Ιστορικό της καταγγελίας

1. Ο καταγγέλλων είναι μη κυβερνητική οργάνωση με έδρα τις Βρυξέλλες, η οποία συμμετείχε σε χρηματοδοτούμενο από την ΕΕ έργο με στόχο την καταπολέμηση του ρατσισμού κατά των Ρομά [1] από το 2011 έως το 2013. Εκτέλεσε το έργο από κοινού με υπεργολάβο (μη κερδοσκοπική διαδικτυακή πλατφόρμα). Οι όροι της συνεργασίας τους καθορίστηκαν σε Μνημόνιο Συνεννόησης και Συνεργασίας (Συμφωνία Προτιμώμενων Παρόχων Υπηρεσιών) το 2009. 

2. Το 2014, μετά την ολοκλήρωση του έργου, η Επιτροπή θεώρησε μη επιλέξιμες τις δαπάνες που δηλώθηκαν από τον καταγγέλλοντα, ύψους 170.000 ευρώ. Η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι ο καταγγέλλων δεν είχε συμμορφωθεί με τους ισχύοντες κανόνες που διέπουν την υπεργολαβία στο πλαίσιο προσκλήσεων υποβολής προσφορών της ΕΕ, οι οποίοι ορίζονται στη «συμφωνία επιχορήγησης» που συνήφθη μεταξύ του καταγγέλλοντος και της Επιτροπής.

3. Ο καταγγέλλων θεώρησε ότι η Επιτροπή κακώς απέρριψε τις δαπάνες και απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή στα τέλη του 2015.

Η έρευνα

4. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με τον ισχυρισμό του καταγγέλλοντος ότι η Επιτροπή κακώς θεώρησε τις επίμαχες δαπάνες μη επιλέξιμες.

5. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, ο Διαμεσολαβητής έλαβε την απάντηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με την καταγγελία και, στη συνέχεια, τις παρατηρήσεις του καταγγέλλοντος σε απάντηση της απάντησης της Επιτροπής. Η Επιτροπή απέστειλε επίσης στον Διαμεσολαβητή την τελική έκθεση ελέγχου από εξωτερικό ελεγκτή σχετικά με την υλοποίηση του έργου. Κατόπιν τούτου, ο καταγγέλλων απέστειλε συμπληρωματικές παρατηρήσεις.

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

6. Ο καταγγέλλων ισχυρίζεται ότι η συμφωνία προνομιούχων παρόχων υπηρεσιών (PSPA), την οποία συνήψε με τον υπεργολάβο του το 2009, καταρτίστηκε σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες. Προς στήριξη του ισχυρισμού της, είχε παράσχει στην Επιτροπή: πληροφορίες σχετικά με την πρόσκληση υποβολής προσφορών μέσω της οποίας επελέγη ο υπεργολάβος, αντίγραφα των προσφορών που ελήφθησαν από τους τρεις επικρατέστερους υποψηφίους, απόσπασμα των πρακτικών της συνεδρίασης του «εκτελεστικού γραφείου» του καταγγέλλοντος κατά τη διάρκεια της οποίας επελέγη ο υπεργολάβος, αντίγραφο του PSPA και υπόμνημα (νομικές συμβουλές) από δικηγορικό γραφείο ειδικευμένο στους κανόνες της ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις, το οποίο επιβεβαιώνει τη θέση του καταγγέλλοντος.

7. Στην απάντησή της προς τη Διαμεσολαβήτρια, η Επιτροπή ανέφερε ότι:

Ø Είχε κρίνει τα κονδύλια μη επιλέξιμα λόγω των «πληροφοριών σχετικά με τις δαπάνες, τις σχετικές συμβάσεις και άλλα δικαιολογητικά έγγραφα» που υπέβαλε ο καταγγέλλων. Η Επιτροπή είχε επισημάνει για πρώτη φορά πιθανά ζητήματα σχετικά με την υπεργολαβία τον Φεβρουάριο του 2014. Με βάση τις πληροφορίες που είχε στη διάθεσή της εκείνη την περίοδο, η Επιτροπή έκρινε τις σχετικές δαπάνες μη επιλέξιμες και ενημέρωσε σχετικά τον καταγγέλλοντα τον Μάιο του 2014. Ο καταγγέλλων αμφισβήτησε την απόφαση της Επιτροπής και παρέσχε περαιτέρω πληροφορίες. Η Επιτροπή είχε απαντήσει στον καταγγέλλοντα τον Οκτώβριο του 2014 και τον Ιανουάριο του 2015, εμμένοντας στα συμπεράσματά της.

