Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľom je francúzske združenie, ktoré zastupuje cezhraničných pracovníkov, ktorí majú bydlisko vo Francúzsku a sú zamestnaní v inej krajine.

2. Sťažovateľ podal v roku 2014 Európskej komisii sťažnosť na porušenie právnych predpisov, v ktorej tvrdil, že Francúzsko porušuje právo EÚ odpočítaním príspevkov na sociálne zabezpečenie [1] z dôchodkov švajčiarskeho pôvodu poberaných dôchodcami s bydliskom vo Francúzsku (ďalej len „sťažnosť z roku 2014“). Sťažovateľ najmä tvrdil, že takéto zrážky predstavujú dvojité povinné odvody a ako také narúšajú slobodu pohybu pracovníkov [2] a právo usadiť sa [3], ako aj právne predpisy EÚ o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia ^[4].

3. V júli 2015 Komisia informovala sťažovateľa, že sa rozhodla kontaktovať francúzske orgány v rámci postupu EU Pilot [5] s cieľom získať objasnenie, pokiaľ ide o uplatňovanie odvodov na príjmy z aktív a dôchodkov švajčiarskeho pôvodu.

4. V roku 2019 Komisia informovala sťažovateľa o svojom zámere uzavrieť sťažnosť z roku 2014, pričom odkázala na „príspevky na sociálne zabezpečenie odpočítané z príjmu z aktív“. Komisia objasnila, že sťažnosť z roku 2014 sa použila na doplnenie prebiehajúceho postupu v prípade nesplnenia povinnosti proti Francúzsku, ktorý viedol k prijatiu vnútroštátneho zákona o financovaní jeho systému sociálneho zabezpečenia. Komisia preto prípad uzavrela [6].

5. Sťažovateľ napadol rozhodnutie Komisie uzavrieť jeho sťažnosť týkajúcu sa porušenia právnych predpisov. Sťažovateľ tvrdil, že následné prijatie francúzskeho zákona, ktoré podnietilo Komisiu k uzavretiu prípadu, sa zaoberalo otázkami týkajúcimi sa odvodov uplatňovaných na príjmy z aktív. Jej výhrada sa však týkala uplatnenia odvodov na dôchodky, ktoré majú podľa nej odlišnú povahu.  

6. V roku 2020 navrhovateľ podal Komisii ďalšiu sťažnosť (ďalej len „sťažnosť z roku 2020“). Sťažnosť bola podobná sťažnosti z roku 2014 a týkala sa toho, že francúzska Štátna rada nepodala Súdnemu dvoru Európskej únie (SDEÚ) návrh na začatie prejudiciálneho konania o odpočítaní príspevkov Francúzska na sociálne zabezpečenie z dôchodkov vyplácaných francúzskym rezidentom inými krajinami, najmä Nemeckom. V tejto sťažnosti sťažovateľ odkázal na svoju sťažnosť z roku 2014, ktorá podľa neho zostala nevyriešená. Sťažovateľ vo svojej korešpondencii s Komisiou týkajúcej sa tejto následnej sťažnosti vysvetlil, že Francúzsko začalo odpočítavať takéto odvody z dôchodkov pochádzajúcich z Nemecka až v roku 2016 a že žiadne takéto odvody sa neuplatňujú na dôchodky pochádzajúce z Luxemburska [7].

7. V roku 2021 Komisia sťažnosť z roku 2020 zamietla. Poukázal pritom na nariadenie č. 883/2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia, podľa ktorého sa na ekonomicky neaktívne osoby vrátane dôchodcov vzťahujú právne predpisy štátu bydliska.[8] Uviedol, že to znamená, že príslušné orgány členského štátu bydliska majú právomoc vyberať príspevky na sociálne zabezpečenie z dôchodkových príjmov poberaných dôchodcami, ktorí majú bydlisko v tejto krajine, bez ohľadu na pôvod dôchodku, za predpokladu, že sa odvod vykonáva nediskriminačným spôsobom a nepredstavuje dvojité uloženie povinnosti. To znamená, že Francúzsko nemôže vyberať príspevky na sociálne zabezpečenie z dôchodkov zahraničného pôvodu, ktoré už jednotlivec zaplatil v inom kontexte, napríklad počas svojej pracovnej činnosti, pretože by to predstavovalo dvojité uloženie povinnosti. Komisia vysvetlila, že je na dotknutej osobe, ktorá poberá dôchodok z inej krajiny, aby preukázala, že už zaplatila príspevky na sociálne zabezpečenie rovnocenné s príspevkami, ktoré vyberá Francúzsko.[9] Komisia zistila, že to tak nie je a že nedochádza k dvojitému zdaneniu. Komisia potom porovnala situáciu dôchodcu, ktorý poberá len francúzsky dôchodok, so situáciou dôchodcu s bydliskom vo Francúzsku, ktorý poberá dôchodok aspoň z jednej inej krajiny, a konštatovala, že nedošlo k rozdielnemu zaobchádzaniu, keďže Francúzsko uplatňovalo rovnaké odvody na obe kategórie dôchodcov rovnakým spôsobom. Komisia potvrdila, že rovnaké odôvodnenie sa vzťahovalo aj na podnet z roku 2014 [10].  

