Contextul plângerii

1. Proiectele de interes comun (PIC) sunt proiecte-cheie de infrastructură transfrontalieră care leagă sistemele energetice ale țărilor UE, cu scopul de a ajuta UE să își atingă obiectivele în materie de politică energetică și climă. Începând din 2013, o dată la doi ani, Comisia Europeană întocmește o listă de PIC (lista PIC). Proiectele incluse pe această listă pot beneficia de proceduri accelerate de planificare și autorizare și pot fi eligibile pentru finanțare din partea UE în cadrul Mecanismului pentru interconectarea Europei ^[1].

2. Regulamentul TEN-E ^[2] stabilește un cadru pentru identificarea, planificarea și punerea în aplicare a PIC. Acesta identifică nouă coridoare geografice strategice prioritare pentru infrastructura energetică în domeniul energiei electrice, al gazelor și al petrolului.

3. Reclamantul lucrează pentru un ONG de mediu. Între 19 și 28 octombrie 2019, reclamantul și Comisia au schimbat o serie de e-mailuri privind includerea proiectelor privind combustibilii fosili pe cea de a patra listă PIC (cea mai recentă listă). Reclamantul a fost preocupat de sustenabilitatea unui anumit proiect în domeniul gazelor și de modul în care acesta a fost evaluat înainte de decizia Comisiei de a include proiectul pe lista PIC.

4. În cadrul acestui schimb, Comisia a făcut trimitere la un aviz al Agenției pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER), care și-a exprimat îngrijorarea cu privire la modul în care este evaluată sustenabilitatea proiectelor din domeniul gazelor în contextul întocmirii listei PIC și la ceea ce înseamnă acest lucru pentru viabilitatea pe termen lung a proiectelor respective ^[3].  

5. Comisia a indicat reclamantului că lucrează la îmbunătățirea instrumentelor analitice și a procedurilor de evaluare a sustenabilității proiectelor din domeniul gazelor, ca parte a analizei proiectelor candidate pentru viitoarele liste PIC.

6. Cu toate acestea, reclamantul și-a reiterat îngrijorarea cu privire la faptul că cea de a patra listă PIC conține proiecte care nu au fost evaluate în mod semnificativ din punctul de vedere al impactului asupra climei sau a durabilității. Nemulțumit de răspunsul Comisiei, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului la 29 octombrie 2019.

Ancheta

7. Ombudsmanul a deschis o anchetă pentru a examina dacă și în ce mod Comisia a încercat să se asigure că sustenabilitatea proiectelor din domeniul gazelor naturale a fost evaluată înainte ca acestea să fie incluse pe lista PIC ^[4].

8. În cursul anchetei, Ombudsmanul a trimis întrebări detaliate Comisiei ^[5] și a primit răspunsul acesteia ^[6], cu privire la care reclamantul a formulat observații ^[7].

9. La 22 septembrie 2020, echipa de anchetă a Ombudsmanului a solicitat Comisiei o actualizare în ceea ce privește noul criteriu de durabilitate pe care l-a anunțat pentru jumătatea anului 2020, precum și un studiu conex. Comisia a furnizat actualizarea la 27 octombrie 2020.

Argumente prezentate Ombudsmanului

Evaluări anterioare ale durabilității proiectelor de interes comun

10. Comisia a afirmat că, înainte de cea de a patra listă PIC, sustenabilitatea proiectelor candidate în domeniul gazelor a fost evaluată în moduri diferite. Cu toate acestea, lipsa unor date disponibile în mod uniform, consecvente și exacte a împiedicat o evaluare pe deplin satisfăcătoare și consecventă. Un obiectiv al celei de a patra liste PIC a fost corectarea acestei situații. Ca atare, Rețeaua europeană a operatorilor de sisteme de transport de gaze (ENTSOG)^[8] a fost însărcinată să includă o evaluare a durabilității în analiza sa costuri/beneficii. Scopul a fost de a asigura evaluarea uniformă și coerența necesare pentru sustenabilitate, care să fie utilizate în clasificarea proiectelor candidate în domeniul gazelor. Pentru prima dată, s-a încercat cuantificarea beneficiilor în materie de durabilitate sub forma reducerii emisiilor de CO2.

