Hintergrund der Beschwerde

1. Seit 2018 leistet die Europäische Kommission Kroatien aufgrund des zunehmenden Migrationsdrucks Soforthilfe zur Unterstützung von Grenzkontrollmaßnahmen.^[1] Die Finanzhilfen wurden im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit – Grenzen und Visa und des Instruments für finanzielle Hilfe an den Außengrenzen ^[2] dem kroatischen Innenministerium für die Durchführung der Projekte gewährt, deren Bedingungen in den entsprechenden Finanzhilfevereinbarungen festgelegt wurden. Damals erklärte die Kommission öffentlich, dass die Soforthilfe von einem „Überwachungsmechanismus“ begleitet würde ^[3].

2. Im selben Zeitraum meldeten Menschenrechtsinstitutionen und andere Organisationen Fälle von kollektiven Ausweisungen und Zwangsabschiebungen an der kroatischen Grenze sowie die Verweigerung des Zugangs zu Asylverfahren und Gewalt, Missbrauch oder Misshandlung von Personen, die versuchen, nach Kroatien zu gelangen [4].

3. Am 20. September 2020 erhielt der Europäische Bürgerbeauftragte eine Beschwerde von Amnesty International gegen die Kommission. Er äußerte Bedenken, dass die Kommission den anhaltenden Vorwürfen schwerer Menschenrechtsverletzungen durch die kroatischen Behörden im Zusammenhang mit Grenzmanagementoperationen, für die Kroatien EU-Mittel erhielt, nicht nachgekommen sei.

Die Untersuchung

4. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung ein, um festzustellen, ob ein Überwachungsmechanismus eingerichtet wurde, und um die Rolle der Kommission bei der Überwachung dieses Mechanismus zu untersuchen.

5. Im Laufe der Untersuchung erhielt die Bürgerbeauftragte die Antwort ^[5] der Kommission auf die Beschwerde und auf zusätzliche Fragen, die sie gestellt hatte.^[6] Anschließend erhielt die Bürgerbeauftragte die Stellungnahme des Beschwerdeführers zur Antwort der Kommission. Der Bürgerbeauftragte holte auch Informationen vom Büro des kroatischen Bürgerbeauftragten ein. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten traf sich auch mit Vertretern der Kommission ^[7].  

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Vorbringen des Beschwerdeführers

6. Der Beschwerdeführer befürchtete, dass die Kommission nicht sichergestellt habe, dass die Kroatien für das Grenzmanagement zugewiesenen EU-Mittel im Einklang mit den Grundrechtsnormen und dem EU-Recht ausgegeben würden. Im Dezember 2018 erklärte die Kommission ^[8], dass ein Überwachungsmechanismus eingerichtet würde, um sicherzustellen, dass alle an den Außengrenzen der EU angewandten Maßnahmen verhältnismäßig sind und in vollem Einklang mit den Grundrechten und dem EU-Asylrecht stehen. Es gab jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass ein solcher Mechanismus eingerichtet worden war. Stattdessen wurden die ursprünglich für diesen Zweck vorgesehenen Mittel zunächst gekürzt und dann von den kroatischen Behörden für andere Aktivitäten, einschließlich Schulungsprogrammen und Konferenzen, ausgegeben.

7.  Dem Beschwerdeführer zufolge mangelte es auch an Transparenz in der Art und Weise, wie die Kommission über die Angelegenheit kommunizierte.

8. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hat die Kommission die Überwachungstätigkeiten ^[9] des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen und des kroatischen Rechtszentrums ^[10] mehrfach öffentlich mit dem im Rahmen der EU-Finanzhilfen vorgesehenen Überwachungsmechanismus vermischt. Der Beschwerdeführer ist ferner der Auffassung, dass die Kommission während der Untersuchung des Bürgerbeauftragten nicht überzeugend nachgewiesen hat, dass sie Schritte unternommen hat, um sicherzustellen, dass die Hilfe aus den EU-Nothilfefonds für Kroatien nicht zu Menschenrechtsverletzungen beigetragen hat.