8. V odpovedi na ďalšie argumenty sťažovateľa Komisia objasnila povahu príspevkov na sociálne zabezpečenie vyberaných Francúzskom z dôchodkov vyplácaných inými krajinami. Komisia vysvetlila, že tieto príspevky nie sú príspevkami na sociálne zabezpečenie v pravom zmysle slova, ale sú „sui generis“, čo znamená, že je nepravdepodobné, že by mali ekvivalent v iných krajinách. Komisia preto potvrdila, že tieto odvody nepredstavujú dvojité uloženie.

9. Sťažovateľ vo svojej korešpondencii s Komisiou týkajúcej sa sťažnosti z roku 2020 opäť spochybnil spôsob, akým Komisia vybavila sťažnosť z roku 2014. Na záver sťažnosti z roku 2020 Komisia zopakovala svoje predchádzajúce vysvetlenia poskytnuté sťažovateľovi v súvislosti so sťažnosťou z roku 2014, najmä pokiaľ ide o postup EU Pilot [11], ktorý viedol k prijatiu vnútroštátneho zákona vo Francúzsku na nápravu nezrovnalostí týkajúcich sa odvodov uplatňovaných na príjmy z aktív. 

10. Sťažovateľ bol v marci 2022 nespokojný s tým, ako Komisia vybavila jeho sťažnosť z roku 2014, obrátil sa na ombudsmanku. Navrhovateľ vyjadril obavy, pokiaľ ide o to, ako Komisia vyložila rozsah podnetu z roku 2014 a ako neriešila konkrétne otázky uvedené v jeho podnete.

Vyšetrovanie

11. Ombudsmanka začala vyšetrovanie tejto sťažnosti a požiadala Komisiu, aby poskytla ďalšie vysvetlenia, pokiaľ ide o to, ako reagovala na obavy sťažovateľa týkajúce sa údajne nezákonných zrážok Francúzska z dôchodkových príjmov, a nie z príjmov z aktív.

12. Komisia odpovedala ombudsmanke v júli 2022.

13. Ombudsmanka požiadala o ďalšie objasnenia týkajúce sa posúdenia Komisie, pokiaľ ide o otázky nastolené sťažovateľom v súvislosti s rozsahom sťažnosti z roku 2014, a jej tvrdenia, že dôchodky pochádzajúce z Luxemburska sú oslobodené od uplatňovania príspevkov na sociálne zabezpečenie.

14. Komisia odpovedala ombudsmanke v novembri 2022.

15. Sťažovateľ poskytol ombudsmanovi pripomienky k odpovediam.

Argumenty predložené ombudsmanovi

Komisia

16. Komisia vo svojej prvej odpovedi ombudsmanke odkázala na svoje odpovede na sťažnosť z roku 2020 a zopakovala niektoré tvrdenia uvedené v rámci tejto sťažnosti. Komisia predovšetkým objasnila, že nedošlo k porušeniu zásady rovnakého zaobchádzania s dôchodcami. Komisia vysvetlila, že na všetkých dôchodcov s bydliskom vo Francúzsku sa vzťahuje francúzsky systém sociálneho zabezpečenia bez ohľadu na to, či poberané dôchodky pochádzajú z iných krajín, a že všetci dôchodcovia majú nárok na rovnaké dávky bez ohľadu na ich príspevok do francúzskeho systému sociálneho zabezpečenia. To zahŕňa aj povinnosť dôchodcov s bydliskom vo Francúzsku platiť príspevky na sociálne zabezpečenie do francúzskeho systému odpočítané z dôchodkov, ktoré poberajú. Pri určovaní príspevkov, ktoré sa majú odpočítať, musia členské štáty zohľadniť, či v krajine vyplácajúcej dôchodok už boli alebo neboli zaplatené rovnaké príspevky na sociálne zabezpečenie.

