FINAL

Avizul Comisiei privind proiectul de recomandare al Ombudsmanului European - Două plângeri comune depuse de Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl și Spinwatch (ref. 2077/2012/TN) și Friends of the Earth Europe (ref. 1853/2013/TN)

CONTEXT/Rezumatul Faptelor/Istoriei

În 2012 și 2013, Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch și Friends of the Earth au depus plângeri la Ombudsman cu privire la „fenomenul „ușilor turnante”. Ca răspuns la aceste plângeri, Ombudsmanul (OE) a decis, la 1 februarie 2013, să deschidă o anchetă din proprie inițiativă pentru a clarifica, dintr-o perspectivă sistemică, modul în care Comisia Europeană tratează conflictele care pot apărea atunci când personalul părăsește sau se alătură serviciilor sale.

INQUIRY

În cadrul acestei anchete, OE urmărește să identifice problemele sistemice și soluțiile sistemice la aceste probleme. OE subliniază că ancheta sa nu se axează pe tratarea de către Comisie a cazurilor individuale menționate de reclamanți, ci pe astfel de probleme sistemice generale.

În cursul anchetei, serviciile OE au efectuat inspecții aprofundate ale dosarelor Comisiei în vederea detectării problemelor sistemice. Inspecțiile au vizat dosarele Comisiei referitoare la cele 11 cazuri individuale identificate de reclamanți în plângerile lor adresate OE, 27 de dosare propuse de Comisie referitoare la alți 27 de membri ai personalului și 16 dosare alese de serviciile OE.

La 28 noiembrie 2013, OE a solicitat Comisiei să îi prezinte un aviz cu privire la acuzațiile și afirmațiile formulate de reclamanți. De asemenea, aceasta a solicitat Comisiei să răspundă, în avizul său, la o serie de întrebări detaliate pe care le-a adresat.

Comisia a transmis răspunsul său OE la 29 aprilie 2014. OE a trimis răspunsul Comisiei reclamanților, care și-au prezentat observațiile OE.

La 22 septembrie 2014, OE a transmis proiectul său de recomandare Comisiei și reclamanților și a invitat Comisia să transmită OE avizul său detaliat până la 31 decembrie 2014. Comisia a solicitat o prelungire a termenului până la 31 ianuarie 2015, acordată în mod corespunzător de către OE.

OBSERVAȚII INTRODUCTORII ALE COMISIEI

Comisia salută proiectul de recomandare a OE ca o contribuție valoroasă la discuția generală privind evitarea conflictelor de interese. În special, Comisia salută confirmarea faptului că, în conformitate cu evaluarea Comisiei, nu a existat niciun conflict de interese în majoritatea covârșitoare a cazurilor examinate. De asemenea, OE felicită Comisia în numeroase rânduri pentru eforturile sale reușite de îmbunătățire continuă a sistemului său de etică.

Uniunea Europeană este o uniune de drept, iar Comisia, la fel ca toate celelalte instituții și organisme europene, este obligată să respecte legea. Comisia consideră că principiile-cheie aflate în joc în ceea ce privește chestiunea „personalului care părăsește instituțiile pentru a ocupa posturi în sectorul privat” sunt, în special: Transparența și responsabilitatea, statul de drept, dreptul la muncă, dreptul la protecția datelor cu caracter personal și, în cele din urmă, principiul proporționalității.

Ar putea exista o anumită tensiune între aceste principii în ceea ce privește situația „personalului care părăsește instituțiile pentru a ocupa posturi în sectorul privat”: de exemplu, între cerința de transparență și cerința de protecție a datelor cu caracter personal sau dreptul la muncă și protecția interesului legitim al instituției. Instituțiile au obligația de a evalua cu atenție aceste principii. Pentru a face acest lucru, trebuie să aplicăm principiul fundamental al proporționalității pentru a obține rezultate echitabile și juste, care să țină seama, în măsura posibilului, de toate interesele aflate în joc.

Raportul OE arată în mod clar că presupusele deficiențe au fost constatate doar în câteva cazuri. Prin urmare, Comisia se întreabă dacă este corect să se vorbească despre "administrarea defectuoasă sistemică". În plus, Comisia observă că practica sa este pe deplin conformă cu cadrul juridic pe care trebuie să îl aplice.

