Antecedentes de la investigación

(véase el glosario)

1. Responder a emergencias marítimas y llevar a cabo operaciones de búsqueda y salvamento (SAR) implica obligaciones y procedimientos para todas las partes, que se establecen en el Derecho internacional.^[1] Estas obligaciones también se aplican a la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) en el contexto de sus actividades. Entre otras cosas, la ley (y las directrices internacionales derivadas de la ley) establecen cómo definir la fase de emergencia de los barcos detectados en el mar^[2] y cuándo emitir llamadas Mayday y otras señales de emergencia^[3]. Las obligaciones en materia de búsqueda y salvamento y las responsabilidades de vigilancia de Frontex también se establecen en el Derecho de la UE^[4], así como en el contexto de los planes operativos para las «operaciones conjuntas» en las que participa. Estas obligaciones se han vuelto más pertinentes a medida que el mandato de la Agencia se ha ampliado en los últimos años, primero en 2016, cuando se renombró para incluir la designación de «guardia de costas»^[5], y posteriormente en 2019^[6].

2. Cuando una actividad en la que Frontex ha estado implicada suscita preocupación por posibles violaciones de los derechos fundamentales, el agente de derechos fundamentales es responsable de preparar un «informe de incidente grave» para documentar el incidente y, en caso necesario, formular recomendaciones a Frontex y a las autoridades de los Estados miembros afectados. Esto también afecta a las emergencias marítimas en las que participa Frontex.

3. Frontex lleva a cabo operaciones conjuntas con las autoridades de los Estados miembros de la UE, prestando apoyo a la gestión de las fronteras y la aplicación de la ley. Como parte de estas operaciones conjuntas, Frontex se compromete a prestar apoyo a la vigilancia de las zonas fronterizas y prefronterizas (también en el mar) y a ayudar en las actividades de búsqueda y salvamento.[7] Como parte de las operaciones conjuntas, Frontex cuenta con activos marítimos (barcos) y aéreos (tanto aeronaves tripuladas como pilotadas a distancia), que participan en las actividades definidas en el «plan operativo». Hay activos cofinanciados con el Estado miembro y comprometidos para una operación conjunta, hay activos financiados y gestionados por Frontex, y hay activos nacionales que pueden recibir cofinanciación cuando participan en actividades en el marco de una operación conjunta. Los activos marítimos de Frontex se seleccionan, por naturaleza, para su uso en las zonas operativas de las operaciones conjuntas, es decir, las zonas fronterizas marítimas. Por lo general, estos buques pueden no tener la capacidad técnica para realizar operaciones más alejadas de las aguas costeras, por ejemplo en las regiones SAR más amplias de los Estados miembros, que cubren aguas internacionales.

4. Frontex también presta apoyo a los Estados miembros para la vigilancia de las zonas fronterizas y prefronterizas a través del Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR)[8]. A través de EUROSUR, y sobre la base de las «solicitudes de servicio» de los Estados miembros participantes, Frontex lleva a cabo vigilancia aérea polivalente utilizando tanto aeronaves tripuladas como aeronaves pilotadas a distancia (RPA o drones).[9] Cuando proceda, Frontex también puede hacer uso de otras tecnologías de vigilancia para ofrecer apoyo, por ejemplo, solicitando imágenes de satélite a través del sistema de observación por satélite Copernicusde la UE [10].

5. Las actividades de vigilancia aérea de  Frontex son coordinadas de forma constante (24 horas al día, siete días a la semana) por su «Centro de Situación» en la sede de Frontex en Varsovia (Sala Europea de Vigilancia), que se divide en un «Centro de Seguimiento» y un «Sector de Vigilancia».[11] El Equipo Europeo de Vigilancia (EST) es responsable de llevar a cabo la coordinación práctica de estas actividades de vigilancia. La EST incluye personal de Frontex y expertos de las autoridades nacionales, incluidos expertos en búsqueda y salvamento designados por los guardacostas nacionales. La Oficina de Derechos Fundamentalesde Frontex [12] también está representada en el equipo. Las decisiones son tomadas por el líder del equipo EST.

6. Según los grupos de seguimiento, más de 20 000 personas han muerto o desaparecido en el mar en el Mediterráneo central desde 2014. Casi todos los días, la gente muere tratando de llegar a la UE.

7. El 14 de junio de 2023, un buque pesquero (el Adriana) que transportaba unos 750 migrantes naufragó y se hundió en aguas internacionales frente a la costa de Pylos (Grecia). En la posterior operación de búsqueda y rescate, 104 personas fueron rescatadas y 82 cuerpos fueron recuperados. Los pasajeros restantes se presumen muertos. Si bien anteriormente se habían producido numerosos naufragios de barcos que transportaban migrantes a la Unión Europea, incluido un naufragio en Crotone (Italia) el 26 de febrero de 2023, cuando murieron unas 100 personas, la tragedia de Adriana se considera la más mortífera y provocó protestas internacionales.

8. El naufragio se produjo en la «región de búsqueda y salvamento» griega del Mediterráneo central, que es responsabilidad del Centro Conjunto Griego de Rescate y Coordinación (CCR) [13]. La Guardia Costera Helénica (HCG) estaba presente en las coordenadas de la Adriana en ese momento. Inmediatamente después del incidente, se plantearon preguntas sobre cómo el HCG llevó a cabo su respuesta a la emergencia marítima, incluidas las acusaciones de que sus acciones pueden haber contribuido a la volcadura. Existen diferentes investigaciones nacionales sobre el papel de la HCG, incluida una investigación en curso del Defensor del Pueblo griego[14], iniciada después de que la HCG decidiera no iniciar su propia investigación disciplinaria interna. Sin embargo, también se plantearon preguntas sobre el papel de Frontex.

9.  En la mañana del 13 de junio de 2023, Frontex fue copiada en un mensaje enviado al CCR griego por el CCR marítimo italiano, que había recibido información sobre la situación en el barco de representantes de la sociedad civil que estaban en contacto con la tripulación del barco. Frontex había dirigido entonces un avión desplegado en el marco de la Operación Conjunta Themis[15] a la posición del barco, que estaba fuera de la zona operativa de la Operación Conjunta Themis. El avión examinó el barco y transmitió información sobre su estado y el estado del mar (incluidas imágenes de video) a los CCR italianos y griegos, antes de regresar a la base después de 10 minutos, ya que había alcanzado los límites de su combustible (combustible BINGO).

10. Las pruebas que surgieron después de la tragedia indicaron que, posteriormente, Frontex, en varias ocasiones a lo largo del día, había ofrecido a las autoridades griegas regresar para ayudar con la vigilancia aérea. Las autoridades griegas no respondieron. En la mañana del 14 de junio de 2023, un avión teledirigido dirigido por Frontex que participaba en la vigilancia aérea en el marco de EUROSUR llegó al lugar del naufragio. En el momento de su llegada, la operación de búsqueda y salvamento coordinada por las autoridades griegas ya había concluido. Se adjunta a la presente Decisión un calendario detallado de la participación de Frontex en el incidente de Pylos (anexo 1).

11.  El 26 de junio de 2023, el agente de derechos fundamentales comenzó a elaborar un informe sobre incidentes graves para aclarar el papel de Frontex en el incidente de Adriana, así como la legalidad y el cumplimiento de los derechos fundamentales de la asistencia prestada a la embarcación, y la coordinación y realización de las operaciones de rescate por parte de las autoridades nacionales. El agente de derechos fundamentales publicó el informe final el 1 de diciembre de 2023.

12. El naufragio de Adriana generó preocupación pública sobre el papel y las responsabilidades de la Unión Europea en la protección de vidas y SAR en el contexto de sus políticas migratorias y fronterizas, y se plantearon preguntas sobre el papel de Frontex en particular.

13. La Defensora del Pueblo decidió abrir una investigación de oficio para seguir estudiando el asunto.  

La investigación

14. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre el modo en que Frontex cumple sus obligaciones en materia de derechos fundamentales con respecto a la búsqueda y el salvamento en el contexto de sus actividades de vigilancia marítima.

15. En el curso de la investigación, la Defensora del Pueblo formuló una serie de preguntas a Frontex[16] y recibió la respuesta de Frontex[17]. El Defensor del Pueblo también llevó a cabo una consulta específica a las organizaciones de la sociedad civil[18].

16. Sobre esta base, el Defensor del Pueblo envió preguntas de seguimiento a Frontex[19], y el equipo de investigación del Defensor del Pueblo se reunió con representantes de Frontex y del agente de derechos fundamentales. El equipo también inspeccionó los expedientes en poder de Frontex relacionados con sus actividades de búsqueda y salvamento en general, así como con incidentes específicos de búsqueda y salvamento en los que Frontex participó recientemente, incluido el naufragio de Adriana.

Papel de Frontex en la vigilancia y en la búsqueda y el salvamento

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Vigilancia/presencia en posibles situaciones de emergencia

Argumentos de Frontex

17. Cuando Frontex, a través de sus actividades de vigilancia previstas (ya sea a través de EUROSUR o de operaciones conjuntas), tenga conocimiento de un buque en una posible situación de emergencia, tratará de mantener la vigilancia durante el mayor tiempo posible. Esto está en consonancia con las recomendaciones establecidas en el Plan de Acción de Frontex sobre los Derechos Fundamentales y otras orientaciones. Puede verse obligado a interrumpir la vigilancia por diferentes razones prácticas, operativas y de seguridad, pero, en tales circunstancias, intentará regresar al sitio. También debe seguir las órdenes o instrucciones dadas por el RCC responsable de coordinar una respuesta a una emergencia.

18. Una vez que una autoridad nacional se ha hecho cargo de la coordinación de una situación de emergencia, incluida la puesta en marcha de una operación de búsqueda y salvamento, el CCR nacional se encarga de organizar qué activos contribuyen a qué apoyo. El CCR es siempre consciente de los activos que Frontex tiene a su disposición y de los patrones de vuelo existentes de los activos de vigilancia de Frontex en las zonas afectadas. En consecuencia, Frontex contribuiría a la vigilancia aérea de una situación de emergencia ya bajo la coordinación de un CCR nacional solo si: a) el CCR le hubiera dado permiso para hacerlo o b) se encontrara en la ruta del patrón de vuelo existente de un activo y el CCR no exigiera un cambio de esa ruta o las autoridades nacionales no hubieran emitido restricciones de vuelo sobre el espacio aéreo en cuestión (comunicadas mediante una notificación a las misiones aéreas - NOTAM)[20]. 

