BESCHWERDE: 1598/2020/MMO

Titel des Falls: Wie die Europäische Kommission sicherstellt, dass die kroatischen Behörden die Grundrechte im Zusammenhang mit aus EU-Mitteln finanzierten Grenzmanagementmaßnahmen achten

Datum: Donnerstag, 23. September 2021

Vorkehrungen für Ferninspektionen: Webex-Online-Sitzung

Anwesend

Vertreter der Kommission:

Vertreter der Bürgerbeauftragten:

Zweck der Sitzung

Ziel der Sitzung war es, bestimmte Fragen im Zusammenhang mit dem Fall 1598/2020/MMO zu klären. Die Fragen wurden der Kommission vor der Sitzung zusammen mit dem Antrag auf Sitzung am 12. Juli 2021 übermittelt.

Einleitung und Verfahrensinformationen

Die Sitzung beginnt um 10.00 Uhr und endet um 11.15 Uhr.

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten legte den Gegenstand, den Zweck und das Verfahren des Treffens im Rahmen der Untersuchung der Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 1598/2020/MMO fest. Insbesondere teilte sie den Vertretern der Kommission mit, dass ohne die vorherige Zustimmung der Kommission weder dem Beschwerdeführer noch einer anderen Person außerhalb des Büros des Bürgerbeauftragten Zugang gewährt würde, wenn sie dem Bürgerbeauftragten zusätzliche Dokumente zur Verfügung stellen wollten, die sie als vertraulich eingestuft hatten. Informationen und Dokumente dieser Art werden kurz nach Abschluss der Untersuchung aus den Akten des Bürgerbeauftragten gelöscht.

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten fragte die Vertreter der Kommission, ob sie einleitende Bemerkungen zum Antrag auf Sitzung und seinem Anhang hätten. Der Vertreter der Kommission antwortet, dass die gestellten Fragen hilfreich und eine gute Grundlage für das weitere Vorgehen seien.

Getauschte Informationen

Vor Beantwortung der an die Kommission gerichteten Fragen ersuchte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten die Kommission, die jüngsten Entwicklungen in dem Fall zusammenzufassen. Dies betraf insbesondere eine Pressemitteilung des Beschwerdeführers und anderer interessierter Parteien zur Einrichtung eines neuen Überwachungsmechanismus in Kroatien.

Die Kommission erklärte, dass es mehrere Mechanismen gab und gibt, die nicht verwechselt werden dürfen. Die Kommission bestätigte, dass sie über neue Entwicklungen in dieser Hinsicht berichten kann.

Erstens gab es das Dreigliedrige Protokoll, d. h. einen Mechanismus der Zusammenarbeit zwischen dem UNHRC, dem kroatischen Rechtszentrum und dem kroatischen Innenministerium, mit dem Letzteres bei seinen Grenzüberwachungstätigkeiten unterstützt werden sollte. Dieses Protokoll führte zu einer Reihe von Besuchen und Berichten.

Zweitens sollte die Finanzhilfevereinbarung über Soforthilfe (EMAS) den kroatischen Behörden technische Unterstützung bieten und es ihnen ermöglichen, selbst Grenzkontrollen durchzuführen. Die Finanzhilfe wurde für eine Reihe von Seminaren, Verfahren, Schulungen usw. verwendet. Die Kommission ist der Auffassung, dass dadurch gewisse Fortschritte erzielt wurden.

Die Vertreter der Kommission stellten klar, dass die von den Parteien des Dreigliedrigen Protokolls durchgeführten Grenzüberwachungstätigkeiten keine Voraussetzung für die EMAS-Finanzhilfe darstellen sollten. Die beiden Mechanismen, nämlich das Dreigliedrige Protokoll und die EMAS-Finanzhilfe, liefen parallel, waren aber in keiner Weise miteinander verbunden; Das Protokoll ergänzte die Tätigkeiten der EMAS-Finanzhilfe.

