Vyhotovené v súlade s článkom 3 ods. 6 štatútu európskeho ombudsmana [1]

Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľ je nezisková organizácia, ktorá zastupuje záujmy bulharských prevádzkovateľov oslobodených od cla v Bulharsku. Sťažovateľa zastupuje jeho predseda a poskytuje mu poradenstvo poradenská spoločnosť so sídlom v Bruseli.

2. Sťažnosť je podaná v súvislosti s pristúpením Bulharska k Európskej únii. Článkami 37 a 38 Aktu o pristúpení Bulharskej republiky k Európskej únii sa Komisia splnomocňuje prijať vhodné opatrenia v prípade i) bezprostredného rizika pre riadne fungovanie vnútorného trhu a ii) závažných nedostatkov pri vykonávaní a uplatňovaní pravidiel EÚ v oblasti spravodlivosti, slobody a bezpečnosti zo strany Bulharska [2]. Na tomto základe Komisia 13. decembra 2006 prijala rozhodnutie, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Bulharsku (ďalej len "mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania") na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanému zločinu [3].

3. V MSO sa stanovuje šesť osobitných referenčných kritérií, ktoré sú pripojené k rozhodnutiu Komisie. V rámci piateho referenčného kritéria sa konkrétne vyžaduje, aby Bulharsko „prijalo ďalšie opatrenia na predchádzanie korupcii a boj proti nej, najmä na hraniciach a v rámci miestnej samosprávy“. Komisia je poverená úlohou monitorovať pokrok pri dosahovaní cieľov stanovených v referenčných kritériách. Bulharsko podá Komisii správu každý rok do konca marca [4] a Komisia vydá správy podľa potreby a aspoň každých šesť mesiacov [5].

4. Dňa 14. februára 2008 Komisia vydala predbežnú správu v rámci MSO (ďalej len „priebežná správa“), v ktorej v súvislosti s pokrokom Bulharska v rámci piateho referenčného kritéria uviedla, že: „Bezcolné predajne na bulharskom území na vonkajších hraniciach s Tureckom a Srbskom a bezcolné čerpacie stanice na bulharskom území sa naďalej tolerujú a v roku 2007 zaznamenali výrazný nárast obratu. Sú ústredným bodom pre miestnu korupciu a organizovaný zločin.“

5. Čoskoro potom bulharská vláda navrhla zmeny zákona o bezcolnom obchode z roku 2006, ktoré zahŕňali zatvorenie všetkých bezcolných predajní a čerpacích staníc na pevnine, zrušenie licencií a vyvlastnenie všetkých budov, v ktorých sa nachádzajú bezcolné predajne a čerpacie stanice.

6. Listom z 27. februára 2008 sa sťažovateľ obrátil na Komisiu, pričom vyjadril znepokojenie nad návrhmi vlády a spochybnil tri vyhlásenia uvedené v predbežnej správe, a to „naďalej tolerované“, „výrazné zvýšenie obratu v roku 2007“a „kontaktné miesto pre miestnu korupciu a organizovanú trestnú činnosť“.

7. Pokiaľ ide o prvé vyhlásenie, navrhovateľ tvrdil, že z tohto vyhlásenia vyplýva, že prevádzkovanie bezcolných predajní bolo nejakým spôsobom nezákonné. Sťažovateľ vysvetlil, že fungovali rovnakým spôsobom ako bezcolné obchody na vonkajších pozemných hraniciach v iných členských štátoch a že zmena zákona o bezcolnom obchode z roku 2006 bola vykonaná s cieľom zabezpečiť zlučiteľnosť bulharského režimu s príslušnými právnymi predpismi EÚ pred pristúpením Bulharska k EÚ.

8. Pokiaľ ide o druhé vyhlásenie, sťažovateľ tvrdil, že toto vyhlásenie bolo nesprávne. Navrhovateľ v skutočnosti predložil oficiálne údaje od Bulharskej národnej colnej agentúry (NCA), z ktorých vyplýva, že v roku 2007 došlo k 34,5 % poklesu predaja.

9. Pokiaľ ide o tretie vyhlásenie, sťažovateľ vyjadril nespokojnosť s tým, že takéto vyhlásenie bolo urobené bez podporných dôkazov. Sťažovateľ uviedol, že si nie je vedomý žiadneho vyšetrovania korupcie alebo trestnej činnosti, ktoré by sa týkalo bezcolných prihraničných obchodov na bulharskom území.

10. Sťažovateľ na záver svojho listu vyjadril výhrady v súvislosti s postupom bulharskej vlády s cieľom zmeniť zákon o bezcolnom obchode z roku 2006. Návrhy boli vypracované unáhlene a bez posúdenia vplyvu. Jediným možným vysvetlením tejto skutočnosti bolo, že bulharská vláda konala na základe požiadaviek Komisie. Vzhľadom na to, že Komisia verejne uvítala návrhy bulharskej vlády, sťažovateľ požiadal Komisiu, aby objasnila svoje stanovisko k tomu, či požiadala bulharskú vládu o zatvorenie bezcolných prihraničných obchodov.

11. Dňa 5. marca 2008 Komisia uskutočnila stretnutie so sťažovateľom, jeho zástupcami a poradcami (ďalej len "stretnutie"). Navrhovateľ počas stretnutia požiadal Komisiu, aby v predbežnej správe poskytla informácie o tvrdeniach proti odvetviu oslobodenému od cla. Navrhovateľ poskytol Komisii údaje bulharského vnútroštátneho orgánu na ochranu hospodárskej súťaže týkajúce sa bezcolného predaja v Bulharsku. Na rozdiel od vyhlásenia Komisie v jej priebežnej správe údaje poukazujú na výrazný pokles predaja od roku 2006 do roku 2007. Navrhovateľ požiadal Komisiu, aby stiahla svoje tvrdenia vo svojej následnej správe, ktorá mala byť uverejnená v júli 2008.

12. Listom z 24. marca 2008 sťažovateľ rozpracoval prevádzku a obrat bezcolných predajní a bezcolných čerpacích staníc v Bulharsku. Sťažovateľ okrem toho požiadal Komisiu, aby poskytla prístup k zápisnici zo stretnutia.

13. Komisia vo svojej odpovedi z 29. apríla 2008 ubezpečila sťažovateľa, že všetky informácie a pripomienky, ktoré poskytol, sa zohľadnia pri príprave správy z júla 2008. Komisia takisto vysvetlila, že rozhodnutie zatvoriť bezcolné predajne a čerpacie stanice bolo nezávislým rozhodnutím bulharských orgánov, na ktoré nemá právomoc dávať pokyny. Komisia však potvrdila, že víta vládny návrh na zatvorenie bezcolných predajní a čerpacích staníc, ktorý na základe mnohých nezávislých zdrojov vyvolal obavy, pokiaľ ide o ich prepojenie s organizovanou trestnou činnosťou a miestnou korupciou.

14. V tom istom liste Komisia zamietla prístup k zápisnici zo zasadnutia na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 [6].

15. Listom z 19. mája 2008 sťažovateľ podal opakovanú žiadosť o zápisnicu zo stretnutia. V tom istom liste sťažovateľ spochybnil údaje predložené Komisiou na podporu jej tvrdenia, že bezcolné predajne vykázali v roku 2007 nárast obratu a boli ústredným bodom korupcie a organizovanej trestnej činnosti. Sťažovateľ vyjadril obavy, že takéto tvrdenie bolo uvedené v oficiálnej správe bez akýchkoľvek podporných dôkazov.

16. Bulharský parlament medzitým 23. mája 2008 schválil návrh vlády na zmenu a doplnenie zákona o bezcolnom obchode z roku 2006 a zatvorenie bezcolných obchodov a čerpacích staníc na pozemných hraniciach s Tureckom a Srbskom.

