Fecha: Martes 21 de noviembre de 2023

Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, plac Europejski 6, 00-844 Warszawa, Polonia

Presente

Representantes del Defensor del Pueblo Europeo

Marta Hirsch-Ziembinska, asesora principal sobre el cumplimiento de la Carta

Jennifer King, experta jurídica

Richard More O’Ferrall, coordinador de investigaciones

Representantes de Frontex

Oficina de Derechos Fundamentales (FRO)

Coordinador del FRO SIR (Informe sobre incidentes graves)

Jefe de Equipo FRO.MAS (Vigilancia Aérea Multipropósito)

Coordinador adjunto del SIR del FRO

División de Concienciación y Vigilancia de la Situación (SAMD)

Jefe de equipo principal/jefe en funciones del sector de vigilancia de Frontex

Shift Leader 24/7 Monitoreo de Situación y Crisis / Jefe Interino del Centro de Monitoreo

Shift Leader - Monitoreo de Situación y Crisis 24/7

Experto en activos de vigilancia y responsable de seguridad de vuelo de Frontex

Oficial de Gestión de Servicios

División de Respuesta Operacional (ORD)

3 Oficiales de Coordinación

Oficial de operaciones

Finalidad de la reunión

El objetivo de la reunión era que el equipo de investigación del Defensor del Pueblo comprendiera mejor los procedimientos y prácticas de Frontex en el contexto de sus actividades de vigilancia, en particular en lo que respecta a la detección de buques en un «estado de emergencia» con migrantes a bordo. Estas actividades de vigilancia se llevan a cabo bajo los auspicios tanto de las operaciones conjuntas como del marco integrado de EUROSUR.[1] La reunión también tuvo por objeto aclarar el marco en el que Frontex coopera con las autoridades nacionales en el contexto de sus actividades de vigilancia y sus operaciones de búsqueda y salvamento (operaciones SAR), así como el papel de los activos aéreos y marítimos financiados o cofinanciados por Frontex. Además, la reunión tenía por objeto aclarar si existe un protocolo con ONG que proporcione información a Frontex sobre los buques que transportan migrantes.

Introducción e información procedimental

El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo se presentó, dio las gracias a los representantes de Frontex por reunirse con ellos y expuso el propósito de la reunión. Subrayaron el marco jurídico que se aplica a las reuniones celebradas por el Defensor del Pueblo, en particular, que el Defensor del Pueblo no divulgaría ninguna información identificada por Frontex como confidencial sin el consentimiento previo de Frontex ^[2].

El equipo de investigación explicó que elaboraría un proyecto de informe sobre la reunión que se enviaría a Frontex para garantizar que el contenido fuera exacto y completo desde el punto de vista fáctico. El informe de la reunión se ultimará y se incluirá en el expediente.

Fases de la reunión-procedimiento

Antes de la reunión, el Defensor del Pueblo envió a Frontex una lista de preguntas que el equipo de investigación tenía previsto formular en la reunión. La solicitud también incluía una solicitud para inspeccionar los documentos pertinentes.

El día anterior a la reunión, Frontex facilitó la inspección de los documentos pertinentes en sus oficinas de Varsovia y también facilitó sus respuestas por escrito a algunas de las preguntas. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó los documentos, que fueron designados sensibles con arreglo al sistema de clasificación interna de Frontex.

Las respuestas escritas recibidas de Frontex se utilizaron como base para el debate en la reunión y se ampliaron, tal como se describe en los epígrafes que figuran a continuación en el anexo.

Conclusión de la reunión

El equipo de investigación agradeció a los representantes de Frontex su tiempo y las explicaciones facilitadas, y la reunión concluyó.

 

Bruselas/Estrasburgo, 29 de noviembre de 2023

Marta Hirsch-Ziembinska Jennifer King

Asesor Principal sobre Cumplimiento de la Carta Experto Jurídico

Richard More O’Ferrall

Coordinador de investigaciones

 

Anexo sobre la información intercambiada (no confidencial)

Información general

Al comienzo de la reunión, los representantes de Frontex explicaron el papel de Frontex en el marco de las operaciones conjuntas y en términos de vigilancia aérea polivalente (MAS) en el marco integrado de EUROSUR. Las operaciones conjuntas tienen lugar únicamente en ámbitos operativos específicos establecidos en los respectivos planes operativos acordados con los Estados miembros de acogida. Dichos planes operativos establecen que los recursos desplegados por Frontex tienen la obligación de prestar asistencia a cualquier buque o persona en peligro en el mar (operaciones SAR) y deben seguir las instrucciones (incluidas las instrucciones para mantenerse alejado) del Centro de Coordinación de Salvamento (RCC) encargado de coordinar el rescate. Las actividades del MAS realizadas como parte de las actividades de EUROSUR o del Servicio de Fusión de EUROSUR (EFS)^[3] se llevan a cabo en un marco diferente. Estas actividades se llevan a cabo exclusivamente por medios aéreos y se basan en «solicitudes de servicios» de los Estados miembros y se centran en la zona prefronteriza [4]. Los representantes explicaron que los activos desplegados como parte de operaciones conjuntas pueden, cuando sea necesario, utilizarse en actividades de vigilancia fuera de las zonas designadas de la operación conjunta sobre la base de la proximidad de los activos y previo acuerdo de la autoridad del Estado miembro que acoja la operación conjunta.

