Gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Im Juli 2019 forderte die Europäische Kommission die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) auf, das Risiko ^{[2] von} Blei in Munition und Fischerei zu bewerten und mögliche Beschränkungen vorzuschlagen, um etwaigen Risiken, die sie feststellen könnte, entgegenzuwirken ^[3]. 

2. Im Juni 2020 übermittelte die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) der ECHA zur Vorbereitung der Risikobewertung für die menschliche Gesundheit Informationen über den Verzehr von Wildfleisch und Blei in Wildfleisch.

3. Im Januar 2021 schloss die ECHA ihre Bewertung ab und schlug vor, den Einsatz von Blei in Munition und Fischerei zu beschränken. Anschließend forderte die ECHA die Öffentlichkeit auf, zu den vorgeschlagenen Beschränkungen Stellung zu nehmen. Die öffentliche Konsultation lief vom 24. März 2021 bis zum 24. September 2021.

4. Der Beschwerdeführer, eine zivilgesellschaftliche Organisation, die die Interessen der Jäger vertritt, beabsichtigte, an der öffentlichen Konsultation teilzunehmen. Zu diesem Zweck ersuchte sie die EFSA um öffentlichen Zugang [4] zu den Dokumenten, die sie der ECHA „am 10.06.2020 in Bezug auf die Bleikonzentration in Wildfleisch und die Häufigkeit des Verzehrs von Wildfleisch in der EU“ vorgelegt hatte. Der Antrag wurde am 23. Februar 2021 gestellt.

5. Am selben Tag bestätigte die EFSA den Eingang des Antrags des Beschwerdeführers ^[5] und teilte dem Beschwerdeführer mit, dass sie „spätestens bis zum 16. März 2021“ antworten werde.

6. Am 17. März 2021 verlängerte die EFSA die Frist für ihre Antwort bis zum 9. April 2021 und erklärte, dass „sie immer noch alle Elemente zusammenträgt“.

7. Am 9. April 2021 verlängerte die EFSA die Frist erneut mit der Begründung, dass sie viele Zugangsanträge erhalten habe und daher zu diesem Zeitpunkt eine große Anzahl von Dokumenten prüfen müsse. Die EFSA schlug als „faire Lösung“^[6] vor, innerhalb eines Zeitrahmens zu antworten, der es ihr ermöglichen würde, ihre Bewertung der vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente abzuschließen, und wies darauf hin, dass sie dies bis zum 30. April 2021 tun werde.

8. Am 3. Mai 2021 teilte die EFSA dem Beschwerdeführer mit, dass sie fünf Dokumente identifiziert habe, die unter den Antrag fallen: eine E-Mail an die ECHA (vom 9. Juni 2020) und vier Anlagen zu der E-Mail. Die EFSA gewährte dem Beschwerdeführer Zugang zu Teilen der E-Mail und einer Anlage, einer Tabelle mit Informationen über den Verzehr von Wildfleisch durch Jäger und ihre Familien in 21 EU-Mitgliedstaaten und im Vereinigten Königreich. In Bezug auf die drei verbleibenden Dokumente erklärte die EFSA, dass sie „noch immer die erforderlichen Elemente zusammenträgt“ und dem Beschwerdeführer bis zum 26. Mai 2021 eine weitere Antwort übermitteln werde. Die EFSA teilte dem Beschwerdeführer ferner mit, dass sie entweder unmittelbar oder nach Erhalt der Entscheidung der EFSA über die drei verbleibenden Dokumente eine Überprüfung der Entscheidung über die ersten beiden Dokumente beantragen könne (durch einen „Bestätigungsantrag“).

9. Am 28. Mai 2021 gewährte die EFSA dem Beschwerdeführer Zugang zu Teilen einer zweiten Reihe von Dokumenten (zwei kurze E-Mail-Austausche zwischen der EFSA und den Behörden zweier Mitgliedstaaten über Informationen über den Lebensmittelverbrauch von Jägern und ihren Familien). In Bezug auf das verbleibende Dokument, eine Tabelle mit Daten über Blei in Wildfleisch in 26 EU-Mitgliedstaaten und drei Nicht-EU-Ländern, erklärte die EFSA, dass sie „noch immer die erforderlichen Elemente sammelt“ und verlängerte die Frist bis zum 18. Juni 2021.