17. Komisia 2. júla 2008 potvrdila prijatie opakovanej žiadosti a vzala na vedomie, že list sťažovateľa z 19. mája 2008 bol zaevidovaný 12. júna 2008. Komisia poznamenala, že lehota na vybavenie žiadosti uplynie 2. júla 2008, ale že táto lehota sa musí predĺžiť do 25. júla 2008.

18. Komisia 23. júla 2008 uverejnila svoju ďalšiu správu v rámci MSO (ďalej len „júlová správa“), v ktorej uviedla, že „Bulharsko dosiahlo pokrok v oblasti miestnej korupcie zavedením nových administratívnych postupov, najmä pre hraničnú políciu, ktoré obmedzujú možnosti korupcie. Bulharsko zatvorilo bezcolné predajne a bezcolné čerpacie stanice, ktoré boli údajne kontaktnými miestami pre miestnu korupciu a organizovanú trestnú činnosť.“[7]

19. Dňa 24. júla 2008 Komisia odpovedala na opakovanú žiadosť sťažovateľa. Komisia vo svojom liste predbežne poznamenala, že súkromné záujmy žiadateľa nemožno zohľadniť pri posudzovaní toho, či prístup k dokumentu možno alebo nemožno poskytnúť na základe nariadenia č. 1049/2001. Po tom, ako Komisia načrtla fungovanie MSO a odkázala na priebežnú správu aj na júlovú správu [8], uviedla, že zverejnenie zápisnice zo stretnutia by vážne narušilo rozhodovací proces Komisie v rámci MSO, a preto sa naň vzťahuje výnimka podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.

20. Dňa 17. marca 2009 sťažovateľ podal túto sťažnosť ombudsmanovi.

Predmet vyšetrovania

21. Ombudsmanka začala vyšetrovanie obvinení sťažovateľa voči Komisii. Sťažovateľ tvrdí, že Komisia:

(1) vo svojej predbežnej správe uviedol nesprávne a nepodložené tvrdenia proti bulharskému bezcolnému sektoru, ktoré vo svojej júlovej správe nevzal späť.

(2) neposkytla prístup k zápisnici zo svojho stretnutia so sťažovateľom z 5. marca 2008.

(3) odložil spracovanie opakovanej žiadosti sťažovateľa o prístup.

Vyšetrovanie

22. Dňa 22. apríla 2009 ombudsman zaslal Komisii žiadosť o stanovisko.

23. Sťažovateľ 6. augusta 2009 napísal ombudsmanovi a požiadal, aby sa táto sťažnosť riešila prednostne. Dňa 11. augusta 2009 ombudsman v súlade s článkom 10.2 vykonávacích predpisov ombudsmana [9] tejto žiadosti vyhovel.

24. Komisia zaujala stanovisko 28. augusta 2009. Dňa 23. septembra 2009 predložil sťažovateľ svoje pripomienky.

25. Ombudsman 8. októbra 2009 informoval sťažovateľa a Komisiu, že považuje za potrebné nahliadnuť do dokumentov, ktoré Komisia zohľadnila pri vypracúvaní oddielu 2.2.5 svojej predbežnej správy, ako aj zápisnice zo stretnutia. Zástupcovia ombudsmana vykonali 10. novembra 2009 kontrolu uvedených dokumentov v priestoroch Komisie v Bruseli. Dňa 25. novembra 2009 ombudsman zaslal sťažovateľovi svoju správu o inšpekcii. Dňa 9. decembra 2009 sťažovateľ predložil svoje pripomienky k správe o inšpekcii.

Analýza a závery ombudsmana

A. Tvrdenia Komisie proti bulharskému bezcolnému sektoru

Argumenty predložené ombudsmanovi

26. Sťažovateľ vo svojej sťažnosti ombudsmanovi spochybnil vyhlásenia Komisie uvedené v jej predbežnej správe a tvrdil, že tvrdenia Komisie proti bulharskému bezcolnému sektoru boli založené na nepravdivých údajoch. Sťažovateľ tvrdil, že Komisia založila svoju predbežnú správu na informáciách, ktoré jej poskytlo Centrum pre štúdium demokracie (CSD), mimovládna organizácia so sídlom v Bulharsku, ktorá dostáva finančné prostriedky od Európskej komisie. Komisia tým, že nepodložila svoje vyhlásenia, zneužila svoje právomoci vyplývajúce z MSO.

27. Pokiaľ ide o obsah predbežnej správy, navrhovateľ tvrdil, že vyhlásenie, že bezcolné predajne a čerpacie stanice „sa naďalej tolerujú“, naznačuje, že prevádzka bezcolných predajní bola nejakým spôsobom nezákonná. Bezcolné predajne však pôsobia na vonkajších hraniciach iných členských štátov EÚ s nečlenskými štátmi. Okrem toho bol v úzkej spolupráci s Generálnym riaditeľstvom Komisie pre dane a colnú úniu (TAXUD) vypracovaný zákon o bezcolnom obchode z roku 2006, ktorým sa riadi prevádzka bezcolných odbytísk v Bulharsku, s cieľom harmonizovať bulharské právne predpisy s acquis Únie.

28. Pokiaľ ide o tvrdenie, že bezcolné predajne a čerpacie stanice „v roku 2007 zaznamenali výrazný nárast obratu“, navrhovateľ poskytol oficiálne údaje bulharského vnútroštátneho orgánu na ochranu hospodárskej súťaže s cieľom preukázať, že kombinovaný bezcolný obrat klesol od roku 2006 do roku 2007 o viac ako 34 %.

29. Pokiaľ ide o vyhlásenie Komisie, že bulharské bezcolné prihraničné obchody boli „strediskom miestnej korupcie a organizovanej trestnej činnosti“, sťažovateľ tvrdil, že Komisia neposkytla žiadne dôkazy na podloženie tohto tvrdenia. Sťažovateľ uviedol, že neexistujú žiadne záznamy o súdnych vyšetrovaniach prevádzkovateľov bezcolných predajní alebo čerpacích staníc v Bulharsku. Bulharský vnútroštátny orgán na ochranu hospodárskej súťaže okrem toho kontroloval účty všetkých bezcolných predajní a čerpacích staníc za posledných päť rokov. Sťažovateľ poskytol list riaditeľa agentúry, v ktorom sa uvádza, že audit neodhalil žiadne dôkazy o protiprávnom konaní v činnostiach hospodárskych subjektov na pozemných hraniciach Bulharska počas uvedeného obdobia.

30. Komisia vo svojom stanovisku vysvetlila, že konzultovala s rôznymi zdrojmi, „vrátane diplomatických zastúpení členských štátov a tretích krajín, odborníkov, občianskej spoločnosti a médií.“Komisia tvrdila, že nikdy netvrdila ani nemala v úmysle tvrdiť, že bezcolný obchod je vo všeobecnosti nezákonný. Uviedla však, že má výhrady týkajúce sa bezcolného obchodu v Bulharsku. Výhrady Komisie sa týkali praktík prevádzkovateľov oslobodených od cla, „ktorých sa zdalo, že sú v rozpore s právnymi predpismi Spoločenstva o DPH“, a veľkých ťažkostí pri kontrole bezcolných predajní na pozemných hraniciach. V tejto súvislosti sa Komisia odvolala na odporúčanie Rady pre colnú spoluprácu (CCC) zo 16. júna 1960 týkajúce sa bezcolných predajní [10]. Komisia tvrdila, že jej „zdroje potvrdili, že obavy Rady pre colnú spoluprácu týkajúce sa kontroly bezcolných predajní na pozemných hraniciach sa v prípade Bulharska ukázali ako správne.“

31. Pokiaľ ide o jej vyhlásenie o „podstatnom zvýšení obratu počas roku 2007“, Komisia tvrdila, že „z údajov, ktoré má Komisia k dispozícii, vyplýva podstatný nárast predaja počas niekoľkých rokov od roku 2001.“Zvýšenie obratu súviselo s organizovanou trestnou činnosťou. V skutočnosti sa zdalo, že bulharská vláda súhlasí s touto analýzou tým, že sa rozhodla zatvoriť bezcolné predajne.

