Introducción

El 14 de junio de 2023, más de 600 personas se ahogaron en el mar Mediterráneo, frente a la costa de Pylos en Grecia, cuando su barco, un buque pesquero gravemente superpoblado llamado Adriana, naufragó y se hundió.

La comisaria de Asuntos de Interior de la UE, Ylva Johansson, describió la tragedia de Adriana como «uno de los peores naufragios de este siglo en todo el mundo» y subrayó la necesidad de «establecer los hechos de lo que sucedió en cada paso de este viaje fatal».

La Defensora del Pueblo llevó a cabo una investigación por iniciativa propia para examinar los hechos relativos a las acciones de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) a medida que se desarrollaba la tragedia, así como la forma en que respondió en otras emergencias marítimas en las que ha estado implicada.

La investigación también examinó la relación entre Frontex y las autoridades de los Estados miembros en el contexto de las emergencias marítimas en las que participa Frontex. Examinó el equilibrio de responsabilidades entre la UE y los Estados miembros en las operaciones de búsqueda y salvamento y la forma en que esto influye en los resultados de dichas operaciones.

Si bien la investigación evaluó las acciones de Frontex, sus conclusiones, que se exponen a continuación y con más detalle en la decisión por la que se concluye la investigación, dieron lugar a reflexiones más amplias sobre los cambios necesarios a escala de la UE para demostrar el compromiso de la UE de salvar vidas en el mar o, como declaró la presidenta de la Comisión, Von der Leyen, en su discurso de septiembre de 2020 ante el Parlamento Europeo, que «salvar vidas en el mar no es opcional».

Dos conclusiones generales requieren atención inmediata y urgente:

· La investigación reveló hasta qué punto Frontex depende de las acciones de los Estados miembros para cumplir sus obligaciones en materia de derechos fundamentales y su deber de salvar vidas.  En vista de estas conclusiones y de la creciente preocupación por las persistentes violaciones de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro en sus operaciones de control fronterizo, Frontex debe considerar si se ha alcanzado el umbral para permitirle poner fin, retirar o suspender sus actividades con el Estado miembro en cuestión. Debe aclarar públicamente sus razones para concluir que se ha alcanzado o no el umbral.

Con el fin de dar respuestas a las cuestiones sistémicas más amplias que van más allá del mandato de esta investigación, la Defensora del Pueblo pide al Parlamento Europeo, al Consejo de la UE y a la Comisión Europea que establezcan una comisión de investigación independiente para evaluar las razones del gran número de muertes en el Mediterráneo, que aprendan las lecciones de incidentes como el naufragio de Adriana y que formulen recomendaciones sobre cómo proteger los derechos fundamentales y el derecho a la vida en respuesta a emergencias marítimas. 

Antecedentes

Frontex no opera en el vacío. El tratamiento de los «barcos de migrantes» que intentan navegar por el Mediterráneo puede verse influido por factores que normalmente no se aplicarían a las operaciones de búsqueda y salvamento (SAR), en particular las sensibilidades políticas y de otro tipo en torno a la migración.

Críticamente, se alega que la posibilidad de un rescate proactivo es un «factor de atracción» para las personas que buscan migrar a Europa a través de medios a menudo peligrosos y para alentar a los traficantes de personas a poner más vidas en peligro.

Ya sea por accidente o diseño, las decisiones tomadas en los últimos años han tenido el efecto de restringir las operaciones de rescate proactivas.

En 2014, Mare Nostrum, la operación proactiva de búsqueda y rescate de un año de duración, parcialmente financiada por la UE, dirigida por las autoridades italianas, terminó y, hasta la fecha, no ha sido reemplazada por nada que se aproxime a la misma escala y alcance.

Las organizaciones no gubernamentales que participan en operaciones de rescate proactivas se han visto amenazadas de ser enjuiciadas en varios Estados miembros.

Frontex fue renombrada en 2016 para incluir la designación de «guardia costera», pero su mandato y el alcance de sus actividades no alcanzan lo que generalmente se entiende como la misión de una guardia costera.