11. Comisia a afirmat că abordarea propusă de ENTSOG s-a bazat pe ipoteze potrivit cărora toate proiectele din domeniul gazelor ar prezenta automat numai beneficii pozitive în ceea ce privește atenuarea emisiilor de CO2, din cauza trecerii de la combustibili pe bază de cărbune la gaze și a unei ponderi semnificative a gazelor din surse regenerabile ^[9]. Efectele negative, cum ar fi posibilele creșteri ale gazelor cu efect de seră, nu au fost luate în considerare. Întrucât nu a fost efectuată nicio analiză detaliată a diferitelor situații din fiecare țară, beneficiile reale în materie de durabilitate specifice proiectului ar rămâne invizibile și necuantificabile. Prin urmare, această abordare nu a permis să se facă nicio distincție între proiectele care aduc cu adevărat beneficii în materie de durabilitate și cele care nu aduc beneficii și care ar putea chiar să crească emisiile de gaze cu efect de seră. Comisia a indicat că a realizat deficiențele în evaluarea sustenabilității proiectelor candidate în domeniul gazelor atunci când metodologia de evaluare pentru cea de a patra listă PIC a fost elaborată și aplicată în primăvara anului 2019.

12. În septembrie 2019, lacuna din metodologia de evaluare a fost semnalată public de ACER. Aceasta a remarcat că abordarea adoptată în procesul de selecție a PIC, și anume de a nu utiliza evaluarea durabilității furnizată de ENTSOG și de a nu sugera nicio alternativă, conduce la lacune semnificative în evaluarea meritelor sau dezavantajelor importante ale proiectelor. Potrivit ACER, absența unei evaluări solide a contribuției proiectelor la sustenabilitate conduce la o mare incertitudine și la îndoieli cu privire la viabilitatea (sau chiar la necesitatea) proiectelor pe termen lung.

13. Comisia a observat că evaluarea sustenabilității nu a constituit o bază pentru acordarea statutului de PIC acestor proiecte din domeniul gazelor. Acesta a afirmat că toate proiectele din domeniul gazelor de pe listele PIC „au prezentat până în prezent contribuții la restul criteriilor [..] pe baza cărora au fost alese ca PIC”^[10].

14. Reclamantul nu a fost de acord cu concluzia Comisiei potrivit căreia sustenabilitatea proiectelor din domeniul gazelor de pe lista PIC a fost evaluată în mod corespunzător. El a susținut că avizul ACER a indicat că evaluarea a fost eronată și că, prin urmare, nu poate fi pe deplin conformă cu dreptul Uniunii. Reclamantul și-a menținut opinia potrivit căreia Comisia ar trebui să reevalueze toate proiectele privind combustibilii fosili de pe actuala listă PIC.

Viitoarele evaluări ale durabilității proiectelor de interes comun

15. Comisia a afirmat că un criteriu de durabilitate actualizat este în curs de elaborare și ar trebui să fie pregătit pentru evaluarea proiectelor candidate pentru cea de a cincea listă PIC.^[11] În acest scop, Comisia a comandat un studiu pentru a stabili colectarea datelor relevante și furnizarea de metodologii analitice pentru analizarea sustenabilității proiectelor candidate pentru lista PIC. Acest studiu a fost publicat.^[12]

16. Pe baza rezultatelor studiului, Comisia a indicat că va face operațional criteriul de durabilitate. Studiul include o serie de recomandări pe care Comisia colaborează cu ENTSOG pentru a le include. În plus, va fi elaborată o metodologie în cadrul grupurilor regionale pentru a include criteriul durabilității în procesul de selectare a viitoarelor proiecte ^{de interes comun [13].} Comisia a indicat, de asemenea, că se bazează pe Pactul verde european ^[14] și pe tranziția către decarbonizare pentru o nouă definiție a modului de evaluare a durabilității proiectelor ^[15].

17. Criteriul de durabilitate actualizat ar trebui să asigure faptul că nivelul emisiilor de CO2 și de metan, precum și impactul asupra eficienței sunt luate în considerare în evaluarea proiectelor. În special, acest lucru ar trebui să țină seama de impactul preconizat al infrastructurii propuse asupra intensității globale a emisiilor de gaze cu efect de seră generate de producția de energie într-un anumit stat membru al UE și de emisiile legate de funcționarea infrastructurii în sine.

18. În cele din urmă, Comisia a indicat că Direcția Generală Energie a început să efectueze cercetări în 2019 cu privire la emisiile de metan lansate. Studiul final este așteptat în 2020 și se spune că analizează aspectul climatic al „lanțului valoric al gazelor”, prin care se înțelege totalitatea explorării și producției de gaze; tratarea și lichefierea, transportul și distribuția.^[16] De asemenea, urmează să fie prezentată o strategie a UE de reducere a emisiilor de metan mineral.