Cu toate acestea, Comisia rămâne deschisă pentru a discuta modul în care problema „personalului care părăsește instituțiile pentru a ocupa funcții în sectorul privat” poate fi abordată cel mai bine și este dispusă să ia în considerare luarea în considerare a sugestiilor privind modul de îmbunătățire în continuare a sistemului său.

PROIECT DE RECOMANDARE

Ombudsmanul consideră că Comisia ar trebui:

(a) Să analizeze pe deplin fiecare cerere individuală de a lucra în afara Comisiei și să prezinte această analiză în decizii bine motivate și bine documentate

OE recunoaște în proiectul său de recomandare (denumit în continuare „raportul OE”) că „în mod normal, Comisia prezintă o motivare detaliată într-o decizie de refuzare a unei cereri de desfășurare a unei activități externe și în deciziile de aprobare a unor astfel de cereri sub rezerva îndeplinirii unor condiții”[1].

Recomandarea sa se referă la necesitatea ca Comisia să prezinte „în mod clar și complet motivele care stau la baza deciziilor pozitive, și anume deciziile care autorizează, fără nicio condiție, un funcționar să ocupe un loc de muncă în afara instituției”. Deși OE acceptă că Comisia are dreptate atunci când afirmă că nu are nicio obligație legală de a motiva astfel de decizii pozitive, ea insistă totuși asupra faptului că „este în mod clar o bună practică administrativă și în interesul tuturor cetățenilor ca astfel de decizii să fie pe deplin și bine motivate”.

După cum a arătat deja în răspunsul său din 29 aprilie 2014, Comisia este dispusă să ofere explicații suplimentare în aceste cazuri (decizii pozitive). Forma și conținutul unui astfel de raționament vor ține seama de natura activității avute în vedere, de la caz la caz.

(b) să consemneze în mod corespunzător că a analizat dacă informațiile furnizate de funcționar cu privire la activitatea externă propusă sunt suficient de detaliate pentru a permite Comisiei să efectueze o analiză completă a activității externe respective;

Prezenta recomandare se bazează pe punctul 23 din Raportul OE: „… că Comisia ar trebui să menționeze în mod explicit, în dosar, că informațiile furnizate de solicitant cu privire la locul său de muncă în afara Comisiei sunt suficiente pentru a-i permite să efectueze o analiză aprofundată a cazului. Ombudsmanul consideră că necesitatea, impusă serviciului care analizează dosarul, de a face o astfel de declarație explicită conduce la o situație în care serviciul poate reflecta mai atent asupra acestei chestiuni. În cazul în care analiza conduce la concluzia că informațiile furnizate nu sunt suficiente, Comisia ar trebui să ceară solicitantului să furnizeze informații suplimentare.”

Comisia ar dori să sublinieze că, atunci când constată că nu dispune de suficiente informații, solicită furnizarea de elemente suplimentare din partea solicitantului și/sau a serviciilor relevante ale Comisiei, dacă este cazul. Aceste cereri sunt înregistrate în mod corespunzător în dosar.

Cu toate acestea, Comisia este de acord să includă o declarație suplimentară, sub forma unei liste de verificare care trebuie completată și inclusă în dosar, potrivit căreia informațiile furnizate de solicitant sunt suficiente pentru a permite o analiză aprofundată a dosarului.

(c) Înregistrarea și analizarea corespunzătoare a observațiilor formulate de alte servicii ale Comisiei, în special atunci când eventuala poziție a Comisiei se abate de la observațiile respective

Comisia salută faptul că OE a observat o îmbunătățire clară a eforturilor Comisiei de a-și documenta decizia, în urma inspecției dosarelor recent finalizate.

Comisia consideră că se poate observa în dosarele sale că analizează în detaliu toate observațiile relevante și chiar ori de câte ori este necesar necesită o motivare mai amplă din partea serviciilor asociate, astfel cum reiese din schimburile interne care sunt înregistrate în mod corespunzător în dosar. Cu toate acestea, Comisia va profita din nou de această ocazie pentru a analiza în continuare dacă sunt posibile îmbunătățiri suplimentare.

(d) Să ia toate măsurile necesare pentru a se asigura că Comisia aplică normele privind conflictele de interese în mod consecvent în întreaga Comisie, inclusiv prin alertarea direcțiilor generale ori de câte ori sunt identificate neconcordanțe în ceea ce privește impunerea de condiții

Prezenta recomandare se bazează pe punctul 31 din Raportul OE: „Cu toate acestea, examinarea dosarelor de către Ombudsman a determinat-o să concluzioneze că o astfel de coerență nu a fost întotdeauna regula.” La punctul 32 de mai jos, OE anunță, de asemenea, că „Ombudsmanul intenționează, de asemenea, să dea curs acestui angajament prin examinarea dosarelor Comisiei atunci când evaluează punerea în aplicare a noilor dispoziții privind conflictele de interese din Statutul funcționarilor.”