9. Der Beschwerdeführer stellte fest, dass im Sommer 2021 ein Überwachungsmechanismus eingerichtet wurde, und würdigte die diesbezüglichen Maßnahmen der Kommission. Sie brachte jedoch vor, dass dies nicht dem in den Finanzhilfevereinbarungen vorgesehenen Mechanismus entspreche. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass der Überwachungsmechanismus weder ausreichend unabhängig noch ausreichend wirksam ist, um sicherzustellen, dass die kroatischen Grenzkontrollmaßnahmen verhältnismäßig sind und in vollem Einklang mit den Grundrechten und dem EU-Recht stehen. Die Menschenrechtsverletzungen an den kroatischen Grenzen seien nach wie vor unvermindert, während das Land weiterhin beträchtliche EU-Mittel für Grenzmanagementmaßnahmen erhalte.

Zum Vorbringen der Kommission

10. Die Kommission erklärte, dass die im Rahmen der Soforthilfezuschüsse 2017 und 2018 geförderten Grenzmanagementprojekte eine technische Überwachungskomponente umfassten, für die in den Finanzhilfevereinbarungen ursprüngliche Mittelzuweisungen in Höhe von 300 000 EUR bzw. 94 751 EUR vorgesehen waren. Nach Angaben der Kommission umfasste dies unter anderem die Überwachung der Tätigkeiten der Grenzpolizei, die Entwicklung von Standardarbeitsanweisungen für diese Tätigkeiten, spezielle Schulungen und Sensibilisierungsmaßnahmen für Grenzpolizeibeamte. In dieser Komponente wurden „unabhängige Kontrollen“ durch das UNHCR und das kroatische Rechtszentrum sowie „Kontrollen“ durch die Grenzpolizeidirektion/das Innenministerium erwähnt. In den Finanzhilfen war die Einrichtung eines unabhängigen Überwachungsmechanismus nicht vorgesehen.

11. Das Projekt im Rahmen des ersten Soforthilfe- und Unterstützungszuschusses endete am 30. November 2019. Nur ein Teil der für technische Überwachungstätigkeiten bereitgestellten Mittel wurde verwendet. Der „endgültige Durchführungsbericht“ enthielt keine Informationen darüber, ob ein unabhängiger Überwachungsmechanismus eingerichtet wurde oder in Betrieb genommen wurde, da dieser nicht von der Finanzhilfevereinbarung abgedeckt war.

12. Nach Auffassung der Kommission obliegt die Einrichtung eines unabhängigen und wirksamen Überwachungsmechanismus den kroatischen Behörden. Zu diesem Zweck bietet die Kommission Unterstützung an.

13. Die Kommission stellte klar, dass es in Kroatien zwei getrennte Überwachungsmechanismen gibt: i) das Dreigliedrige Protokoll (siehe oben) und ii) der in den Finanzhilfevereinbarungen für Soforthilfe vorgesehene Mechanismus, der den kroatischen Behörden technische Unterstützung bieten und es ihnen ermöglichen sollte, die Grenzkontrolltätigkeiten zu überwachen. Der erste Mechanismus erhält keine EU-Mittel. Der Soforthilfezuschuss wurde für eine Reihe von Seminaren, Verfahren und Schulungen verwendet. Nach Ansicht der Kommission wurden durch die Finanzhilfe gewisse Fortschritte erzielt. Nach Ansicht der Kommission liefen die beiden Mechanismen parallel und waren nicht miteinander verbunden.

14. Die Kommission hat weder die Befugnis noch das Personal, Menschenrechtsverletzungen in den Mitgliedstaaten allein zu untersuchen. Aufgrund der zunehmenden Kritik an der Wirksamkeit des Dreigliedrigen Protokolls und der Berichte über Grundrechtsverletzungen hat die Kommission ab 2020 ihre Zusammenarbeit mit den kroatischen Behörden verstärkt, um sie zu ermutigen, einen unabhängigen Überwachungsmechanismus einzurichten. Beide Seiten arbeiteten bei den praktischen Aspekten der Einrichtung eines Mechanismus mit den kroatischen Behörden zusammen und forderten die kroatischen Behörden ständig auf, weitere Maßnahmen zu ergreifen, um die Wirksamkeit der Überwachung der Grundrechte zu verbessern.

15. Da die ursprünglichen Finanzhilfevereinbarungen keine spezifischen Anforderungen enthielten, wonach die Verwendung von Mitteln mit den Grundrechten im Einklang stehen sollte (sogenannte „Konditionalität“), verfügte die Kommission angesichts mutmaßlicher Grundrechtsverletzungen nicht über die rechtlichen Mittel, um Mittel auszusetzen und zurückzurufen. Während die Kommission sehr selten Konditionalität in Bezug auf Notfallfinanzierungen anwendet, veranlassten die Enthüllungen über die Lage in Kroatien die Kommission, in die jüngste Finanzhilfevereinbarung, die 2021 mit Kroatien geschlossen wurde, Konditionalitätsbestimmungen aufzunehmen. Kroatien war insbesondere verpflichtet, einen unabhängigen Mechanismus zur Überwachung der Einhaltung der Grundrechte einzurichten.