Aufgrund der zunehmenden Kritik an der Wirksamkeit des Dreigliedrigen Protokolls und der Berichte über Grundrechtsverletzungen begann die Kommission ab 2020, ihre Zusammenarbeit mit den kroatischen Behörden zu verstärken. Dies sollte sie ermutigen, einen unabhängigen Überwachungsmechanismus einzurichten, der über eine spezielle Struktur und die Möglichkeit verfügt, aus eigener Initiative tätig zu werden. Das Inkrafttreten eines solchen Mechanismus wurde im Juni 2021 angekündigt. Es gibt weder ein bestehendes Modell noch eine Benchmark für einen solchen Mechanismus. Daher kann es weiterentwickelt und verbessert werden.

In Bezug auf die Gründe für die Verwirrung über die Überwachungsmechanismen erklärte die Kommission, dass es möglicherweise zwei verschiedene Gründe gebe: Erstens lag der Schwerpunkt der Beschwerde nur auf der EMAS-Finanzhilfe. Es mag Verwirrung darüber gegeben haben, dass die Überwachung des Dreigliedrigen Protokolls durch die Parteien nicht mit der EMAS-Finanzhilfe zusammenhängt. Zweitens könnte ein Interesse daran bestanden haben, die Kommission davon zu überzeugen, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Kroatien einzuleiten.

Die Kommission erklärte, dass sie die kroatischen Behörden zusätzlich zu dem unabhängigen Überwachungsmechanismus davon überzeugt habe, ein mit diesem Mechanismus verbundenes Beratungsgremium einzurichten. Die beteiligten Parteien sind unter anderem die Kommission, die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA), der kroatische nationale Bürgerbeauftragte und Bürgerbeauftragte für Kinder und für die Gleichstellung Kroatiens, der UNHCR, die IOM, der Frontex-Grundrechtebeauftragte und das EASO. Diese Regelung ermöglicht es diesen Parteien, den Überwachungsmechanismus zu beraten und dabei unabhängig und ohne Auswirkungen auf ihre eigenen Tätigkeiten zu bleiben.

Es fanden eine Reihe angekündigter und unangekündigter Vor-Ort-Besuche sowie eine erste Sitzung des Beratungsgremiums statt, in der praktische Fragen wie die Durchführung von Vor-Ort-Besuchen und die reibungslose Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden erörtert wurden.

In Bezug auf die Kommunikation über die Zusammensetzung und das Mandat des kürzlich eingerichteten Überwachungsmechanismus erklärte die Kommission, dass dies Sache der kroatischen Behörden sei, dass sie die Angelegenheit jedoch bereits bei ihnen zur Sprache gebracht habe und auf ihre Antwort abwarte.

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Die Kommission erklärte, dass ihr insbesondere die Untersuchung des Europäischen Bürgerbeauftragten sowie Fragen des Europäischen Parlaments, von NRO und von Mitgliedstaaten zur Verfügung stünden, um die kroatischen Behörden zur Einrichtung des unabhängigen Überwachungsmechanismus zu ermutigen.

Bei der Soforthilfe greift die Kommission im Prinzip sehr selten auf die Konditionalität zurück, um auf Notsituationen zu reagieren. Was die EMAS-Finanzhilfe für Kroatien betrifft, so war die finanzielle Unterstützung durch außergewöhnliche Umstände an den Außengrenzen gerechtfertigt, die eine rasche Verstärkung des Grenzmanagements erforderten. Daher enthielt die ursprüngliche EMAS-Finanzhilfevereinbarung keine Konditionalität.

Die Kommission erklärte, dass dies im Nachhinein nicht optimal sei und dass die Kommission daher in der jüngsten Finanzhilfevereinbarung, die im Sommer 2021 mit Kroatien geschlossen wurde, die Konditionalität aufgenommen habe. Insbesondere wurden die Mittel nach Einführung eines unabhängigen Überwachungsmechanismus gewährt.