32. Pokiaľ ide o tvrdenie, že bezcolné predajne sú „strediskom miestnej korupcie a organizovanej trestnej činnosti“, Komisia nebola presvedčená argumentom, že žiadny vlastník bezcolných predajní nebol nikdy odsúdený za trestný čin.

33. Komisia na záver svojho stanoviska uviedla, že „pri príprave predbežnej správy zohľadnila rôzne, často dôverné zdroje informácií. Mnohé zdroje vyjadrili obavy v súvislosti s pašovaním a nezrovnalosťami týkajúcimi sa prevádzky bezcolných predajní a čerpacích staníc.„Na základe zhromaždených informácií Komisia kritizovala prevádzku bezcolných predajní a vo svojej júlovej správe uvítala „nezávislé rozhodnutie bulharskej vlády zatvoriť bezcolné čerpacie stanice a predajne na pozemných hraniciach s krajinami mimo EÚ.“

34. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach kritizoval stanovisko Komisie. Stručne povedané, tvrdil, že „sa zdá, že Komisia založila svoje tvrdenia výlučne na informáciách, ktoré sa neobťažovala overiť zo zdrojov, ktoré odmieta zverejniť.“Navrhovateľ tvrdil, že Komisia neuviedla jediný overiteľný zdroj na podloženie závažných tvrdení proti bezcolným obchodom.

35. Pokiaľ ide o vyhlásenie Komisie, že bezcolné predajne sa naďalej tolerujú v pohraničných oblastiach na bulharskom území, čo znamená, že bezcolné predajne sú nejakým spôsobom nezákonné, navrhovateľ tvrdil, že Komisia by nemala naďalej citovať oznámenie CCC z roku 1960. Sťažovateľ v tejto súvislosti poukázal na to, že právne predpisy EÚ umožňujú členským štátom oslobodiť tovar podliehajúci spotrebnej dani predávaný z bezcolných obchodov na pozemných hraniciach od spotrebnej dane a iných daní rovnako ako v prípade bezcolných obchodov na letiskách alebo v prístavoch [11].

36. Zároveň, ak Komisia tvrdí, že informácie z nemenovaných zdrojov naznačovali, že v bezcolných predajniach a čerpacích staniciach dochádzalo k nezákonným činnostiam, mala by vysvetliť, o aké porušenia išlo, kedy k nim došlo a kto bol za ne zodpovedný.

37. Pokiaľ ide o vyhlásenie o „podstatnom zvýšení obratu počas roku 2007“, navrhovateľ odmietol vysvetlenie uvedené v stanovisku Komisie, že štatistické údaje sa v súvislosti s konkrétnymi rokmi líšia a že bezcolný predaj sa od roku 2001 výrazne zvýšil. Sťažovateľ uviedol, že o takejto odchýlke nevedel. Podľa jeho názoru štatistické údaje, ktoré uverejnil bulharský vnútroštátny orgán na ochranu hospodárskej súťaže, predstavujú jediný oficiálny záznam o bezcolnom predaji tovaru podliehajúceho spotrebnej dani v Bulharsku. Tieto údaje jasne poukazujú na pokles predaja medzi rokmi 2006 a 2007 a sú v priamom rozpore s vyhlásením Komisie v priebežnej správe.

38. Pokiaľ ide o argumenty Komisie na obranu tvrdenia, že bulharské bezcolné predajne sú „hlavným bodom miestnej korupcie a organizovanej trestnej činnosti“, sťažovateľ tvrdil, že sú „slabé a [preukazujú] mimoriadnu a jedinečnú logiku.“V tejto súvislosti sťažovateľ tvrdil, že Komisia ignorovala skutočnosť, že neexistujú žiadne záznamy o súdnych vyšetrovaniach bezcolných predajní alebo čerpacích staníc, ako aj o komplexnom audite, ktorý vykonal vnútroštátny orgán na ochranu hospodárskej súťaže a ktorý nepreukázal žiadne nevhodné konanie. Komisia naopak tvrdí, že neexistencia odsúdenia v trestnom konaní neznamená, že všetky obchodné činnosti sú zákonné a legitímne. Sťažovateľ zastával názor, že „je absurdný a naznačuje, že prevádzkovatelia bezcolných predajní a čerpacích staníc by mali byť nútení nejakým spôsobom preukázať svoju nevinu Komisii, namiesto toho, aby bola Komisia povinná preukázať ich protiprávne konanie.“

39. Zástupcovia ombudsmana skontrolovali zdroje, ktoré Komisia zohľadnila pri vypracúvaní oddielu 2.2.5 svojej predbežnej správy, ako aj zápisnice zo zasadnutia. Ombudsman vo svojej správe o inšpekcii poznamenal, že Komisia dostala informácie od bulharskej vlády, ale aj od veľvyslanectiev členských štátov a tretích krajín, odborníkov, mimovládnych organizácií, medzinárodných organizácií a vlastných útvarov Komisie. Inšpekčný spis obsahoval nedávne e-mailové potvrdenia týkajúce sa informácií, ktoré Komisii ústne poskytli veľvyslanectvá členských štátov. Kópia spisu bola poskytnutá zástupcom ombudsmana pod podmienkou, že nebude sprístupnená sťažovateľovi [12].

40. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k správe ombudsmana o inšpekcii vyjadril pochybnosti o tom, či dôverné zdroje Komisie odôvodňujú rozsiahle obvinenia vznesené proti sťažovateľovi v predbežnej správe. Navrhovateľ okrem toho uviedol, že Komisia by nemala akceptovať informácie v nominálnej hodnote, ktoré jej boli predložené, ale musí sa snažiť overiť predložené tvrdenia.

Hodnotenie ombudsmana

41. Na úvod treba poznamenať, že ombudsman nevykonal samostatné vyšetrovanie skutočností s cieľom i) vykonať následné porovnanie s faktickými zisteniami, na ktorých sú založené vyhlásenia Komisie, a ii) posúdiť, či boli správne a podložené. Preskúmanie ombudsmana sa skôr zameriava na to, či vzhľadom na vysvetlenia Komisie boli sporné vyhlásenia Komisie primerane odôvodnené v tom zmysle, že existovala dostatočná súvislosť medzi týmito vyhláseniami a relevantnými dôkazmi, a či boli tieto dôkazy primerané vzhľadom na obsah vyhlásení a kontext, v ktorom boli urobené.

42. Otázka, či sporné vyhlásenia boli dostatočne podložené, sa objavuje dvakrát, po prvé vo fáze, keď boli tieto vyhlásenia prezentované v predbežnej správe, ktorá bola uverejnená; a po druhé, v rámci následnej komunikácie so sťažovateľom, združenie zastupujúce záujmy, ktoré sú týmito vyhláseniami priamo dotknuté. Prirodzene, neočakáva sa, že správa v rámci MSO poskytne všetky odôvodnenia vyhlásení, ktoré obsahuje. V dôsledku toho by sa otázka, či Komisia odôvodnila tieto vyhlásenia, mala posúdiť v rámci jej komunikácie so sťažovateľom. V tejto súvislosti ombudsman považuje za užitočné vziať do úvahy aj to, že občan, ktorý číta správu Komisie v rámci MSO, by z toho vyvodil, že Komisia mala konkrétne dôkazy na podloženie poskytnutých vyhlásení. Je zrejmé, že ak Komisia nepodložila uvedené vyhlásenia, potom sa tieto vyhlásenia musia tiež považovať za zavádzajúce pre občanov [13].

43. Úlohu Komisie "opodstatniť" poskytnuté vyhlásenia komplikuje skutočnosť, že Komisia považuje dôkazy, ktoré má k dispozícii, za dôverné. Hoci otázka dôvernosti informácií nepatrí do rozsahu tohto vyšetrovania, samostatná otázka odôvodnenia zistení, ktoré sú aj čiastočne založené na dôverných dokumentoch, si zasluhuje samostatné, aj keď vedľajšie preskúmanie. V tejto súvislosti ombudsman v súlade so svojím mandátom požiadal Komisiu o stanovisko a skontroloval dokumenty, na ktorých Komisia založila svoje zistenia. Ombudsman bude pokračovať vo svojej analýze na základe takto získaných informácií.