En el marco del MAS, cada vuelo de vigilancia tiene lugar siguiendo un proyecto de orden operacional planificado un día antes. Los representantes de Frontex explicaron que las solicitudes de servicio de los Estados miembros son una forma de compromiso, en virtud del cual dichos Estados solicitan apoyo de Frontex en función de sus necesidades específicas. En su opinión, estas solicitudes de servicio no imponen obligaciones vinculantes similares a las de un contrato, ya que puede haber casos en los que Frontex no pueda prestar el servicio solicitado. Esto puede deberse a razones técnicas, financieras u operativas, por ejemplo, «limitaciones técnicas del fuselaje» (limitaciones técnicas en función de la naturaleza del activo aéreo) o a las condiciones meteorológicas [5] .

El equipo de investigación del Defensor del Pueblo se refirió, en este contexto, a un incidente en el que intervinieron las autoridades maltesas, en el que la autoridad nacional insistió en que las limitaciones en la solicitud de servicio eran vinculantes para Frontex, de modo que la agencia no estaba autorizada a llevar a cabo el MAS en la zona de búsqueda y salvamento maltesa sin el consentimiento formal de las autoridades maltesas. Los representantes de Frontex confirmaron que, a raíz de ese incidente y tras las conversaciones con las autoridades maltesas, la limitación se eliminó de las solicitudes de servicio maltesas posteriores. Además, tras las conversaciones mantenidas con los Estados miembros, el formulario de solicitud de servicio incluye ahora dos declaraciones: i) que las actividades realizadas con arreglo a los términos de la solicitud deben respetar los derechos fundamentales, a saber, el Derecho de la Unión en materia de derechos humanos y los principios derivados del Derecho de la Unión en materia de asilo, en particular en lo que respecta a la determinación de los lugares de seguridad (cuando proceda) y ii) que no existen limitaciones territoriales a sus actividades de vigilancia. 

Los representantes de Frontex también explicaron quién está presente en su Sala Europea de Vigilancia en Varsovia. El Equipo Europeo de Vigilancia (EST), coordinado por un jefe de equipo, es responsable de supervisar las actividades en curso del MAS. La EST incluye, en general, en función de la legislación nacional relativa a las funciones de guardacostas del Estado que solicita el servicio, un experto nacional de las fuerzas y cuerpos de seguridad, un experto nacional con experiencia en búsqueda y salvamento (estas dos funciones pueden fusionarse en un único experto) y un «funcionario informador» de Frontex. Para la vigilancia de los buques en posibles situaciones de emergencia, el experto en búsqueda y salvamento se pone en contacto con el centro nacional de coordinación de salvamento (CCR). Un observador de los derechos fundamentales (FROM) también puede estar presente o al menos ser contactable para proporcionar asesoramiento sobre cuestiones de derechos fundamentales. Esta composición en la Sala Europea de Vigilancia se mantiene constante independientemente del Estado miembro de que se trate. Cuando un CCR designe un incidente como SAR y asuma la responsabilidad de coordinar la operación, puede que Frontex no esté obligada a consultar a los expertos nacionales pertinentes dentro de la EET.

En respuesta a las preguntas formuladas sobre la forma en que Frontex da seguimiento a las recomendaciones formuladas por el agente de derechos fundamentales o su Consejo de Administración, por ejemplo en el Plan de Acción sobre los Derechos Fundamentales, Frontex explicó que dichas recomendaciones se tienen en cuenta a la hora de ejecutar las actividades del MAS.

En los «informes de incidentes graves» finales emitidos a raíz de una investigación sobre incidentes en el mar en los que estuvo implicada Frontex, el agente de derechos fundamentales también puede formular recomendaciones. Cuando las recomendaciones se refieren a mejoras prácticas a nivel de los servicios sobre la forma en que Frontex lleva a cabo sus operaciones, estas se aplican inmediatamente, en la medida en que sean viables en un sentido jurídico y práctico. Por lo general, las recomendaciones de los informes de situación finales dirigidas a los Estados miembros deben abordarse a nivel político. Además, los representantes de Frontex declararon que las unidades operativas y el agente de derechos fundamentales celebran reuniones semanales para debatir y garantizar la aplicación de las recomendaciones establecidas en el Plan de Acción y los informes de ejecución estratégicos.

Designación del estado de emergencia

Aspectos generales

Frontex no dispone de normas o directrices internas específicas sobre la designación del estatuto de las situaciones de emergencia, ya que las situaciones de búsqueda y salvamento son competencia del CCR responsable. Los procedimientos relativos a las situaciones de búsqueda y salvamento se definen en el Derecho internacional y de la UE, incluido el Manual Internacional de Búsqueda y Salvamento Aeronáutico y Marítimo (IAMSAR).