17. Komisia vo svojej druhej odpovedi ombudsmanovi vysvetlila, že pri viacerých príležitostiach poskytla sťažovateľovi potrebné objasnenie týkajúce sa otázky nastolenej vo svojej sťažnosti z roku 2014, pričom konkrétne odkázala na svoj list z júla 2015. Komisia objasnila, že platenie príspevkov na sociálne zabezpečenie vo Francúzsku by bolo diskriminačné len vtedy, ak by existovali dôkazy o tom, že rovnocenné príspevky na sociálne zabezpečenie boli zaplatené v inej krajine. Komisia vysvetlila, že sťažovateľ takéto dôkazy neposkytol, čo ju viedlo k záveru, že francúzske orgány v tejto súvislosti nediskriminovali.

18. Pokiaľ ide o údajné rozdielne zaobchádzanie s dôchodkami pochádzajúcimi z Luxemburska a Nemecka, Komisia poznamenala, že sťažovateľ túto otázku v podnete z roku 2020 neuviedol, ale uviedol ju len vo svojej ďalšej korešpondencii s Komisiou v roku 2021 bez toho, aby poskytol akékoľvek podporné dôkazy. V dôsledku toho sa Komisia nemohla zaoberať týmto dodatočným bodom.

19. Komisia ďalej vysvetlila, že v rámci vyšetrovania ombudsmanky opätovne analyzovala príslušné francúzske právne predpisy, ale nenašla žiadne ustanovenie, ktoré by viedlo k diskriminácii, pokiaľ ide o odpočítanie príspevkov na sociálne zabezpečenie na základe pôvodu dôchodku. Komisia tak dospela k záveru, že predmetný francúzsky zákon neporušuje právo Únie a že prípadný nesúlad pri odpočte príspevkov môže byť dôsledkom nesprávneho uplatnenia francúzskeho zákona miestnymi orgánmi, čo je otázka, ktorá by potom nepatrila do jeho pôsobnosti.

Sťažovateľ

20. Sťažovateľ vo svojej sťažnosti a korešpondencii s ombudsmanom spochybnil spôsob, akým Komisia vybavila sťažnosť z roku 2014. Navrhovateľ tvrdil, že Komisia sa nezaoberala konkrétnymi otázkami uvedenými v podnete z roku 2014 a záležitosťou sa nezaoberala včas. Sťažovateľ takisto tvrdil, že riešenie sťažnosti v kontexte postupu EU Pilot bolo mätúce.

21. Sťažovateľ takisto nesúhlasil so stanoviskom Komisie v tejto veci. Tvrdila, že Komisia nesprávne vyložila uplatniteľný právny rámec spôsobom, ktorý je v rozpore s cieľom nariadenia 883/2004, ktorým je podpora voľného pohybu pracovníkov. Sťažovateľ tvrdil, že odvody vyberané Francúzskom z dôchodkov švajčiarskeho pôvodu nie sú v prospech dotknutých dôchodcov, a preto by sa nemali odpočítať. Sťažovateľ okrem toho tvrdil, že cieľom právnych predpisov nebolo umožniť členským štátom vyberať odvody zo zahraničných dôchodkov, ktoré neposkytujú dávky dôchodcom. Sťažovateľ ďalej vyjadril spokojnosť s tým, že situácia francúzskych dôchodcov a dôchodcov poberajúcich zahraničný dôchodok s bydliskom vo Francúzsku je veľmi odlišná a nemožno ju porovnávať.

22. Sťažovateľ tvrdil, že vzhľadom na povahu obáv vznesených v jeho sťažnosti z roku 2014 mala Komisia postúpiť vec Súdnemu dvoru, ktorý by bol vhodným orgánom na vyriešenie problému. 

23. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k odpovediam Komisie ombudsmanovi zopakoval svoju nespokojnosť so stanoviskom Komisie k podstate jeho sťažnosti na porušenie právnych predpisov a k spôsobu, akým Komisia riešila jeho sťažnosť z roku 2014.

Hodnotenie ombudsmana

24. Pokiaľ ide o vybavovanie sťažností týkajúcich sa porušenia právnych predpisov, Komisia disponuje širokou mierou voľnej úvahy pri rozhodovaní o tom, či a kedy začať konanie o porušení právnych predpisov.[12] Jej politika v oblasti porušovania právnych predpisov EÚ je stanovená v jej oznámení Právo EÚ: Lepšie výsledky pomocou lepšieho uplatňovania práva [13] Úloha ombudsmana v takýchto prípadoch sa obmedzuje na overenie toho, či Komisia poskytla jasné a primerané vysvetlenia svojho rozhodnutia a či nedošlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu.