În toate cazurile prevăzute la articolul 16, DG HR consultă Secretariatul General și Serviciul Juridic pentru a se asigura că se aplică o abordare solidă din punct de vedere juridic, consecventă și coerentă în toate serviciile Comisiei. În cazul în care se identifică unele divergențe, serviciile în cauză sunt invitate să verifice dacă acest lucru este justificat și, în cazul în care se constată că este justificat, această justificare constituie o parte centrală a dosarului. Faptul că directorul general al DG HR este autoritatea împuternicită să facă numiri pentru deciziile adoptate în temeiul articolului 16 contribuie, de asemenea, la asigurarea unui tratament egal pentru toți foștii membri ai personalului, indiferent de direcția generală de origine.

În plus, coerența este asigurată și prin intermediul rețelei corespondenților pe probleme de etică, care se reunește în mod regulat și discută aceste aspecte.

Comisia a luat deja măsuri pentru a îmbunătăți coerența în punerea în aplicare a dispozițiilor etice din noul Statut al funcționarilor, în special prin intermediul rețelei de corespondenți în materie de etică și prin intermediul site-ului web dedicat colaborării în materie de etică, lansat în octombrie 2014, și va analiza, de asemenea, dacă elaborarea unor orientări pentru servicii ar putea îmbunătăți și mai mult coerența.

(e) Să se asigure că evaluarea candidaturilor este efectuată de personal care nu a avut nicio legătură profesională directă cu funcționarul în cauză. Este deosebit de important să se acorde o atenție deosebită acestei cerințe în ceea ce privește înalții funcționari.

La punctul 42 din Raportul OE: „Ombudsmanul susține că ar trebui să se acorde cea mai mare atenție posibilă pentru a se asigura că evaluarea tuturor cererilor este efectuată de persoane care nu au avut nicio legătură profesională directă cu solicitantul. Cu toate acestea, Ombudsmanul recunoaște, de asemenea, că, în ceea ce privește înalții funcționari, acest lucru poate fi dificil de realizat.”

Astfel cum a subliniat deja Comisia în răspunsul său anterior, punctele de vedere ale direcției generale de origine nu sunt decât unul dintre elementele luate în considerare de autoritatea împuternicită să facă numiri în decizia sa finală. Opiniile sunt furnizate, de asemenea, de servicii fără legătură între ele, și anume Secretariatul General și Serviciul Juridic. În plus, Comitetul mixt este consultat în cadrul acestui proces.

Opiniile direcției generale de origine sunt furnizate pentru a evalua eventualele legături dintre noua activitate și activitatea desfășurată în cadrul direcției generale în ultimii trei ani de activitate. Direcția generală/serviciul care deține expertiza cea mai relevantă efectuează cel mai bine o analiză completă și adecvată a activității desfășurate în cadrul serviciului și a riscurilor aferente. În ceea ce privește foștii cadre de conducere de nivel superior, se efectuează o verificare suplimentară la cabinetul comisarului responsabil de serviciul în cauză.

După cum va fi observat echipa OE în dosare, problemele complicate identificate în cursul acestui proces sunt discutate pe larg, în special cu Secretariatul General și cu Serviciul Juridic – care sunt consultate cu privire la fiecare dosar legat de o cerere în temeiul articolului 16. În acest context, echipa de anchetă va fi observat că punctele de vedere ale direcției generale de origine nu sunt întotdeauna respectate.

În cele din urmă, Comisia reamintește că OE a constatat că, în majoritatea covârșitoare a cazurilor pe care serviciile sale le-au inspectat, nu a existat nicio dovadă a unui conflict de interese.

