Ozadje pritožbe

1. Od aprila 2009 je pritožnika njegova država (v nadaljnjem besedilu: država članica X) napotila v podporo skupni operaciji agencije Frontex Poseidon Sea v Grčiji (v nadaljnjem besedilu: skupna operacija) kot tolmača in jezikovnega analitika. Njegove napotitve so potekale v skladu s četrtletnimi memorandumi o soglasju, ki sta jih podpisali država članica X in agencija Frontex. V obvestilih o napotitvi, v katerih je zadnjenavedeni od prvonavedenega zahteval, naj mu zagotovi storitve tolmača, so bili določeni ekonomski in operativni pogoji za napotitev.

2. Oktobra 2011 sta se agencija Frontex in država članica X v okviru letnih dvostranskih pogovorov med agencijo Frontex in državami članicami dogovorili, da bo ta v letu 2012 v skupno operacijo napotila tolmača za največ 259 delovnih dni. Memorandum o soglasju med agencijo Frontex in državo članico X, v katerem so določeni pogoji za napotitev med januarjem in marcem 2012, je bil podpisan 13. decembra 2011. Država članica X je predvidela, da bo pritožnik napoteni tolmač, ne glede na število dni, potrebnih v letu 2012, in pritožnik se je s tem strinjal. Agencija Frontex ni sodelovala pri sporazumu med državo članico X in pritožnikom.

3. Direktor operacij agencije Frontex je v elektronskem sporočilu z dne 22. decembra 2011 zahteval oceno pilotnega projekta, za katerega je pritožnik delal v okviru skupne operacije. V zvezi s tem je direktor znotraj agencije Frontex izrazil dvome glede zanesljivosti in zaupanja pritožnika ter od služb agencije Frontex zahteval, naj izvedejo preiskavo o vlogi in dejavnostih [pritožnika], pri čemer naj se (med drugim) osredotočijo na vprašanje, ali je od agencije FRONTEX zahteval ... povračilo nevračljivih stroškov. Direktor operacij je od pritožnikove hierarhije v agenciji Frontex zahteval, da se pritožnika med preiskavo začasno suspendira, in zahteval takojšnjo potrditev suspenza.

4. Pritožnik med januarjem in marcem 2012 ni bil napoten. Pritožnikov nadrejeni v Frontexu je 16. januarja 2012 več najvišjim vodstvenim uradnikom v Frontexu poslal elektronsko sporočilo, v katerem je zagovarjal pritožnikovo integriteto in strokovnost.

5. Pritožnik je prek svoje hierarhije večkrat zaprosil, naj se sestane z direktorjem operacij agencije Frontex in pojasni svoje stališče. Takšnega srečanja ni bilo. Februarja 2012 se je pritožnik obrnil tudi na izvršnega direktorja agencije Frontex, ki je odgovoril, da je o zadevi že razpravljal z organi države članice X in da bo zadevo preučil tudi interno.

6. Agencija Frontex je 2. marca 2012 državo članico X pisno obvestila, da je ob upoštevanju pritožnikove dolgoročne napotitve od leta 2009 in potrebe po uvedbi rotacije predlagala „začasno prekinitev napotitve [pritožnika] v okviru skupnih operacij, ki jih usklajuje agencija Frontex“. Agencija Frontex se ni sklicevala na pritožnikovo domnevno neprimerno ravnanje. Vendar je agencija Frontex 26. marca 2012 od države članice X zahtevala, naj pritožnika ponovno napoti v Grčijo od 13. aprila do 12. julija 2012. Pritožnik je to sprejel in je bil za navedeno obdobje ponovno napoten. Ob koncu napotitve mu ni bila ponujena nobena nova napotitev.

7. Pritožnik je 15. oktobra 2012 vložil pritožbo pri varuhu človekovih pravic.

Predmet preiskave

8. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi z naslednjimi trditvami.