25. Ombudsmanka sa rozhodla začať vyšetrovanie tejto sťažnosti s cieľom objasniť, ako Komisia riešila rôzne otázky nastolené sťažovateľom v sťažnosti z roku 2014. Sťažovateľ vyjadril obavy najmä v súvislosti s údajným dvojitým uložením dôchodkových príjmov švajčiarskeho pôvodu zo strany Francúzska, ktoré podľa neho porušuje právo EÚ o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia a práva na voľný pohyb dôchodcov. Ombudsmanka sa zaoberala aj tým, ako Komisia komunikovala so sťažovateľom v odpovedi na jeho sťažnosť z roku 2014, a primeranosťou odôvodnenia, ktoré poskytla.

26. Ombudsmanka sa domnieva, že spôsob, akým Komisia riešila sťažnosť z roku 2014, nebol v súlade so zásadami dobrej správy vecí verejných. Hoci sa v liste z júla 2015 stanovuje právny rámec pre dôchodcov poberajúcich dôchodok zo zahraničia a s bydliskom vo Francúzsku, konkrétne sa v ňom uvádza, že Komisia požiada francúzske orgány o vysvetlenie, ako Francúzsko odpočítava odvody z dôchodkových príjmov. V dôsledku toho sťažovateľ odôvodnene očakával, že dostane ďalšie objasnenie v tejto veci. Komisia však namiesto toho sťažnosť uzavrela, pričom tvrdila, že následné prijatie francúzskeho zákona sa zaoberalo otázkami nastolenými v sťažnosti. Je to tak napriek tomu, že francúzske právo sa týkalo odvodov uplatniteľných na príjmy z majetku, ale nie na dôchodky, ktoré sú dávkami odlišnej povahy a podliehajú odlišným právnym ustanoveniam. Okrem toho skutočnosť, že Komisia sa zaoberala sťažnosťou z roku 2014 v rámci postupu EU Pilot, ktorý bol spojený s prebiehajúcim konaním o nesplnení povinnosti proti Francúzsku, nezbavila Komisiu povinnosti riešiť konkrétne otázky vznesené sťažovateľom a poskytnúť primerané odôvodnenie. Platí to najmä vzhľadom na to, že predmetné konanie o nesplnení povinnosti sa netýkalo tej istej otázky nastolenej v sťažnosti z roku 2014 a riešenie nájdené v rámci postupu EU Pilot ako také neriešilo konkrétne obavy sťažovateľa.  

27.  Ombudsmanka vyjadruje poľutovanie nad tým, že Komisia neuznala zmätok, ktorý spôsobila, keď odpovedala sťažovateľovi na jeho sťažnosť z roku 2014, a v tejto súvislosti predloží návrh.

28. Komisia však vo svojich odpovediach ombudsmanke preukázala, že v rámci svojich odpovedí na sťažnosť sťažovateľa z roku 2020 riešila obavy sťažovateľa týkajúce sa odpočítania príspevkov na sociálne zabezpečenie z dôchodkov pochádzajúcich z iných členských štátov vrátane Švajčiarska.

29. Ombudsmanka sa domnieva, že hoci Komisia mala riešiť obavy sťažovateľa v súvislosti so sťažnosťou z roku 2014, vo svojich odpovediach na sťažnosť z roku 2020 sa zaoberala obavami, ktoré sťažovateľ vyjadril vo svojej sťažnosti z roku 2014.

30. Komisia dostatočne odôvodnila svoj názor, že Francúzsko ako členský štát bydliska je oprávnené odpočítať odvody z dôchodkov zahraničného pôvodu poberaných dôchodcami s bydliskom vo Francúzsku, a teda poberať dávky vo Francúzsku. Komisia okrem toho primerane vysvetlila, prečo odpočet odvodov Francúzska z dôchodkov zahraničného pôvodu nepredstavuje dvojité uloženie odvodov, ak tieto odvody nie sú porovnateľné s príspevkami zaplatenými v iných krajinách. Vzhľadom na jedinečnú povahu predmetných poplatkov sa nezdá, že by to tak bolo v iných členských štátoch vrátane Švajčiarska. Komisia okrem toho vyjadrila názor, že nedochádza k žiadnemu diskriminačnému zaobchádzaniu s dôchodcami žijúcimi vo Francúzsku a že hoci tieto odvody neposkytujú priamu výhodu dôchodcom so sídlom vo Francúzsku, ktorí poberajú zahraničný dôchodok, nie je to v rozpore s právom EÚ podľa zásady solidarity. Komisia uviedla, že vysvetlenie poskytnuté v súvislosti so sťažnosťou z roku 2020 sa vzťahuje na sťažnosť z roku 2014.