Cuando la vigilancia aérea de Frontex detecta buques en posibles situaciones de emergencia, los detalles pertinentes que pueden observarse (estado del mar, rumbo y velocidad de la embarcación, navegabilidad, nivel de ocupación visible, flotabilidad, información procedente de imágenes térmicas, presencia visible de dispositivos de salvamento) se indican en el informe de avistamiento. Dicha información se comunica inmediatamente al CCR responsable de la región de búsqueda y salvamento en la que tiene lugar el acto, a otros CCR pertinentes y a las entidades implicadas en la situación actual, así como a la Oficina de Derechos Fundamentales.

Cuando un activo de vigilancia de Frontex registre el primer avistamiento de un buque en una posible situación de emergencia, Frontex mantendrá una «postura de supervisión» a la espera de que el CCR pertinente proporcione instrucciones. Solo el CCR puede designar el estado de emergencia del buque (es decir, socorro, la fase más grave de una emergencia marítima). Sin embargo, el agente de vigilancia de Frontex (FSA) in situ podría emitir una llamada de Mayday en nombre del buque (un Mayday Relay) si hay pruebas claras de un riesgo para la vida, por ejemplo, si hay un incendio, un riesgo inminente de que el buque se hunda, la presencia de personas en el agua, si el barco está a la deriva y si otros no tienen conocimiento del incidente, etc. Esto lo hace Frontex regularmente. Para ilustrar esto, los representantes de Frontex se refirieron a un incidente particular, en el que Frontex fue el primero en localizar el buque en riesgo inminente de hundimiento. En ese caso, el barco estaba en un claro estado de emergencia. Frontex notificó al centro de coordinación de salvamento (RCC) responsable del SRR en el que tuvo lugar el evento y emitió una llamada de Mayday en nombre del buque hasta que el RCC pertinente asumió la coordinación. Sin embargo, cuando un CCR ya tiene conocimiento y participa en el seguimiento de un avistamiento o alerta de un buque, el activo aéreo de Frontex mantiene una postura de seguimiento, proporcionando actualizaciones periódicas, a menos que el CCR coordinador indique lo contrario. Frontex no designa el estado de emergencia. Esta es responsabilidad del CCR «competente»: el CCR coordinador en cuya zona de búsqueda y salvamento se encuentra el buque.

Al evaluar la situación de un buque, Frontex solo puede tener en cuenta las pruebas fácticas que haya recopilado o descubierto con su vigilancia. Incluso si otras partes (barcos, CCR, agentes terceros, como ONG) han transmitido información, Frontex no puede tener esto en cuenta, ya que la competencia general para la coordinación de los actos de búsqueda y salvamento sigue correspondiendo al CCR. Frontex no puede coordinar las operaciones de búsqueda y salvamento por iniciativa propia. Cuando Frontex recibe información sobre la supuesta condición de un barco o de los pasajeros a bordo, también de ONG, trata de verificar esa información de otras fuentes, incluidos los expertos nacionales de la Sala Europea de Vigilancia que desempeñan un papel para facilitar la comunicación con los CCR de los Estados miembros.

Incidentes específicos en los SIR inspeccionados

Adriana:

Eagle 1 (avión tripulado) estaba en una misión de vigilancia en el contexto de la Operación Conjunta (JO) Themis. A raíz de una comunicación entre el CCR italiano y el CCR griego, para la que se incluyó una copia de Frontex, sobre el buque pesquero superpoblado en una posible situación de emergencia, Frontex ordenó a Eagle 1 que se dirigiera a las coordenadas facilitadas, a pesar de que estaba fuera del plan de vuelo de la OC y la misión. Eagle 1 estaba al final de su carga de combustible. Una vez que Eagle 1 detectó a Adriana, transmitió imágenes de video en vivo a la Sala Europea de Vigilancia (ESR), el Centro Internacional de Coordinación de JO Themis, el Centro Italiano de Coordinación de Rescate y el Centro Nacional Italiano de Coordinación de EUROSUR.  La transmisión en directo también se transmitió al ESR y, por lo tanto, se puso a disposición de los expertos nacionales de Grecia e Italia.

Crotone:

Como parte de su vigilancia en el contexto de la OC Themis, Eagle 1 (véase más arriba) detectó un «barco de recreo». Debido a los fuertes vientos, el Águila 1 tuvo que regresar a la base. La información que recopiló, que se incluyó en el informe de avistamiento, se transmitió a las autoridades italianas pertinentes.

Emisión de señales de Mayday

Aspectos generales

Los representantes de Frontex explicaron que la recomendación 14 [6] del Plan de Acción de Frontex sobre los Derechos Fundamentales se refiere a las actividades del MAS. Frontex no tiene normas o directrices internas específicas sobre la emisión de señales de Mayday: se aplica el marco jurídico internacional para la búsqueda y salvamento, incluido el manual de la IAMSAR, al que se ha hecho referencia anteriormente.

Los representantes de Frontex indicaron que los jefes de equipo de EST reciben formación específica sobre el marco jurídico de la búsqueda y salvamento y la coordinación de las aeronaves en caso de eventos de búsqueda y salvamento. Aunque Frontex no es un CCR, la comprensión de los mecanismos que rigen las operaciones de búsqueda y salvamento es esencial para garantizar que Frontex pueda proporcionar el mejor apoyo en tales casos a las autoridades pertinentes. Tales decisiones de emitir una llamada Mayday en nombre de un buque son tomadas por el líder del equipo EST después de consultar con los expertos nacionales que forman parte de la EST, y de conformidad con el marco legal aplicable (UE y derecho internacional). El EST incluye «expertos en búsqueda y salvamento», que facilitan la comunicación con los centros de coordinación de salvamento y contribuyen a la evaluación de los casos.