Trditev:

Agencija Frontex je pritožnika obravnavala nepošteno.

Terjatve:

1. Agencija Frontex bi morala priznati svoje neustrezno ravnanje in se pritožniku opravičiti.

2. Agencija Frontex bi morala pritožniku plačati (i) znesek, ki bi ga prejel, če bi leta 2012 delal ves čas trajanja projekta mobilne pisarniške enote, in (ii) moralno škodo za škodo, povzročeno njegovemu ugledu, in psihološko stisko, ki jo je utrpel.

Preiskava

9. Varuh človekovih pravic je 13. novembra 2012 začel preiskavo pritožbe in pozval izvršnega direktorja agencije Frontex, naj predloži mnenje o zgoraj navedenih trditvah.

10. Agencija Frontex je 28. februarja 2013 predložila svoje mnenje, ki ga je skupaj s pozivom k predložitvi pripomb posredovala pritožniku.

11. Pritožnik je 14. marca 2013 predložil svoje pripombe.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Domnevna nepoštena obravnava pritožnika in s tem povezani zahtevki

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

12. Vsebina pritožbe je bila, da je direktor operacij agencije Frontex pritožnika po krivem obtožil, da je med napotitvijo storil nepravilnosti; da Frontex ni nikoli preiskal obtožb in mu ni nikoli dal priložnosti, da bi se branil in očistil svoje ime. Poleg tega je agencija Frontex po teh neutemeljenih obtožbah pritožnika zavrnila, ne da bi navedla ustrezen razlog. To je storila kljub temu, da se je zavezala, da bo v letu 2012 uporabljala storitve pritožnika 259 dni, in v nasprotju z obvestilom o soglasju, podpisanim z državo članico X 13. decembra 2011.

13. Agencija Frontex je v svojem mnenju najprej pojasnila, da v pogodbenem smislu nikoli ni bila pritožnikov delodajalec. Kadar agencija Frontex zahteva storitve napotenega strokovnjaka, praviloma podpiše obvestilo o soglasju z ustreznimi nacionalnimi organi. Nato se ti organi odločijo, koga bodo napotili v agencijo Frontex. V obravnavani zadevi je pritožnika napotila njegova nacionalna kriminalistična policija v okviru dejavnosti nadzora meja držav članic, ki jih je usklajevala agencija Frontex. Na podlagi obvestila o soglasju agencija Frontex ni bila odgovorna za zagotavljanje storitev, ki jih je opredelila nacionalna kriminalistična policija, in je ni bilo mogoče šteti za odgovorno v nadaljnjih sporih.

14. Agencija Frontex je nadalje navedla, da so v letu 2011 različne zainteresirane strani negativno prispevale k njeni delitvi operacij v zvezi z ravnanjem pritožnika. To je bilo zaskrbljujoče, čeprav niso bile podane nobene uradne obtožbe. Vendar je agencija Frontex 2. marca 2012 organe države članice X pozvala, naj razmislijo o začasni prekinitvi napotitve pritožnika za določeno obdobje, da bi se izpolnilo načelo rotacije, ki preprečuje, da bi bil isti strokovnjak dolgo na terenu. Zaradi spoštovanja do pritožnika se je agencija Frontex izognila poročanju nacionalnim organom o pritožnikovem „dvomljivem odnosu“v njegovem delovnem okolju.

15. Po navedbah agencije Frontex je odvetnik pritožnika 11. marca 2012 pisal direktorju operacij agencije Frontex in zahteval, da se pritožnik ponovno zaposli na svojem delovnem mestu in da se mu povrne povzročena škoda. Direktor je odgovoril 30. marca 2012. Zavrnil je pritožnikove trditve in izjavil, da sta pritožnik in njegov vodja enote v Frontexu februarja 2012 že razpravljala o razmerah.

16. Pritožnik je bil kljub temu ponovno napoten za obdobje od 13. aprila do 12. julija 2012. Agencija Frontex je menila, da je ravnala „na najbolj velikodušen način, saj bi se moral pritožnik prej obrniti“.