31. Ombudsmanka zastáva názor, že vysvetlenia poskytnuté v tejto súvislosti sú dostatočne jasné na to, aby sťažovateľovi umožnili pochopiť stanovisko Komisie, že Francúzsko neporušuje právo EÚ. Skutočnosť, že sťažovateľ nesúhlasí s vysvetlením a výkladom práva zo strany Komisie, nepostačuje na preukázanie zjavne nesprávneho posúdenia v tejto súvislosti. Ombudsman nemôže nahradiť Komisiu v jej úlohe „strážkyne zmlúv“ a nemôže požiadať Komisiu, aby vec postúpila Súdnemu dvoru. Komisia má na to diskrečnú právomoc, ak zistí, že členský štát porušuje právo EÚ, čo v tomto prípade nezistila.

32. Pokiaľ ide o údajné rozdielne zaobchádzanie s dôchodkami pochádzajúcimi z Luxemburska a Nemecka, sťažovateľ vo svojich sťažnostiach z rokov 2014 a 2020 túto otázku neuviedol. Sťažovateľ stručne spomenul túto otázku vo svojej korešpondencii s Komisiou bez toho, aby tieto body podložil. Ombudsmanka zastáva názor, že Komisia mala sťažovateľovi odpovedať, že sa týmito otázkami nemôže zaoberať bez ďalších dôkazov. Navrhovateľ sa však môže k tomuto bodu opäť obrátiť na Komisiu, pričom poskytne podrobné informácie a podporné dôkazy, ktoré by Komisii umožnili vykonať úplné posúdenie podnetu. 

33. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka konštatuje, že v tomto prípade nie sú opodstatnené žiadne ďalšie vyšetrovania. 

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsman uzatvára tento prípad s týmto záverom [14]:

Žiadne ďalšie vyšetrovanie nie je opodstatnené.

Sťažovateľ a Európska komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Návrh na zlepšenie

Ak sa Komisia rozhodne doplniť sťažnosť do prebiehajúceho postupu v prípade nesplnenia povinnosti, najmä v súvislosti s postupom EU Pilot, mala by zabezpečiť, aby primerane riešila konkrétne otázky uvedené v danej sťažnosti.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg 1. septembra 2023

[1] Všeobecný sociálny príspevok (CSG), príspevok na splácanie sociálneho dlhu (CRDS) a dodatočný príspevok na solidaritu a samostatnosť (CASA)

[2] Článok 45 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ)

[3] článok 49 ZFEÚ

[4] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 z 29. apríla 2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia, k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32004R0883&from=FR . Uplatňuje sa na Švajčiarsko na základe rozhodnutia Spoločného výboru č. 1/2012 z 31. marca 2012: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22012D0195&from=EN .

[5] Pilotný postup EÚ je mechanizmus neformálneho dialógu medzi Komisiou a dotknutým členským štátom o otázkach týkajúcich sa možného nesúladu s právom EÚ. Používa sa pred začatím formálneho postupu v prípade nesplnenia povinnosti: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en#:~:text=EU%20Pilot%20is%20a%20mechanizmus, spustenie%20a%20formal%20infringement%20procedure.

[6] Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

[7] týkajúce sa CSG a CRDS.

[8] Článok 11 ods. 3 písm. e) nariadenia (ES) č. 883/2004 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A02004R0883-20140101

[9] Rozsudok Súdneho dvora z 18. júla 2006, vec C-50/05, Maija T. I. Nikula. Návrh na začatie prejudiciálneho konania: Korkein hallinto-oikeus – Fínsko, body 35 a 36: https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=57021&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=10401273

[10] V roku 2020 sťažovateľ predložil Komisii ďalšiu sťažnosť o nesplnení povinnosti, ktorá bola v podstate podobná jeho sťažnosti z roku 2014. Týkala sa odpočítania príspevkov na sociálne zabezpečenie zo strany Francúzska z dôchodkov vyplácaných Švajčiarskom vdove po zosnulom švajčiarskom dôchodcovi s bydliskom vo Francúzsku. Komisia uzavrela vec na základe rovnakého odôvodnenia ako uvedená sťažnosť z roku 2020 a dospela k záveru, že Francúzsko neporušilo právo EÚ.

[11] Na základe rozsudku Súdneho dvora (prvá komora) z 26. februára 2015 vo veci C-623/13, Ministre de l'Économie et des Finances/Gérard de Ruyter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=C-623/13

[12] Rozsudok Súdneho dvora zo 14. februára 1989, Starfruit/Komisia, vec 247/87, k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247.

[13] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[14] Táto sťažnosť bola riešená v rámci delegovaného riešenia prípadu v súlade s rozhodnutím európskeho ombudsmana, ktorým sa prijímajú vykonávacie ustanovenia.