A pesar de que Frontex tiene obligaciones de «búsqueda y salvamento», está claro que proporciona principalmente una función de búsqueda o vigilancia y no una función de salvamento.

Su capacidad para salvar vidas en situación de riesgo se ve aún más limitada por el hecho de que son las autoridades de los Estados miembros las que dirigen y coordinan las misiones de búsqueda y salvamento.

Esta tensión entre el deber de Frontex de salvar vidas y la presión para impedir o disuadir a las personas de intentar cruzar el Mediterráneo plantea un reto para Frontex a la hora de equilibrar su papel de apoyo a los Estados miembros en la gestión de las fronteras exteriores de la UE con sus obligaciones en materia de derechos fundamentales.

Crea un reto similar para la UE en su conjunto, concretamente cómo garantizar que las personas a bordo de «barcos de inmigrantes» reciban las mismas protecciones y se les garantice el mismo derecho a la vida que a los demás.

El naufragio de Adriana

El 10 de junio de 2023, Adriana abandonó el puerto de Tobruk en Libia, rumbo a Italia, llevando a unas 750 personas que intentaban emigrar a Europa.

Las autoridades italianas llamaron la atención sobre el barco en la mañana del 13 de junio. Frontex fue copiada en un mensaje enviado por el Centro Italiano de Coordinación de Salvamento Marítimo (CCR) al CCR conjunto griego. Los informes no confirmados de adultos y niños muertos y/o moribundos en el barco también habían sido hechos por ONG en contacto con personas en el barco.

Frontex dirigió un avión, que estaba llevando a cabo actividades estándar de vigilancia marítima, a la posición del barco. Este avión compartió imágenes de vídeo y otra información sobre el estado del barco y el estado del mar con los CCR italianos y griegos. En particular, declaró que el barco estaba abarrotado y que no se veían chalecos salvavidas.

Frontex no emitió un relevo Mayday, ya que en su opinión el barco no estaba en peligro inmediato.

El avión se vio obligado a regresar a la base después de 10 minutos, ya que alcanzó los límites de su combustible.

Dado que el barco se encontraba en la región griega de búsqueda y salvamento, la coordinación de cualquier operación de búsqueda y salvamento era responsabilidad del CCR griego, del que Frontex —y cualquier otro buque de la zona— tenía que seguir instrucciones.

Según los documentos inspeccionados en el curso de esta investigación, Frontex solicitaría posteriormente, en cuatro ocasiones distintas, los días 13 y 14 de junio, actualizaciones y ofrecería asistencia al CCR griego, incluido el regreso para ayudar con la vigilancia aérea. No recibió respuesta alguna de las autoridades griegas a ninguna de estas comunicaciones.

En la noche del 13 de junio de 2023, estaba previsto que una aeronave pilotada a distancia de Frontex que participaba en su vigilancia aérea planificada previamente pasara por la zona en la que se encontraba la Adriana. En cambio, se desvió a otro incidente a petición de las autoridades griegas: un barco de migrantes que posteriormente fue objeto de una operación de búsqueda y salvamento.

Aproximadamente 15 horas después de la primera alerta de las autoridades italianas, el barco volcó y se hundió.

Un barco de la Guardia Costera griega y otros barcos que fueron dirigidos a las coordenadas de Adriana posteriormente salvaron a alrededor de 100 personas, la mayoría de las cuales fueron llevadas a la costa por un barco privado. Se recuperaron unos 80 cadáveres.

Se presume que más de 600 hombres, mujeres y niños han muerto.

En la mañana del 14 de junio de 2023, Frontex envió un avión a las coordenadas de Adriana, como parte de una vigilancia aérea planificada previamente.

En el momento en que llegó, el barco había volcado y no había pasajeros u otros rastros del barco eran visibles en el agua. Cuando Frontex ofreció regresar con otro avión, el CCR griego le dijo a Frontex que sus servicios ya no eran necesarios.