19. En el caso del naufragio de Crotone, un avión de Frontex había detectado el barco en el contexto de sus actividades de vigilancia, pero Frontex no determinó que el barco se encontrara en una posible situación de emergencia. El avión se vio obligado a regresar a la base debido al deterioro de las condiciones climáticas (vientos fuertes). Al día siguiente, después de que las condiciones meteorológicas mejoraran, y tras los informes de un posible naufragio, Frontex trató de enviar la aeronave de vuelta a las coordenadas del posible naufragio. Si bien el RCC italiano no respondió inicialmente, el avión regresó posteriormente como parte del patrón de vuelo preestablecido para la vigilancia.

20. En el caso del naufragio de Pylos, como se señaló anteriormente, la aeronave que inicialmente detectó el Adriana estaba al final de su misión (en el contexto de las actividades de vigilancia en el marco de la Operación Conjunta Themis) y se vio obligada a regresar a la base ya que había alcanzado su límite de combustible. En varias ocasiones, a partir de las 16.35 horas del 13 de junio de 2023, Frontex se puso en contacto con las autoridades griegas que se ofrecían a ayudar en la respuesta a la situación de emergencia en curso con sus aviones de vigilancia. Las autoridades griegas nunca respondieron a estas ofertas. A las 18.45 horas del 13 de junio, una aeronave pilotada a distancia (RPA) de Frontex despegó, según lo previsto en su plan de vuelo, para llevar a cabo actividades de vigilancia en el contexto de su vigilancia aérea de EUROSUR. Su patrón de vuelo incluía la región griega SAR, donde se encontraba la Adriana. Sin embargo, las autoridades griegas pidieron a Frontex que enviara el APR para inspeccionar un velero superpoblado frente a las costas de Creta. Posteriormente, el velero fue objeto de una operación de búsqueda y salvamento. Frontex se ofreció nuevamente a ayudar con la vigilancia de la Adriana, después de haber establecido que la HCG estaba en control de la operación de rescate en curso. No se recibió respuesta de las autoridades griegas. A las 23.20, el RPA reanudó su patrón de vuelo y Frontex lo dirigió a las últimas coordenadas conocidas de Adriana. A 4.05, el RPA llegó a las coordenadas: No había señales visibles de la Adriana, pero nueve barcos (incluido uno de la HCG) y dos helicópteros estaban llevando a cabo actividades de rescate. En 5.31, cuando el RPA alcanzó los límites de su combustible, Frontex ofreció dirigir otra aeronave al sitio. A las 7.48 horas, el CCR griego respondió afirmando que no se requería más asistencia.

Argumentos de la sociedad civil

21. En respuesta a la consulta, las organizaciones de la sociedad civil sostuvieron que Frontex debería haber regresado para ayudar con el incidente en curso en Pylos. Argumentaron que, sobre la base de las normas aplicables[21], cuando las unidades de Frontex tengan motivos para creer que un buque o cualquier persona a bordo se encuentra en una fase de incertidumbre, alerta o peligro, Frontex no solo debe transmitir toda la información disponible al CCR pertinente y ponerse a su disposición, sino que, a la espera de las instrucciones del CCR, también debe «adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar la seguridad de las personas afectadas». Esto implicaría volver al sitio con los activos disponibles.

Constataciones del agente de derechos fundamentales

22. En el informe de ejecución de la misión sobre el naufragio de Pylos, el agente de derechos fundamentales hizo referencia a los esfuerzos «extraordinarios» realizados por Frontex para dar seguimiento al avistamiento inicial y apoyar a las autoridades nacionales en sus esfuerzos. Esto incluyó su evaluación de la disponibilidad de activos de superficie de las operaciones conjuntas, la reorientación de una aeronave para abandonar la zona de operaciones de JO Themis y sus posteriores ofertas repetidas de asistencia a las autoridades griegas (que quedaron sin respuesta). De conformidad con los términos de la solicitud de servicio, Frontex redirigió su APR al lugar del naufragio de Pylos, con el fin de ayudar como parte de la operación de búsqueda y salvamento en curso. El agente de derechos fundamentales formuló algunas recomendaciones a Frontex en relación con el seguimiento de los avistamientos de posibles emergencias marítimas.

23. En la REI relativa al naufragio de Crotone, el agente de derechos fundamentales declaró que Frontex recopiló toda la información pertinente y la transmitió oportunamente a las autoridades italianas. El agente de derechos fundamentales señaló que, una vez que Frontex tuvo conocimiento del naufragio, ofreció apoyo desde el aire, sugiriendo el despegue temprano de un avión de vigilancia, pero no recibió una respuesta por escrito a esa oferta. Posteriormente, la aeronave Frontex regresó a las coordenadas como parte del plan de vuelo establecido.

Designación del estado de emergencia

Argumentos de Frontex

24. Frontex no dispone de normas ni directrices internas sobre la designación del estatuto de las situaciones de emergencia. [22] Los representantes de Frontex dijeron que esto se debe a que solo un CCR coordinador puede hacer tal designación.

25. Cuando la vigilancia aérea de Frontex recoge buques en posibles situaciones de emergencia, los detalles pertinentes que pueden observarse (estado del mar, rumbo y velocidad de la embarcación, navegabilidad, nivel de ocupación visible, información procedente de imágenes térmicas, presencia visible de dispositivos de salvamento) se indican en el informe de avistamiento. Dicha información se comparte inmediatamente con el CCR nacional coordinador, otros CCR pertinentes y las entidades que participan en la situación actual. Corresponde entonces al CCR coordinador en cuestión, sobre la base de la información de que dispone, determinar si el buque se encuentra en una situación de emergencia y, en caso afirmativo, en qué fase (incertidumbre, alerta o peligro)[23].

26. En el caso del naufragio de Crotone, la vigilancia del buque por parte de Frontex no indicó que el barco se encontrara en una posible situación de emergencia. El barco se movía a una velocidad constante y en un curso constante y, mientras había imágenes térmicas significativas de debajo de la cubierta, el barco estaba en un estado marinero.

27. En el caso del naufragio de Pylos, la vigilancia del buque por parte de Frontex indicó que el barco estaba muy hacinado y que no había chalecos salvavidas visibles, pero que el barco se movía a una velocidad constante y en un curso constante y parecía estar en condiciones de navegar.[25] Frontex compartió inmediatamente esta información con las autoridades pertinentes. Dado que el CMR italiano ya había compartido información sobre el barco con el CCR griego, se suponía que las autoridades griegas ya estaban en el papel de coordinar la respuesta a esta posible situación de emergencia.

Argumentos de la sociedad civil

28. En respuesta a la consulta, algunas organizaciones de la sociedad civil alegaron que, sobre la base de la descripción de la Adriana en el momento del avistamiento de Frontex, la embarcación correspondía suficientemente a criterios que indicaban que debería haber sido designada como en peligro, en particular debido al gran hacinamiento y a la falta de dispositivos visibles de salvamento. Sostuvieron que Frontex debería haber actuado en consecuencia, incluso dirigiendo proactivamente sus activos disponibles al sitio y emitiendo un relé Mayday (véase más adelante).

Constataciones del agente de derechos fundamentales

29. En el SIR relativo al naufragio de Crotone, el agente de derechos fundamentales reconoció el marco jurídico en relación con la declaración de casos de búsqueda y salvamento. El agente de derechos fundamentales formuló algunas recomendaciones a Frontex en relación con la descripción del estado de los buques en el mar y la necesidad de coherencia.

30. En la REI relativa al naufragio de Pylos, el agente de derechos fundamentales reconoció el marco jurídico y formuló algunas recomendaciones sobre el papel de Frontex a la hora de evaluar si una embarcación se encuentra en estado de emergencia.

Emisión de relés de Mayday

Argumentos de Frontex

31. Frontex no tiene normas ni directrices internas escritas sobre la emisión de relés Mayday. Los representantes de Frontex indicaron que los jefes de equipo de las tecnologías ecológicamente racionales reciben formación para hacer frente a posibles situaciones de emergencia. Muchos miembros del EST tienen antecedentes profesionales en los que habrán desarrollado familiaridad y experiencia en la respuesta a emergencias marítimas y los protocolos de radio VHF marinos relacionados[26].

32. Cuando un activo de vigilancia de Frontex registre el primer avistamiento de un buque y determine que existe un peligro grave e inminente para el buque y su vida, y no se informe al centro nacional competente de rescate y coordinación, Frontex emitirá un relevo Mayday. Las decisiones de emitir relés Mayday son adoptadas por el jefe del equipo EST, con la contribución del experto nacional en búsqueda y salvamento, y de conformidad con el marco jurídico aplicable (Derecho de la UE e internacional[27]). Estas decisiones se basan en la información verificable identificada por Frontex en el contexto de su vigilancia. No puede tener en cuenta información que no puede verificar por sí misma. Al tomar tal decisión, Frontex debe tener en cuenta todos los factores, incluidos los posibles problemas causados por la emisión prematura de una llamada de Mayday.

33. Frontex ha emitido relés Mayday, sobre la base de su vigilancia, en varias ocasiones. Típicamente, esto sería donde un barco estaba en un estado severo de dignidad no marítima y a punto de hundirse o donde ya hay personas en el agua, es decir, en situaciones en las que hay un peligro inminente para el barco y / o la vida humana.

34. En el caso del naufragio de Crotone, la vigilancia de Frontex no indicó que el barco se encontrara en una situación de emergencia (véase más arriba).

35. En el caso del naufragio de Pylos, si bien la vigilancia de Frontex indicó que la embarcación estaba muy superpoblada y no se veían chalecos salvavidas, no consideró que la embarcación estuviera en «peligro grave e inminente» en esa fase. Además, se informó al CCI griego.

Argumentos de la sociedad civil

36. Algunas organizaciones de la sociedad civil indicaron que, sobre la base de las pruebas de que disponía Frontex tras su avistamiento y de la información facilitada por el CMR italiano, Frontex debería haber emitido un enlace de Mayday.

Constataciones del agente de derechos fundamentales

37. En el SIR relativo al naufragio de Crotone, el agente de derechos fundamentales señaló que todas las partes que presencian emergencias marítimas tienen la opción de emitir relés Mayday, y se refirió a las circunstancias en las que Frontex había emitido previamente dichos relés. En tales casos, Frontex también tuvo la posibilidad de enviar avistamientos de sus activos al CCR pertinente.