16. Die kroatischen Behörden haben im Juni 2021 einen solchen Mechanismus eingerichtet. Von den Organisationen der Zivilgesellschaft, dem kroatischen Bürgerbeauftragten, internationalen Organisationen, der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte und der Kommission wird erwartet, dass sie Ratschläge zur Funktionsweise des Mechanismus erteilen. Der Mechanismus wird für ein Jahr (bis Mai 2022) aus den Soforthilfefonds unterstützt. Sie wird sich in Zukunft weiterentwickeln, und die Kommission hat erklärt, dass sie bereit ist, die kroatischen Behörden bei Bedarf bei der Verbesserung des Mechanismus zu unterstützen.

17. Die Kommission beabsichtigt zu prüfen, wie die künftige EU-Finanzierung Konditionalität in Bezug auf die Einhaltung der Grundrechte umfassen kann. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass der Schengen-Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus ^[11] aktualisiert werden könnte, um die Bewertung der Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung des Schutzes der Grundrechte aufzunehmen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

18. In den einschlägigen EU-Rechtsvorschriften ^[12], auf denen die Soforthilfezuschüsse für Kroatien beruhen, ist festgelegt, dass alle Tätigkeiten, die aus dem Instrument für finanzielle Hilfe an den Außengrenzen finanziert werden, unter anderem mit den Grundrechten und den Bestimmungen der Charta der Grundrechte im Einklang stehen müssen ^[13]. Obwohl die Kommission nicht über die Befugnis oder die Mittel verfügt, Grenztätigkeiten selbst zu untersuchen oder direkt zu überwachen, ist sie befugt und verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die einem Mitgliedstaat gewährten EU-Mittel im Einklang mit den Grundrechten und dem EU-Recht ausgegeben werden, und auf Garantien zu diesem Zweck zu bestehen.

19. Der Bürgerbeauftragte hat zuvor ^{festgestellt [14],} dass die Kommission verpflichtet ist, die Charta bei allen ihren Tätigkeiten, einschließlich der Verteilung und Überwachung von EU-Mitteln, in vollem Umfang zu achten, und dass die Kommission sicherstellen sollte, dass mit EU-Mitteln keine Maßnahmen unterstützt werden, die nicht mit den Werten der EU, insbesondere den in der Charta anerkannten Rechten, Freiheiten und Grundsätzen, im Einklang stehen.

20. Die ersten Finanzhilfen für Grenzmanagementaktivitäten in Kroatien wurden zur gleichen Zeit ausgezahlt, als es immer mehr zuverlässige Informationen von nationalen und internationalen Menschenrechtsinstitutionen und -organisationen über die Misshandlung von Migranten und andere Menschenrechtsbedenken an den kroatischen Grenzen gab. Vor diesem Hintergrund war es bedauerlich, dass die Mittel ausgezahlt wurden, ohne ausreichende Grundrechtsgarantien zu gewährleisten. Der Notfallcharakter der EU-Finanzierung bedeutet nicht, dass die Kommission nicht hätte sicherstellen dürfen, dass die Mittel im Einklang mit den Grundrechten ausgegeben wurden.

21. Da die jüngste Finanzhilfevereinbarung eine Konditionalität vorsieht und ausdrücklich die Einrichtung eines Überwachungsmechanismus vorschreibt, hält es der Bürgerbeauftragte nicht für erforderlich, zu diesem Zweck eine Empfehlung abzugeben. Die Bürgerbeauftragte erwartet jedoch, dass die Kommission eine aktive Rolle übernehmen und von den kroatischen Behörden konkrete und überprüfbare Informationen über die Schritte verlangen wird, die unternommen wurden, um Berichte über kollektive Ausweisungen und Misshandlungen von Migranten und Asylbewerbern zu untersuchen. Sie macht unten einen entsprechenden Vorschlag.