17. Agencija Frontex je navedla, da je proti koncu te napotitve 22. junija 2012 od države članice X zahtevala, naj pritožnika v prihodnosti ne napoti. Razlog za to zahtevo je bilo načelo rotacije, pa tudi „težavni odnosi med [pritožnikom] in njegovimi kolegi“. Država članica X je bila nato odgovorna, da pritožnika obvesti o nepodaljšanju njegove pogodbe in navede ustrezne razloge zanj. Agencija Frontex je navedla, da je od nacionalnih organov države članice X izrecno zahtevala, naj to storijo.

18. Agencija Frontex je navedla, da v nasprotju s trditvami pritožnika ni bil razrešen s svojih funkcij, temveč se je njegova pogodba iztekla.

19. Poleg tega je bil projekt, v katerega je bil vključen pritožnik, pilotni projekt agencije Frontex, zato sta bila potrebna čim večja previdnost in spremljanje, da se zagotovi in ohrani dober ugled agencije. Dejstvo, da je direktor operacij agencije Frontex 22. decembra 2011 pri ustreznem vodji enote izrazil pomisleke glede pritožnika, je povsem primerno, saj je njegova odgovornost zagotoviti ustrezno olajšanje in usklajevanje projekta. Tako se je moral prepričati o integriteti svoje napotene ekipe. Agencija Frontex je v svojem mnenju navedla, da nekatera dejstva, ki so ji bila sporočena v zvezi s pritožnikom, „še zdaleč ne spodbujajo medsebojnega zaupanja med agencijo Frontex in njenimi strokovnjaki“.

20. Vendar v nasprotju s pritožnikovo izjavo navodila direktorja operacij niso bila formalne obtožbe zoper pritožnika. Izrazili so le zaskrbljenost nad pritožnikovim splošnim odnosom in vedenjem, kar je vplivalo na stopnjo zaupanja vanj. Po navedbah agencije Frontex je pritožnik na primer uporabil oster jezik z različnimi deležniki, vključno z osebjem agencije Frontex, in poskušal agencijo kriviti za neustrezne ukrepe proti njemu. Poročalo se je tudi, da se je pritožnik pretvarjal, da je na misiji na operativnem področju, kjer ni bil napoten, in zahteval povračilo svojih stroškov. Poleg tega je finančna skupina agencije Frontex ugotovila, da je pritožnik večkrat in nepošteno zahteval plačilo za „delo“, medtem ko ni bil na dolžnosti.

21. Agencija Frontex je navedla, da navedenih pomislekov ni formalno preiskala, saj zoper pritožnika ni bila nikoli vložena nobena uradna obtožba. Agencija Frontex je v vsakem primeru menila, da je pri obravnavi pritožnikovega primera vedno upoštevala redno prakso sodelovanja in usklajevanja z nacionalnimi organi pri napotitvi njihovih strokovnjakov. Poleg tega je po navedbah agencije Frontex pritožnika obveščala o svojem odgovoru na njegove poizvedbe o tem, zakaj naj ne bi bil več napoten.

22. Pritožnik je v svojih pripombah navedel, da agencija Frontex ni navedla nobenega utemeljenega razloga za odločitev o prekinitvi njegovih storitev, ki je bila sprejeta teden dni po podaljšanju njegove pogodbe za nadaljnje tri mesece. Navedel je, da je zadeva s finančno enoto temeljila na napačni razlagi obvestila o soglasju in je bila rešena veliko pred sprejetjem odločitve o njegovi začasni prekinitvi. V zvezi s svojo ostro govorico je izjavil, da se je ta incident zgodil sedem mesecev po odločitvi, da ga suspendira. V vsakem primeru agencija Frontex države članice X ni uradno obvestila o odločitvi o začasni odstranitvi, ki je bila sprejeta 22. decembra 2011, in ni zaprosila za mnenje vodje projekta ali njegovega neposrednega vodje, preden se je odločila, da ga bo suspendirala, kot je to storila v drugih podobnih primerih. Pritožnik je vztrajal, da ni nikoli storil napake.