38. En la REI relativa al naufragio de Pylos, el agente de derechos fundamentales llegó a la conclusión de que, si bien cumplía sus obligaciones en la respuesta al incidente de Adriana, en el futuro Frontex «debería evaluar más a fondo casos similares» en cuanto a la posibilidad de emitir un enlace de Mayday, en particular cuando las autoridades nacionales no faciliten información sobre su evaluación y respuesta. El agente de derechos fundamentales señaló que el requisito de «peligro inminente» para un buque o para la vida humana se había interpretado en el pasado para abarcar situaciones de incertidumbre significativa, con la probabilidad de que las personas mueran en cuestión de horas. El FRO señaló los factores adicionales que el líder del equipo también considera antes de emitir un relevo Mayday. Estos incluyen la respuesta del CCR coordinador: i) si el CCR implicado ya ha asumido explícitamente la responsabilidad sobre el incidente o ii) se puede suponer con seguridad que un CCR ha asumido la responsabilidad de un incidente aunque no se disponga de una confirmación explícita; iii) si la información registrada por la aeronave Frontex introduce nueva información en comparación con la información disponible anteriormente; iv) si existen dudas sobre la eficacia de los esfuerzos para ayudar al buque en peligro; y v) si se han emitido convocatorias competidoras de Mayday para la misma zona y/o al mismo tiempo y cuál tiene prioridad.

Interacción con las autoridades de coordinación durante las actividades de búsqueda y salvamento

Argumentos de Frontex

39. Cuando Frontex envía informes de avistamiento o tiene conocimiento de una operación de búsqueda y salvamento en curso, solicita actualizaciones al CCR coordinador. También puede ofrecer asistencia proactivamente o poner activos a disposición del CCR coordinador. Sin embargo, las autoridades nacionales no están obligadas a facilitar actualizaciones o información a Frontex. El personal en comisión de servicios de los guardacostas nacionales que está de servicio en la EST puede tener comunicación directa con las autoridades nacionales. Los «funcionarios de coordinación» —miembros del personal de Frontex que coordinan actividades en operaciones conjuntas y sirven de enlace entre las autoridades nacionales y el director ejecutivo de Frontex— también podrán solicitar actualizaciones cuando tengan conocimiento de SAR en curso o concluidos en el ámbito operativo de su operación conjunta o que impliquen activos de la operación conjunta. Frontex declaró que, cuando un CCR coordine una operación de búsqueda y salvamento (y posiblemente otras actividades), tendrá muchas actividades que organizar y puede que no dé prioridad a la comunicación con Frontex u otras autoridades nacionales, cuando no participen directamente en la búsqueda y salvamento.

40. En el caso del naufragio de Pylos, paralelamente a las reiteradas ofertas de Frontex de ayudar en la operación de búsqueda y salvamento en curso (véase más arriba), Frontex también solicitó actualizaciones a las autoridades griegas, pero no recibió ninguna. El experto SAR en la sala de vigilancia, que es miembro de la Guardia Costera griega, también estuvo en contacto con el CCR. Sin embargo, no tuvo acceso a la información detallada sobre las actividades y la información del CCR griego en el contexto de su función de coordinación.

Constataciones del agente de derechos fundamentales

41. En el informe de situación relativo al naufragio de Adriana, el agente de derechos fundamentales señaló que la comunicación entre los CCR y Frontex es crucial para comprender el contexto del avistamiento y aclarar las responsabilidades.

Uso de cámaras en activos financiados/cofinanciados

Argumentos de Frontex y conclusiones del agente de derechos fundamentales

42. En el contexto de las operaciones conjuntas, hay activos cofinanciados con el Estado miembro y comprometidos para una operación conjunta, hay activos financiados (propiedad o arrendados) y gestionados por Frontex, y hay activos nacionales que pueden recibir cofinanciación cuando participan en actividades en el marco de una operación conjunta. Dichos activos están obligados a disponer de tecnologías de cámara y grabación y los participantes están obligados a utilizar cámaras corporales cuando participen en actividades en el marco de una operación conjunta.

43. Los representantes de Frontex declararon que tenían conocimiento de casos en los que las cámaras corporales del personal o las cámaras de los activos desplegados en el contexto de operaciones conjuntas no se habían activado durante incidentes graves. Incluso cuando se utilizan cámaras, las imágenes se conservan durante solo 15 días y, por lo tanto, el FRO está considerando la mejor manera de abordar este corto período de retención.

44. En el caso del naufragio de Pylos, el buque HCG que participó en la operación SAR no es un activo comprometido en el marco de la operación conjunta Poseidón. Si bien puede recibir cofinanciación cuando participa en actividades en el marco de la OC Poseidón, no fue así en el contexto de dicha operación de búsqueda y salvamento[29].

Evaluación del Defensor del Pueblo

45. Frontex debe respetar los derechos fundamentales[30] en todas sus actividades[31], incluida su participación directa o indirecta en operaciones de búsqueda y salvamento[32]. En este contexto, también debe cumplir la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, celebrada por la UE[33] y tener en cuenta el Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimos (Convenio SAR) y el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar [34], además de las Directrices de la Organización Marítima Internacional (OMI)[35]. En el contexto específico de sus actividades de vigilancia, las responsabilidades de Frontex en la respuesta a emergencias marítimas también se definen en el Derecho de la UE[36].

46. En virtud de este marco jurídico, los Estados miembros están obligados a prestar asistencia a cualquier buque o persona en peligro en el mar y, durante una operación marítima, los Estados miembros deben garantizar que sus autoridades cumplan dicha obligación, de conformidad con el Derecho internacional y el respeto de los derechos fundamentales. Esta obligación se aplica independientemente de la nacionalidad o el estatuto de la persona o de las circunstancias en las que se encuentre.[37] Esta obligación también se aplica a Frontex cuando presta asistencia técnica y operativa en el contexto de operaciones conjuntas y es seguida por Frontex como orientación en sus actividades de vigilancia aérea.

47. De conformidad con el marco jurídico internacional y de la UE mencionado anteriormente, las funciones principales de la RAE son responsabilidad de las autoridades nacionales de los países en cuyas aguas territoriales o regiones de la RAE se produce un incidente. Este marco jurídico establece que «cualquierautoridad o elemento de la organización de búsqueda y salvamento que tenga motivos para creer que un buque se encuentra en estado de emergencia debe facilitar lo antes posible toda la información disponible al centro de coordinación de salvamento [...] de que se trate. Los centros de coordinación de salvamento [...], inmediatamente después de recibir la información relativa a un buque en estado de emergencia, evaluarán dicha información y determinarán la fase de emergencia y el alcance de la operación requerida.»[38]

Designación del estado de emergencia y obligaciones de Frontex en respuesta a emergencias

48. Cuando Frontex considere que un buque que detecta mediante su vigilancia se encuentra en estado de emergencia, está obligada a notificarlo al CCR nacional pertinente, de modo que el CCR pueda determinar la fase de la emergencia y decidir las medidas necesarias que deben adoptarse. El CCR coordinador tiene competencia exclusiva para decidir el lanzamiento, la organización y la coordinación de una operación de búsqueda y salvamento o para coordinar cualquier otra asistencia a la embarcación[39]. Como tal, cuando recibe información o una llamada de emergencia, el propio CCR determina la fase de una emergencia marítima (ya sea que un buque o una persona se encuentre en la fase de incertidumbre, alerta o peligro), como requisito previo para sus decisiones sobre el lanzamiento de operaciones de búsqueda y salvamento. Frontex no es responsable de las implicaciones para los derechos fundamentales de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales sobre la designación de la fase de emergencia o sobre la puesta en marcha de una operación de búsqueda y salvamento.

49. En las operaciones marítimas conjuntas, Frontex desempeña una función de coordinación. Como ya ha señalado el Defensor del Pueblo, las operaciones conjuntas plantean diversos retos para determinar la responsabilidad de cada uno de los agentes implicados en estas operaciones.[40] Los documentos pertinentes inspeccionados en el contexto de esta investigación[41] mostraron que los funcionarios nacionales y de Frontex, incluidos el agente de coordinación y el «funcionario de enlace operativo» para las aeronaves de vigilancia de Frontex, operan conjuntamente en el seno de la Junta Mixta de Coordinación del Centro de Coordinación Internacional (CCI)[42], mientras que las operaciones conjuntas marítimas tienen un complejo sistema de mando y control. Sin embargo, sobre la base de los documentos inspeccionados, está claro que el CCR en cuya región SAR se produce una emergencia asume la función de coordinación de las actividades SAR, que se producen durante tales operaciones[43], mientras que se mantiene informada a la CPI. Así se indica también en los documentos en los que se establecen las condiciones de las operaciones conjuntas consultadas durante la investigación[44]. Las unidades que participan en la OC son necesarias: i) informar al CCR pertinente sobre los buques que consideren que se encuentran en una posible situación de emergencia; (ii) informar a la CPI sobre tales situaciones, y (iii), a la espera de instrucciones del CCR, tomar todas las medidas apropiadas para garantizar la seguridad de las personas afectadas.

50. De ello se deduce que, ya sea que Frontex actúe en el contexto de una operación marítima conjunta o preste servicios de vigilancia en el marco de EUROSUR, está obligada a recopilar y facilitar rápidamente información precisa y detallada sobre una posible situación de emergencia al CCR pertinente, ya sea por iniciativa propia o a petición del CCR, y a poner sus activos a disposición del CCR [45]. En el caso de los naufragios de Pylos (Adriana) y Crotone, las pruebas disponibles muestran que Frontex lo hizo.

51. Cuando Frontex, a través de sus actividades de vigilancia planificadas, tenga conocimiento de un buque en una posible situación de emergencia, debe tratar de mantener la vigilancia durante el mayor tiempo posible. Esto está en consonancia con las recomendaciones establecidas en el Plan de Acción sobre los Derechos Fundamentales de Frontex y otras recomendaciones[46] revisadas por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo. Puede verse obligado a interrumpir la vigilancia por diferentes razones prácticas, operativas y de seguridad, pero, en tales circunstancias, debe intentar regresar al sitio. Al hacerlo, Frontex debe cumplir, no obstante, con los términos de sus solicitudes de servicio y planes operativos, y también debe seguir las órdenes o instrucciones dadas por un CCR responsable de coordinar una respuesta a una emergencia o emergencias.

52. La investigación de la Defensora del Pueblo puso de manifiesto que Frontex cumple estas recomendaciones. El equipo de investigación examinó incidentes graves en los que los activos de vigilancia de Frontex mantuvieron su presencia en emergencias marítimas en curso, así como en los que Frontex intentó desviar un activo de vigilancia a una emergencia en curso, pero no recibió autorización para hacerlo.

53. En el caso del naufragio de Crotone, Frontex ofreció enviar su aeronave al incidente notificado antes de que comenzara el plan de vuelo programado, pero inicialmente no recibió una respuesta del CCR italiano.