(f) să informeze personalul că este în continuare obligat să se comporte cu integritate și discreție în ceea ce privește acceptarea anumitor funcții sau beneficii, să le reamintească că această obligație nu este limitată în timp și să ia toate măsurile posibile față de orice fost personal care ignoră această obligație prin acceptarea oricărei oferte de angajare problematice;

Comisia reamintește periodic personalului obligațiile care le revin. În mod similar, tuturor membrilor personalului care părăsesc serviciul li se reamintesc obligațiile care le revin într-un anumit document de plecare. Deciziile autorității împuternicite să facă numiri reamintesc foștilor membri ai personalului articolele din Statutul funcționarilor de care sunt obligați după încetarea raporturilor de muncă, și anume articolele 16, 17 și 19, precum și articolul 339 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Tuturor pensionarilor li se amintesc, de asemenea, obligațiile care le revin în temeiul articolului 16 din Statutul funcționarilor prin mesaje periodice.

În răspunsul său anterior, Comisia a fost deja de acord cu OE în ceea ce privește durata obligațiilor prevăzute în special la articolul 16 alineatul (1) din Statutul funcționarilor. Comisia a indicat că, în cazul în care un fost membru al personalului începe o activitate chiar mai mult de 2 ani de la încetarea raporturilor de muncă și în cazul în care acest lucru încalcă obligația sa de a acționa cu integritate și discreție în temeiul articolului 16 alineatul (1), acest lucru poate duce la măsuri disciplinare.

Orientări pentru îmbunătățiri suplimentare

Comisia înțelege că următoarea recomandare este făcută de OE într-un spirit de cooperare și de asistență, cu scopul de a îmbunătăți în continuare sistemul solid în vigoare.

Ombudsmanul sugerează Comisiei:

(g) Identificați direcțiile generale care ar trebui să dispună de coduri de etică și integritate și asigurați-vă că aceste coduri sunt instituite

Multe direcții generale și servicii dispun de orientări specifice în domeniul eticii profesionale. Comisia este de acord că astfel de orientări joacă un rol ilustrativ suplimentar util în anumite sectoare de activitate, deoarece pot ajuta personalul să înțeleagă mai bine care sunt obligațiile care le revin și care pot fi situațiile dificile dintr-un anumit sector de activitate. Cu toate acestea, ele urmăresc să ofere orientări pe baza normelor adoptate de autoritățile legislative și, în orice caz, nu pot impune obligații suplimentare personalului. Comisia consideră că este oportun să lase elaborarea unor astfel de coduri specifice privind etica și integritatea la discreția direcțiilor generale care sunt cele mai în măsură să evalueze necesitatea și conținutul unor astfel de coduri. Coerența codurilor este asigurată de cerința ca acestea să fie aprobate de DG HR, de Secretariatul General și de Serviciul Juridic.

(h) Dacă este cazul, analizați, de asemenea, cererile de a lucra în afara Comisiei pe baza codurilor de etică și integritate specifice DG-urilor

Această sugestie se bazează pe punctul 19 din Raportul OE: „În cazul în care o cerere de a i se permite accesul la un loc de muncă este făcută de un funcționar care a lucrat într-o direcție generală cu un cod de etică și integritate specific direcției generale [a se vedea mai jos și orientările de la litera (h) de mai jos], decizia privind cererea ar trebui să precizeze dacă codul în cauză stabilește norme mai detaliate și relevante și să analizeze cererea și pe baza acestor norme.”

A se vedea răspunsul la sugestia (g) de mai sus.

(i) Îmbunătățirea site-ului Comisiei dedicat eticii și conduitei

Comisia își actualizează și își îmbunătățește în permanență site-ul dedicat eticii și conduitei pe site-ul Europa și va intensifica aceste eforturi [a se vedea, de asemenea, răspunsul la litera (d)].

(j) Publicarea online a codurilor sau orientărilor specifice DG-urilor

Comisia va analiza modalitățile de a asigura o publicitate adecvată acestor coduri și orientări interne, dar examinează în continuare modalitățile prin care se poate realiza acest lucru, cu scopul de a asigura o mai mare transparență printr-o publicare adecvată pe site-ul Europa.

(k) Publicarea online, în ceea ce privește deciziile de aprobare a cererilor de a lucra în afara Comisiei din partea înalților funcționari, (i) numele înalților funcționari în cauză, (ii) detalii privind atribuțiile îndeplinite în cadrul Comisiei de către înalții funcționari respectivi, (iii) detalii privind atribuțiile care trebuie îndeplinite în cadrul noilor activități și (iv) evaluarea detaliată și concluziile Comisiei (inclusiv orice condiții) cu privire la orice potențial conflict de interese

În prezent, Comisia analizează formatul, domeniul de aplicare și conținutul adecvat al informațiilor anuale care urmează să fie incluse în publicarea prevăzută la articolul 16 alineatul (4) din Statutul funcționarilor. În acest scop, Comisia a luat legătura cu celelalte instituții în cauză. Prin urmare, Comisia ia notă de opiniile OE și le va lua în considerare la elaborarea formatului publicației anuale, dar, în acest stadiu, nu își poate asuma niciun angajament specific. În acest context, aspectele legate de protecția datelor vor trebui luate pe deplin în considerare.