Ocena varuha človekovih pravic

23. Agencija Frontex je v svojem mnenju pojasnila naravo svojega odnosa s pritožnikom in mehanizem, s katerim je slednji sodeloval v skupni operaciji. V nasprotju s stališčem pritožnika obvestila o soglasju, ki sta jih sklenila Frontex in država članica X ter jih je pritožnik predložil varuhu človekovih pravic, niso pomenila pogodbe o zaposlitvi ali obljube o zaposlitvi. To so bili načelni sporazumi, ki so urejali pogoje, pod katerimi bi agencija Frontex „financirala stroške v zvezi s tolmačenjem, prevajanjem in podporo pri analizi jezika“[1] za zadevno obdobje. V zameno se je država članica X zavezala, da bo „naredila vse, kar je v njeni moči, da bi zagotovila podporo, ki jo zahteva agencija Frontex“[2] (poudarek dodan). Zato ne le, da v obvestilu o uporabi ni bilo ugotovljeno, kdo bo napoteni tolmač, temveč tudi ni bilo določeno, da bi moral biti agenciji Frontex na voljo tolmač. Agencija Frontex je lahko zaprosila za napotitev tolmača, država članica X pa je nato odločala o njegovi identiteti.

24. Varuh človekovih pravic se zato ne strinja s pritožnikovim stališčem, da je agencija Frontex s tem, da med januarjem in marcem 2012 ni zaprosila za njegovo napotitev, kršila pogodbo o zaposlitvi ali ni ravnala v skladu z legitimnimi pričakovanji, ki izhajajo iz obvestila o soglasju, podpisanega 13. decembra 2011. V zvezi s tem je treba poudariti, da v tem obdobju v agencijo Frontex ni bil napoten noben tolmač iz države članice X.

25. Poleg tega se zdi, da je agencija Frontex velik del navedenega obdobja izvajala oceno celotnega pilotnega projekta, v katerega je bil vključen pritožnik. Direktor operacij je v elektronskem sporočilu z dne 22. decembra 2011 od služb agencije Frontex zahteval, naj mu do 28. januarja 2012 predložijo poročilo o napredku in oceni projekta. Razumno je domnevati, da so bili po prejemu teh informacij potrebni nadaljnja ocena in notranja posvetovanja, po katerih je bil po mnenju pritožnika projekt ustavljen.

26. Tudi če bi pritožnik lahko upravičeno pričakoval, da bo napoten med januarjem in marcem 2012, je dejstvo, da je agencija Frontex pozneje sprejela njegove storitve med aprilom in julijem 2012, torej v obdobju, za katero v času, ko je direktor operacij izrazil pomisleke glede pritožnika, ni bilo nobenega obvestila o nameri, vsekakor ustrezno nadomestilo za škodo, ki bi jo pritožnik lahko utrpel, ker od januarja 2012 ni bil napoten.

27. Trditve pritožnika v zvezi z obdobjem med januarjem in marcem 2012 zato niso utemeljene.

28. V zvezi z dejstvom, da pritožnikova napotitev po juliju 2012 ni bila obnovljena, informacije v spisu varuha človekovih pravic kažejo, da je bila napotitev tolmačev predmet četrtletnih obvestil o napotitvi. V najboljšem primeru bi se zato lahko pričakovanje pritožnika, da bo napoten, po podpisu obvestila o soglasju podaljšalo na največ tri mesece in bi bilo pogojeno z dejansko zahtevo agencije Frontex za ustrezne službe.