44. Pokiaľ ide o to, či bolo vecné posúdenie vyhlásení Komisie v súlade s pravidlami a zásadami dobrej správy vecí verejných, v Európskom kódexe dobrej správnej praxe (ECGAB)[14] sa stanovuje, že:

„... úradník rešpektuje spravodlivú rovnováhu medzi záujmami súkromných osôb a všeobecným verejným záujmom“[15], „... zdrží sa akéhokoľvek svojvoľného konania, ktoré má nepriaznivý vplyv na členov verejnosti...“[16] a „... zohľadní relevantné faktory a každému z nich prisúdi v rozhodnutí náležitú váhu, pričom z posudzovania vylúči akýkoľvek nepodstatný prvok.“[17]

Dobrá správa vecí verejných si okrem toho vyžaduje, aby inštitúcie Únie konali obozretne [18] a obozretne [19]. Vzhľadom na uvedené skutočnosti je zrejmé, že Komisia je povinná vykonávať svoje úlohy v rámci MSO spôsobom, ktorý je primeraný, nestranný, objektívny a starostlivý [20].

45. Vzhľadom na argumenty predložené ombudsmanovi je jasné, že vyhlásenie Komisie uvedené v oddiele 2.2.5 jej predbežnej správy pozostáva z týchto troch odlišných vyhlásení:

a) Bulharská vláda naďalej toleruje bezcolné predajne a čerpacie stanice;

b) Obrat bulharských bezcolných predajní a čerpacích staníc na hraniciach sa v roku 2007 v porovnaní s rokom 2006 zvýšil; a

c) Bulharské bezcolné obchody a čerpacie stanice na hraniciach sú ústredným bodom miestnej korupcie a organizovanej trestnej činnosti.

46. Ombudsmanka poznamenáva, že vyhlásenie „naďalej toleruje“súvisí s vyhlásením Komisie, že bezcolné predajne a čerpacie stanice sú „strediskom korupcie a organizovanej trestnej činnosti“a v spojení s písmenom c) je potenciálne zavádzajúce. Ak by Komisia bola oprávnená verejne vyhlásiť, že bulharské bezcolné predajne sú ústredným bodom korupcie a organizovanej trestnej činnosti, vyplýva z toho, že Komisia by bola oprávnená tvrdiť, že bulharská vláda by ich nemala naďalej tolerovať. Dôvodom je význam tejto záležitosti, pokiaľ ide o fungovanie vnútorného trhu, vytvorenie priestoru spravodlivosti, slobody a bezpečnosti, ako aj rozpočtové hľadiská týkajúce sa vlastných zdrojov Únie. V dôsledku toho sa analýza ombudsmana začne vyhlásením c).

47. Komisia obhajuje toto vyhlásenie vo svojom stanovisku odkazom na dôverné informácie, ktoré získala z „mnohých zdrojov nezávislých od zdrojov sťažovateľa“vrátane veľvyslanectiev členských štátov a tretích krajín, mimovládnych organizácií a vlastných útvarov.

48. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach uvádza, že Komisia na podloženie tohto tvrdenia neuvádza jediný overiteľný zdroj. Sťažovateľ naopak ďalej uvádza, že v súvislosti s prípadom korupcie alebo trestnej činnosti nedošlo k žiadnemu vyšetrovaniu ani trestnému stíhaniu. Okrem toho audit vykonaný vnútroštátnym orgánom na ochranu hospodárskej súťaže preukázal, že za posledných päť rokov nedošlo k nevhodnému správaniu.

49. Ombudsmanka zdôrazňuje, že verejné vyhlásenie, že bezcolné predajne a čerpacie stanice sú „ohniskom miestnej korupcie a organizovanej trestnej činnosti“, je také závažné, že na to, aby bolo riadne odôvodnené, musí byť podložené primerane presvedčivými podpornými dôkazmi.

50. Je zrejmé, že samotná predbežná správa neposkytuje žiadne informácie týkajúce sa zdrojov Komisie. Ombudsman starostlivo zvážil dôkazy, na ktoré sa Komisia v tejto súvislosti odvoláva, a to tak pri komunikácii so sťažovateľom, ako aj v priebehu tohto vyšetrovania. Ombudsman tiež skontroloval dokumenty v spise Komisie. Ombudsmanka zastáva názor, že hoci uvedené dôkazy mohli odôvodnene viesť Komisiu k obavám, nedosiahla vysokú prahovú hodnotu potrebnú na odôvodnenie svojho verejného vyhlásenia. Na základe toho ombudsmanka dospela k záveru, že vyhlásenie Komisie c) sa nezakladalo na konkrétnych dôkazoch, ktoré mala k dispozícii, ale na názoroch, ktoré jej dôverne vyjadrili sekundárne zdroje a ktoré nepostačujú na odôvodnenie predmetného verejného vyhlásenia.

51. V dôsledku toho je vyhlásenie Komisie a) že Bulharsko „naďalej toleruje“prevádzku bezcolných predajní a čerpacích staníc zavádzajúce.

52. Pokiaľ ide o vyhlásenie b), Komisia neposkytla žiadne dôkazy, ktoré by boli v rozpore s oficiálnymi štatistickými údajmi poskytnutými navrhovateľom, pokiaľ ide o vyhlásenie týkajúce sa zvýšených príjmov z bezcolných predajní v roku 2007. Okrem toho nahliadnutie ombudsmana do spisu neodhalilo nič, čo by odôvodňovalo vyhlásenie Komisie.

53. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka konštatuje, že tri verejné vyhlásenia uvedené v predbežnej správe Komisie neboli primerane odôvodnené [vyhlásenia b) a c)] ani zavádzajúce [vyhlásenie a)]. To predstavuje nesprávny úradný postup.

54. Pokiaľ ide o júlovú správu Komisie, v ktorej Komisia uviedla, že „Bulharsko zatvorilo bezcolné predajne a bezcolné čerpacie stanice, ktoré boli údajne kontaktnými miestami pre miestnu korupciu a organizovanú trestnú činnosť“, sťažovateľ tvrdil, že Komisia v podstate zopakovala svoje nesprávne a nepodložené tvrdenia proti bulharským bezcolným predajniam a čerpacím staniciam.

55. Na základe uvedeného výňatku z júlovej správy je zrejmé, že Komisia neopakovala svoje vyhlásenia z predbežnej správy. Komisia neuviedla časti a) a b) svojho predchádzajúceho vyhlásenia, ale vykonala významnú zmenu v časti c) vložením slova „údajne“. Tieto zmeny však nepredstavujú stiahnutie tvrdení Komisie uvedených v predbežnej správe. Komisia preto nevzala späť svoje nepodložené tvrdenia a toto vyhlásenie nemôže napraviť vopred zistené prípady nesprávneho úradného postupu.

56. Ombudsman poznamenáva, že hoci je nesporné, že rozhodnutie zatvoriť bezcolné predajne a čerpacie stanice bolo nezávislým rozhodnutím bulharskej vlády, je zrejmé, ako Komisia uznáva vo svojom liste z 24. júla 2008, že predbežná správa Komisie „viedla k rozhodnutiu bulharských orgánov zatvoriť bezcolné predajne a čerpacie stanice.“

57. V tejto súvislosti treba uviesť, že akt o pristúpení a MSO zverujú Komisii široké právomoci. V tejto súvislosti akt o pristúpení udeľuje Komisii právomoc prijať vhodné opatrenia, ak Bulharsko nesplní záväzky prijaté v súvislosti s prístupovými rokovaniami [21]. V MSO sa uvádza, že vhodné opatrenia môžu zahŕňať odvetvové záruky, ako je pozastavenie povinnosti členských štátov uznávať a vykonávať bulharské rozsudky a súdne rozhodnutia, ako sú európske zatykače [22]. Vzhľadom na to je mimoriadne dôležité, aby Komisia pri plnení svojich úloh v rámci MSO dodržiavala zásady proporcionality, nestrannosti, objektivity a náležitej starostlivosti. Okrem toho vzhľadom na to, že Komisia poskytuje bulharskej vláde užitočnú technickú pomoc vo veciach, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti MSO [23], Komisia by mala vykonávať svoje administratívne povinnosti v rámci MSO s maximálnou opatrnosťou a v súlade s uvedenými pravidlami a zásadami.