22. In den Finanzhilfevereinbarungen für Soforthilfe aus den Jahren 2017 und 2018 war die Einrichtung eines unabhängigen Mechanismus zur Überwachung der Einhaltung der Grundrechte an den Grenzen nicht vorgesehen.^[15] Sie enthielten jedoch eine Komponente ^[16], die die „technische Überwachung“ der von der Grenzpolizei durchgeführten Tätigkeiten, die Überprüfung der Verfahren, operativen Vorkehrungen und Handbücher, die Schulung und Unterstützung des einschlägigen Personals der nationalen Behörden bei der Bearbeitung von Beschwerden und gemeldeten Vorfällen umfasste.

23. Im Gegensatz dazu wurden mit dem jüngsten Soforthilfezuschuss im Jahr 2021 ausdrücklich Mittel für einen unabhängigen Überwachungsmechanismus bereitgestellt (der für einen Zeitraum von einem Jahr mit Verlängerungsmöglichkeit eingerichtet werden soll). Die Einrichtung des Mechanismus war auch eine Voraussetzung für die Auszahlung der Zuschussmittel. Dies stellt eine deutliche Verbesserung dar.

24. Die vor 2021 durch das Dreigliedrige Protokoll ^[17] durchgeführte Überwachung wurde vom UNHCR und nicht aus EU-Mitteln finanziert. In Dokumenten über die Durchführung der Finanzhilfen, die vom Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten geprüft wurden, werden die Tätigkeiten im Rahmen des Dreigliedrigen Protokolls als „Überwachungsmechanismus“ bezeichnet. Darüber hinaus erklärte die Kommission in ihren Antworten auf diese Untersuchung, dass der ursprüngliche Betrag der Finanzhilfevereinbarung für die Überwachung zwar nicht nach Tätigkeiten aufgeschlüsselt sei, dass sie jedoch „unabhängige Kontrollen“ durch das UNHCR und das kroatische Rechtszentrum vorgesehen habe.

25. Ab 2018 erklärte die Kommission daher in verschiedenen öffentlichen Erklärungen im Zusammenhang mit den Finanzhilfen für Soforthilfe an Kroatien, dass ein „Überwachungsmechanismus“ eingerichtet würde. Erst 2021 wurde ein unabhängiger Mechanismus unter Verwendung von EU-Mitteln eingerichtet. Dies führte zu Verwirrung über die Rolle der EU bei der Überwachung der Einhaltung der Grundrechte im Zusammenhang mit Grenzeinsätzen, die von den kroatischen Behörden mit Unterstützung aus EU-Mitteln durchgeführt wurden.

26. Die Kommission hat nun klargestellt, dass der im Sommer 2021 eingerichtete Überwachungsmechanismus durch die jüngste Finanzhilfe für Soforthilfe abgedeckt ist. Der Bürgerbeauftragte hält es daher für nicht sinnvoll, eine Empfehlung zu diesem Thema abzugeben. Sie wird jedoch Verbesserungsvorschläge in Bezug auf die Transparenz im Zusammenhang mit dem neu eingerichteten Mechanismus machen.

27. Der Bürgerbeauftragte erwartet auch, dass die Kommission überwachen wird, ob der Mechanismus tatsächlich unabhängig und wirksam ist, um die Einhaltung der Grundrechte und des EU-Rechts sicherzustellen.^[18] Der Bürgerbeauftragte wird entsprechende Verbesserungsvorschläge unterbreiten.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Feststellung ab:

Die Bürgerbeauftragte stellte erhebliche Mängel im Zusammenhang mit der Soforthilfe für Grenzmanagementtätigkeiten in Kroatien fest, insbesondere in Bezug auf die Überwachung der Einhaltung der Grundrechte und die Art und Weise, wie die Kommission über die Überwachungstätigkeiten informierte. Da die Kommission Maßnahmen ergriffen hat, um diese Mängel zu beheben, sind keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Verbesserungsvorschläge

Der Bürgerbeauftragte unterbreitet der Kommission folgende Verbesserungsvorschläge:

A. Die Kommission sollte der Öffentlichkeit klare und aktuelle Informationen über die Funktionsweise des Überwachungsmechanismus in Kroatien zur Verfügung stellen.

B. Die Kommission sollte eine aktive Rolle bei der Überwachung des Überwachungsmechanismus übernehmen und von den kroatischen Behörden konkrete und überprüfbare Informationen über die Schritte verlangen, die unternommen wurden, um Berichte über kollektive Ausweisungen und Misshandlungen von Migranten und Asylbewerbern zu untersuchen.