54. En el caso del naufragio de Pylos, Frontex ofreció en varias ocasiones ayudar al CCR griego proporcionando vigilancia, pero, según Frontex, el CCR griego no respondió. Este esfuerzo fue elogiado por el agente de derechos fundamentales en el SIR. Sin embargo, el CCR griego solicitó a Frontex que enviara la aeronave disponible a otra emergencia marítima que implicara un barco de migrantes frente a las costas de Creta, que posteriormente se convirtió en una operación de búsqueda y salvamento. Como tal, Frontex cumplió con sus obligaciones de seguir las órdenes o instrucciones dadas por el CCR responsable de coordinar una respuesta a una emergencia o emergencias, así como con los términos de la solicitud de servicio que rige su vigilancia aérea.

55. No puede decirse que  Frontex haya infringido ninguna de las normas y procedimientos pertinentes. Sin embargo, estos planes y procedimientos corren el riesgo de limitar la capacidad de Frontex para actuar con independencia a fin de cumplir sus obligaciones en materia de derechos fundamentales. Si bien parte de esto es el resultado de su mandato, tal como se establece en la legislación, Frontex debe garantizar que las disposiciones sobre vigilancia aérea en los planes operativos y en las solicitudes de servicio en el marco de EUROSUR, si bien son conformes con la ley, le permitan actuar, en la mayor medida posible, sobre las recomendaciones para mantener la vigilancia en las emergencias marítimas en curso.

56. A continuación, el Defensor del Pueblo formulará una sugerencia al respecto.

Emisión de relés de Mayday

57. Como se ha indicado anteriormente, en determinadas circunstancias, terceros (incluido Frontex o sus activos) pueden emitir enlaces Mayday cuando sean testigos de una situación en la que consideren que existe una amenaza inminente para la vida y no tengan conocimiento de una operación de búsqueda y salvamento en curso. Sin embargo, los CCR no tienen la obligación de iniciar operaciones de búsqueda y salvamento donde reciben llamadas de Mayday. Al decidir lanzar operaciones de búsqueda y salvamento, los CCR deben tener en cuenta una serie de factores que terceros pueden no conocer.  

58. Según Frontex, emite relés Mayday si: a) puede verificarse a sí misma que existe un peligro inminente para la vida (es decir, cuando una embarcación se encuentra en un estado grave de dignidad no marítima y está a punto de hundirse o cuando ya hay personas en el agua o la embarcación está en llamas), y b) cree que el CCR pertinente no es consciente de la emergencia o no está coordinando ya una respuesta a la emergencia.

59. Frontex ha emitido relés Mayday en al menos dos ocasiones[47], en los que determinó que existía una amenaza inmediata para la vida y que los CCR pertinentes no tenían conocimiento del incidente (y, por lo tanto, no coordinaban una operación de búsqueda y salvamento)[48].

60. Varias partes han afirmado que Frontex debería haber emitido un relevo Mayday después de su avistamiento inicial de la Adriana. Como se ha señalado anteriormente, la Oficina del Defensor del Pueblo no tiene experiencia en la aplicación de las obligaciones de búsqueda y salvamento en virtud del Derecho marítimo internacional, ni tampoco conocimientos técnicos sobre cómo responder a las emergencias marítimas. Sin embargo, la Defensora del Pueblo señala que, en el momento del avistamiento inicial de la aeronave de Frontex, el CCR griego ya tenía conocimiento de la Adriana y había sido informado por el CCR italiano sobre el estado y la ubicación de la Adriana incluso antes de que Frontex transmitiera el informe del avistamiento desde su aeronave.[49] Frontex compartió oportunamente con el CCR griego sus informes de avistamiento, junto con las imágenes y las imágenes de vídeo tomadas. Sobre la base de su avistamiento, el EST de Frontex no consideró que hubiera una amenaza inminente para el buque. Frontex también remitió la información recibida de la ONG (aunque también se dirigió al CCR griego). Tras el avistamiento de Frontex, varios barcos fueron dirigidos por el CCR griego a Adriana para ofrecer asistencia (en particular para proporcionar suministros). Estos barcos también proporcionaron información al CCR griego a través del canal VHS pertinente. Sobre la base de la información disponible, parece que el buque HCG que llegó al lugar tampoco consideró inmediatamente necesario participar en actividades de rescate (es decir, evacuar el barco). Sin embargo, las acciones de la HCG son objeto de investigaciones nacionales, y no corresponde al Defensor del Pueblo adoptar una posición al respecto.  

61. En los casos en que se emite una llamada (o relé) de Mayday, hay muchos factores que pueden determinar si el RCC coordinador puede coordinar una operación SAR que evite la pérdida de vidas en el mar (por ejemplo, distancia de la costa, disponibilidad de barcos con capacidad de rescate, la naturaleza del buque en peligro). En cualquier caso, corresponde al CCR pertinente coordinar la respuesta a una emergencia, y Frontex no tiene mandato para instar u obligar al CCR nacional a poner en marcha, coordinar o supervisar operaciones de búsqueda y salvamento. El propósito de emitir un relé Mayday es notificar tanto al CCR pertinente como a los buques en las proximidades de una emergencia marítima que implique una amenaza inminente para la vida de las coordenadas y la situación de peligro de un buque o persona o personas. Corresponde entonces al CCR coordinar la respuesta y, si es posible, a los buques de las inmediaciones prestar asistencia, a menos que el CCR se lo indique. El Defensor del Pueblo señala que, en dos casos en los que Frontex emitió un enlace de Mayday, los CCR pertinentes aparentemente no iniciaron posteriormente operaciones de búsqueda y salvamento.

62. Frontex debe considerar cada situación de emergencia potencial individualmente en el contexto en el que se produce. Esto significa también tener en cuenta la información facilitada por el CCR responsable de coordinar una respuesta. Frontex también debe tener en cuenta, en cada ocasión, los objetivos perseguidos por la Convención sobre el Derecho del Mar, a fin de no obstaculizar el cumplimiento efectivo de la obligación de prestar asistencia en el mar establecida en dicha Convención.[50] Si los relés Mayday se emiten sin tener debidamente en cuenta su posible impacto más amplio en los esfuerzos de coordinación, pueden comprometer inadvertidamente la coordinación de la asistencia a la embarcación en peligro por parte del CCR pertinente.[51] En este contexto, el Defensor del Pueblo considera que el enfoque seguido por Frontex con respecto a la emisión de relés Mayday es adecuado en la medida en que reconoce la competencia exclusiva de búsqueda y salvamento del CCR pertinente, garantizando al mismo tiempo que Frontex pueda reaccionar cuando su vigilancia detecta emergencias marítimas cuando existe una amenaza inminente para el buque o los que están a bordo.

63. Como señaló el agente de derechos fundamentales, Frontex parece haber seguido este enfoque en respuesta al incidente de Pylos (y otros incidentes). Sin embargo, el agente de derechos fundamentales también concluyó que Frontex debería reflexionar sobre cómo abordar la emisión de señales de emergencia en incidentes similares en el futuro.

64. En este contexto, la Defensora del Pueblo considera que el enfoque de Frontex debe establecerse explícitamente en forma de orientaciones para el personal pertinente del Equipo Europeo de Vigilancia, con directrices que aclaren cuándo, en el marco de la vigilancia aérea de EUROSUR o en el contexto de operaciones conjuntas, deben emitirse los enlaces Mayday.

65. Si bien el personal de EST tiene experiencia en búsqueda y salvamento y conoce la legislación pertinente y los protocolos internacionales, las actividades de vigilancia de Frontex implican necesariamente aplicar dicha experiencia en un contexto diferente a las situaciones típicas en las que se emiten o reciben llamadas de Mayday, en particular debido a la naturaleza de la vigilancia a distancia y a la naturaleza y sensibilidad específicas de las embarcaciones de migrantes. Como tal, parece esencial contar con directrices específicas sobre cómo reaccionar ante las emergencias marítimas detectadas por la vigilancia aérea de Frontex. Esto es aún más cierto, ya que es probable que la detección de tales emergencias a distancia sea extremadamente estresante, ya que el personal en cuestión es testigo de situaciones potencialmente mortales sabiendo que no puede tener una opinión definitiva sobre la respuesta final a la emergencia.

66. Como señaló el agente de derechos fundamentales, esto debe abarcar todos los factores pertinentes, incluida la consideración de si el CCR pertinente ha comunicado claramente sus acciones y confirmado que está coordinando una operación de búsqueda y salvamento. Esto también debe cubrir la emisión de Mayday y, potencialmente, otras señales de emergencia. Frontex también debe reflexionar sobre cómo responder mejor a los informes no oficiales, como los de las ONG, que pueden tener información vital que impartir, y cómo incluirlos en sus evaluaciones. Se debe dar la máxima prioridad a los peligros notificados para los niños.

67. Del mismo modo, aunque los planes operativos para operaciones conjuntas incluyen disposiciones sobre búsqueda y salvamento[52], no establecen explícitamente ninguna orientación sobre cómo emitir relés Mayday u otras señales. Además, no detallan las medidas que podrían adoptarse en el contexto de las emergencias marítimas a la espera de la instrucción del CCR pertinente[53].

68. Para abordar esta cuestión, los planes operativos también deben incluir disposiciones sobre cómo, en respuesta a posibles emergencias marítimas, se distribuyen las responsabilidades entre las autoridades nacionales del país de acogida, Frontex y las autoridades de otros Estados miembros participantes, dentro de la CPI y entre la CPI y el CCR.

69. Además, deben adoptarse protocolos detallados (o procedimientos operativos) para cada operación marítima conjunta, incluido el uso de medios técnicos (como cámaras) en operaciones conjuntas que permitan documentar las operaciones de búsqueda y salvamento. Si los Estados miembros de acogida o participantes no respetan las disposiciones de los planes operativos, Frontex debe utilizar todos los medios a su disposición para subsanar esta falta de cumplimiento.

70. A la luz de las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo formulará sugerencias de mejora en relación con las actividades de vigilancia de EUROSUR de Frontex y las operaciones marítimas conjuntas.

Cooperación entre Frontex y las autoridades nacionales

71. El principio de cooperación leal de la UE debe ser el principio rector en la respuesta a las emergencias marítimas y las operaciones de búsqueda y salvamento en las que participen Frontex y los Estados miembros. Esto es aún más cierto, ya que en el Derecho de la Unión no existen disposiciones que establezcan específicamente obligaciones para las autoridades de los Estados miembros en relación con la búsqueda y el salvamento de personas o buques en peligro o peligro en el mar. En el caso del naufragio de Adriana y otros incidentes examinados en el contexto de la investigación de la Defensora del Pueblo, la Defensora del Pueblo está preocupada por la falta de cooperación y comunicación oportunas y proactivas con Frontex por parte de algunos CCR nacionales y otras autoridades responsables de las actividades de búsqueda y salvamento.