Ø Οι επιστολές της αιτιολογούσαν την απόφασή της και παρέπεμπαν συστηματικά στις σχετικές διατάξεις της συμφωνίας επιχορήγησης - άρθρα II.9 [2] και II.2.1 [3].

Ø Είχε λάβει υπόψη όλες τις πληροφορίες που παρείχε ο καταγγέλλων, καθώς και άλλες σχετικές πληροφορίες. Οι επιστολές της Επιτροπής δεν ανέφεραν ορισμένα έγγραφα [4] στα οποία αναφέρεται ο καταγγέλλων, διότι η Επιτροπή τα παρέλαβε στο πλαίσιο άλλου έργου. Ωστόσο, η Επιτροπή ανέλυσε προσεκτικά τα έγγραφα αυτά, τα οποία δεν μετέβαλαν την απόφασή της. Τούτο οφείλεται, μεταξύ άλλων, στο γεγονός ότι μόνο ένα μέρος των τελών που έπρεπε να χρεωθούν περιλαμβανόταν στη PSPA ή στις διάφορες προσφορές που υπέβαλε η καταγγέλλουσα για να αποδείξει ότι η πρόσκληση υποβολής προσφορών της είχε βασιστεί στην επιλογή της προσφοράς με την «καλύτερη σχέση ποιότητας/τιμής». Επιπλέον, ούτε οι διαγωνισμοί ούτε η PSPA περιέχουν λεπτομερή περιγραφή των υπηρεσιών που πρέπει να παρασχεθούν και των σχετικών τιμών. Ως εκ τούτου, δεν ήταν δυνατόν να χρησιμοποιηθούν τα εν λόγω έγγραφα για να αξιολογηθεί αν η πρόσκληση υποβολής προσφορών είχε ως αποτέλεσμα την επιλογή της προσφοράς με την καλύτερη σχέση ποιότητας/τιμής. Η Επιτροπή δεν έλαβε άλλα έγγραφα που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν ως αποδεικτικά στοιχεία για να αποδειχθεί αυτό.

Ø Δεδομένης της διαφωνίας σχετικά με την επιλεξιμότητα ορισμένων δαπανών, η Επιτροπή αποφάσισε να αναθέσει εξωτερικό έλεγχο για να επαληθεύσει τα συμπεράσματά της. Η Επιτροπή δήλωσε ότι ο καταγγέλλων εξέφρασε την ικανοποίησή του για το γεγονός αυτό. Η Επιτροπή δήλωσε ότι θα προσαρμόσει την απόφασή της εάν ο εξωτερικός έλεγχος αποδείξει ότι αυτό είναι αναγκαίο.

8. Στη συνέχεια, η Επιτροπή διαβίβασε στον Διαμεσολαβητή την τελική έκθεση ελέγχου, η οποία περιλάμβανε τα ακόλουθα σχετικά συμπεράσματα:

«Από την ανάλυση των δικαιολογητικών εγγράφων προέκυψε ότι διάφορες δραστηριότητες ανατέθηκαν υπεργολαβικά στον [υπεργολάβο]. Ωστόσο, [ο υπεργολάβος] λειτουργεί ως πλατφόρμα, φέρνοντας σε επαφή εμπειρογνώμονες και παρόχους υπηρεσιών από διάφορα κράτη μέλη.