De conformidad con el marco jurídico aplicable, las señales de Mayday en nombre de un buque se emiten cuando existe un peligro inminente para la vida, sobre la base de la información verificable identificada por Frontex en el contexto de su vigilancia. Frontex ha emitido señales Mayday en nombre de un buque, sobre la base de su vigilancia, en varias ocasiones. Típicamente, esto sería donde un barco estaba en un estado severo de dignidad no marítima y a punto de hundirse o donde ya hay personas en el agua, cuando el barco está a la deriva, en llamas o cuando está superpoblado con condiciones climáticas severas que persisten en el área: en otras palabras, en situaciones donde existe un peligro inminente para la vida humana.

Al adoptar tal decisión, Frontex debe tener en cuenta todos los factores. Cuando se emita una llamada de Mayday en nombre del buque, el CCR coordinador considerará todas las opciones disponibles, incluida la dirección de buques en las cercanías para ayudar en la operación de búsqueda y salvamento (SAR). El CCR es la única entidad encargada de coordinar las operaciones de búsqueda y salvamento y, en este contexto, puede que no se requiera el uso de un activo de vigilancia de Frontex. El CCR aplica el plan de búsqueda y salvamento sobre la base de su evaluación de las necesidades de los activos que deben desplegarse. En este contexto, los representantes de Frontex declararon que el activo de vigilancia de Frontex no es una unidad de búsqueda y salvamento, ya que no puede llevar a cabo operaciones de rescate. Como tal, la decisión de emitir una llamada de Mayday en nombre de un buque solo debe tomarse cuando exista un riesgo claro e inminente para la vida.

Dado el número a menudo elevado de embarcaciones de migrantes que cruzan el mar (un día, Frontex examinó 90 embarcaciones separadas superpobladas), los representantes de Frontex declararon que no sería posible ni, en su opinión, aconsejable emitir una señal de Mayday en nombre de cada una de las embarcaciones basándose únicamente en la detección. Esto podría tener un impacto significativo en el CCR pertinente que debe intervenir en varios casos sin posibilidad de formular un orden de prioridad de los casos específicos.

Además, cuando una operación de búsqueda y salvamento ya está declarada o en curso, o un CCR coordinador ya conoce (y se supone que está a cargo) de una situación de emergencia, corresponde a dicho CCR coordinar las actividades de búsqueda y salvamento. Un tercero que emita una señal de Mayday en nombre de un buque que no se encuentre en un estado de emergencia claro podría interferir con una operación de búsqueda y salvamento en curso, creando una posible falta de comunicación y confusión para la autoridad coordinadora y los activos marítimos / aéreos que operan en las cercanías.

Los representantes de Frontex declararon que cada caso se evalúa sobre la base de sus propias especificidades a la luz de las disposiciones del marco jurídico internacional que rige la búsqueda y salvamento y que es difícil establecer orientaciones más detalladas sobre cuándo emitir una señal de Mayday en nombre de un buque, ya que puede limitar innecesariamente la reflexión necesaria para tomar cualquier decisión. Frontex tampoco tiene en cuenta la identidad del CCR implicado en su decisión de emitir o no una señal Mayday en nombre de un buque, ya que esto equivaldría a una auditoría de las autoridades nacionales y sobrepasaría el mandato de Frontex.

Incidentes específicos en los SIR inspeccionados

Los SIR inspeccionados por el equipo de investigación incluían ejemplos en los que el Equipo Europeo de Vigilancia de Frontex había emitido señales de Mayday en nombre de un buque.

Adriana: Teniendo en cuenta las consideraciones generales descritas anteriormente, los miembros del sector de vigilancia de Frontex declararon que la EST no había considerado necesario emitir una señal Mayday en nombre del buque. Mientras el barco estaba abarrotado, no había evidencia de un estado de emergencia a bordo y no había indicios de que hubiera un peligro inminente para la vida humana.

Vigilancia/presencia en situaciones de emergencia en curso

Aspectos generales

Los representantes de Frontex explicaron que la recomendación 13 [7] del Plan de Acción de Frontex en materia de Derechos Fundamentales (Plan de Acción) se refiere a las actividades del MAS. Frontex no dispone de normas ni directrices internas sobre la designación del estado de emergencia de los buques que detecta durante su vigilancia, ya que solo el CCR coordinador tiene esta competencia. Los representantes de Frontex indicaron que los jefes de equipo de tecnologías ecológicamente racionales reciben formación para mejorar su conocimiento de la situación cuando se enfrentan a situaciones en las que un agente de vigilancia de Frontex participa en apoyo de actos de búsqueda y salvamento.