29. Agencija Frontex je 22. junija 2012, pred iztekom veljavnosti obvestila o soglasju, ki zajema pritožnikovo zadnjo napotitev, državo članico X obvestila, da se zavzema za to, da se pritožnika ne napoti ponovno, da se zagotovi rotacija strokovnjakov. Agencija Frontex sama ureja svoje zadeve v zvezi s kroženjem strokovnjakov; čeprav mora, tako kot vsaka druga institucija, v zvezi s tem ravnati v skladu z zahtevami poštenega postopka in načeli dobrega upravljanja. Varuh človekovih pravic v vsakem primeru ugotavlja, da je bil v skladu z informacijami, ki jih je predložil pritožnik, od leta 2009 napoten v Frontex, zaradi česar je bil po besedah njegovega nadzornika najdaljši napoteni uradnik.

30. Zato varuhinja človekovih pravic nima razloga, da bi podvomila v stališče agencije Frontex, da je treba pritožnikovo stališče rotirati. V vsakem primeru varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik ni imel uveljavljene pravice, da bi ga njegova država članica dodelila kot odgovor na zahtevo agencije Frontex po tolmaču. Zato pritožnikova zahteva po nadomestilu za izgubo zaposlitve pri agenciji Frontex ne vzdrži.

31. Vendar pritožnik na splošno trdi, da ga je agencija Frontex obravnavala nepravično. Dejstvo je, da je agencija Frontex navedla obtožbe o neprimernem ravnanju pritožnika in da je te obtožbe posredovala njegovi strukturi poveljevanja v agenciji Frontex. Dejstvo je tudi, da agencija Frontex v zvezi s temi trditvami ni neposredno sodelovala s pritožnikom, kot je zahteval. Čeprav agencija Frontex trdi, da ni navedla nobenih uradnih trditev zoper pritožnika, bi lahko dejstvo, da jih je sploh navedla, škodilo interesom pritožnika.

32. Varuh človekovih pravic ne meni, ali so trditve točne ali ne. Vendar varuh človekovih pravic meni, da je bil pritožnik v okviru poštenega postopka upravičen do vseh podrobnosti o obtožbah in do poštenega zaslišanja s strani agencije Frontex. To se ni zgodilo. Varuhinja človekovih pravic se ne strinja, da agenciji Frontex ni bilo treba upoštevati poštenega postopka, saj bi bila, kot trdi, vsaka odločitev o napotitvi pritožnika odločitev organov v državi članici X.

33. Ni verjetno, da je odločitev agencije Frontex, da opusti storitve pritožnika, temeljila izključno na njeni politiki v zvezi s kroženjem osebja. Čeprav je bila navedena politika morda dejavnik pri odločitvi o izločitvi, je bila najverjetneje dejavnik tudi slaba ocena uspešnosti pritožnika s strani agencije Frontex (in njen sum, da je zahteval nekatere stroške, do katerih ni bil upravičen). Kolikor so na ravnanje agencije Frontex v zvezi s pritožnikom vplivale obtožbe o njegovem neprimernem ravnanju, o katerih ni smel nikoli komentirati, varuh človekovih pravic ugotavlja nepravilnosti agencije Frontex. V zvezi s tem bo v nadaljevanju podala kritično pripombo.

34. Vendar glede na to, da pritožnik ni imel uveljavljene pravice do zaposlitve na projektih agencije Frontex, ni očitno, da je pritožnik utrpel kakršne koli škodljive posledice v smislu nadaljnjega zaposlovanja na projektih agencije Frontex.

35. Varuhinja človekovih pravic razume, da mora agencija, kot je Frontex, zaupati osebju, dodeljenemu v projekte, v katere je vključena. To še toliko bolj velja v primeru, kot je obravnavani, v katerem je pritožnik deloval kot tolmač in jezikovni posrednik za občutljivo skupno operacijo, namenjeno preprečevanju nezakonitih migracij prek meja EU. Dejansko si je težko predstavljati, da bi lahko agencija Frontex pritožniku razumno zaupala tako nalogo, če mu ne bi več zaupala.