Ο συντονιστής αναφέρει ότι για κάθε υπηρεσία αποστέλλεται αίτηση στον [υπεργολάβο] ο οποίος διανέμει την αίτηση αυτή μεταξύ των υπεργολάβων μελών του για εκτέλεση. Τα εν λόγω υπεργολαβικά μέλη, εφόσον ενδιαφέρονται για την παροχή της υπηρεσίας, υποβάλλουν προσφορά στον [υπεργολάβο].

Βάσει του ελέγχου μας, καταλήγουμε στα ακόλουθα συμπεράσματα:

1. Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι [ο συντονιστής του έργου] δεν διενήργησε διαδικασία σύναψης σύμβασης προκειμένου να επιλέξει [τον υπεργολάβο]. [Ο καταγγέλλων] είχε επιλέξει αυτομάτως [τον υπεργολάβο] για το εν λόγω έργο βάσει προηγούμενης διαδικασίας υποβολής προσφορών που πραγματοποιήθηκε και στην οποία [ο συντονιστής του έργου] δεν συμμετείχε, ούτε αναφέρθηκε το συγκεκριμένο έργο.

2. Δεν μπορέσαμε να επαληθεύσουμε τυχόν διαδικασίες σχετικά με την επιλογή των μελών που ανατέθηκαν υπεργολαβικά από [τον υπεργολάβο] για την εκτέλεση των δραστηριοτήτων του έργου. Ως εκ τούτου, ο ελεγκτής καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία για την υποβολή προσφορών μεταξύ [του υπεργολάβου] και των μελών του. Κατά συνέπεια, δεν είμαστε σε θέση να καταλήξουμε σε συμπέρασμα σχετικά με τον τρόπο επιλογής των εν λόγω υπεργολάβων μελών [του υπεργολάβου] ούτε σχετικά με τον τρόπο οργάνωσης και ολοκλήρωσης της ανταγωνιστικής διαδικασίας.

3. Ο ελεγκτής δεν ήταν σε θέση να καταλήξει σε συμπέρασμα σχετικά με τα αποτελέσματα της υπηρεσίας που παρείχαν οι υπεργολάβοι του [υπεργολάβου] που διεξήγαγε τις αποστολές. Ως εκ τούτου, δεν μπορέσαμε να αξιολογήσουμε την εκτέλεση των δραστηριοτήτων που ασκούσαν τα μέλη με υπεργολαβία. Τα μόνα έγγραφα που μπορούσε να επαληθεύσει ο ελεγκτής ήταν τα τιμολόγια του [υπεργολάβου] (και όχι τα τιμολόγια των υπεργολάβων μελών), συμπεριλαμβανομένης μιας πολύ γενικής περιγραφής των δραστηριοτήτων που πραγματοποιήθηκαν και της τελικής έκθεσης του έργου, η οποία παρέχει περιγραφή των δραστηριοτήτων.

Λαμβάνοντας υπόψη τα παραπάνω σημεία, δεν μπορέσαμε να προσδιορίσουμε:

1) εάν οι επιλεγείσες προσφορές (τόσο από [τον υπεργολάβο] όσο και από τα μέλη της υπεργολαβίας) ήταν οι καλύτερες μεταξύ των επιλογών που παρέχουν την καλύτερη σχέση ποιότητας/τιμής·

2) εάν το πραγματικό κόστος της δραστηριότητας ήταν το ποσό που τιμολογήθηκε από [τον υπεργολάβο]· και

3) εάν η δραστηριότητα όντως πραγματοποιήθηκε, δεδομένου ότι οι περιγραφές στα τιμολόγια ήταν ασαφείς και ασαφείς όσον αφορά τις παρεχόμενες υπηρεσίες.

Επισημαίνεται ότι [ο υπεργολάβος] βρίσκεται στην ίδια διεύθυνση/αριθμό τηλεφώνου με [τον καταγγέλλοντα] , με διαφορετικούς αριθμούς καταχώρισης [και ενδέχεται να υπάρχουν συγκρούσεις συμφερόντων].