Cuando Frontex, a través de sus actividades de vigilancia previstas (ya sea a través de EUROSUR u operaciones conjuntas) tenga conocimiento de un buque en una situación de emergencia, intentará continuar su vigilancia durante el mayor tiempo posible. Esto está en consonancia con las recomendaciones establecidas en el Plan de Acción sobre los Derechos Fundamentales y otras orientaciones.

Puede verse obligado a interrumpir la vigilancia debido a: a) limitaciones prácticas: combustible o condiciones meteorológicas; b) la necesidad de supervisar otras situaciones de emergencia, cuando así lo indique la autoridad nacional coordinadora; c) el riesgo de que la vigilancia continua pueda plantear riesgos adicionales o alternativos para la seguridad y la vida humana (de la tripulación u otros buques en la zona); d) si la autoridad coordinadora le ordena interrumpir la vigilancia, que tiene control sobre toda la zona, incluido el espacio aéreo; e) en relación con d), donde se establecen restricciones del espacio aéreo (aviso a las misiones aéreas o a los NOTAM).

Una vez que una autoridad nacional se ha hecho cargo de la coordinación de una situación de emergencia o ha iniciado una operación de búsqueda y salvamento, el CCR nacional se encarga de organizar qué activos contribuyen a qué apoyo. El CCR siempre es consciente de: a) los activos de que dispone Frontex y b) los planes de vuelo existentes de los activos de vigilancia de Frontex. Como tal, Frontex solo podría o contribuiría a la vigilancia aérea de una situación de emergencia ya bajo la coordinación de un CCR nacional si: a) el CCR se lo pidiera o b) se encontrara en la ruta del plan de vuelo existente de un activo, y el CCR no cuenta con un NOTAM que restrinja el acceso a la zona o acuerde que el activo siga la ruta hacia el lugar específico sin poner en peligro las operaciones de búsqueda y salvamento en curso.

Cuando un CCR coordinador no solicite a los activos de Frontex que contribuyan a una operación de búsqueda y salvamento en curso, Frontex podrá ponerse en contacto proactivamente con el CCR para notificarles qué activos tiene disponibles y su voluntad de desviar activos para ayudar. Frontex no puede desviar unilateralmente los activos de vigilancia aérea hacia la zona de una operación de búsqueda y salvamento en curso coordinada por la autoridad nacional pertinente. Esto podría crear riesgos de seguridad para los activos que participan en el SAR (en la mayoría de los casos se establecerá un NOTAM) y también excedería el mandato de Frontex e incidiría en el mandato de coordinación del CCR.

Como parte de las operaciones conjuntas, Frontex ha cofinanciado el despliegue de activos marítimos (buques/barcos) que podrían ponerse a disposición para ayudar en el contexto de una operación de búsqueda y salvamento en curso, si así lo solicita el CCR competente. Los recursos marítimos desplegados por Frontex tienen diferentes capacidades en función de su tipo de características técnicas. Estos activos no siempre tienen el alcance o la capacidad para contribuir a operaciones de búsqueda y salvamento de mayor alcance más allá de las aguas costeras. En el contexto de las operaciones conjuntas, Frontex también podrá cofinanciar la participación de activos propiedad de las autoridades nacionales. Esto también podría significar que dichos activos participan en actividades de búsqueda y salvamento, si así lo solicita el CCR competente.

Incidentes específicos en los SIR inspeccionados

Adriana: Como se mencionó anteriormente, Eagle 1 estaba llegando hacia el final de su misión (y su carga de combustible) bajo JO Themis cuando se le ordenó ir a las coordenadas de la Adriana. El águila 1 se quedó con la Adriana el mayor tiempo posible, dejándola solo cuando llegó al «combustible bingo», es decir, cuando tuvo que regresar, ya que se había quedado sin combustible.

En varias ocasiones, a partir de las 16.35 UTC del 13 de junio de 2023, Frontex se puso en contacto con las autoridades griegas ofreciendo el apoyo de su aeronave de vigilancia para ayudar en el incidente de Adriana. Las autoridades griegas nunca respondieron positivamente a esto. A las 18.45 UTC del 13 de junio, una aeronave pilotada a distancia de Frontex (Heron 2) despegó, según lo previsto en su plan de vuelo, para llevar a cabo actividades de vigilancia en el contexto de EUROSUR. Su patrón de vuelo estaba programado para realizarse dentro del área griega de SAR, donde se encontraba la Adriana. Este patrón de vuelo se había presentado a las autoridades griegas el día anterior y no se recibió ninguna objeción. El patrón de vuelo previsto también se debatió durante la sesión informativa operativa previa al vuelo, en la que también participó el experto nacional griego que formaba parte del Equipo Europeo de Vigilancia de Frontex. A las 18.50 UTC del 13 de junio, las autoridades griegas pidieron a Frontex que enviara a Heron 2 para inspeccionar otro buque (un velero superpoblado frente a las costas de Creta). El EST identificó un NOTAM en un área designada que cubre la operación SAR en curso que involucra a Adriana. A las 23.20 UTC, Heron 2 reanudó su plan de vuelo y Frontex lo dirigió a las últimas coordenadas conocidas de Adriana (que estaba dentro del patrón de vuelo Heron 2 establecido para ese día).

