weg in die Zukunft

45. Transparenz im Bereich Interessenkonflikte ist besonders wichtig, um das Vertrauen der Zivilgesellschaft zu gewinnen. Wenn die Öffentlichkeit angemessen über die Regeln und Verfahren und deren Anwendung durch die Kommission informiert wird, wird es viel weniger Raum für Zweifel und Misstrauen in Bezug auf mögliche Interessenkonflikte geben. Darüber hinaus ermöglicht eine größere Transparenz der Zivilgesellschaft die Bereitstellung von Informationen, die die EU-Organe benötigen, um die Einhaltung der Vorschriften sicherzustellen.

46. Der Bürgerbeauftragte fordert die Kommission daher auf, ihre Ethik- und Verhaltenswebsite [28] zu verbessern, um die Regeln und Verfahren besser zu erläutern.

47. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass Generaldirektionenspezifische Kodizes oder Leitlinien auf der Website der betreffenden Generaldirektion und auf der Website Ethik und Verhalten veröffentlicht werden sollten.

48. Der Bürgerbeauftragte ist ferner der Auffassung, dass sich die Kommission nicht darauf beschränken sollte, nur die nach dem neuen Artikel 16 Absatz 4 des Statuts [29] gesetzlich vorgeschriebenen Informationen zu veröffentlichen. Im Einklang mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung und um das Vertrauen der Bürger in die EU zu stärken und eine ordnungsgemäße Durchsetzung mit Hilfe der Zivilgesellschaft zu gewährleisten, sollte sie auch Informationen über Entscheidungen veröffentlichen, die es hochrangigen Beamten ermöglichen, Arbeiten außerhalb der Kommission durchzuführen. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission so bald wie möglich nach der Entscheidung, einen leitenden Beamten zur Annahme eines Stellenangebots zu ermächtigen, i) den Namen des betreffenden leitenden Beamten, ii) Einzelheiten zu den in der Kommission ausgeübten Aufgaben, iii) Einzelheiten zu den in der neuen Position auszuübenden Aufgaben und iv) die Bewertung und Schlussfolgerungen der Kommission (einschließlich etwaiger auferlegter Bedingungen) in Bezug auf die potenzielle Interessenkonfliktsituation online veröffentlichen.

49. Der Bürgerbeauftragte ist nicht der Auffassung, dass die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe einer solchen Veröffentlichung entgegensteht, da die Interessenabwägung – die Privatsphäre des betreffenden hohen Beamten und das öffentliche Interesse daran, dass hohe Kommissionsbeamte der Verpflichtung nachkommen, ausschließlich im Interesse der Union zu handeln – in den meisten Fällen zugunsten des öffentlichen Interesses abwägen sollte. Um diesen Vorschriften nachzukommen, genügt es, alle einschlägigen hohen Beamten spätestens zum Zeitpunkt der Einreichung ihrer Bewerbungen bei der Kommission über ihre Absicht, eine neue Stelle oder eine andere Tätigkeit anzunehmen, zu informieren, dass sie die betreffenden Informationen veröffentlichen wird. Ein solcher Schritt wird es diesen Beamten ermöglichen, sich zu den Auswirkungen einer solchen Veröffentlichung auf ihre berechtigten Interessen zu äußern, und es der Kommission ermöglichen, diese Standpunkte bei der nach der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 erforderlichen Abwägung zu berücksichtigen.

50. In Bezug auf diese Abwägung betont der Bürgerbeauftragte, dass die Veröffentlichung solcher Informationen in Bezug auf leitende Bedienstete die Zivilgesellschaft in die Lage versetzen würde, die gemeldete Situation zu prüfen und Unregelmäßigkeiten der Kommission und gegebenenfalls dem Bürgerbeauftragten zu melden.

51. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass in mindestens einem Mitgliedstaat, dem Vereinigten Königreich [30], solche Verfahren die Norm sind. Die EU sollte sich das Ziel setzen, in dieser Hinsicht eine Vorreiterrolle einzunehmen, anstatt den einzelnen Mitgliedstaaten hinterherzuhinken.

52. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass eine solche Veröffentlichung nur unter außergewöhnlichen zwingenden Umständen aus Gründen des Schutzes der Privatsphäre verhindert würde. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, sie über einen solchen Fall zu unterrichten, und die Bürgerbeauftragte wird ihre Dienststellen auffordern, die Akte zu prüfen. Dies wird es dem Bürgerbeauftragten ermöglichen, die Angemessenheit der Entscheidung zu bewerten, die getroffen wurde, um es dem leitenden Bediensteten zu ermöglichen, ein externes Stellenangebot anzunehmen. Insbesondere in Bezug auf hohe Beamte und wenn es notwendig wird, eine förmliche Untersuchung durchzuführen, wird der Bürgerbeauftragte nicht zögern, von seinen vollen Befugnissen Gebrauch zu machen, einschließlich der Verpflichtung der Beamten, vor ihrem Amt auszusagen, wenn Zweifel an der ordnungsgemäßen Anwendung der Vorschriften über Interessenkonflikte bestehen.

53. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen fordert der Bürgerbeauftragte die Kommission auf, die erforderlichen Schritte zu unternehmen, um eine solche Veröffentlichung im Einklang mit den Datenschutzvorschriften vorzubereiten. Insbesondere sollte sie alle einschlägigen hohen Beamten spätestens zum Zeitpunkt der Einreichung ihrer Bewerbungen bei der Kommission, die sie über die Absicht informiert, eine neue Stelle oder eine andere Tätigkeit anzunehmen, davon in Kenntnis setzen, dass sie die betreffenden Informationen veröffentlichen wird.

54. Der Bürgerbeauftragte wird der Kommission Leitlinien zu den oben genannten Punkten (siehe Ziffern i, j, k und l sowie die nachstehende Empfehlung) zur Verfügung stellen.

Zentrales Register

55. Die Bürgerbeauftragte nimmt die Besorgnis der Kommission zur Kenntnis, dass ein zentralisiertes Register der Bewerbungen von Bediensteten, die nach ihrem Ausscheiden aus dem Dienst oder während ihres Urlaubs aus persönlichen Gründen arbeiten, und die Bewertung von Interessenkonflikten bei neu eingestellten Bediensteten Auswirkungen auf den Datenschutz haben können. Andererseits sind die Beschwerdeführer der Ansicht, dass es für die Öffentlichkeit schwierig ist, die Einhaltung der Vorschriften zu überwachen, ohne Zugang zu den von einem solchen zentralen Register erstellten Statistiken zu haben. Der Bürgerbeauftragte ist von beiden Argumenten nicht vollständig überzeugt. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten stellt ein zentrales Register sicher, dass die Kommission einen klaren Überblick darüber hat, was ihre Dienststellen in dieser Hinsicht tun, und würde der Kommission somit helfen, die Vorschriften über Interessenkonflikte wirksam und einheitlich anzuwenden [31].

56. Ein solches zentralisiertes Register muss jedoch kein öffentliches Register sein. Alle Informationen in diesem Register sollten nur im Einklang mit den Datenschutzvorschriften veröffentlicht werden. Abgesehen von bestimmten Informationen über leitende Bedienstete (siehe oben, Rn. 48) sollten die Informationen in diesem zentralen Register nicht ohne Zustimmung der betreffenden Beamten weitergegeben werden.

57. Der Bürgerbeauftragte ist als Orientierungshilfe (siehe Buchstabe m der nachstehenden Empfehlung) der Auffassung, dass ein zentrales Register der Kommission helfen würde, ihre eigene einheitliche Anwendung der Vorschriften über Interessenkonflikte sicherzustellen. Der Bürgerbeauftragte vertritt daher die Auffassung, dass die Kommission ein solches zentrales Register einrichten sollte.

Abschließende Bemerkungen

58. Ziel der vorliegenden Empfehlungen ist die Beseitigung des systembedingten Missstands in der Verwaltungstätigkeit, der in den Verfahren der Kommission zur Bewältigung potenzieller Interessenkonflikte festgestellt wurde. Der Bürgerbeauftragte ist in Bezug auf alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU bestrebt, in diesem Bereich auch in Zukunft ein wachsames Auge zu behalten, etwaige künftige Mängel zu ermitteln und im Namen der betroffenen Bürgerinnen und Bürger alle notwendigen Verbesserungen zu empfehlen.

Der Empfehlungsentwurf

Auf der Grundlage dieser Untersuchung unterbreitet der Bürgerbeauftragte der Kommission den folgenden Empfehlungsentwurf [32]:

Die Kommission sollte

a) jede einzelne Bewerbung, um außerhalb der Kommission tätig zu werden, vollständig zu analysieren und diese Analyse in fundierten und gut dokumentierten Entscheidungen darzulegen;

b) ordnungsgemäß festhalten, dass sie analysiert hat, ob die vom Beamten vorgelegten Informationen über die vorgeschlagenen Nebentätigkeiten hinreichend detailliert sind, damit die Kommission eine vollständige Analyse dieser Nebentätigkeiten durchführen kann;

c) die Anmerkungen anderer Kommissionsdienststellen ordnungsgemäß aufzuzeichnen und zu analysieren, insbesondere wenn der etwaige Standpunkt der Kommission von diesen Anmerkungen abweicht;

d) alle erforderlichen Schritte unternehmen, um sicherzustellen, dass die Kommission die Vorschriften über Interessenkonflikte in der gesamten Kommission einheitlich anwendet, auch indem sie die Generaldirektionen alarmiert, wenn Unstimmigkeiten in Bezug auf die Auferlegung von Bedingungen festgestellt werden;

e) Es sollte sichergestellt werden, dass die Prüfung der Anträge von Bediensteten durchgeführt wird, die keine direkten beruflichen Verbindungen zu dem betreffenden Beamten hatten. In Bezug auf hohe Beamte ist es besonders wichtig, dieser Anforderung besondere Aufmerksamkeit zu widmen;

f) Die Bediensteten darüber informieren, dass sie verpflichtet sind, sich bei der Annahme bestimmter Ernennungen oder Leistungen stets integer und diskret zu verhalten, sie daran erinnern, dass diese Verpflichtung nicht zeitlich begrenzt ist, und alle möglichen Maßnahmen gegenüber ehemaligen Bediensteten ergreifen, die diese Verpflichtung ignorieren, indem sie ein problematisches Beschäftigungsangebot annehmen.

Leitlinien für weitere Verbesserungen

Der Bürgerbeauftragte schlägt der Kommission vor,

g) Identifizieren Sie die Generaldirektionen, die über Ethik- und Integritätskodizes verfügen sollten, und stellen Sie sicher, dass solche Kodizes eingeführt werden;

h) gegebenenfalls auch Anträge auf Arbeit außerhalb der Kommission auf der Grundlage von Generaldirektionen-spezifischen Ethik- und Integritätskodizes zu analysieren;

i) Verbesserung der Website „Ethik und Verhalten“[33] der Kommission;

j) Veröffentlichung von Generaldirektionen-spezifischen Codes oder Leitlinien im Internet;

k) Online-Veröffentlichung in Bezug auf Beschlüsse über die Genehmigung von Anträgen hochrangiger Beamter auf Arbeit außerhalb der Kommission, i) den Namen des betreffenden leitenden Beamten, ii) Einzelheiten zu den Aufgaben, die dieser leitende Beamte in der Kommission wahrnimmt, iii) Einzelheiten zu den Aufgaben, die im Rahmen der neuen Tätigkeiten wahrzunehmen sind, und iv) die detaillierte Bewertung und Schlussfolgerungen der Kommission (einschließlich etwaiger Bedingungen) in Bezug auf potenzielle Interessenkonflikte;

l) Unterrichtung des Bürgerbeauftragten über jeden Fall, in dem außergewöhnliche und zwingende Datenschutzgründe die unter Buchstabe k genannte Veröffentlichung verhindern. Der Bürgerbeauftragte prüft und bewertet dann die Akte über die Entscheidung, die getroffen wurde, um es diesem hohen Beamten zu ermöglichen, außerhalb der Kommission zu arbeiten.

m) Einrichtung eines zentralisierten Verzeichnisses der Bewerbungen von Bediensteten für Tätigkeiten außerhalb der Kommission und für die Bewertung von Interessenkonflikten bei neu eingestellten Bediensteten;

n) die Empfehlungen der Bürgerbeauftragten gemäß den Buchstaben a bis f als Leitlinien für die Bewertung möglicher Interessenkonflikte neuer Mitarbeiter heranzuziehen;

o) die Empfehlungen der Bürgerbeauftragten gemäß den Buchstaben a bis f zu nutzen, wenn geprüft wird, ob das Verbot, dass leitende Mitarbeiter die Kommission verlassen, um Lobbyarbeit oder Interessenvertretung gegenüber der Kommission auszuüben, eingehalten wird;

(p) Ergreifung der erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass alle künftigen Fälle die Politik widerspiegeln, dass die von den Beamten angebotenen Verpflichtungen zur Beseitigung von Interessenkonflikten ausdrücklich erwähnt und in der Akte analysiert werden.

Die Kommission und die Beschwerdeführer werden über diesen Empfehlungsentwurf und die vorgeschlagenen Leitlinien unterrichtet.  Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 31. Dezember 2014 eine ausführliche Stellungnahme. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme des Empfehlungsentwurfs und einer Beschreibung seiner Umsetzung bestehen. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission ferner auf, ihre Vorschläge für weitere Verbesserungen im Zusammenhang mit der ausführlichen Stellungnahme zu berücksichtigen.

 

Emily O'Reilly

Geschehen zu Straßburg am 22. September 2014