36. Vendar varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je priporočilo agencije Frontex državi članici, naj ne napoti določenega strokovnjaka, prav tako občutljivo vprašanje, ki ga je treba skrbno preučiti. Mogoče je, da glede na to, da je odločitev o tem, koga napotiti, odvisna samo od države članice, slednja nima formalne obveznosti, da upošteva priporočilo agencije Frontex. Ker pa (i) skupne operacije zahtevajo lojalno in nemoteno sodelovanje med državami članicami in agencijo Frontex ter (ii) je nazadnje agencija Frontex tista, ki plača pristojbine za napoteno osebje, kadar je napoteno, si je težko predstavljati, da bi lahko država članica ravnala v nasprotju z zahtevo agencije Frontex. Z drugimi besedami, ne glede na manevrski prostor države članice agencija Frontex, kadar izda tako priporočilo, dejansko odloči, da strokovnjaka ne bo obnovila.

37. V okoliščinah, v katerih je agencija Frontex izgubila zaupanje v določenega dodeljenega strokovnjaka, mora imeti možnost, da to situacijo obravnava v najboljšem interesu agencije in ob upoštevanju njenih zelo pomembnih funkcij. Vendar to agenciji Frontex ne bi smelo omogočati nepravičnega ravnanja v zvezi z zadevnim posameznikom. V takih okoliščinah bi moral Frontex v skladu s poštenim postopkom in načeli dobrega upravljanja svojo zahtevo utemeljiti s konkretnim sklicevanjem na vzroke za zaskrbljenost. Poleg tega bi morala agencija Frontex pred posredovanjem svoje zahteve državi članici X v tej zadevi pritožniku dati dejansko priložnost, da predstavi svoje stališče. To bi pritožniku zagotovilo pravico do obrambe, temeljno načelo prava EU, ki ga je treba uporabiti tudi, če ni posebnih določb, ki bi urejale zadevni postopek [3].

38. Varuhinja človekovih pravic upa, da se bo Frontex v prihodnosti tega zavedal in da bo ustrezno ukrepal ob spoštovanju pravice do poštenega postopka in načel dobrega upravljanja. To je nadalje obravnavano v kritični pripombi v nadaljevanju.

B. Sklepi

Varuhinja človekovih pravic je pritožbo na podlagi njene preiskave zaključila z naslednjimi kritičnimi pripombami:

1. Agencija Frontex je ravnala nepravilno, ker ni spoštovala poštenega postopka in načel dobrega upravljanja v zvezi s poskusi pritožnika, da bi se branil pred obtožbami agencije Frontex.

Vendar v okoliščinah, v katerih ni dokazov o posebnem škodljivem vplivu na pritožnika, ki bi izhajal iz te nepravilnosti, varuhu človekovih pravic ni treba nadalje obravnavati te pritožbe.

2. Čeprav je izguba zaupanja agencije Frontex v vsakega dodeljenega strokovnjaka resna ovira za nemoteno in učinkovito strokovno sodelovanje, je treba tak položaj vseeno obravnavati ob spoštovanju temeljne pravice dodeljenega strokovnjaka, da se brani. Ta obveznost velja v primeru agencije Frontex tudi v okoliščinah, ko je zadevnega strokovnjaka dodelila država članica in agencija Frontex ni neposredni delodajalec te osebe.

Pritožnik in agencija Frontex bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly

V Strasbourgu, 21. novembra 2013

---

[1] Točka 1 Pravilnika o izvajanju.

[2] Točka 3 Pravilnika o uporabi.

[3] Zadeva 234/84, Belgija proti Komisiji, Recueil 1986, str. 2263, točka 27; Zadeva C-288/96, Nemčija proti Komisiji, Recueil 2000, str. I-8237, točka 99; Zadeva C-344/05 P, Komisija proti De Bry, ZOdl. 2006, str. I-10915, točka 37.