Según los representantes de Frontex, Frontex hizo todo lo posible, teniendo en cuenta la información general anterior. Incluso fue más allá de sus actividades estándar, al ordenar a Eagle 1 que abandonara la zona operativa de JO Themis para inspeccionar inicialmente la Adriana y luego ofrecer repetidamente a las autoridades griegas sus activos aéreos para ayudar con la RAE. Esta última fue una iniciativa proactiva adicional que normalmente no se emprende. Los representantes de Frontex hicieron hincapié en que, cuando el Águila 1 abandonó la ubicación de la Adriana, dos CCR tenían conocimiento del avistamiento, uno de los cuales era la autoridad nacional responsable del RRS donde se produjo el incidente.

Crotone: Eagle 1 detectó el «barco de recreo» y transmitió la información a las autoridades italianas, que estaban recibiendo el vídeo en directo de la embarcación de recreo. La situación de emergencia se desarrolló más tarde cuando Eagle 1 ya no estaba en la escena.

Después del naufragio, Frontex ofreció adelantar el despegue del Eagle 1 para ayudar en la operación SAR. Las autoridades italianas no respondieron a esto y solo más tarde le pidieron que ayudara en los esfuerzos de búsqueda.

Limitaciones a través de solicitudes de servicio

En el contexto de la inspección de documentos, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo tuvo conocimiento de que la «solicitud de servicio» en virtud de la cual Frontex pone a disposición de un Estado miembro la prestación de actividades de vigilancia incluía limitaciones a las posibles actividades de vigilancia de Frontex.

Los representantes de Frontex explicaron durante la reunión que el agente de derechos fundamentales también había expresado su preocupación por las disposiciones de esta solicitud de servicio y que Frontex había actualizado sus formularios de solicitud de servicio para garantizar que no se incluyeran dichas limitaciones.  Además, tras los debates con los Estados miembros, estas plantillas de solicitud de servicios también contienen una declaración de que las actividades realizadas deben respetar los derechos fundamentales en lo que respecta a la búsqueda y el salvamento y a la no devolución.

Interacción con las autoridades nacionales de coordinación durante los SAR en curso

Aspectos generales

Cuando Frontex envía informes de avistamiento y tiene conocimiento de una RAE en curso, busca actualizaciones del CCR coordinador en el contexto de sus ofertas de asistencia. Sin embargo, las autoridades nacionales no están obligadas a facilitar actualizaciones o información a Frontex. Los representantes de Frontex explicaron que, durante una RAE en curso, los expertos nacionales pertinentes del Equipo Europeo de Vigilancia de Frontex pueden tener un acceso privilegiado a los sistemas nacionales de TIC. Esto no significa, sin embargo, que tendrán acceso a la imagen de coordinación completa de la operación de búsqueda y salvamento en curso y, por lo tanto, pueden no estar en condiciones de actualizar Frontex.

Incidentes específicos en los SIR inspeccionados

Adriana:

Junto con las repetidas ofertas de Frontex para ayudar en la operación de búsqueda y salvamento en curso, Frontex también solicitó actualizaciones a las autoridades griegas, pero no recibió ninguna. El experto nacional del Equipo Europeo de Vigilancia, que es miembro de la Guardia Costera Helénica, también estuvo en contacto con el CCR griego.

Seguimiento de las recomendaciones en materia de derechos fundamentales

Además de las recomendaciones sobre la vigilancia (mantenerse in situ) y las señales de Mayday en nombre de un buque, mencionadas anteriormente, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo preguntó de manera más general sobre el seguimiento de las recomendaciones del agente de derechos fundamentales y del Plan de Acción sobre los Derechos Fundamentales y otros documentos. Los representantes de Frontex declararon que aplican todo lo que puede aplicarse. Cuando las recomendaciones se solapan con otras políticas o con los mandatos y responsabilidades de las autoridades nacionales, puede que no sea posible aplicar las recomendaciones. Sin embargo, existe una buena cooperación con el agente de derechos fundamentales y Frontex intenta trabajar con el agente de derechos fundamentales para aplicar las recomendaciones.

Uso de cámaras en activos cofinanciados

Aspectos generales

Como se ha mencionado anteriormente, en el contexto de las operaciones conjuntas, hay activos comprometidos por los Estados miembros durante las «negociaciones bilaterales anuales» y desplegados en una operación conjunta. Hay activos que son propiedad o están arrendados por Frontex, y hay activos del Estado miembro de acogida que pueden cofinanciarse cuando participan en la operación conjunta. Estos últimos están obligados a disponer de cámaras corporales y a utilizarlas cuando participen en actividades en el marco de una operación conjunta. Los representantes de Frontex declararon que el problema de no utilizar cámaras corporales en activos cofinanciados está más extendido que la OC Poseidón. Los propios informes de misión de los FROM muestran que las autoridades griegas no utilizan correctamente las cámaras de JO Poseidon. Dichos informes documentan una lista de acciones para tratar de garantizar que dichas cámaras corporales se utilicen correctamente, dada la obligación de informar sobre presuntas violaciones de los derechos fundamentales y cuando dichas grabaciones sean un instrumento clave. Además, el agente de derechos fundamentales se refirió a las limitaciones en materia de protección de datos en determinados Estados miembros, en virtud de las cuales, incluso si existen registros, se conservan solo durante quince días. El agente de derechos fundamentales está estudiando la mejor manera de abordar este breve período de retención.