58. Z toho vyplýva, že Komisia je povinná poskytnúť zainteresovaným stranám všetky informácie, ktoré nemajú dôverný charakter, aby podložila vyhlásenia obsiahnuté vo verejných správach. Ak ide o dôverné informácie, Komisia by mala konať v súlade so svojimi povinnosťami podľa nariadenia č. 1049/2001 a svojho rokovacieho poriadku a mala by urobiť všetko, čo je v jej silách, aby vyriešila obavy, ktoré vzniesla zainteresovaná strana. Za takých okolností, o aké ide v prejednávanej sťažnosti, ktoré zahŕňajú vyhlásenia o závažnosti, o ktoré ide v prejednávanej veci, musí byť Komisia schopná overiť správnosť informácií obsiahnutých v jej správach MSO. Komisia musí okrem toho zabezpečiť, aby bola schopná podložiť svoje vyhlásenia dostupnými informáciami a dôkazmi. Ak nie sú k dispozícii, vlastné útvary Komisie musia po kontrolách a stretnutiach na mieste zhromaždiť potrebné dôkazy. Ak ide o dôverné informácie, mala by sa sprístupniť plne anonymizovaná správa Komisie. Komisia by tak dodržiavala uvedené zásady dobrej správy vecí verejných.

59. Okrem toho by Komisia mala konať s cieľom nájsť správnu rovnováhu medzi verejným záujmom a akýmikoľvek súkromnými záujmami a poskytnúť dotknutým stranám primeranú príležitosť predložiť svoje stanoviská na účely dosiahnutia objektívneho a vyváženého posúdenia. V tomto prípade sa zdôrazňuje povinnosť skutočnej konzultácie vzhľadom na to, že sťažovateľom je reprezentatívne združenie [24]. Konzultačný proces sa musí uskutočniť spôsobom, ktorý je v súlade so zásadami dobrej správy vecí verejných.

60. V súlade s článkom 3 ods. 6 štatútu európskeho ombudsmana predloží ombudsman príslušné návrhy odporúčaní uvedené nižšie.

B. Prístup k zápisnici zo schôdze, ktorá sa konala 5. marca 2008

Argumenty predložené ombudsmanovi

61. Komisia zamietla pôvodnú žiadosť sťažovateľa o prístup k zápisnici zo stretnutia z 5. marca 2008 z 29. apríla 2009 na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Neposkytla žiadne ďalšie vysvetlenie svojho zamietnutia [25].

62. Listom z 24. júla 2008 Komisia zamietla opakovanú žiadosť sťažovateľa na základe článku 4 ods. 3 prvej vety nariadenia č. 1049/2001 [26]. Táto výnimka predpokladá, že prístup k dokumentu vypracovanému inštitúciou pre vnútornú potrebu, ktorý sa týka záležitosti, o ktorej inštitúcia ešte nerozhodla, sa zamietne, ak by jeho zverejnenie vážne narušilo rozhodovací proces inštitúcie.

63. Konkrétnejšie, Komisia uviedla, že témou diskusie na stretnutí bola „prevádzka bezcolných predajní a čerpacích staníc na hraniciach, ktorú Komisia v súčasnosti skúma v rámci mechanizmu spolupráce a overovania (MSO).“Komisia potom vysvetlila, že:

„[z]verejnenie poznámok zo stretnutia z 5. marca 2008 by v tomto momente vážne narušilo rozhodovací proces, pretože by predvídalo pozície, ktoré by Komisia mohla zaujať v priebehu svojich monitorovacích činností v rámci MSO, najmä pokiaľ ide o otázku prevádzky bezcolných predajní a čerpacích staníc na hraniciach Bulharska. V závislosti od výsledku budúcich správ v rámci MSO nie je vylúčené, že Komisia bude musieť prijať ďalšie opatrenia na zabezpečenie súladu Bulharska s právnymi predpismi Spoločenstva o DPH. Zverejnenie požadovanej zápisnice v tejto fáze by obmedzilo manévrovací priestor Komisie a ohrozilo jej flexibilitu a efektívne rozhodovanie v rámci MSO.“

64. Komisia takisto zamietla čiastočný prístup. Pokiaľ ide o požiadavku vyššieho verejného záujmu, rozhodol, že záujem, na ktorý sa odvoláva sťažovateľ, je súkromnej povahy a nemôže prevážiť „potrebu chrániť rozhodovací proces Komisie, pokiaľ ide o monitorovanie úsilia Bulharska pri plnení referenčných kritérií v oblasti reformy súdnictva, korupcie a organizovanej trestnej činnosti.“

65. Komisia vo svojom stanovisku zhrnula svoje uvedené argumenty takto:

„Komisia 24. júla 2008 prijala rozhodnutie o opakovanej žiadosti sťažovateľa, ktorým zamietla prístup k požadovanému dokumentu na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001, v ktorom sa stanovuje, že prístup k dokumentu vypracovanému inštitúciou pre vnútornú potrebu, ktorý sa týka záležitosti, o ktorej inštitúcia nerozhodla, sa zamietne, ak by jeho zverejnenie vážne narušilo rozhodovací proces inštitúcie. V tomto rozhodnutí sa vysvetlilo, že monitorovanie pokroku Bulharska v rámci MSO je prebiehajúci proces, ktorý bude pokračovať dovtedy, kým sa nesplnia všetky dohodnuté kritériá. V závislosti od výsledku budúcich správ v rámci MSO nebolo možné vylúčiť, že Komisia bude musieť prijať ďalšie opatrenia na zabezpečenie súladu Bulharska s právnymi predpismi Spoločenstva o DPH. V dôsledku toho bolo rozumné dospieť k záveru, že zverejnenie požadovanej zápisnice by znížilo manévrovací priestor Komisie a ohrozilo jej flexibilitu a efektívne rozhodovanie v rámci MSO.

Ani Komisia sa nedopustila pochybenia, keď dospela k záveru, že záujem obhajovaný sťažovateľom, zástupcom podniku oslobodeného od cla v Bulharsku, má súkromnú povahu. V rozhodnutí z 24. júla 2008 sa preto správne uplatnili ustanovenia nariadenia č. 1049/2001.“

66. Navrhovateľ vo svojich pripomienkach tvrdil, že Komisia nevykonala žiadnu vlastnú inšpekciu, vyšetrovanie ani audit [27]. Sťažovateľ takisto tvrdil, že Komisia zadržala zápisnicu zo stretnutia, aby zakryla svoje hrozné nedostatky pri kontrole a overovaní použitých informácií, ktoré použila na podávanie správ v rámci mechanizmu spolupráce a overovania.„Sťažovateľ sa spýtal, či obvinenia proti nemu boli osobitným rozhodnutím v rámci MSO, a ak áno, „prečo by Komisia opakovane popierala akúkoľvek úlohu pri rozhodnutí predchádzajúcej bulharskej vlády zatvoriť bezcolné obchody a čerpacie stanice?„V otázke prevažujúceho verejného záujmu sťažovateľ tvrdil, že vzhľadom na „sankcie, ktoré má Komisia k dispozícii v rámci MSO voči obyvateľstvu Bulharska a Rumunska, by rozhodovanie v rámci MSO malo byť transparentné a spoľahlivé.“

67. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k správe o inšpekcii ďalej tvrdil, že argument Komisie, že MSO je nejakým spôsobom úplne vyňatý z bežných pravidiel transparentnosti, nevychádza ani zo zmluvy o pristúpení, ani zo samotného MSO. Sťažovateľ trvá na tom, aby Komisia zamietla prístup „v snahe zakryť svoje spoliehanie sa na analýzu centrálneho depozitára“pri príprave predbežnej správy.