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Die Kommission erklärte, dass sie sich der Vorwürfe über gemeldete Grundrechtsverletzungen an der kroatischen Grenze nicht bewusst sei. Vielmehr ist die uneingeschränkte Achtung der Grundrechte, insbesondere beim Schutz der Außengrenzen, für die Kommission von wesentlicher Bedeutung. Die Kommission ist jedoch weder befugt noch personell befugt, Untersuchungen über Menschenrechtsverletzungen in den Mitgliedstaaten allein durchzuführen. Von den EU-Organen hat nur Frontex solche Befugnisse, wenn sie Operationen durchführt, aber derzeit hat Frontex keine Operationen in Kroatien. Darüber hinaus hat der UNHRC bisher auch keine Untersuchung eingeleitet.

Allerdings führte die Kommission Missionen an der kroatischen Grenze durch. Die COVID-19-Pandemie hinderte die Kommission daran, häufiger Dienstreisen durchzuführen. Die Kommission äußerte die Hoffnung, dass die Dienstreisen in Zukunft einfacher werden. Gleichzeitig will die Kommission die Arbeit anderer Stellen, die Kontrollbefugnisse haben, nicht duplizieren. Vielmehr ist sie bereit, diese Körperschaften zu unterstützen. So traf sich die Kommission beispielsweise mehrmals mit der kroatischen Bürgerbeauftragten, um sicherzustellen, dass sie ihr Potenzial voll ausschöpfen kann.

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Die Kommission erklärte, sie verfüge weder über die erforderlichen Beweise für die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Kroatien noch für das „Einfrieren“ von Geldern. Da die ursprüngliche EMAS-Finanzhilfevereinbarung diesbezüglich keine ausdrücklichen Bedingungen enthielt, verfügte die Kommission weder über die rechtlichen Mittel zur Aussetzung oder zum Rückruf von Mitteln noch über die erforderlichen Nachweise. 

Die jüngste EMAS-Finanzhilfevereinbarung mit Kroatien ist an die Einrichtung eines unabhängigen Überwachungsmechanismus geknüpft. Diese EMAS-Finanzhilfevereinbarung sieht vor, dass der neue unabhängige Überwachungsmechanismus für ein Jahr (bis Mai 2022) aus den EMAS-Mitteln unterstützt wird.

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Der neu eingerichtete Mechanismus wird sich in Zukunft weiterentwickeln, und die Kommission ist bereit, mögliche Verbesserungen zu unterstützen. Der kroatische Überwachungsmechanismus ist nicht als das einzig mögliche Modell eines unabhängigen Überwachungsmechanismus zu betrachten.

Die Kommission stellte fest, dass es allgemeinere Änderungen auf dem Weg gibt, die nicht direkt mit dem vorliegenden Fall zusammenhängen, aber dennoch zu einer Verbesserung führen könnten. Zu diesen Entwicklungen gehören Bestimmungen über den Schutz der Grundrechte im Schengener Abkommen und in den EU-Migrationsvorschriften. Darüber hinaus wird die Kommission im Zusammenhang mit dem neuen mehrjährigen Finanzrahmen prüfen, wie die Finanzierung von der Einhaltung der Grundrechte abhängig gemacht werden kann. Schließlich schlug die Kommission eine Modernisierung der Schengen-Evaluierung vor, die auch eine Bewertung der Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung des Schutzes der Grundrechte umfassen wird.

Die Kommission erklärte sich bereit, dem Europäischen Bürgerbeauftragten die folgenden Dokumente zur Verfügung zu stellen, die alle vertraulich behandelt werden sollten:

• Flash-Bericht – erste Sitzung des Beirats vom 17.9.2021

• Bericht über die Reise einer Delegation vom 17. bis 18. November 2020 nach Kroatien

• Entscheidung über die Gewährung der EMAS-Finanzhilfe HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136

• Finanzhilfevereinbarung Nr. HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136

Abschluss der Sitzung

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten dankte den Vertretern der Kommission für die Sitzung.

Brüssel, den 30. September 2021