Incidentes específicos en los SIR inspeccionados

Adriana: El barco N920 de la Guardia Costera Helénica, que estaba en el lugar del naufragio, no era un activo cofinanciado por JO Poseidón en el momento del incidente. Frontex acuerda el tipo, el número y los períodos en que se cofinanciarán los activos del Estado miembro de acogida y la Guardia Costera Helénica decide qué activos concretos se asignarán. Si bien puede recibir cofinanciación cuando participa en actividades en el marco de la OC Poseidón, este no fue el caso en el incidente de Adriana: el N920 participó en una RAE coordinada por las autoridades nacionales griegas en la zona griega de búsqueda y salvamento (no en la zona operativa de la OC Poseidón). Por lo tanto, los informes que indican que el barco fue cofinanciado por Frontex no son exactos. Su adquisición puede haber sido financiada por la UE con cargo a los Fondos de Seguridad Interior. Sin embargo, en este caso, correspondería a la Comisión Europea garantizar que Grecia cumpla sus obligaciones en materia de derechos fundamentales, así como cualquier disposición sobre el uso de cámaras.

Crotone: Una de las embarcaciones de guardacostas italianas implicadas en la operación SAR fue cofinanciada por Frontex para sus actividades en la SAR. Los representantes de Frontex no pudieron proporcionar más detalles al respecto.

Función del agente de derechos fundamentales en las situaciones de vigilancia y búsqueda y salvamento en curso

De conformidad con las diversas normas y procedimientos internos en los que se establecen las bases de las actividades de vigilancia de Frontex, el agente de derechos fundamentales forma parte de las EST (el agente de derechos fundamentales tiene un «asiento» allí) y debe estar presente, en la medida de lo posible, para prestar asesoramiento en el contexto de dichas actividades de vigilancia.

El equipo de investigación del Defensor del Pueblo constató que ningún representante del agente de derechos fundamentales estaba presente en la Sala Europea de Vigilancia en el momento del naufragio de Adriana y en lo que respecta al incidente cerca de Crotone. En el caso de Adriana, la vigilancia se llevó a cabo durante las horas normales de trabajo (por la mañana), al igual que algunos de los intentos posteriores de ponerse en contacto con el CCI griego, sin embargo, el naufragio se produjo durante el fin de semana. En el caso de Crotone, el incidente ocurrió durante el fin de semana. En ambos incidentes, el asignado en servicio FROM hizo un seguimiento con el Líder de Equipo.

El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo preguntó por qué el agente de derechos fundamentales a menudo no está permanentemente presente, habida cuenta de las cuestiones en juego, en particular debido a los claros beneficios de contar con asesoramiento en materia de derechos fundamentales en el contexto de un incidente en curso, en lugar de retroactivamente, después de que se haya producido una posible violación.

El agente de derechos fundamentales explicó que, debido a los limitados recursos humanos y al hecho de que los observadores de los derechos fundamentales solo pueden estar presentes durante las horas de trabajo, ya que no trabajan por turnos y que también están obligados a ayudar en otros aspectos de las operaciones de Frontex, no es posible proporcionar una presencia constante en la sala de vigilancia. Por lo tanto, los representantes de los FRO a menudo no están presentes. Sin embargo, cada semana durante los últimos dos años, el equipo de FRO.MAS envió un correo electrónico al Equipo Europeo de Vigilancia para informarles quién es el FROM asignado para monitorear las actividades de MAS de lunes a viernes (9.00 a 17.30) con una copia de seguridad para el fin de semana. Además, los FROM están en copia de todos los informes de avistamiento y tienen acceso a toda la información relevante, incluida la transmisión en tiempo real desde la FSA. Cuando no está presente en la Sala Europea de Vigilancia, el FROM asignado comprueba periódicamente el avistamiento recibido en tiempo real por correo electrónico e interactúa dos veces al día con el jefe de equipo.

Consciente de las limitaciones antes mencionadas, el agente de derechos fundamentales está trabajando con unidades operativas para establecer soluciones, por ejemplo, disponer de un sistema de guardia después de las 17.30 horas y durante el fin de semana y de protocolos/directrices para el equipo europeo de vigilancia sobre cuándo ponerse en contacto con el servicio FROM.

El agente de derechos fundamentales destacó los retos a la hora de tener acceso a la información y a las respuestas oportunas de las autoridades de los Estados miembros también en lo que respecta a las investigaciones SIR.

Uso de otros dispositivos y tecnología

En respuesta a una pregunta del equipo de investigación sobre el posible despliegue de balsas salvavidas de los activos aéreos de Frontex, los representantes de Frontex explicaron que esta opción no es una capacidad general per se. Incluso cuando existe tal capacidad, las decisiones de desplegar balsas salvavidas se basan en las instrucciones recibidas del CCR coordinador y deben evaluarse cuidadosamente para evitar crear un riesgo adicional para la vida.