72. Las actividades de vigilancia aérea de Frontex no incluyen una función proactiva de búsqueda y salvamento. En cambio, la búsqueda y salvamento es una tarea que puede surgir durante las operaciones de vigilancia de fronteras en el mar. Frontex presta sus servicios de vigilancia aérea a petición de un Estado miembro. No obstante, Frontex debe aceptar únicamente aquellas solicitudes que garanticen el pleno respeto de los derechos fundamentales y permitan a Frontex contribuir a las operaciones de búsqueda y salvamento en la mayor medida posible, dentro del ámbito de su mandato y sus tareas.

73. A tal fin, Frontex podría considerar la posibilidad de supeditar la realización de sus actividades de vigilancia al acuerdo del Estado miembro de que se trate sobre la presencia de sus activos aéreos durante las operaciones de búsqueda y salvamento, siempre que sea posible, a menos que ello pueda ser perjudicial para la propia operación. Ciertamente, las «solicitudes de servicio» que Frontex concluye con los Estados miembros no deben permitir ninguna limitación preventiva o territorial a sus actividades de vigilancia. Incluso si Frontex no participa directamente en actividades concretas de rescate de una operación de búsqueda y salvamento en el mar, la presencia de sus activos de vigilancia aérea en el lugar de los hechos puede contribuir a la operación tanto en ese momento (por ejemplo, ayudando a identificar a las personas en el agua) como en términos de garantizar la rendición de cuentas por el cumplimiento de los derechos fundamentales y las obligaciones de búsqueda y salvamento.

74. Es de vital importancia que, en el contexto de la respuesta a las emergencias marítimas y/o las operaciones de búsqueda y salvamento, se garantice la comunicación entre Frontex (el Equipo Europeo de Vigilancia) y las autoridades nacionales pertinentes y que se intercambie oportunamente información precisa y completa.[54] Como explican los representantes de Frontex y se refleja en el manual de la IAMSAR, la respuesta a las emergencias marítimas implica muchas medidas, y es importante que Frontex sea consciente de la evolución de la situación.

75. Aunque representantes de las autoridades nacionales (incluidos expertos en búsqueda y salvamento) están presentes en la Sala Europea de Vigilancia, y hay un funcionario de enlace asignado a las actividades de vigilancia de Frontex, esto no parece garantizar una comunicación eficaz. A falta de esa información, es posible que la EST no pueda determinar qué medidas se han adoptado en respuesta a las emergencias marítimas. Para garantizar que estas funciones puedan facilitar mejor una comunicación eficaz y oportuna con las autoridades nacionales, incluida la verificación de la información recibida por Frontex de diferentes fuentes, las responsabilidades de estas funciones deben definirse claramente en las normas internas de Frontex.

76. Además, Frontex debe supeditar sus servicios de vigilancia aérea al requisito de que las autoridades nacionales lo mantengan informado sobre la respuesta a las emergencias marítimas o a las operaciones de búsqueda y salvamento en un plazo razonable, si ello no compromete las propias operaciones. Del mismo modo, las solicitudes de servicio deben incluir la obligación de las autoridades nacionales de responder oficialmente a las ofertas de asistencia de Frontex y, cuando se nieguen a aceptar dichas ofertas, de proporcionar explicaciones claras de por qué.

77. Fundamentalmente, en el caso de pruebas de que las autoridades nacionales son responsables del incumplimiento grave o sistemático de sus obligaciones en materia de búsqueda y salvamento y derechos fundamentales conexas en el contexto de las operaciones conjuntas, el director ejecutivo debe reflexionar sobre si es necesario suspender las actividades con dicho Estado miembro, de conformidad con el artículo 46 del Reglamento (UE) 2019/1896. Si bien esto se ha sugerido anteriormente a raíz de violaciones relativas a los «retrocesos» de migrantes, el Defensor del Pueblo considera que la cooperación continua de Frontex en la búsqueda y el rescate en tales circunstancias puede tener graves implicaciones para la reputación de Frontex. Esto es especialmente pertinente en el contexto de las investigaciones en curso sobre la respuesta de las autoridades griegas al incidente de Pylos.

78. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo formulará sugerencias de mejora en relación con la cooperación entre los Estados miembros y Frontex, y las consecuencias cuando existan dudas sobre la naturaleza de dicha cooperación o el cumplimiento por parte de las autoridades de los Estados miembros de sus obligaciones en materia de derechos fundamentales.

Función del agente de derechos fundamentales en las actividades de búsqueda y salvamento de Frontex

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Argumentos de Frontex y el agente de derechos fundamentales

79. De conformidad con las diversas normas y procedimientos internos que establecen las bases de las actividades de vigilancia de Frontex, el agente de derechos fundamentales forma parte del Equipo Europeo de Vigilancia y los observadores de los derechos fundamentales deben estar presentes, en la medida de lo posible, para prestar asesoramiento sobre los derechos fundamentales en el contexto de dichas actividades de vigilancia.

80. Por lo que se refiere a las operaciones conjuntas, los FROM asesoran al agente de coordinación sobre cuestiones relativas a los derechos fundamentales. Los FROM pueden prestar asesoramiento en cualquier momento en que se ponga en su conocimiento una cuestión relativa a los derechos fundamentales o durante la realización de una misión de supervisión. Se ha programado una reunión con el oficial de coordinación al final de cada misión de supervisión para examinar y abordar las conclusiones y recomendaciones del FROM.

81. En el caso del naufragio de Crotone, ocurrido durante el fin de semana (entre el sábado y el domingo 25 y el 26 de febrero de 2023), el FROM en servicio el lunes 27 de febrero de 2023 «inmediatamente»[55] reaccionó llamando al jefe del equipo EST para solicitar información oralmente y por correo electrónico alertando también al equipo SIR en el FRO.

82. En el caso del naufragio de Pylos, se notificó al agente de derechos fundamentales, junto con las demás secciones pertinentes de Frontex, cuando se distribuyó el informe de avistamiento de la aeronave de vigilancia a las 10.35 horas del 13 de junio de 2023. Sin embargo, ningún FROM estuvo presente en la Sala Europea de Vigilancia ni participó en los debates del EST ese día. El 14 de junio, al comienzo de la jornada laboral, el FROM asignado a la EST para ese día comprobó los avistamientos recibidos durante la noche y «inmediatamente» fue al ESR para ayudar.

Argumentos de la sociedad civil

83. Uno de los participantes declaró que, incluso en los casos en que el agente de derechos fundamentales emite SIR, el agente de derechos fundamentales no siempre puede investigar de manera concluyente posibles violaciones de los derechos fundamentales.

Evaluación del Defensor del Pueblo

84. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó los informes finales de incidentes graves emitidos por el agente de derechos fundamentales para emergencias marítimas en los que Frontex participó entre 2020 y 2023, incluidos los informes de incidentes graves relativos al naufragio de Pylos (emitido el 1 de diciembre de 2023) y al naufragio de Crotone (emitido el 17 de noviembre de 2023).

85. Todos los informes de situación de seguridad inspeccionados en el contexto de esta investigación muestran que el agente de derechos fundamentales interactuó con todos los agentes pertinentes de Frontex, examinó cuidadosamente todas las pruebas y solicitó a Frontex que facilitara documentos que aclararan cuestiones en el marco de la investigación sobre los informes de situación de seguridad. El agente de derechos fundamentales comprobó el resultado de las reuniones informativas de Frontex sobre las víctimas (en su caso) y pidió explicaciones a las autoridades nacionales y a otros agentes implicados en la búsqueda y salvamento, así como asesoramiento técnico a expertos de terceros. En el caso del naufragio de Adriana, por ejemplo, el agente de derechos fundamentales verificó todos los informes de avistamiento de los activos aéreos de Frontex implicados, sus informes de misión y los diarios de navegación elaborados por la EST.

86. Los SIR pueden dar lugar a recomendaciones del agente de derechos fundamentales dirigidas a Frontex o a las autoridades nacionales. Las recomendaciones de los informes de situación de los servicios consultados en el contexto de esta investigación parecen adecuadas y están en consonancia con las recomendaciones formuladas por el agente de derechos fundamentales sobre las solicitudes de servicio relativas a la vigilancia aérea y en los dictámenes sobre la vigilancia aérea polivalente en el Mediterráneo central, que fueron evaluados por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo.

87. El director ejecutivo no dispone de un plazo establecido para adoptar una postura sobre las recomendaciones iniciales formuladas por el agente de derechos fundamentales en los SIR [56]. Sin embargo, sobre la base de los recientes compromisos del director ejecutivo[57], el Defensor del Pueblo confía en que las recomendaciones formuladas en los SIR finales relativas a los naufragios de Crotone y Adriana se tomen en serio y se apliquen sin demora.

88. Dicho esto, sobre la base de los SIR revisados en esta investigación, parece que el FRO a menudo excede considerablemente el plazo de un mes previsto para emitir SIR finales.[58] Por ejemplo, en el caso del naufragio de Adriana, el SIR final se emitió en diciembre de 2023, casi seis meses después de que ocurriera el incidente. Esto puede deberse a la falta de cooperación de las autoridades nacionales en las investigaciones del agente de derechos fundamentales relacionadas con operaciones de búsqueda y salvamento o a otros factores ajenos a su control. Si bien el agente de derechos fundamentales examina las acciones tanto de Frontex como de las autoridades nacionales en el contexto de un incidente grave, la falta de cooperación de las autoridades nacionales (incumplimiento/denegación de información) parece desempeñar un papel importante en los retrasos en la emisión de los informes de situación de seguridad y la incapacidad del agente de derechos fundamentales para proporcionar una evaluación detallada del cumplimiento por parte de los Estados miembros de sus obligaciones en materia de derechos fundamentales.

89. Completar los informes de rendimiento del servicio de manera oportuna es importante para garantizar la rendición de cuentas, pero también es importante que el agente de derechos fundamentales ponga en marcha sin demora los procedimientos pertinentes para compilar los informes de rendimiento del servicio, en particular debido a consideraciones prácticas, por ejemplo, los períodos de conservación de datos relativos a las pruebas fotográficas o de vídeo recopiladas por las autoridades nacionales.