Rendición de cuentas por el naufragio

En su discurso de julio ante el Parlamento Europeo, la Comisaria Johansson declaró:

Por encima de la Adriana, las aguas están ahora en silencio, sin lápidas, sin marcadores, nada para recordar los nombres. Que nuestras acciones sean nuestro monumento».

Los supervivientes, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil han denunciado reiteradamente que las acciones de la Guardia Costera griega (HCG) contribuyeron al hundimiento del barco.

Cualquier evaluación de los hechos de esta tragedia se ve gravemente comprometida por la ausencia de vídeo u otra grabación de lo que ocurrió en las horas y minutos previos al naufragio de la embarcación, y los acontecimientos que tuvieron lugar inmediatamente después de la caída de cientos de personas al mar.

Se ha puesto de manifiesto que el aparato de control a bordo del buque HCG había sido apagado por razones controvertidas. Varios sobrevivientes también afirmaron que el HCG les quitó sus teléfonos móviles.

Como se ha señalado anteriormente, Frontex tampoco había obtenido permiso del CCR griego para que su avión de vigilancia abandonara el otro incidente y se dirigiera al emplazamiento de la Adriana antes de hundirse. Si lo hubiera hecho, podría haber estado en condiciones de registrar lo que sucedió y posiblemente haber influido en las acciones de la HCG.

El Tribunal Naval griego está investigando actualmente las acciones de la Guardia Costera.

La Comisión Europea ha pedido en repetidas ocasiones que surjan los hechos. Sin embargo, en una audiencia de la Comisión de Libertades Civiles del Parlamento Europeo celebrada el 14 de febrero de 2024, un alto funcionario de la Comisión señaló las dificultades encontradas para comunicarse con el Tribunal Naval en relación con las actualizaciones sobre el progreso de la investigación del Tribunal.

El Defensor del Pueblo griego está llevando a cabo una investigación de oficio sobre la Guardia Costera, a raíz de la decisión de la Guardia Costera de no iniciar una investigación interna. En un informe sobre incidentes graves de la Oficina de Derechos Fundamentales de Frontex se afirmaba que no habían recibido «información pertinente» de las autoridades griegas a raíz de una serie de preguntas que se les habían formulado.

A pesar de estas iniciativas, es lamentable que, a escala de la UE, no exista un mecanismo único de rendición de cuentas que pueda investigar de forma independiente todas las cuestiones conexas, incluido el papel de las autoridades griegas, el papel de Frontex y el papel de cualquier otra institución pertinente, como la Comisión Europea, que tiene la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de las disposiciones sobre derechos fundamentales en virtud de los Tratados de la UE.

Conclusiones del Defensor del Pueblo

Relación de Frontex con las autoridades de los Estados miembros

Frontex tiene amplias obligaciones en materia de derechos fundamentales tanto en general como en el contexto de la búsqueda y el salvamento en el mar. Estas obligaciones se han desarrollado en planes operativos, solicitudes de servicios de vigilancia, normas y procedimientos que también especifican las diferentes funciones y responsabilidades de la agencia frente a las autoridades de los Estados miembros.

No puede decirse que Frontex haya infringido ninguna de las normas y procedimientos pertinentes. Sin embargo, los planes y procedimientos corren el riesgo de limitar la capacidad de Frontex para actuar con independencia a fin de cumplir sus obligaciones en materia de derechos fundamentales.

Por ejemplo, en el caso del naufragio de Adriana, las solicitudes de servicio que rigen las actividades de vigilancia de Frontex, junto con las normas internacionales sobre búsqueda y salvamento, impidieron a Frontex regresar a la última posición conocida del barco sin el acuerdo del CCR griego. Del mismo modo, desobedecer la orden de desviar un avión de vigilancia a otro incidente también habría sido una violación de estas disposiciones legales y acuerdos.

La consecuencia de esto, y la falta de un marco jurídico de la UE para la búsqueda y el rescate, es que los barcos en peligro que transportan refugiados y solicitantes de asilo no pueden depender de operaciones proactivas de búsqueda y salvamento a escala de la UE para llevar a cabo un rescate y dependen principalmente de las autoridades de los Estados miembros para hacerlo.