Por lo que se refiere al uso de imágenes de satélite a través del sistema Copernicus para ayudar en la vigilancia de embarcaciones de migrantes, los representantes de Frontex explicaron que, si bien esta instalación tiene usos específicos en el contexto de sus actividades de vigilancia, no es útil para inspeccionar embarcaciones en tiempo real. Los satélites pasan a horas específicas del día, según las órbitas de los satélites (como podría ser más de una vez al día) y la vigilancia o las imágenes deben basarse en una solicitud de servicio con antelación, dando coordenadas específicas. Incluso cuando se usan, las imágenes satelitales pueden no ser útiles para detectar barcos más pequeños y tomarán tres horas para la entrega de las imágenes.

Frontex, en algunos activos de vigilancia de Frontex, dispone de la capacidad de detectar señales de teléfono por satélite para apoyar la detección de posibles embarcaciones en situaciones de emergencia en el mar. Esta capacidad contribuye a salvar vidas en el mar, en particular en escenarios operativos en los que otros sensores podrían no ser tan eficaces en condiciones meteorológicas desfavorables (radar y herramientas visuales).  También puede utilizar la ubicación de las llamadas para proporcionar más información sobre un barco, pero no intercepta las llamadas. En cualquier caso, Frontex explicó que esta tecnología solo funciona si el activo está en el aire.

Por lo que se refiere al intercambio de información entre Frontex y las autoridades nacionales en el contexto de las operaciones conjuntas, Frontex explicó que la aplicación de notificación de operaciones conjuntas (JORA) recoge información aportada por los Estados miembros de acogida sobre las operaciones conjuntas. Dichos Estados miembros pueden facilitar detalles de los incidentes dentro y fuera de la zona operativa de las operaciones conjuntas que se produzcan en el territorio de países no pertenecientes a la UE en lo que respecta a la prevención de salidas o a las acciones de países no pertenecientes a la UE. Frontex valida esta información mediante un control de calidad/coherencia, mientras que los centros internacionales de coordinación validan las entradas a nivel nacional. [8]

El CO estaba al tanto del incidente y preguntó si se habían contratado activos de superficie de Frontex, pero Frontex no estaba implicada, ya que el incidente estaba lejos de la zona operativa y donde se había desplegado el equipo técnico cofinanciado.

 

[1] Creado en 2013, el Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR) es un marco para el intercambio de información y la cooperación entre los Estados miembros y Frontex con el fin de mejorar el conocimiento de la situación y aumentar la capacidad de reacción en las fronteras exteriores. Frontex opera EUROSUR, compuesta por las autoridades nacionales de los Estados miembros responsables de la gestión de las fronteras, incluidos los guardacostas, en la medida en que llevan a cabo tareas de control fronterizo. Frontex mantiene un mapa de situación europeo que contiene información sobre la situación en las fronteras europeas y la zona prefronteriza.

[2] Artículo 4.8 de las disposiciones de aplicación del Defensor del Pueblo Europeo.

[3] Frontex es responsable de coordinar los servicios de fusión de EUROSUR a través de los cuales Frontex comparte con los Estados miembros la información recopilada de los satélites y otras herramientas de vigilancia, como las utilizadas por la Agencia Europea de Seguridad Marítima y el Centro de Satélites de la UE.

[4] Artículo 2, apartado 13, del Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2019, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.o 1052/2013 y (UE) 2016/1624 (DO L 295 de 14.11.2019, p. 1).

[5] Artículo 28, apartado 3, del REGLAMENTO (UE) 2019/1896 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 13 de noviembre de 2019

[6] La recomendación 14 del Plan de Acción establece que los activos de vigilancia deben permanecer en el lugar de los incidentes detectados para documentar las medidas de la policía de fronteras y la guardia costera hasta su finalización y que una evaluación/justificación sistémica de la permanencia o no debe basarse en criterios definidos. (Decisión 61/2021 del Consejo de Administración de Frontex por la que se adopta el Plan de Acción de los Derechos Fundamentales para la aplicación de la Estrategia de los Derechos Fundamentales: https://www.frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_61_2021_adopting_the_Fundamental_Rights_Action_Plan_for_the_implementation_of_the_FRS.pdf )

[7] La recomendación 13 del Plan de Acción establece que la evaluación de la situación y la correspondiente comunicación deben enviarse lo antes posible a las autoridades pertinentes. Las comunicaciones de retransmisión de Mayday deben enviarse inmediatamente después del avistamiento de una situación de angustia. (Decisión 61/2021 del Consejo de Administración de Frontex por la que se adopta el Plan de Acción de los Derechos Fundamentales para la aplicación de la Estrategia de los Derechos Fundamentales: https://www.frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_61_2021_adopting_the_Fundamental_Rights_Action_Plan_for_the_implementation_of_the_FRS.pdf )

[8] La notificación en caso de zonas operativas prefronterizas o no conjuntas también está disponible a través de JORA y la aplicación EUROSUR. La Agencia está trabajando actualmente en la mejora de la información situacional en el contexto de EUROSUR y, en particular, de la información sobre eventos únicos relacionados con la búsqueda y salvamento [anexo II del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/581 de la Comisión, de 9 de abril de 2021, relativo a los mapas de situación del Reglamento sobre el Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR)].