Hodnotenie ombudsmana

68. Článok 42 Charty základných práv Európskej únie [28] stanovuje: „Každý občan Únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie.“

69. Základné právo na prístup k dokumentom, ktoré stelesňuje snahu o transparentnosť, legitímnosť a zodpovednosť inštitúcií Európskej únie, je v právnom poriadku Únie zabezpečené nariadením č. 1049/2001. Súdny dvor pri viacerých príležitostiach uviedol, že právo na prístup k dokumentom Komisie existuje v zásade a rozhodnutie o zamietnutí prístupu je platné len vtedy, ak je založené na jednej z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia 1049/2001 [29].

70. Vzhľadom na ciele sledované nariadením č. 1049/2001, najmä na cieľ zabezpečiť čo najširší prístup k dokumentom v držbe Rady, Európskeho parlamentu a Komisie [30], sa všetky výnimky z tejto zásady musia vykladať reštriktívne [31].

71. Okrem toho podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora môže byť uplatnenie výnimky odôvodnené len vtedy, ak inštitúcia predtým posúdila: i) či by prístup k dokumentu konkrétne a skutočne ohrozil chránený záujem; a ii) a v prípade kladnej odpovede, či za okolností uvedených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001 neexistoval prevažujúci verejný záujem na zverejnení. Riziko narušenia chráneného záujmu však musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické. Uvedené posúdenie musí vyplývať z rozhodnutia [32].

72. Ombudsman okrem toho vo svojich rozhodnutiach o prípadoch týkajúcich sa tej istej otázky neustále poukazuje na to, že:

„Cieľom článku 4 ods. 3 je chrániť vnútorný rozhodovací proces inštitúcií. Za určitých okolností môže byť rozhodovacia schopnosť inštitúcie ohrozená, ak sa dokumenty, ktoré má inštitúcia bezprostredne a priamo použiť na prijatie budúceho rozhodnutia, stanú verejne prístupnými pred prijatím tohto rozhodnutia. Takáto možnosť by sa mohla uskutočniť na základe skutočnosti, že takéto predčasné zverejnenie dokumentov môže viesť k neprimeranému vonkajšiemu tlaku na inštitúciu a/alebo jej útvary (článok 4 ods. 3 prvý pododsek). Rozhodovacia schopnosť inštitúcie môže byť ohrozená aj vtedy, ak sa interné dokumenty zverejnia po prijatí rozhodnutia (článok 4 ods. 3 druhý pododsek). Nebezpečenstvo, že rozhodovacia schopnosť inštitúcie bude ohrozená, sa však po prijatí rozhodnutia výrazne zníži. Za takýchto okolností existuje len obmedzené nebezpečenstvo, že v dôsledku zverejnenia dokumentu sa na inštitúciu alebo jej útvary bude účinne vyvíjať neprimeraný vonkajší tlak."[33]

73. Vzhľadom na uvedené skutočnosti vzniká v tomto prípade otázka, či by zverejnenie predmetných dokumentov vážne narušilo rozhodovací proces Komisie v rámci MSO.

74. Komisia sa vo svojom stanovisku k sťažnosti opierala o článok 4 ods. 3 prvý pododsek a zamietla prístup k zápisnici zo stretnutia z dôvodu, že: i) rozhodovanie v rámci MSO je prebiehajúci proces, a preto by zverejnenie požadovaných zápisníc znížilo manévrovací priestor Komisie a ohrozilo jej flexibilitu a efektívne rozhodovanie v rámci MSO; a v každom prípade ii) súkromné záujmy sťažovateľa nesmú prevážiť nad verejným záujmom na monitorovaní úsilia Bulharska v oblasti reformy súdnictva, korupcie a organizovanej trestnej činnosti.

75. Tvrdenia Komisie nemožno prijať. Pokiaľ ide o riziko ohrozenia rozhodovacieho procesu Komisie, z vyššie uvedenej judikatúry vyplýva, že riziko pre rozhodovací proces Komisie musí byť jasne predvídateľné, a nie iba hypotetické. Za týchto okolností Komisia nepreukázala existenciu konkrétneho rizika, ktoré by mohlo narušiť jej rozhodovací proces.

76. Naopak, riziko je skôr hypotetické. Je to tak z časových aj vecných dôvodov. Pokiaľ ide o načasovanie, Komisia sa vo svojich správach v rámci MSO pravdepodobne nebude zaoberať týmito aspektmi piateho referenčného kritéria alebo práva Únie v oblasti DPH. Pokiaľ ide o vec samu, Komisia nepreukázala súvislosť medzi zverejnením zápisnice zo stretnutia a rizikom pre jej rozhodovací proces.

77. Bližší pohľad na otázku načasovania ukazuje, že Komisia zamieňa svoje rozhodovanie o špecifickej otázke bezcolných predajní a čerpacích staníc podľa piateho referenčného kritéria – ktorým sa zaoberala vo svojej predbežnej správe a v júlovej správe v roku 2008 – s prebiehajúcim MSO a metodikou použitou na jeho základe. Ak by sa pripustilo odôvodnenie Komisie, celý proces v rámci MSO by bol vždy chránený pred zverejnením. Takýto prístup je zjavne v rozpore s cieľom a cieľmi nariadenia č. 1049/2001, ako aj so zásadou transparentnosti, ktorú toto nariadenie zakotvuje. Vzhľadom na to, že rozhodnutie o stanovisku Komisie, pokiaľ ide o bulharské bezcolné predajne a čerpacie stanice, už bolo prijaté a jasne vyjadrené v jej predbežnej správe a júlovej správe, prístup Komisie k uplatneniu článku 4 ods. 3 prvej vety nariadenia 1049/2001 je v skutočnosti sporný.

78. Pokiaľ ide o vecnú stránku, prístup Komisie odráža argumenty, ktoré boli predtým predložené ombudsmanovi v súvislosti so zverejňovaním dokumentov z interných stretnutí a brífingov. Ombudsman rozhodol, že „je zrejmé, že jeho prístup nemožno porovnávať so zásadou reštriktívneho výkladu výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 druhom pododseku; v skutočnosti by to bolo o niečo menej ako široká licencia na nezverejnenie takýchto dokumentov, čo by bolo zjavne v rozpore so zámerom zákonodarcu Spoločenstva, ktorý prijal nariadenie č. 1049/2001."[34] Aby ombudsman akceptoval, že existuje vážne riziko pre rozhodovací proces Komisie, Komisia musí v súlade s existujúcou judikatúrou poskytnúť presvedčivé a spoľahlivé dôvody pre tento názor za osobitných okolností posudzovaného prípadu.

79. Ombudsmanka sa domnieva, že uvedené odôvodnenie Komisie je všeobecné, abstraktné a nie je dostatočne podložené skutkovými okolnosťami prípadu. Komisia riadne a účinne nespresnila, ako by zverejnenie predmetných zápisníc narušilo jej rozhodovací proces v rámci MSO.

80. Pokiaľ ide o druhý argument Komisie, a to, že záujem sťažovateľa je súkromnej povahy a nemôže prevážiť verejný záujem „monitorovania úsilia Bulharska pri plnení kritérií v oblasti reformy súdnictva, korupcie a organizovanej trestnej činnosti“, ktorý Komisia uviedla vo svojom liste z 24. júla 2008 a obhajovala vo svojom stanovisku, ombudsman sa domnieva, že tento argument je skôr v prospech než proti zverejneniu zápisnice zo zasadnutia.