90. En el contexto de la respuesta a una emergencia marítima, la función del agente de derechos fundamentales también es proporcionar asesoramiento, a través de los agentes de derechos fundamentales, como parte de la misión EST. Ningún representante del agente de derechos fundamentales estuvo presente en la Sala Europea de Vigilancia durante los avistamientos iniciales de vigilancia en los incidentes de Crotone o Pylos. Esto fue así en el caso del incidente de Pylos, a pesar de que la vigilancia tuvo lugar durante las horas normales de trabajo. El agente de derechos fundamentales fue notificado, junto con las demás secciones pertinentes de Frontex, cuando el informe de avistamiento de la aeronave de vigilancia se distribuyó a las 10.35 horas del 13 de junio de 2023 y el FROM asignado recibió dos actualizaciones del EMT, una el 13 de junio de 2023 y la otra a primera hora de la mañana del 14 de junio de 2023. Sin embargo, el naufragio ocurrió durante la noche. Fue después de esta segunda actualización en la mañana del 14 de junio que un FROM se puso en contacto con el EST.

91. La Defensora del Pueblo entiende que, dadas las múltiples tareas del agente de derechos fundamentales, este carece de recursos para garantizar su presencia en todas las operaciones de Frontex en todo momento. No obstante, la Defensora del Pueblo considera que la presencia de un representante de un agente de derechos fundamentales en la Sala Europea de Vigilancia reviste especial importancia en el contexto de las emergencias marítimas detectadas en el contexto de la vigilancia de Frontex, y que pueden dar lugar a operaciones de búsqueda y salvamento. Para abordar esta cuestión, el Defensor del Pueblo formulará a continuación una sugerencia de mejora.

Conclusión

La Defensora del Pueblo considera que no están justificadas más investigaciones sobre cómo gestiona Frontex las posibles emergencias marítimas. No obstante, el Defensor del Pueblo formula a continuación sugerencias de mejora para subsanar una serie de deficiencias detectadas en la investigación.

Se informará a Frontex de esta decisión.

Sugerencias de mejora

R. Si el agente de derechos fundamentales detecta violaciones persistentes de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro en respuesta a emergencias marítimas, o si Frontex tiene conocimiento de tales violaciones graves a raíz de investigaciones formales o sentencias judiciales, Frontex debe considerar la posibilidad de poner fin, retirar o suspender las actividades de Frontex con el Estado miembro en cuestión, de conformidad con el artículo 46 del Reglamento (UE) 2019/1896. Esto también debe considerarse en el contexto del naufragio de Pylos, para el que hay investigaciones nacionales en curso. Frontex debe considerar si se ha alcanzado el umbral para permitirle poner fin, retirar o suspender sus actividades con el Estado miembro en cuestión. Debe aclarar públicamente sus razones para concluir que se ha alcanzado o no el umbral.

B. Frontex debe llevar a cabo una reflexión sostenida y seria en toda la organización, dirigida por su director ejecutivo y con la participación de los miembros de su Consejo de Administración, sobre cómo cumple sus obligaciones en materia de derechos fundamentales en su respuesta a las emergencias marítimas y a las operaciones de búsqueda y salvamento.

C. Frontex debe adoptar y publicar directrices internas sobre cómo reaccionar ante lasemergencias marítimas detectadas por la vigilancia aérea de Frontex, también en relación con la emisión de relés Mayday y posiblemente también otras señales de emergencia.  Esto debe abarcar todos los factores pertinentes, incluida la consideración de si el CCR pertinente ha comunicado claramente sus acciones y confirmado que está coordinando una operación de búsqueda y salvamento, así como las posibles preocupaciones sobre el historial de las autoridades nacionales. Frontex también debe reflexionar sobre cómo responder mejor a los informes no oficiales, como los de las ONG, que pueden tener información vital que impartir, y cómo incluirlos en sus evaluaciones. Se debe dar la máxima prioridad a los peligros notificados para los niños.

D. Por lo que se refiere a las operaciones marítimas conjuntas coordinadas por Frontex, los planes operativos también deben incluir disposiciones sobre cómo responder a las emergencias marítimas, a la espera de las instrucciones del centro de coordinación de salvamento pertinente, también en lo que respecta a la emisión de relés Mayday.

Los planes operativos también deben:

i) incluir disposiciones sobre cómo se distribuyen las responsabilidades en situaciones de emergencia marítima/posibles incidentes de búsqueda y salvamento entre el país de acogida, Frontex y los Estados miembros participantes;

ii) especificar las obligaciones de cada agente que intervenga en operaciones conjuntas en relación con la búsqueda y salvamento, y especificar las medidas que Frontex y el personal de los centros nacionales de coordinación deben adoptar al detectar una situación de emergencia marítima;

iii) especificar las condiciones para el uso de equipos (como cámaras) e incluir posibles sanciones si no se hace; y

iv) especificar el papel del agente de coordinación en las operaciones de búsqueda y salvamento para cada operación marítima conjunta.

E. En el contexto de las solicitudes de servicios de vigilancia aérea en el marco de EUROSUR, Frontex solo debe aceptar aquellas solicitudes que prevean el pleno respeto de los derechos fundamentales durante las operaciones de búsqueda y salvamento y que no incluyan ninguna limitación preventiva o territorial a sus actividades de vigilancia. Además, Frontex debe supeditar su servicio de vigilancia aérea al acuerdo del Estado miembro pertinente de que:

i) las autoridades pertinentes mantendrán a Frontex actualizada oportunamente sobre la respuesta a las emergencias marítimas en curso en las que estén o hayan estado implicados los activos de Frontex, siempre que ello no comprometa la operación; y

ii) Los medios de vigilancia aérea de Frontex pueden estar presentes y ayudar a las operaciones de búsqueda y salvamento, siempre que sea posible, a menos que ello pueda ser perjudicial para el éxito de la propia operación de búsqueda y salvamento, y que las autoridades nacionales respondan a las ofertas de asistencia de Frontex y faciliten explicaciones cuando rechacen dichas ofertas.

F. El agente de derechos fundamentales debe introducir disposiciones prácticas para garantizar que, cuando se detecten incidentes marítimos graves en el contexto de las actividades de vigilancia de Frontex, esté presente en la Sala Europea de Vigilancia un sistema FROM. Si la presencia física del FROM no es posible, el FROM asignado debe estar disponible y ser capaz de proporcionar asesoramiento sobre el cumplimiento de los derechos fundamentales a tales incidentes en tiempo real.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 26.2.2024

 

Anexo 1: Cronología de las acciones de Frontex durante el incidente de Pylos

Tiempo (UTC)	Acción	Base jurídica/documento pertinente
13/06/23 8.01	MRCC italiano notifica JRCC griego (con Frontex en la copia) sobre la información que ha recibido sobre Adriana - 750 pasajeros e informes de niños muertos	Derecho internacional, incluidos el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS) (capítulo 5) y el Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimos (Convenio SAR, capítulo 2), que establecen normas sobre las obligaciones de los CCR y otras partes en el contexto de los incidentes marítimos, incluidas las responsabilidades y funciones de coordinación, así como sobre el suministro de información y asistencia.
8.33	El recurso aéreo Eagle 1 de Frontex se redirige a las coordenadas de Adriana. Eagle 1 es un activo de vigilancia que opera bajo la Operación Conjunta Themis. Estaba patrullando como parte de sus actividades regulares de vigilancia bajo JO Themis (y como tal obligado por las reglas de ese plan operativo). Si bien las coordenadas de Adriana estaban fuera de la región SAR italiana, estaban muy cerca del plan de vuelo. En esta fase, no estaba claro si el JRCC griego estaba coordinando una respuesta a una emergencia marítima, pero, una vez que el MRCC Italia envió información sobre Adriana, el JRCC griego es responsable del incidente.	- Convenio SOLAS (capítulo 5) y Convenio SAR (capítulo 2), que establecen normas sobre las obligaciones de los CCR y otras partes en el contexto de incidentes marítimos, incluidas las responsabilidades y funciones de coordinación, así como sobre el suministro de información y asistencia. - Reglamento (UE) n.o 656/2014 (artículo 9, apartado 2), que establece las obligaciones de Frontex de facilitar información a las autoridades pertinentes - Reglamento (UE) 2019/1896, que establece las obligaciones de Frontex de facilitar información a las autoridades pertinentes - Plan Operativo de la OC Themis — Aeronaves de vigilancia de Frontex — Procedimiento operativo normalizado
9.47-9.57	Águila 1 lleva a cabo la vigilancia de la Adriana. Comunica la información (y envía las imágenes de vídeo) al CCI griego. Sobre la base de su vigilancia, el EMT de Frontex no consideró que hubiera una amenaza inminente para el barco o que estuviera en estado de peligro. Eagle 1 alcanza el combustible BINGO y se ve obligado a regresar a la base.	De conformidad con el Convenio SAR y, en particular, con el Reglamento (UE) n.o 656/2014 (artículo 9, apartado 2)
11.00	La Guardia Costera Griega (HCG) estableció contacto con el barco. A partir de este momento, está claro que el CCI griego está coordinando una respuesta a la emergencia marítima y tiene autoridad última para emitir órdenes a los buques en el contexto de dicha respuesta.	Derecho internacional, incluidos el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (capítulo 5) y el Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimos (capítulo 2), que establecen normas sobre las obligaciones de los CCR y otras partes en el contexto de incidentes marítimos, incluidas las responsabilidades y funciones de coordinación, así como sobre el suministro de información y asistencia. La aplicación práctica del Convenio SAR se establece en el Manual Internacional de Búsqueda y Salvamento Aeronáutico y Marítimo (IAMSAR). Cabe recordar que existen cinco fases para la designación de incidentes marítimos, dos de las cuales no son de emergencia y tres son de emergencia (incertidumbre, alerta y socorro). El hecho de que la HCG enviara un helicóptero demuestra que el JRCC griego había asumido un papel de planificación, coordinación y orientación con respecto a Adriana en virtud del Derecho Internacional (Convenio SAR).  Como resultado, el JRCC griego tenía el mando táctico del incidente.
12.35	Un helicóptero HCG lleva a cabo la vigilancia de la Adriana.
15.00	El helicóptero HCG de nuevo lleva a cabo la vigilancia de la Adriana.
16.35	Frontex solicitó una actualización y ofrece asistencia con la vigilancia por aeronaves. El RPA (dron) Heron 2, que estaba programado para partir para la vigilancia en un plan de vuelo preaprobado que incluía las coordenadas del Adriana, estaba disponible. Según Frontex, no se recibió ninguna respuesta del CCI griego. Heron 2 es un activo dedicado a las actividades de MAS bajo la solicitud de servicio de Grecia en el contexto de EUROSUR.	Con arreglo al Derecho internacional y al Derecho de la UE (mencionados anteriormente), Frontex está obligada a facilitar información al CCR pertinente y a ofrecer apoyo. Las condiciones de la vigilancia llevada a cabo bajo los auspicios de EUROSUR se rigen por el Reglamento (UE) 2019/1896, que derogó el Reglamento (UE) n.o 1052/2013 de EUROSUR. De conformidad con el artículo 28, apartado 2, del Reglamento, los activos de vigilancia de Frontex proporcionan información a petición de un centro nacional de coordinación. Esta es la base de las «solicitudes de servicio», que establecen los términos generales que guían las actividades de vigilancia de Frontex.
18.50	El CCI griego pidió a Frontex que ordenara a Heron 2 que ayudara en la vigilancia de otro barco de migrantes superpoblado que estaba a la deriva frente a las costas de Creta. Posteriormente, este barco fue objeto de una operación de búsqueda y salvamento.	Al igual que con la solicitud y oferta a las 16.35 (arriba).
19.40	El barco HCG n920 llega a la Adriana.
19.50	Heron 2 llegó al sitio del barco a la deriva.	La vigilancia se realiza en el contexto de las actividades de EUROSUR, sobre la base de la solicitud de servicio mencionada anteriormente. Sin embargo, además, dado que el incidente es una RAE, Frontex debe seguir las instrucciones del CCR coordinador, de conformidad con las disposiciones del Derecho internacional y de la UE expuestas anteriormente.
21.34	Frontex se ofreció nuevamente a ayudar con la vigilancia aérea de Heron 2 en la ubicación de Adriana. Una vez más, el CCI griego no ha respondido.	Véase más arriba
21.52	Frontex volvió a ofrecer asistencia para abandonar la ubicación del barco en Creta, que consideraba que estaba «flotando correctamente». Según Frontex, no se recibió respuesta.	Véase más arriba
23.15	Heron 2 proporcionó una actualización final sobre el barco en Creta en la que señaló que un barco HCG estaba proporcionando asistencia.
23.20	El EMT de Frontex dirigió Heron 2 hacia la última posición conocida de Adriana, que estaba dentro del plan de vuelo previamente aprobado de Heron 2 para ese día.	El plan de vuelo fue aprobado previamente por las autoridades griegas en consonancia con la solicitud de servicio en el marco de EUROSUR.
2.46 (al día siguiente)	El EMT de Frontex informó a las autoridades griegas de que Heron 2 se dirigía hacia las últimas coordenadas conocidas de Adriana, que estaban dentro del plan de vuelo aprobado previamente. Según Frontex, no se recibió respuesta.	Véase más arriba
4.05	Heron 2 llegó a las últimas coordenadas conocidas de la Adriana. No había señales visibles de la Adriana, pero nueve barcos (incluido uno del HCG) y dos helicópteros estaban llevando a cabo actividades de rescate.
5.31	Frontex informó al JRCC y al NCC de que Heron 2 estaba llegando al combustible BINGO y tendría que volver a su base. Frontex se ofreció a prestar asistencia con Eagle 1, que ya estaba en el aire (pero en el territorio italiano) como parte de su plan de vuelo estándar de vigilancia en el marco de JO Themis. No se recibió respuesta inmediata.	Véase más arriba: Frontex debe proporcionar detalles de los activos disponibles y ofrecerlos a los CCR, pero corresponde a estos determinar si utilizan o no los activos y, en caso afirmativo, de qué manera o en absoluto.
5.55	Heron 2 dio su actualización final y se embarcó en su curso hacia la base.
7.48	El CCR griego respondió afirmando que no se requería más asistencia.