Ως εκ τούτου, δεν κατέστη δυνατό να προσδιοριστεί κατά πόσον ο συντονιστής συμμορφώνεται με τις υποχρεώσεις του όσον αφορά τις διαδικασίες υποβολής προσφορών. Ως εκ τούτου, οι ελεγκτές εμμένουν στη διαπίστωση σχετικά με τη μη επιλεξιμότητα του εν λόγω ποσού...»

9. Στις παρατηρήσεις του, ο καταγγέλλων διαφώνησε με τη θέση της Επιτροπής και τις διαπιστώσεις των ελεγκτών. Υποστήριξε ότι:

Ø Η Επιτροπή και οι ελεγκτές δεν έλαβαν υπόψη όλα τα διαθέσιμα αποδεικτικά στοιχεία, συμπεριλαμβανομένων αντιγράφων των προσφορών που αφορούν όλες τις σχετικές δραστηριότητες υπεργολαβίας.

Ø Τα επιχειρήματα της Επιτροπής και των ελεγκτών ήταν ασυνεπή και εξελίχθηκαν με την πάροδο του χρόνου.

Ø Με βάση τις γνώσεις της σχετικά με τους ελέγχους της Επιτροπής, ο έλεγχος στην περίπτωσή της διήρκεσε υπερβολικά μεγάλο χρονικό διάστημα.

Ø Το άρθρο II.9.1 της συμφωνίας επιχορήγησης σχετικά με την υπεργολαβία δεν εφαρμόζεται σε συμφωνίες υπεργολαβίας που συνήφθησαν πριν από την εκτέλεση της συμφωνίας επιχορήγησης, όπως η PSPA.

Ø Όσον αφορά την πιθανή σύγκρουση συμφερόντων, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι απλώς μοιράζεται τον χώρο εργασίας με τον υπεργολάβο και τρεις άλλους οργανισμούς. Ωστόσο, ο υπεργολάβος ήταν εγκατεστημένος σε διαφορετική διεύθυνση κατά τον χρόνο σύναψης της PSPA. Ο καταγγέλλων επέλεξε τον υπεργολάβο, διότι ήταν ο μόνος πάροχος που προσφέρθηκε να χρεώνει μόνο για τις υπηρεσίες του, χωρίς πρόσθετο κόστος. Έτσι, αντιπροσώπευε την καλύτερη σχέση ποιότητας/τιμής.

Ø Με το υπόμνημά της απαντήσεως, η Επιτροπή προέβαλε νέα επιχειρήματα, τα οποία ήταν εσφαλμένα. Αντιθέτως προς ό,τι είχε υποστηρίξει η Επιτροπή, η PSPA δεν αναφερόταν σε ποσοστό των τελών που έπρεπε να χρεωθούν στον υπεργολάβο. Τα έγγραφα που υποβλήθηκαν στην Επιτροπή δείχνουν σαφώς τις εν λόγω υπηρεσίες καθώς και την τιμή τους.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

10. Η διαφορά ανακύπτει από το άρθρο II.9.1 της συμφωνίας επιχορήγησης, το οποίο ορίζει τα εξής: «Εάν οι δικαιούχοι πρέπει να συνάψουν συμβάσεις για την εκτέλεση της δράσης και συνιστούν δαπάνες της δράσης στο πλαίσιο στοιχείου επιλέξιμων άμεσων δαπανών του εκτιμώμενου προϋπολογισμού, αναθέτουν τη σύμβαση στην πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά· στο πλαίσιο αυτό, μεριμνούν ώστε να αποφεύγεται κάθε σύγκρουση συμφερόντων».

11. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, η καταγγέλλουσα υποστήριξε ότι η διάταξη αυτή δεν θα πρέπει να εφαρμοστεί στην επίμαχη στην παρούσα υπόθεση ειδική συμφωνία υπεργολαβίας, η οποία είχε συναφθεί πριν από την υπογραφή της συμφωνίας επιχορήγησης. Ο Διαμεσολαβητής δεν συμμερίζεται την άποψη του καταγγέλλοντος. Το άρθρο II.9.1 της συμφωνίας επιχορηγήσεως είναι αρκούντως ευρύ ώστε να καλύπτει την επίμαχη εν προκειμένω συμφωνία υπεργολαβίας. Όπως ανέφεραν οι ελεγκτές στην τελική τους έκθεση, η οποία φαίνεται να εκφράζει την τελική θέση της Επιτροπής, ένα από τα ζητήματα ήταν ότι ο συντονιστής του έργου δεν διοργάνωσε καμία ανταγωνιστική διαδικασία υποβολής προσφορών στα συγκεκριμένα χρονικά σημεία κατά τα οποία οι εν λόγω δραστηριότητες ανατέθηκαν υπεργολαβικά. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι καμία διάταξη της συμφωνίας επιχορήγησης δεν στηρίζει το επιχείρημα ότι το άρθρο II.9.1 της συμφωνίας επιχορήγησης θα πρέπει να θεωρηθεί ανεφάρμοστο για την υπεργολαβία δραστηριοτήτων καθ’ όλη τη διάρκεια του έργου (2011-2013), βάσει της συμφωνίας-πλαισίου που συνήφθη από μεμονωμένο δικαιούχο έτη πριν από τη συμφωνία επιχορήγησης, δηλαδή το 2009. Μια τέτοια ερμηνεία θα αντέβαινε στον σκοπό του άρθρου II.9.1 της συμφωνίας επιχορήγησης, το οποίο αποσκοπεί στη διασφάλιση της αποτελεσματικής χρήσης των κονδυλίων της ΕΕ από οικονομική άποψη βάσει του κριτηρίου της «βέλτιστης σχέσης ποιότητας/τιμής». Η συμμόρφωση με τον σκοπό του άρθρου II.9.1 θα απαιτούσε τη διενέργεια ειδικής πρόσκλησης υποβολής προσφορών. Ο καταγγέλλων δεν μπορούσε απλώς να βασιστεί στην PSPA, η οποία είχε συναφθεί το 2009, δηλαδή πριν από την υπογραφή της συμφωνίας επιχορήγησης.

12. Ο Διαμεσολαβητής σημειώνει ότι η Επιτροπή απέστειλε αρκετές επιστολές στον καταγγέλλοντα σχετικά με το ζήτημα της υπεργολαβίας. Από τις επιστολές αυτές προκύπτει σαφώς ότι η Επιτροπή εξέτασε διεξοδικά το ζήτημα υπό το πρίσμα όλων των διαθέσιμων πληροφοριών.

13. Η Επιτροπή εξήγησε ότι ο καταγγέλλων είχε υποβάλει ορισμένα έγγραφα στο πλαίσιο άλλου έργου, και αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η Επιτροπή δεν τα είχε αναφέρει στην αλληλογραφία της σχετικά με το εν λόγω έργο. Ωστόσο, η Επιτροπή ανέφερε στην απάντησή της στην καταγγελία ότι είχε εξετάσει τα έγγραφα αυτά.

14. Η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει επίσης ότι ο καταγγέλλων είχε αρκετές ευκαιρίες να υποβάλει την υπόθεσή του, στην αλληλογραφία του με την Επιτροπή και στο πλαίσιο του ελέγχου. Τα αποδεικτικά στοιχεία που προσκομίστηκαν στον Διαμεσολαβητή δεν τεκμηριώνουν την άποψη ότι η Επιτροπή και οι ελεγκτές αγνόησαν τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν και τα επιχειρήματα που προέβαλε ο καταγγέλλων. Έτσι, η διαδικασία που ακολουθήθηκε και το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξε ήταν δίκαιο.

15. Επιπλέον, από το σύνολο της αλληλογραφίας προκύπτει ότι η Επιτροπή και οι ελεγκτές θεωρούσαν με συνέπεια ότι ο καταγγέλλων δεν είχε αποδείξει ότι είχε διασφαλίσει ότι οι δραστηριότητες που καταλογίστηκαν στον προϋπολογισμό της ΕΕ είχαν εκτελεστεί σύμφωνα με το κριτήριο της «βέλτιστης σχέσης ποιότητας/τιμής».