81. Ak je, ako tvrdila Komisia, verejným záujmom v tomto prípade monitorovanie úsilia Bulharska o splnenie referenčných kritérií MSO, potom tomuto záujmu najlepšie poslúži úplná transparentnosť dostupných dokumentov. Platí to najmä vtedy, keď sa sporný dokument týka zápisnice zo stretnutia medzi Komisiou a reprezentatívnym združením bulharského bezcolného odvetvia s cieľom prediskutovať obavy Komisie týkajúce sa uvedeného odvetvia. Sťažovateľ bol okrem toho prítomný na stretnutí a mohol si robiť poznámky. Preto si je plne vedomá obsahu diskusií, ktoré sa uskutočnili. Komisia by lepšie chránila verejný záujem tým, že by verejnosti poskytla presný záznam zo stretnutia.

82. Vzhľadom na vyššie uvedené sa ombudsman domnieva, že Komisia na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 neoprávnene zamietla prístup k zápisnici zo stretnutia. Ide o prípad nesprávneho úradného postupu.

83. Ombudsman preto v súvislosti so žiadosťou o prístup k predmetnému dokumentu predkladá nižšie uvedený návrh odporúčania.

C. Oneskorenie vybavovania opakovanej žiadosti sťažovateľa

Argumenty predložené ombudsmanovi

84. Navrhovateľ tvrdil, že Komisia úmyselne odložila svoju odpoveď na opakovanú žiadosť až do uverejnenia júlovej správy. Navrhovateľ trval na tom, že načasovanie odpovede Komisie, ktorá prišla len jeden deň po júlovej správe a neodstránila nepodložené tvrdenia proti navrhovateľovi, nebolo náhodné. Ombudsman preto chápe, že sťažovateľ v podstate tvrdí, že Komisia úmyselne odložila svoju odpoveď až do uverejnenia júlovej správy.

85. Komisia vo svojom stanovisku tvrdila, že omeškanie pri registrácii opakovanej žiadosti bolo spôsobené tým, že si nebola istá, či list sťažovateľa z 19. mája 2008 predstavuje opakovanú žiadosť. V liste sa neuvádzalo, že Generálne riaditeľstvo Komisie pre spravodlivosť, slobodu a bezpečnosť (GR JFS) odmietlo poskytnúť prístup k zápisniciam po podaní pôvodnej žiadosti sťažovateľa. Namiesto toho sa list zameral na vyvrátenie vyhlásenia Komisie v oddiele 2.2.5 predbežnej správy. Komisia tvrdila, že opakovanou žiadosťou sťažovateľa sa zaoberala v lehotách stanovených v článku 8 nariadenia č. 1049/2001.

86. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k stanovisku Komisie tvrdil, že článok 8 ods. 2 nariadenia 1049/2001 umožňuje inštitúcii predĺžiť lehotu na odpoveď o ďalších 15 dní len vo „výnimočných prípadoch“, napríklad ak sa žiadosť týka „veľmi dlhého dokumentu“alebo „veľmi veľkého počtu dokumentov“. V týchto prípadoch môže inštitúcia predĺžiť lehotu „za predpokladu, že to žiadateľovi vopred oznámi a uvedie podrobné dôvody“. V tejto súvislosti sťažovateľa nepresvedčili argumenty Komisie, prečo požadovala 14 pracovných dní po registrácii, aby zaslala potvrdenie o prijatí, a ďalších 15 pracovných dní, aby „vykonala úplnú analýzu požadovaných dokumentov“, keď sa žiadosť týkala len prístupu k záznamu z jedného stretnutia trvajúceho približne 45 minút.

87. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k správe o inšpekcii zopakoval svoje hlavné argumenty a tvrdil, že rozhodnutie Komisie o opakovanej žiadosti o prístup k zápisnici sa odložilo až do vydania júlovej správy, aby sa zabránilo akémukoľvek dodatočnému preskúmaniu zo strany sťažovateľa.

Hodnotenie ombudsmana

88. Článok 8 nariadenia č. 1049/2001 o spracovaní opakovaných žiadostí stanovuje:

„1. Opakovaná žiadosť sa vybavuje bezodkladne. Do 15 pracovných dní od registrácie takejto žiadosti inštitúcia buď povolí prístup k požadovanému dokumentu a v uvedenej lehote poskytne prístup v súlade s článkom 10, alebo v písomnej odpovedi uvedie dôvody úplného alebo čiastočného zamietnutia.

2. Vo výnimočných prípadoch, napríklad v prípade žiadosti týkajúcej sa veľmi dlhého dokumentu alebo veľkého počtu dokumentov, sa lehota stanovená v odseku 1 môže predĺžiť o 15 pracovných dní za predpokladu, že žiadateľovi sa táto skutočnosť vopred oznámi a poskytne sa mu podrobné odôvodnenie.“

89. Z toho vyplýva, že po registrácii opakovanej žiadosti musí Komisia odpovedať žiadateľovi do pätnástich pracovných dní. Túto lehotu možno predĺžiť len vtedy, ak sú splnené tieto kumulatívne podmienky:

- Komisia to musí vopred oznámiť žiadateľovi;

- Komisia musí uviesť podrobné dôvody predĺženia lehoty; a

- musia existovať výnimočné okolnosti, ktoré odôvodňujú omeškanie, napríklad ak sa žiadosť týka veľmi dlhého dokumentu alebo veľmi veľkého počtu dokumentov.

90. Pokiaľ ide o toto tvrdenie, oneskorenie Komisie pri vybavovaní opakovanej žiadosti sťažovateľa má dva aspekty: na jednej strane omeškanie s registráciou prihlášky a potvrdenie jej prijatia a na druhej strane omeškanie s odpoveďou žiadateľovi.

91. Pokiaľ ide o omeškanie pri registrácii, Komisia tvrdila, že z listu sťažovateľa z 19. mája 2008 nie je jasné, či ide o opakovanú žiadosť. Dôvodom bolo, že sa v ňom neuvádzalo odmietnutie GR JFS poskytnúť prístup k zápisniciam po podaní pôvodnej žiadosti sťažovateľa, namiesto toho sa list sťažovateľa zameral na vyvrátenie vyhlásenia Komisie v oddiele 2.2.5 predbežnej správy.

92. Pokiaľ ide o omeškanie pri odpovedi na list sťažovateľa, Komisia o tom sťažovateľa vopred informovala, ale jediným dôvodom na obhajobu tohto omeškania bola „potreba vykonať úplnú analýzu požadovaných dokumentov“.

93. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa ombudsmanka domnieva, že Komisia tým, že neidentifikovala, že list sťažovateľa bol opakovanou žiadosťou, a teda oddialila jeho registráciu, nekonala s náležitou starostlivosťou, ktorá sa očakáva od inštitúcie, úradu, orgánu alebo agentúry Únie. Komisia zároveň neposkytla dostatočne podrobné dôvody oneskorenia odpovede. Okrem toho neexistovali žiadne výnimočné okolnosti, ktoré by odôvodňovali oneskorenie odpovede na opakovanú žiadosť sťažovateľa. Po preskúmaní zápisnice zo zasadnutia môže ombudsman potvrdiť, že nejde o veľmi dlhý dokument v zmysle článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.

94. Ombudsmanka však nenašla žiadne dôkazy na podloženie tvrdenia sťažovateľa, že Komisia úmyselne odložila svoju odpoveď až do uverejnenia júlovej správy. Ombudsman sa preto domnieva, že a) zistenie nesprávneho úradného postupu v súvislosti s týmto tvrdením by bolo zavádzajúce a b) že v súvislosti s týmto aspektom sťažnosti nie je opodstatnené žiadne ďalšie vyšetrovanie.

B. Návrh odporúčaní

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ombudsman predkladá Komisii tieto návrhy odporúčaní:

1. Vo svojej ďalšej správe v rámci MSO by Komisia mala uznať, že vyhlásenia uvedené v jej predbežnej správe zo 14. februára 2008, že bezcolné predajne a čerpacie stanice zaznamenali „výrazný nárast obratu v roku 2007“a že bulharské bezcolné predajne a čerpacie stanice so sídlom na hraniciach sú „strediskom miestnej korupcie a organizovanej trestnej činnosti“, neboli podložené konkrétnymi dôkazmi, ktoré má k dispozícii. Komisia by mala ďalej uznať, že tvrdenie, že bulharská vláda „naďalej toleruje bezcolné predajne a čerpacie stanice“, bolo zavádzajúce.