10. Am 21. Juni 2021 übermittelte die EFSA dem Beschwerdeführer „einen aktuellen Stand der vorgeschlagenen fairen Lösung“. Darin heißt es: „Bitte seien Sie versichert, dass wir uns verpflichten, die Bearbeitung unserer [Zugangsanfrage] so schnell wie möglich abzuschließen. Wir möchten Sie jedoch darüber informieren, dass zusätzliche Zeit erforderlich ist, um die Bewertung abzuschließen (...). Wir werden uns bis spätestens 9. Juli bei Ihnen melden.“

11. Die EFSA verlängerte die Frist drei Mal: am 9. Juli, am 10. August und am 31. August 2021.

12. Am 21. September 2021 beantragte der Beschwerdeführer eine Überprüfung der stillschweigenden Verweigerung des Zugangs zu dem verbleibenden Dokument durch die EFSA (mit einem „Bestätigungsantrag“). Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass er die Gültigkeit der Daten bezweifele, die die EFSA der ECHA im Rahmen ihrer Risikobewertung vorgelegt habe.

13. Am 28. September 2021 bestätigte die EFSA den Eingang des Zweitantrags des Beschwerdeführers und teilte mit, dass sie bis zum 12. Oktober 2021 antworten werde.

14. Am 13. Oktober 2021 gewährte die EFSA dem Beschwerdeführer Zugang zu großen Teilen des letzten Dokuments. In Bezug auf die Verzögerung entschuldigte sich die EFSA und erklärte, sie müsse „intern mit mehreren EFSA-Abteilungen zusammenarbeiten und Konsultationen mit zahlreichen Datenlieferanten einleiten, um die Bewertung abzuschließen (...), die leider zeitaufwändig war“.

15. Unzufrieden wandte sich der Beschwerdeführer im Dezember 2021 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

16. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung über die Zeit ein, die die EFSA für die Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten benötigte.

17. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die im Zugangsantrag des Beschwerdeführers streitigen Dokumente sowie Teile der Akte der EFSA zu diesem Fall. Das Untersuchungsteam traf sich auch mit Vertretern der EFSA. Anschließend erstellte sie einen Sitzungsbericht ^[7], der dem Beschwerdeführer übermittelt wurde, der anschließend seine Bemerkungen vorlegte.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

18. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass die Verzögerung durch die EFSA gegen die EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001 ^[8]) und die Grundsätze der guten Verwaltung verstoße.

19. Insbesondere vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die von der EFSA vorgebrachten Argumente die Verzögerung nicht rechtfertigten und dass sich die EFSA angesichts der damals laufenden öffentlichen Konsultation durch die ECHA der Bedeutung und Relevanz der angeforderten Dokumente bewusst gewesen sein müsse.

20. Der Beschwerdeführer war besonders besorgt darüber, dass das letzte Dokument erst nach Abschluss der öffentlichen Konsultation veröffentlicht wurde. Die Tatsache, dass sie während der laufenden öffentlichen Konsultation keinen Zugang zu dem Dokument hatte, führte dazu, dass sie die Feststellungen der ECHA nicht ordnungsgemäß bewerten und ihre Fähigkeit untergraben konnte, einen wesentlichen Beitrag zur öffentlichen Konsultation zu leisten.

21. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass die EFSA zu Recht keine „faire Lösung“ vorschlagen könne, da der Antrag auf Zugang weder ein sehr langes Dokument noch eine sehr große Anzahl von Dokumenten betreffe. Sie fügte hinzu, dass die EFSA sie nicht aufgefordert habe, den Umfang ihres Antrags auf Zugang einzuschränken.