Si Frontex tiene dudas sobre el respeto de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro en el contexto de las operaciones de búsqueda y salvamento, el marco operativo actual dificulta la adopción de medidas independientes de conformidad con dichas dudas.

Lamentablemente, hay situaciones en las que Frontex tiene motivos para dudar de que algunos Estados miembros cumplan sus obligaciones en materia de derechos fundamentales.

Esta investigación, por ejemplo, reveló un incidente en el que el CCR de otro Estado miembro ordenó explícitamente a Frontex que no desplegara aeronaves de vigilancia en una emergencia en curso.

La Oficina de Lucha contra el Fraude de la UE (OLAF) constató anteriormente que los activos de vigilancia de Frontex se desviaron deliberadamente para evitar presenciar «retrocesos».

La tragedia de Adriana tuvo lugar poco después de la publicación de las conclusiones de la OLAF, tras lo cual el director ejecutivo de Frontex dimitió. 

Menos de un año antes de la tragedia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos había emitido su fallo contra Grecia en un caso con algunas similitudes con la volcada de Adriana, incluida una afirmación, negada por las autoridades nacionales griegas, de que las acciones de la HCG habían causado que un barco pesquero que transportaba migrantes se volcara en 2014, lo que resultó en la muerte de 11 personas.

Por lo tanto, la tragedia de Adriana tuvo lugar cuando Frontex era plenamente consciente de la historia reciente de preocupaciones sobre el cumplimiento por parte de las autoridades griegas de las obligaciones en materia de derechos fundamentales. Incluso con esta conciencia, las normas actuales impidieron que Frontex asumiera un papel más activo en el incidente de Adriana.

La investigación encontró otros casos en los que Frontex permaneció en el lugar de las emergencias marítimas, así como un caso en el que intentó volver a una emergencia pero no fue autorizada a hacerlo por la autoridad nacional pertinente.

Esto plantea serias dudas sobre la relación de Frontex con las autoridades nacionales, pero también con respecto a su propia comprensión o aplicación de su papel y sus obligaciones en materia de derechos fundamentales en tales circunstancias.

La Defensora del Pueblo pide a los legisladores de la UE que reflexionen y aborden esta clara brecha en materia de derechos fundamentales.

Con arreglo a la legislación vigente, sería necesario modificar las disposiciones de los planes operativos o las condiciones de servicio de las solicitudes de vigilancia aérea para que Frontex pueda cumplir mejor sus obligaciones en materia de derechos fundamentales, por ejemplo, manteniendo la vigilancia cuando lo considere necesario.

Este principio de «segundo par de ojos», para continuar la vigilancia en el lugar de las emergencias marítimas y otros incidentes, se establece en varias recomendaciones internas de Frontex, que se revisaron en esta investigación (incluidas las recomendaciones de la Oficina de Derechos Fundamentales y un grupo de trabajo del Consejo de Administración de Frontex), y es un objetivo explícito del Plan de Acción de Frontex sobre los Derechos Fundamentales de 2021.

Terminación, retirada o suspensión de la cooperación con las autoridades nacionales

La falta de respuesta del CCR griego en el incidente de Adriana, junto con preocupaciones más amplias sobre el incumplimiento por parte de las autoridades griegas de las obligaciones en materia de derechos fundamentales, plantea la cuestión de la relación de Frontex con los Estados miembros.

Frontex afirma que no está dentro de su mandato supervisar las actividades de las autoridades de los Estados miembros.

Sin embargo, cuando Frontex considere que las autoridades nacionales siguen incumpliendo sus obligaciones en materia de búsqueda y salvamento, o están implicadas de otro modo en violaciones de los derechos fundamentales, o cuando las autoridades nacionales limiten el papel y la capacidad en materia de búsqueda y salvamento de Frontex, esto debe llevar al director ejecutivo a considerar si se ha alcanzado el umbral que permitiría a Frontex poner fin, retirar o suspender sus actividades. El artículo 46 del Reglamento Frontex (Reglamento 2019/1896) prevé explícitamente esta posibilidad.