Anexo 2: Glosario de términos y abreviaturas

Terminología marítima general

SAR - búsqueda y rescate: Las obligaciones y los procedimientos que rigen la respuesta a las emergencias marítimas se establecen en el Derecho internacional, en particular el Convenio internacional sobre búsqueda y salvamento marítimos (1979) y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982).

CCR - Centro de coordinación de salvamento: De conformidad con el Derecho marítimo internacional, los CCR nacionales son responsables de coordinar las actividades de búsqueda y salvamento en sus aguas costeras. Las aguas internacionales se dividen en regiones de búsqueda y salvamento (SAR), y los CCR nacionales son responsables de las regiones designadas. En el Mediterráneo central, las regiones SAR se dividen entre Italia, Malta, Libia y Túnez.

Llamadas de Mayday y señalización de emergencia - Las reglas que rigen la señalización de emergencia están establecidas en el derecho internacional (arriba). El manual de búsqueda y salvamento aeronáutico y marítimo internacional (IAMSAR) establece cómo deben aplicarse estas normas. Una llamada de Mayday es una señal de socorro, emitida en canales de comunicación VHS designados (monitoreados por guardacostas y otras partes en las cercanías), que requieren una respuesta urgente. Una señal puede ser emitida por el propio buque en peligro. Otras partes que observan el buque, pero creen que no se ha emitido ni recibido ninguna llamada de Mayday, pueden emitir un relevo de Mayday. Los días de mayo deben emitirse solo cuando una persona o barco está amenazado por un peligro grave o inminente. Hay otras dos señales de emergencia que pueden emitirse en el canal de socorro VHS designado: PAN-PAN (utilizado para señalar un incidente que es urgente pero no implica una amenaza inmediata) y Sécurité (utilizado para señalar una situación que puede afectar a la seguridad de los buques).

Terminología de Frontex

FRO - Agente de Derechos Fundamentales: - El agente de derechos fundamentales supervisa el modo en que Frontex cumple sus obligaciones en materia de derechos fundamentales y asesora al director ejecutivo sobre cuestiones relacionadas con los derechos fundamentales. El agente de derechos fundamentales y el personal de la Oficina de Derechos Fundamentales, incluidos los observadores de los derechos fundamentales, desempeñan un papel independiente dentro de la Agencia.

SIR - informe de incidente grave - Cuando una actividad en la que ha participado Frontex está sujeta a preocupaciones sobre posibles violaciones de los derechos fundamentales, el agente de derechos fundamentales es responsable de preparar un informe de incidente grave para documentar el incidente y formular recomendaciones.

EUROSUR - Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras: A través de EUROSUR, y sobre la base de las «solicitudes de servicio» de los Estados miembros participantes, Frontex lleva a cabo una vigilancia aérea polivalente utilizando tanto aeronaves tripuladas como aeronaves pilotadas a distancia (RPA o drones).

OC - operación conjunta - Frontex lleva a cabo OC con las autoridades de los Estados miembros de la UE, prestando apoyo a la gestión de las fronteras y la aplicación de la ley. Como parte de ello, Frontex presta apoyo a la vigilancia de las zonas fronterizas y prefronterizas (también en el mar). Frontex dispone de activos marítimos (barcos) y aéreos (aeronaves tripuladas y pilotadas a distancia), que participan en las actividades definidas en el «plan operativo». Un «funcionario de coordinación» designado por Frontex actúa como enlace entre Frontex y las autoridades nacionales en el centro de coordinación internacional.

EST - Equipo Europeo de Vigilancia: - Las actividades de vigilancia aérea de Frontex son coordinadas de forma constante (24 horas al día, siete días a la semana) por la EST, que se encuentra en la Sala Europea de Vigilancia de la sede de Frontex en Varsovia. La EST incluye personal de Frontex y expertos de las autoridades nacionales, incluidos expertos en búsqueda y salvamento designados por los guardacostas nacionales.

 

[1] En particular, el Convenio internacional sobre búsqueda y salvamento marítimos (1979) https://www.imo.org/es/About/Conventions/Pages/International-Convention-on-Maritime-Search-and-Rescue-(SAR).aspx y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982) https://www.imo.org/en/ourwork/legal/pages/unitednationsconventiononthelawofthesea.aspx

[2] Como se define en el Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimos, hay tres fases de emergencia que deben usarse para describir un barco: incertidumbre, alerta y angustia. Hay diferentes criterios que deben cumplirse para que un barco se describa como en cada fase.

[3] Una llamada de Mayday es una señal de socorro, emitida en canales de comunicación VHS designados que son monitoreados por los guardacostas y otras partes en las cercanías, que requieren la respuesta más urgente. La señal puede ser emitida por el propio buque en peligro. Alternativamente, otras partes que observan el buque, pero creen que no se ha emitido ni recibido ninguna llamada de Mayday, pueden emitir un relevo de Mayday. La señal debe emitirse solo cuando una persona o barco esté amenazado por un peligro grave o inminente. Además de Mayday, hay otras dos señales de emergencia que pueden emitirse en el canal de socorro VHS designado: PAN-PAN (utilizado para señalar un incidente que es urgente pero no implica una amenaza inmediata) y Sécurité (utilizado para señalar una situación al centro de coordinación de rescate (RCC) y otros buques que pueden afectar a su seguridad).

[4] En particular, el Reglamento (UE) 2019/1896 sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896 y el Reglamento (UE) n.o 656/2014 sobre el establecimiento de normas para la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores en el contexto de la cooperación operativa coordinada por Frontex https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32014R0656

[5] Reglamento (UE) 2016/1624 sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32016R1624

[6] Reglamento (UE) 2019/1896 sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896

[7] Artículo del Reglamento (UE) 2019/1896. 1. g, h e i. Reglamento 2014/656,

[8] EUROSUR es un marco para el intercambio de información y la cooperación entre los Estados miembros y Frontex a fin de mejorar el conocimiento de la situación y aumentar la capacidad de reacción en las fronteras exteriores. https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/border-crossing/eurosur_en

[9] Reglamento (UE) 2019/1896, preámbulo, considerandos 34 a 38

[10] https://www.copernicus.eu/es

[11] https://www.frontex.europa.eu/careers/who-we-are/structure/divisions/situational-awareness-and-monitoring-division/frontex-situation-centre/

[12] El agente de derechos fundamentales supervisa la forma en que Frontex aplica sus obligaciones en materia de derechos fundamentales de conformidad con el Derecho internacional y de la UE. El agente de derechos fundamentales también asesora al director ejecutivo de Frontex sobre cuestiones relacionadas con los derechos fundamentales. El agente de derechos fundamentales cuenta con personal específico en la Oficina de Derechos Fundamentales, incluidos observadores de los derechos fundamentales: https://www.frontex.europa.eu/fundamental-rights/fundamental-rights-at-frontex/fundamental-rights-office/. 

[13] Según el derecho marítimo internacional, los centros nacionales de coordinación de salvamento marítimo (CCR) son responsables de coordinar las actividades de búsqueda y salvamento en sus aguas costeras. Sin embargo, las aguas internacionales también se dividen en regiones de búsqueda y salvamento (SAR), y los CCR nacionales son responsables de las regiones designadas. En el Mediterráneo central, las regiones SAR están divididas entre Italia, Malta, Libia y Túnez, y los respectivos CCR nacionales son responsables de sus regiones. Es responsabilidad de cualquier persona que descubra o se entere de una emergencia en el mar alertar inmediatamente al centro de rescate responsable de esa área.