22. Die EFSA argumentierte, dass der Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang aufgrund der Anzahl der betroffenen Dokumente und der Anzahl der zu konsultierenden Dritten klar, aber ziemlich komplex gewesen sei. Obwohl die EFSA schnell bemerkt hatte, dass sie dem Beschwerdeführer nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist antworten konnte, war sie bestrebt, alle in Rede stehenden Dokumente zu bewerten (und, soweit möglich, offenzulegen), anstatt den Beschwerdeführer aufzufordern, den Umfang seines Zugangsantrags einzugrenzen. Zu diesem Zweck habe sie dem Beschwerdeführer eine „faire Lösung“ angeboten, nämlich den Zugangsantrag in Dokumentenchargen aufzuteilen und nacheinander zu bearbeiten.

23. In Bezug auf die benötigte Zeit erklärte die EFSA, dass die in den Dokumenten (und insbesondere in den beiden streitigen Tabellen) enthaltenen Informationen aus mehreren Mitgliedstaaten und dem Vereinigten Königreich (UK) stammten. Diese „Drittautoren“ mussten konsultiert werden, was zu der Verzögerung beitrug. Darüber hinaus gab die EFSA an, dass die Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten in den letzten Jahren sowohl in Bezug auf die Menge als auch in Bezug auf die Komplexität erheblich zugenommen haben.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu Empfehlungen führt

24. Gemäß der Verordnung 1049/2001 muss ein Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit unverzüglich bearbeitet werden, d. h. innerhalb von 15 Arbeitstagen nach seiner Registrierung.^[9] In Ausnahmefällen, z. B. wenn der Antrag ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Anzahl von Dokumenten betrifft, kann diese Frist um 15 Arbeitstage verlängert werden, sofern der Antragsteller vorab unterrichtet wird und ausführliche Gründe dafür angegeben werden.^[10]

25. Ist ein Organ aufgrund des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands, den dies mit sich bringen würde, nicht in der Lage, einen bestimmten Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu bearbeiten, sieht die Verordnung 1049/2001 die Möglichkeit vor, mit dem Antragsteller eine „faire Lösung“ zu vereinbaren.^[11] Eine solche Lösung kann beispielsweise dazu führen, dass die Zahl der Dokumente, auf die sich der Antrag bezieht, verringert wird.

26. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang fünf Dokumente betraf, nämlich drei kurze E-Mails, die mit begrenzten geschwärzten personenbezogenen Daten offengelegt wurden, und zwei Tabellen mit Daten aus verschiedenen Mitgliedstaaten und drei Nicht-EU-Ländern. Die in der ersten Tabelle enthaltenen Informationen seien bereits öffentlich zugänglich gewesen, so dass sie offengelegt werden könnten, ohne dass Dritte konsultiert werden müssten. In Bezug auf die zweite Tabelle konsultierte die EFSA die betroffenen Dritten und schlug vor, die Teile, die durch eine Vereinbarung zwischen der EFSA und den Ländern, die Teil ihres Netzwerks sind, im Voraus festgelegt wurden, zu schwärzen. Keine der kontaktierten Behörden erhob Einwände gegen die Offenlegung der übrigen Teile der Tabelle.

27. Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, dass der Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang eine sehr große Anzahl von Dokumenten oder ein sehr langes Dokument im Sinne der Verordnung 1049/2001 betraf.

28. Während der Bürgerbeauftragte die Herausforderungen anerkennt, die eine zunehmende Zahl von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu einem Organ darstellen kann, können die Anträge anderer Antragsteller in der Regel nicht berücksichtigt werden, wenn beurteilt wird, ob ein Organ den spezifischen Antrag eines Antragstellers innerhalb der vorgeschriebenen Frist bearbeiten kann ^[12].