2. Vzhľadom na rozsiahle právomoci, ktoré jej boli udelené v rámci MSO, by Komisia mala prijať vhodné opatrenia na zlepšenie svojich postupov a zabezpečenie proporcionality, nestrannosti, objektivity a dôslednosti svojich správ vydaných v rámci MSO. V súlade s návrhmi ombudsmanky v bodoch 58 až 59 tohto návrhu odporúčania by Komisia mala svojim útvarom vydať vhodné pokyny alebo usmernenia s cieľom zabezpečiť, aby vyhlásenia vo verejných správach obsahovali presné informácie, ktoré bude Komisia schopná obhajovať. Komisia by okrem toho mala zabezpečiť, aby poskytovala primeranú príležitosť na konzultácie a náležite zohľadňovala záujmy dotknutých strán.

3. Komisia by mala poskytnúť prístup k zápisnici zo zasadnutia z 5. marca 2008.

Komisia a sťažovateľ budú o týchto návrhoch odporúčaní informovaní. V súlade s článkom 3 ods. 6 štatútu európskeho ombudsmana zašle inštitúcia podrobné stanovisko do 31. januára 2011. Podrobné stanovisko by mohlo pozostávať z prijatia návrhu odporúčaní a opisu spôsobu ich vykonávania.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Štrasburgu 14. októbra 2010

---

[1] Rozhodnutie Európskeho parlamentu z 9. marca 1994 o úprave a všeobecných podmienkach upravujúcich výkon funkcie ombudsmana (94/262/ESUO, ES, Euratom), Ú. v. ES L 113, 1994, s. 15.

[2] Akt o podmienkach pristúpenia Bulharska a Rumunska (množné číslo by bolo lepšie, ale toto je oficiálny názov) a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia, Ú. v. EÚ L 157, 2005, s. 203.

[3] Rozhodnutie Komisie 2006/929 z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Bulharsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii a organizovanému zločinu (Ú. v. EÚ L 354, 2006, s. 58).

[4] Článok 1 rozhodnutia o MSO.

[5] Článok 2 rozhodnutia o MSO.

[6] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

[7] Táto otázka nebola spomenutá v žiadnej z nasledujúcich správ v rámci MSO (12. februára 2009, 22. júla 2009 a 23. marca 2010).

[8] Komisia sa odvoláva na správu z júla 2008, ktorá bola prijatá deň pred zaslaním listu zamietajúceho prístup k zápisnici sťažovateľovi.

[9] V článku 10 ods. 2 rozhodnutia európskeho ombudsmana, ktorým sa prijímajú vykonávacie ustanovenia, sa uvádza: „Ak to ombudsman považuje za vhodné, môže prijať opatrenia na zabezpečenie toho, aby sa sťažnosť riešila prednostne.“Vykonávacie ustanovenia ombudsmana sú k dispozícii na webovom sídle európskeho ombudsmana http://www.ombudsman.europa.eu.

[10] Podľa Komisie CCC, predchodca Svetovej colnej organizácie, "sa domnieva, že existencia takýchto obchodov na pozemných hraniciach (cestná alebo železničná doprava) predstavuje vážne riziko podvodného dovozu. Rada pre colnú spoluprácu preto odporúča svojim členom, aby sa postavili proti zakladaniu bezcolných predajní na iných miestach, ako sú námorné prístavy a colné letiská, a aby obmedzili predaje v bezcolných predajniach na cestujúcich, ktorí odchádzajú do zahraničia po mori alebo letecky.“

[11] Smernica Rady 2008/118/ES zo 16. decembra 2008 o všeobecnom systéme spotrebných daní a o zrušení smernice 92/12/EHS (Ú. v. EÚ L 9, 2009, s. 12).

[12] V súlade s článkom 3.2 štatútu ombudsmana.

[13] Pozri návrh odporúčania európskeho ombudsmana v jeho vyšetrovaní sťažnosti 1475/2005/(IP)GG, bod 1.18, v ktorom sa uvádza: "Ombudsman sa domnieva, že je osvedčeným administratívnym postupom, aby inštitúcie a orgány EÚ dbali na to, aby ich vyhlásenia boli presné a nezavádzali, a aby urýchlene opravili akékoľvek chyby, ktoré sa môžu vyskytnúť. .... V tejto súvislosti sa preto pojem „klamlivé“... má chápať objektívne, t. j. v tom zmysle, že určité vyhlásenie môžu osoby, ktorým je určené, vykladať nepresne.“

[14] K dispozícii na webovom sídle európskeho ombudsmana, http://www.ombudsman.europa.eu.

[15] Článok 6 ods. 2 ECGAB (proporcionalita).

[16] Článok 8 ods. 1 ECGAB (Nestrannosť a nezávislosť).

[17] Článok 9 ECGAB (Objektívnosť).

[18] Vec C-47/07 P, Masdar (UK)/Komisia, Zb. 2008, s. I-9761, body 92 – 93.

[19] Pozri rozhodnutie európskeho ombudsmana o ukončení vyšetrovania sťažnosti 1843/2007/JMA proti Európskej komisii, bod 48, a rozhodnutie európskeho ombudsmana o sťažnosti 524/2005/BB proti Európskej agentúre na hodnotenie liekov, bod 2.12.

[20] Pozri tiež Kódex dobrej správnej praxe zamestnancov Európskej komisie v ich vzťahoch s verejnosťou, pripojený k rokovaciemu poriadku Komisie, odsek 3.

[21] Články 36 - 38 bulharského aktu o pristúpení, potvrdené aj v preambule klauzuly 8 MSO.

[22] Predbežná doložka (7) MSO.

[23] Článok 1 ods. 2 MSO.

[24] Pozri tiež článok 11 Zmluvy o Európskej únii.

[25] "Inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana: ...

účel inšpekcií, vyšetrovaní a auditov, pokiaľ nepreváži verejný záujem na ich zverejnení.“

[26] „Prístup k dokumentu vypracovanému inštitúciou pre vnútornú potrebu alebo prijatému inštitúciou, ktorý sa týka veci, o ktorej inštitúcia ešte nerozhodla, sa zamietne, ak by zverejnenie dokumentu vážne narušilo rozhodovací proces inštitúcie, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“

[27] Zdá sa, že sťažovateľ si nevšimol, že Komisia presunula dôvod zamietnutia prístupu k požadovanému dokumentu z článku 4 ods. 2 tretej zarážky pôvodnej žiadosti na článok 4 ods. 3 prvý pododsek opakovanej žiadosti.

[28] Podľa článku 6 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii má Charta základných práv Európskej únie rovnakú právnu silu ako zmluvy.

[29] Vec C-64/05 Švédsko/Komisia, Zb. 2007, s. I-11389, bod 57 a vec C-266/05 P Sison/Rada, Zb. 2007, s. I-1233, bod 62.

[30] Článok 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001.

[31] Vec C-64/05 Švédsko/Komisia, Zb. 2007, s. I-11389, bod 66 a vec C-266/05 P Sison/Rada, Zb. 2007, s. I-1233, bod 63.

[32] Vec T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, Zb. 2005, s. II-1121, bod 69.

[33] Pozri návrh odporúčania európskeho ombudsmana v jeho vyšetrovaní sťažnosti 2502/2007/RT proti Európskej komisii, bod 30; Návrh odporúčania európskeho ombudsmana v jeho vyšetrovaní sťažnosti 355/2007/TN proti Európskej komisii, bod 48.

[34] Rozhodnutie Európskeho ombudsmana o sťažnosti 1434/2004/PB na Európsku komisiu, bod 1.22.