[14] https://www.synigoros.gr/es/category/default/post/deltio-typoy-or-o-synhgoros-toy-polith-ereyna-to-nayagio-ths-pyloy

[15] Frontex lleva a cabo operaciones conjuntas con las autoridades de los Estados miembros de la UE, prestando apoyo a las actividades de gestión de fronteras, aplicación de la ley y búsqueda y salvamento en la zona operativa. La operación conjunta Themis abarca la cooperación de Frontex con las autoridades italianas a tal fin y se puso en marcha en 2018. https://www.frontex.europa.eu/what-we-do/operations/operations/

[16] https://www.ombudsman.europa.eu/es/opening-summary/es/172812

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/176666

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/174969

[19] https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/176935

[20] Aviso a las Misiones Aéreas (NOTAM) es un aviso presentado ante una autoridad de aviación para alertar a los pilotos de aeronaves de posibles peligros a lo largo de una ruta de vuelo o en un lugar que podría afectar el vuelo.

[21] Reglamento (UE) n.o 656/2014, artículo 9

[22] Como se define en el Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimos, hay tres fases de emergencia que deben usarse para describir un barco: incertidumbre, alerta y angustia. Hay diferentes criterios que deben cumplirse para que un barco se describa como en cada fase.

[23] El Convenio SAR marítimo define las tres fases diferentes de una emergencia marítima. La fase de socorro, la fase más grave, se define como «unasituación en la que existe una certeza razonable de que una persona, un buque u otra embarcación está amenazada por un peligro grave e inminente y requiere asistencia inmediata».

[24] El equipo de investigación del Defensor del Pueblo consultó los informes de misión y avistamiento pertinentes y el cuaderno diario de pesca (incluidas las imágenes periódicas y térmicas).

[25] El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo consultó los informes de misión y avistamiento pertinentes y el cuaderno diario de pesca (incluidas imágenes periódicas y térmicas, así como imágenes de vídeo de la vigilancia aérea de Frontex).

Frecuencia muy alta: el espectro de ondas de radio en el que operan las comunicaciones de radio marinas. Hay un canal dedicado para llamadas de emergencia y comunicación.

[27] En particular, Frontex remitió al Manual internacional de búsqueda y salvamento aeronáutico y marítimo (IAMSAR)https://www.imo.org/es/OurWork/Safety/Pages/IAMSARManual.aspx.

[28] Los protocolos internacionales estándar sobre la emisión de escalas o relés de Mayday indican factores como un buque que se está hundiendo o tomando agua, una situación de «hombre por la borda», un incendio o explosión a bordo o una lesión comprobada que pone en peligro la vida. También hay niveles más bajos de señales: PAN-PAN y Sécurité. Las llamadas PAN-PAN se emiten cuando la situación es urgente pero, en este momento, no existe un peligro inmediato para la vida o para el buque.

[29] El barco puede haber sido comprado o financiado por el Fondo de Seguridad Interior. Sin embargo, Frontex no es responsable de dicho fondo ni de ninguna obligación relativa a los equipos que financia. Esa sería la competencia de la Comisión Europea.

[30] Derecho a la vida (artículo 2 de la Carta); prohibición de los tratos inhumanos y degradantes (artículo 4 de la Carta); respeto de la dignidad humana (artículo 1 de la Carta), entre otros.

[31] Artículo 80 del Reglamento 2019/1896 y artículo 51 de la Carta

[32] El papel de Frontex en las operaciones de búsqueda y salvamento consagrado en el Reglamento (UE) 2019/1896. Incluye las operaciones iniciadas y llevadas a cabo de conformidad con el Reglamento (UE) n.o 656/2014 y el Derecho internacional, y que tengan lugar en situaciones que puedan surgir durante las operaciones de vigilancia de fronteras en el mar. Frontex está obligada a prestar asistencia técnica y operativa a los Estados miembros y a terceros países en apoyo de las operaciones de búsqueda y salvamento [artículo 10, apartado 1, letras g), h) e i), del Reglamento (UE) 2019/1869].

[33] La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar entró en vigor el 16 de noviembre de 1994. Fue ratificado por la Decisión 98/392/CE del Consejo, de 23 de marzo de 1998 (DO L 179, p. 1), y es vinculante para la UE, ya que sus disposiciones forman parte integrante del ordenamiento jurídico de la UE. Además, tiene primacía, dentro de dicho ordenamiento jurídico, sobre los actos de Derecho derivado de la Unión, lo que significa que dichos actos deben interpretarse, en la medida de lo posible, de conformidad con las disposiciones de dicho Convenio (sentenciaComisión/Irlanda, C‐459/03, EU:C:2006:345, apartado 82 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-459/03; Intertanko y otros, C‐308/06, EU:C:2008:312, apartados 42 y 53 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-308/06; y Bosphorus Queen Shipping, C‐15/17, EU:C:2018:557, apartado 44 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-15/17).

[34] El Convenio internacional sobre búsqueda y salvamento marítimos, celebrado en Hamburgo el 27 de abril de 1979 (Recopilaciónde Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1405, no 23489, p. 133) (en lo sucesivo, «Convenio SAR»), entró en vigor el 22 de junio de 1985. El Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar se celebró el 1 de noviembre de 1974 y entró en vigor el 25 de mayo de 1980.

La UE no es parte en estos dos convenios internacionales y, por lo tanto, no son vinculantes para la administración de la UE. No obstante, según la jurisprudencia de la Unión, pueden tenerse en cuenta tales convenios, en el marco de la interpretación de las disposiciones del Derecho derivado de la Unión comprendidas en su ámbito de aplicación, si todos los Estados miembros son partes en los mismos (sentenciaIntertanko y otros, C‐308/06, EU:C:2008:312, apartados 47 a 52; Sentencia Manzi y Compagnia Naviera Orchestra (C‐537/11, EU:C:2014:19), apartado 45; y Bosphorus Queen Shipping, C‐15/17, EU:C:2018:557, apartado 45).

[35] Por ejemplo, el Manual de búsqueda y salvamento aeronáutico y marítimo internacional publicado por la OMI y la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).

[36] Artículo 9 del Reglamento (UE) n.o 656/2014, en relación con el artículo 10, apartado 1, letra j), del Reglamento (UE) 2019/1869.

[37] Artículo 9, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 656/2014

[38] Artículo 4.2.3 de la Convención SAR

[39] Convenio SAR

[40] Decisión OI/4/2021/MHZ: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/151369

[41] Planes Operativos y Procedimientos Operativos Estándar

[42] Prevista en el Reglamento (UE) n.o 656/2014.

[43] Reglamento (UE) 2019/1869, artículo 36, apartado 2, letra e), leído en relación con el artículo 2, letra a).

[44] Planes operativos y procedimientos operativos normalizados de las OC Poseidón y Themis (confidencial)

[45] Artículo 9.2 b y f del Reglamento 2014/656, Convenio SAR, § 4.2.3

[46] Diferentes partes operativas de Frontex han formulado recomendaciones a tal fin en documentos revisados por el equipo de investigación, en particular en el contexto de informes de situación de seguridad anteriores y recomendaciones aprobadas por el Consejo de Administración, en particular, tal como se establece en el Plan de Acción sobre los Derechos Fundamentales adoptado por el Consejo de Administración en 2021 (anexo I, actividad 14): https://prd.frontex.europa.eu/document/management-board-decision-61-2021-adopting-the-fundamental-rights-action-plan-for-the-implementation-of-the-fundamental-rights-strategy/.

[47] La inspección incluyó dos informes de incidentes graves que documentaron que Frontex había emitido relés Mayday.

[48] La investigación de la Defensora del Pueblo no abordó la emisión de otras señales de emergencia, como PAN-PAN (véase la nota a pie de página 3). Sin embargo, la inspección no reveló ningún caso en que se hubieran emitido o considerado esas señales.

[49] El JRCC Pireo recibió la información sobre la situación del buque Adriana del MRCC Roma el 13 de junio de 2023 a las 8.01 horas (es decir, aproximadamente dos horas antes del avistamiento inicial de la aeronave Frontex) y, de nuevo, a las 13.18 horas UTC. También recibió nuevas actualizaciones de la ONG Watch the Med-Alarm Phone a las 14:54. En todas estas ocasiones, Frontex estaba en copia.

[50] «Al recibir información de que una persona se encuentra en peligro en el mar en una zona en la que una Parte prevé la coordinación general de las operaciones de búsqueda y salvamento [Estado SAR], las autoridades responsables de dicha Parte adoptarán medidas urgentes para proporcionar la asistencia más adecuada disponible» (artículo 2.1.9 del Convenio SAR).

Las llamadas de Mayday pueden dar lugar a una situación en la que numerosos buques en las cercanías se acercan a un buque en peligro sin ninguna coordinación. Como tal, la emisión de un relevo Mayday podría, de hecho, exacerbar la situación.

[52] De conformidad con el artículo 9 del Reglamento (UE) n.o 656/2014.

[53] Artículo 9 del Reglamento (UE) n.o 656/2014

[54] Artículo 20, apartado 6, del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/581 de la Comisión, relativo a los mapas de situación del Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSR): «El centro nacional de coordinación competente informará a la Agencia sobre la finalización de una operación de búsqueda y salvamento a más tardar en las veinticuatro horas siguientes a la finalización de la operación».El Defensor del Pueblo no tiene conocimiento de ninguna disposición sobre el calendario para facilitar a Frontex información sobre la respuesta del CCR a las emergencias marítimas y las actividades de búsqueda y salvamento. Véase el artículo 12 del Reglamento (UE) 2019/1896 sobre la obligación de intercambiar información.

Frontex usó este término. La SIR relativa al naufragio de Crotone no menciona el calendario de las actuaciones del agente de derechos fundamentales.

[56] No obstante, cuando el agente de derechos fundamentales repita recomendaciones, el director ejecutivo debe responder a ellas en un plazo específico mediante la Decisión 43/2022 del Consejo de Administración sobre las medidas que deben adoptarse como seguimiento de las recomendaciones del agente de derechos fundamentales.

[57] En particular, las respuestas positivas del director ejecutivo a las recomendaciones del agente de derechos fundamentales incluidas en sus «dictámenes» sobre los servicios polivalentes de vigilancia aérea en el contexto de las operaciones de búsqueda y salvamento en el Mediterráneo central.

[58] Decisión del director ejecutivo n.o R-ED-2021-51 sobre el procedimiento operativo estándar (SOP) - Notificación de incidentes graves de 19.4.2021