29. Auch die Tatsache, dass ein Organ Dritte in den Behörden der Mitgliedstaaten konsultieren muss, kann als solche keine Verzögerung rechtfertigen, da die Mitgliedstaaten wie die EU-Organe dafür sorgen müssen, dass die Verordnung 1049/2001 wirksam angewandt wird.^[13] Dies bedeutet, dass die Behörden der Mitgliedstaaten rasch reagieren sollten, wenn sie von der EU-Verwaltung zu einem Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit konsultiert werden, aber auch, dass die EU-Verwaltung sie so bald wie möglich konsultieren sollte. Dies war hier nicht der Fall. Die Akteneinsicht der EFSA in diesem Fall hat vielmehr ergeben, dass die EFSA ihre Konsultationen erst im Juni 2021, d. h. lange nach Ablauf der Höchstfrist von 30 Arbeitstagen für die Bearbeitung eines Antrags, aufgenommen hat. Darüber hinaus konsultierte die EFSA die Mitgliedstaaten und die betroffenen Drittländer nicht gleichzeitig, sondern nacheinander, was zu einer zusätzlichen Verzögerung führte.

30. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass der Antrag des Beschwerdeführers zwar am 23. Februar 2021 registriert wurde, die EFSA dem Beschwerdeführer jedoch mitteilte, dass sie ihn nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist bearbeiten könne, und anbot, erst am 9. April 2021 eine faire Lösung zu finden. Mit anderen Worten, die EFSA wandte sich zunächst an den Beschwerdeführer, nachdem die Höchstfrist von 30 Arbeitstagen bereits abgelaufen war.

31. Darüber hinaus schlug die EFSA bei der Bereitstellung einer fairen Lösung vor, „in einem Zeitrahmen zu antworten, der den Abschluss der Bewertung ermöglicht“, und erklärte, dass sie sich innerhalb von 15 Arbeitstagen an den Beschwerdeführer wenden werde. Die EFSA erläuterte nicht das volle Ausmaß der Lösung, zum Beispiel, dass sie den Antrag in Chargen aufteilen würde oder wie. Vielmehr informierte sie die Beschwerdeführerin nach und nach über die von ihr unternommenen Schritte. Der Beschwerdeführer war daher nicht in der Lage, eine fundierte Entscheidung über die vorgeschlagene faire Lösung zu treffen und somit dem Ansatz der EFSA zuzustimmen.

32. Nach der EU-Rechtsprechung kann eine „faire Lösung“ nach Art. 6 Abs. 3 der Verordnung 1049/2001 nicht dazu führen, dass die in der Verordnung 1049/2001 festgelegte Höchstfrist von 30 Arbeitstagen verlängert wird.^[14] Dies ist darauf zurückzuführen, dass eine solche Lösung für den Beschwerdeführer eine Situation der Rechtsunsicherheit schaffen würde, wie dies im vorliegenden Fall der Fall der Fall war.

33. Darüber hinaus hat die EFSA den Beschwerdeführer nicht über die spezifischen Dokumente informiert, die sie bei ihrem Vorschlag für eine faire Lösung im April 2021 ermittelt hatte. Sie listete weder die spezifischen Dokumente auf, noch erwähnte sie, wie viele es gab. Die EFSA teilte dem Beschwerdeführer erst am 3. Mai 2021, als sie die ersten beiden Dokumente offenlegte, mit, dass sie eine E-Mail „und vier Anlagen“ identifiziert habe. Die EFSA hat jedoch auch die übrigen Dokumente damals nicht angegeben.

34. Es ist zwar lobenswert, dass die EFSA bestrebt ist, Zugangsanträge vollständig zu bearbeiten, um eine größere Transparenz zu gewährleisten, aber der Ansatz der EFSA hinderte den Beschwerdeführer daran, seinen Zugangsantrag zu klären (z. B. indem er sich dazu entschied, den Anwendungsbereich einzuschränken). Es stellte sich heraus, dass der Beschwerdeführer nur an zwei der fünf identifizierten Dokumente interessiert war: den beiden Tabellen. Die EFSA brauchte fast acht Monate, um über die Offenlegung eines dieser Dokumente zu entscheiden.