16. Επιπλέον, η τελική έκθεση ελέγχου επιβεβαιώνει τη θέση της Επιτροπής.

17. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η διαδικασία ήταν δίκαιη και ότι η Επιτροπή έλαβε δεόντως υπόψη όλα τα επιχειρήματα και τα δικαιολογητικά έγγραφα του καταγγέλλοντος προτού αποφασίσει ότι οι επίμαχες δαπάνες δεν ήταν επιλέξιμες.

18. Όσον αφορά την πιθανή σύγκρουση συμφερόντων, από την τελική έκθεση ελέγχου προκύπτει ότι το ζήτημα αυτό είχε δευτερεύοντα χαρακτήρα και δεν ήταν καθοριστικό για το συμπέρασμα της Επιτροπής. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί εύλογο το γεγονός ότι η Επιτροπή και οι ελεγκτές επισήμαναν το γεγονός ότι ο καταγγέλλων και ο υπεργολάβος μοιράστηκαν την ίδια διεύθυνση, τους ίδιους αριθμούς τηλεφώνου και τηλεομοιοτυπίας ως παράγοντα που εγείρει ανησυχίες σχετικά με πιθανή σύγκρουση συμφερόντων.

19. Στο πλαίσιο αυτό και δεδομένου ότι τα άλλα επιχειρήματα που προέβαλε ο καταγγέλλων δεν μπορούν να αλλάξουν το πόρισμα του Διαμεσολαβητή, ο Διαμεσολαβητής καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν υπήρξε κακοδιοίκηση.

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την υπόθεση με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Δεν υπήρξε κακοδιοίκηση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Ο καταγγέλλων και η Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

η κ. Marta Hirsch-Ziembińska

Προϊστάμενος ερευνών και ΤΠΕ ‐ Μονάδα 1

Στρασβούργο, 23/5/2018

[1] Έργο «I AM ROMA: Changing Mindsets», αριθ. αναφοράς JUST/2009/FRAC/AG/1245. Ο επικεφαλής του έργου ήταν δήμος κράτους μέλους της ΕΕ και το έργο διήρκεσε από την 1η Φεβρουαρίου 2011 έως τις 31 Ιανουαρίου 2013.

[2] Το άρθρο II.9.1 έχει ως εξής: «Εάν οι δικαιούχοι πρέπει να συνάψουν συμβάσεις για την εκτέλεση της δράσης και συνιστούν δαπάνες της δράσης στο πλαίσιο στοιχείου επιλέξιμων άμεσων δαπανών του εκτιμώμενου προϋπολογισμού, αναθέτουν τη σύμβαση στην πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά· στο πλαίσιο αυτό, μεριμνούν ώστε να αποφεύγεται κάθε σύγκρουση συμφερόντων.»

[3] Το άρθρο II.2.1 έχει ως εξής: «Οι δικαιούχοι δεσμεύονται να λάβουν όλα τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη κάθε κινδύνου σύγκρουσης συμφερόντων που θα μπορούσε να επηρεάσει την αμερόληπτη και αντικειμενική εκτέλεση της συμφωνίας. Αυτή η σύγκρουση συμφερόντων θα μπορούσε να προκύψει ιδίως ως αποτέλεσμα οικονομικού συμφέροντος, πολιτικής ή εθνικής συγγένειας, οικογενειακών ή συναισθηματικών λόγων ή οποιουδήποτε άλλου κοινού συμφέροντος».

[4] Η πρόσκληση υποβολής προσφορών, αντίγραφα των προσφορών που ελήφθησαν από τους τρεις επικρατέστερους υποψηφίους και το υπόμνημα (νομικές συμβουλές) δικηγορικού γραφείου. Η Επιτροπή ανέφερε ότι το υπόμνημα καταρτίστηκε μετά την τελευταία ανταλλαγή επιστολών μεταξύ αυτής και του καταγγέλλοντος.