Odată ce sistemul Comisiei va intra în vigoare, Comisia va fi bucuroasă să furnizeze Ombudsmanului detalii suplimentare.

(l) Informarea Ombudsmanului cu privire la fiecare caz în care publicarea menționată la litera (k) de mai sus este împiedicată de motive excepționale și imperioase legate de protecția vieții private. Ombudsmanul va inspecta și va evalua apoi dosarul privind decizia luată pentru a permite respectivului înalt funcționar să lucreze în afara Comisiei.

Comisia ia notă de poziția Ombudsmanului și va lua în considerare fezabilitatea acesteia atunci când își va concepe sistemul de publicare a informațiilor.

Comisia dispune de o marjă largă de apreciere pentru a efectua evaluările și a lua decizii în acest domeniu. Cu toate acestea, OE are, în mod firesc, dreptul de a efectua anchete în cazul în care constată că există motive pentru a suspecta posibile cazuri de administrare defectuoasă. Comisia va coopera pe deplin ori de câte ori Ombudsmanul decide să examineze un dosar în contextul unei anchete.

(m) Instituirea unui registru centralizat al candidaturilor personalului pentru a lucra în afara Comisiei și pentru evaluarea conflictelor de interese ale personalului nou-venit

După cum știe OE, Comisia dispune de un instrument intern central care permite prelucrarea evaluărilor cererilor de etică și a deciziilor ulterioare care urmează să fie introduse în dosarul personal al solicitantului. Acest instrument central de prelucrare este extins treptat pentru a cuprinde toate cererile de etică și poate fi considerat echivalent cu un registru. Sunt prevăzute evoluții suplimentare în contextul creșterii transparenței și a responsabilității.

În acest sens, Comisia observă că OE nu intenționează ca un astfel de registru să fie public și că OE consideră că trebuie respectate normele privind protecția datelor.

(n) Utilizarea recomandării Ombudsmanului prevăzute la literele (a)-(f) ca orientări atunci când se evaluează posibilele conflicte de interese ale personalului nou-venit

Articolul 11 al treilea și al patrulea paragraf din statut pune deja în aplicare aceste recomandări ale OE privind necesitatea și modul de evaluare a unui posibil conflict de interese pentru recrutarea personalului nou-venit și chiar pentru întoarcerea din concediu pentru interese personale. Pentru întregul personal al Comisiei, activitățile de formare și de sensibilizare reamintesc periodic personalului obligațiile care le revin.

(o) Utilizarea recomandării Ombudsmanului prevăzute la literele (a)-(f) de mai sus atunci când se analizează dacă este respectată interdicția impusă personalului de conducere de a părăsi Comisia pentru a se implica în activități de lobby sau de reprezentare față de Comisie

Într-un spirit pozitiv, Comisia va analiza în continuare fezabilitatea recomandării Ombudsmanului atunci când va evalua cazurile referitoare la interdicția impusă înalților funcționari de a se implica în activități de lobby. Aceasta va ține seama de principiile prezentate la literele (a)-(f) de mai sus în aceste cazuri.

(p) Să ia măsurile necesare pentru a se asigura că toate cazurile viitoare reflectă politica conform căreia angajamentele oferite de funcționari, care vizează eliminarea conflictelor de interese, sunt menționate și analizate în mod expres în dosar

Comisia a precizat deja în răspunsul său anterior că angajamentele propuse de foștii săi membri ai personalului vor fi menționate în deciziile autorității împuternicite să facă numiri.

CONCLUZII

Comisia salută proiectul de recomandare al OE ca o contribuție valoroasă la discuția privind conflictul de interese și sensibilizarea aferentă. Deciziile Comisiei sunt bine motivate și bine documentate. În același timp, Comisia va depune eforturi pentru a-și îmbunătăți sistemul, în special pentru a se asigura că publicul este informat în mod corespunzător cu privire la normele și procedurile și la modul în care acestea sunt aplicate de Comisie, cu respectarea corespunzătoare a cerințelor privind protecția datelor.

[1] Raportul OE, punctul 20