C. Die Kommission sollte überwachen, ob der Mechanismus tatsächlich unabhängig ist und die Einhaltung der Grundrechte und des EU-Rechts wirksam gewährleistet.

D. Die Kommission sollte den Bürgerbeauftragten innerhalb eines Jahres über die Schritte informieren, die sie unternommen hat, um die Einhaltung der Grundrechte bei kroatischen Grenzeinsätzen, die EU-Mittel erhalten, zu verbessern.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 22.2.2022

[1] Finanzhilfevereinbarungen unter dem Aktenzeichen HOME/2017/ISFB/AG/EMAS/0076, HOME/2018/ISFB/AG/EMAS/0083 und HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136

[2] Gemäß Artikel 14 der Verordnung (EU) Nr. 515/2014 zur Schaffung eines Instruments für die finanzielle Unterstützung für Außengrenzen und Visa im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit können Mitgliedstaaten in einer Situation, die auf einen dringenden und außergewöhnlichen Druck zurückzuführen ist, in der eine große oder unverhältnismäßig große Zahl von Drittstaatsangehörigen eine Außengrenze überschreitet oder voraussichtlich überschreiten wird, Finanzmittel gewährt werden. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[3] „Die Kommission hat die kroatischen Bemühungen um die uneingeschränkte Achtung der Grundrechte an der Grenze aktiv unterstützt. In diesem Zusammenhang wurde ein Teil der 6,8 Mio. EUR an Soforthilfen, die Kroatien im Dezember 2018 zur Stärkung des Grenzmanagements gewährt wurden, für einen neuen Überwachungsmechanismus bereitgestellt. Dies würde dazu beitragen, sicherzustellen, dass die Grenzkontrolltätigkeiten kroatischer Grenzschutzbeamter weiterhin uneingeschränkt mit dem EU-Recht, den internationalen Verpflichtungen und der Achtung der Grundrechte und der sich aus dem EU-AsylBesitzstand ergebenden Rechte, einschließlich des Grundsatzes der Nichtzurückweisung, im Einklang stehen ...“ (S. 14 der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Überprüfung der vollständigen Anwendung des Schengen-Besitzstands durch Kroatien, COM(2019) 497 final).

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0497&qid=1642778172723)

Siehe auch: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/IP_18_6884 und Schreiben der Kommission vom 5. Juni 2019, 9. Januar 2020 und 14. Februar 2020 zur Übermittlung an den Bürgerbeauftragten

[4] Siehe unter anderem:

https://www.ombudsman.hr/de/download/report-on-the-performance-of-the-activities-of-the-national-preventive-mechanism-for-2019/?wpdmdl=8876&refresh=61e934590f8c21642673241, S. 25-33

https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25976

https://rm.coe.int/ third-party-intervention-before-the-european-court-of-human-rights-in-/1680a0ee5e, mit weiteren Verweisen

https://www.unhcr.org/desperatejourneys/ mit weiteren Referenzen

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/141110

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/134843

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/148061

[8] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/IP_18_6884

[9] Im Rahmen des Dreigliedrigen Protokolls zwischen dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen, dem kroatischen Rechtszentrum und dem kroatischen Innenministerium.

[10] Das kroatische Rechtszentrum ist eine Nichtregierungsorganisation, die sich für Menschenrechte einsetzt: http://www.hpc.hr.

[11] https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/schengen-evaluation-and-monitoring_en (auf Englisch)

[12] Verordnung (EU) Nr. 515/2014 zur Schaffung eines Instruments für die finanzielle Unterstützung für Außengrenzen und Visa im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[13] Siehe Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 515/2014.

[14] https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/59836

[15] Der Bürgerbeauftragte prüfte die Finanzhilfedokumente, die von der Kommission als vertraulich eingestuft wurden.

[16] Untermaßnahme 5 der Finanzhilfevereinbarung von 2017 – „Tätigkeiten zur technischen Überwachung der Grenzkontrollen“.

[17] Das Protokoll wurde am 14. März 2019 vom kroatischen Innenministerium, dem UNHCR und dem kroatischen Rechtszentrum unterzeichnet.

[18] Interessenträger, einschließlich des Beschwerdeführers, haben Bedenken geäußert, dass die vorgeschlagenen Lösungen nicht den wichtigsten Standards entsprechen, damit ein Mechanismus als unabhängig und wirksam angesehen werden kann:

https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/08/EUR6445462021ENGLISH.pdf