No es improbable que se repita la tragedia de Adriana a menos que haya cambios significativos en el marco legal y operativo para responder a las emergencias marítimas. En tales circunstancias, la cooperación continuada de una agencia de la UE, y de las autoridades de la UE en general, corre el riesgo de poner en tela de juicio el compromiso de la UE con la protección de las vidas humanas.

Responsabilidades de Frontex en relación con las señales de emergencia

Se cuestiona la cuestión de si Frontex debería haber emitido un relevo de Mayday cuando observó a la muy superpoblada Adriana.

Las organizaciones de la sociedad civil han argumentado que debería haberlo hecho, dada la naturaleza superpoblada del barco y la ausencia visible de chalecos salvavidas, además de los informes de muertes en Adriana, incluidas las de niños. El informe sobre incidentes graves de la Oficina de Derechos Fundamentales de Frontex llegó a la conclusión de que, si bien cumplía sus obligaciones, en el futuro Frontex «debería evaluar más a fondo casos similares» en cuanto a la posibilidad de emitir un enlace de Mayday, en particular cuando las autoridades nacionales no faciliten información sobre su evaluación y respuesta.

Frontex explicó las razones por las que debería o no podría haberlo hecho, incluida la forma en que evaluó el estado del barco en función de su avistamiento, el hecho de que ya se creía que las autoridades griegas coordinaban una respuesta y las implicaciones para la seguridad de emitir llamadas de Mayday. Estas razones se explican con más detalle en la decisión sobre esta investigación.

El Defensor del Pueblo Europeo no está en condiciones de tomar una decisión de ninguna de las dos maneras.

Sin embargo, la investigación concluyó que Frontex no tiene directrices internas sobre la emisión de las convocatorias de Mayday, a pesar de la naturaleza muy específica y compleja de sus actividades de vigilancia. La investigación también reveló que Frontex ha emitido relés Mayday en casos anteriores.

Es imposible decir si la emisión de un relé Mayday en el momento de la vigilancia inicial de la Adriana por parte de Frontex habría salvado vidas, pero el barco finalmente volcó con la pérdida total de más de 600 personas.

Por lo tanto, Frontex debe reflexionar sobre si los parámetros por los que evalúa las emergencias marítimas que detecta a través de su vigilancia, y la consiguiente necesidad potencial de emitir relés Mayday, son lo suficientemente amplios como para abarcar los elementos particulares de las embarcaciones de migrantes y las actividades de vigilancia de Frontex.

Los resultados de estas reflexiones deben recogerse en orientaciones claras dirigidas al personal de Frontex.

Cómo evalúa Frontex las fuentes de información

Frontex solo tiene en cuenta la información oficial o la información que ella misma puede verificar. También debe reflexionar sobre cómo responder mejor a los informes no oficiales, como los de las ONG, que pueden tener información vital que impartir, y cómo incluirlos en sus evaluaciones. Se debe dar la máxima prioridad a los peligros notificados para los niños.

Observaciones finales

Estas son las principales conclusiones del Defensor del Pueblo en lo que respecta a la capacidad de Frontex para cumplir sus obligaciones en materia de derechos fundamentales en las operaciones de búsqueda y salvamento. En la Decisión por la que se concluye la investigación se formulan otras sugerencias sobre la manera en que Frontex puede mejorar sus operaciones para cumplir mejor las obligaciones vigentes en materia de derechos fundamentales.

La Unión Europea proyecta su identidad a través del prisma de su compromiso con el Estado de Derecho y los derechos fundamentales. A raíz de la tragedia de Adriana, debería aprovechar la oportunidad para reforzar esa identidad a través de la reflexión y a través de acciones que, en la mayor medida posible, evitarían que tal tragedia vuelva a suceder.

 

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 26.2.2024