35. Schließlich hat der Bürgerbeauftragte stets den Standpunkt vertreten, dass verzögerter Zugang verweigert wird. Dies wird leider durch diesen Fall deutlich veranschaulicht. Der Beschwerdeführer wollte, dass die in den beiden streitigen Tabellen enthaltenen Informationen seine Argumente im Rahmen einer öffentlichen Konsultation untermauerten. Die öffentliche Konsultation war jedoch abgeschlossen, als der Zugang zu einer dieser Tabellen gewährt wurde, so dass sie für den Beschwerdeführer nicht mehr von Nutzen war. Auch wenn die in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen manchmal ehrgeizig erscheinen mögen, ist es von größter Bedeutung, dass die EU-Verwaltung dafür sorgt, dass Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zeitnah bearbeitet werden.  

36. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Art und Weise, wie die EFSA mit dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang umging, was zu einem übermäßigen Zeitaufwand führte, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellte. Der Bürgerbeauftragte wird zwei Empfehlungen zur Verbesserung der Praxis der EFSA bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten abgeben.

37. Der konstruktive Ansatz der EFSA während dieser Untersuchung und ihre Bemühungen um die Schaffung eines Instruments, das eine realistische Berechnung der Zeit ermöglicht, die für die Bearbeitung eines spezifischen Zugangsantrags nach dessen Eingang benötigt wird, versichern der Bürgerbeauftragten, dass sie sich mit dieser Feststellung von Missständen in der Verwaltungstätigkeit und den entsprechenden Empfehlungen zur Verbesserung ihrer künftigen Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit befassen wird. Die Bürgerbeauftragte fordert die EFSA ferner auf, ihre laufende Initiativuntersuchung zu der Zeit, die die Kommission bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit benötigt, ^{zu überwachen [15].}

Empfehlungen

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte an die EFSA die folgenden zwei Empfehlungen:

Wenn die EFSA eine „faire Lösung“ (gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001) für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit vorschlägt, sollte sie ihre in ihren Durchführungsbestimmungen ^[16] dargelegte Praxis der Verlängerung der vorgeschriebenen Fristen über 30 Arbeitstage hinaus einstellen.

Wenn die EFSA der Auffassung ist, dass ein Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit weit gefasst ist, sollte sie den Antragstellern eine Liste der spezifischen Dokumente zur Verfügung stellen, die sie frühzeitig identifiziert, damit die Antragsteller ihren Antrag erforderlichenfalls klären können.

Die EFSA und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlungen unterrichtet. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die EFSA bis zum 2. August 2022 eine ausführliche Stellungnahme.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 02/05/2022

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.DEG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Die ECHA bewertet das Risiko für die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt in Bezug auf die Herstellung, das Anbringen auf der Kennzeichnung oder die Verwendung eines bestimmten Stoffes und kann vorschlagen, wie diesem Risiko begegnet werden kann. Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) zur Errichtung einer Europäischen Chemikalienagentur: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410.

[3] Weitere Informationen finden Sie unter: https://echa.europa.eu/hot-topics/lead-in-shot-bullets-and-fishing-weights.

[4] Gemäß der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049, die gemäß Artikel 41 Absatz 1 der Verordnung 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit für die EFSA gilt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002R0178-20210526.

[5] Der Antrag wurde unter dem Aktenzeichen PAD 2021/024 registriert.

[6] Die EFSA verwies auf Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[7] Der vollständige Sitzungsbericht ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/155312.

[8] Siehe Fußnote 4.

[9] Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[10] Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[11] Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[12] Urteil des Gerichts erster Instanz vom 13. April 2005, VKI/Kommission, T-2/03, Rn. 101 f.: https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4681111.

[13] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 18. Dezember 2007, Schweden/Kommission, C-64/05 P, Rn. 85 f.: https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=71934&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4736432.

[14] Urteil des Gerichtshofs vom 2. Oktober 2014, Strack/Kommission, C-127/13, Rn. 26 ff.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158192&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4681111.

[15] Strategische Untersuchung OI/2/2022/MIG zur Zeit, die die Europäische Kommission für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten benötigt: https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/60766.

[16] Artikel 4 des Beschlusses des Verwaltungsrats zur Festlegung der praktischen Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und der Artikel 6 und 7 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006: https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/documents/wp200327-a2.pdf.