Evaluarea Ombudsmanului

19. Atât Comisia, cât și reclamantul sunt de acord că evaluările durabilității proiectelor candidate în domeniul gazelor naturale au fost sub nivelul optim. Prin urmare, sustenabilitatea proiectelor din domeniul gazelor care au fost incluse pe cea de a patra listă PIC (și pe listele anterioare) nu a fost luată suficient în considerare.

20. Ombudsmanul ia act de faptul că obiectivele UE în ceea ce privește obiectivele în materie de schimbări climatice și sustenabilitatea au devenit din ce în ce mai stringente odată cu creșterea gradului de conștientizare cu privire la criza climatică accelerată. În acest context, Ombudsmanul consideră regretabil faptul că, într-o etapă anterioară, Comisia nu a încercat să îmbunătățească datele disponibile și metodologiile analitice aplicate, astfel încât ar fi fost posibilă o clasificare a proiectelor de interes comun candidate din domeniul gazelor pe baza sustenabilității acestora.

21. Ombudsmanul ia act de faptul că Comisia lucrează la îmbunătățirea metodologiei de evaluare a sustenabilității proiectelor candidate în domeniul gazelor, pentru a ține seama de emisiile de gaze cu efect de seră (CO ₂ și metan) ale proiectelor, precum și de impactul potențial asupra eficienței.

22. Regulamentul TEN-E ^[17] prevede că un proiect de gaz candidat trebuie să contribuie în mod semnificativ la cel puțin unul dintre cele patru criterii alternative enumerate mai sus (durabilitatea fiind unul dintre acestea). Ancheta Ombudsmanului a permis să se concluzioneze că niciunul dintre proiectele candidate în domeniul gazelor nu a fost selectat pe baza așteptărilor că va avea o contribuție semnificativă în ceea ce privește sustenabilitatea. Ca atare, selectarea proiectelor de interes comun, care a avut loc pe baza altor criterii, pare să fi avut loc în conformitate cu normele aplicabile.

23. Regulamentul TEN-E enumeră indicatorii ^[18] care ar trebui luați în considerare la evaluarea proiectelor în domeniul gazelor, precizând că sustenabilitatea „se măsoară ca o contribuție a unui proiect la reducerea emisiilor, la sprijinirea producției de energie electrică din surse regenerabile sau a transportului de energie electrică pe bază de gaz și biogaz, ținând seama de schimbările preconizate ale condițiilor climatice”.

24. Ombudsmanul ia act de faptul că, pentru viitoarele PIC, evaluarea durabilității va ține seama de nivelul emisiilor de gaze cu efect de seră și de impactul asupra eficienței, precum și de impactul asupra intensității globale a emisiilor de gaze cu efect de seră generate de producția de energie în statele membre ale UE și de emisiile legate de funcționarea infrastructurii în sine.

25. Având în vedere că, în prezent, Comisia ia măsurile necesare, Ombudsmanul concluzionează că nu sunt justificate alte anchete. Măsurile planificate de Comisie ar trebui să remedieze deficiențele din evaluarea sustenabilității proiectelor candidate de interes comun în domeniul gazelor. În special, acest lucru implică actualizarea criteriului de durabilitate, astfel încât să țină seama de emisiile de gaze cu efect de seră și de impactul asupra eficienței, precum și de impactul asupra intensității globale a emisiilor de gaze cu efect de seră generate de producția de energie în statele membre ale UE și de emisiile legate de funcționarea infrastructurii propuse în sine. Acest criteriu actualizat ar trebui să fie în vigoare înainte de evaluarea proiectelor candidate în domeniul gazelor pentru cea de a cincea listă PIC, care ar trebui adoptată în ultimul trimestru al anului 2021.

26. În cele din urmă, Ombudsmanul ia act de angajamentul Comisiei față de durabilitate în contextul Pactului verde european, precum și de inițiativa luată de Comisie în contextul obiectivului de a face ca UE să devină neutră din punct de vedere climatic până în 2050. Publicul se așteaptă, fără îndoială, ca acest lucru să se reflecte în politicile și inițiativele concrete propuse de Comisie în viitor, de exemplu în domeniul energiei. În acest scop, proiectele care sunt incluse pe viitoarele liste de PIC ar trebui să aibă în prim-plan sustenabilitatea, iar evaluarea proiectelor candidate în domeniul gazelor ar trebui să se bazeze pe criterii.  Îmbunătățirea modului în care este evaluată sustenabilitatea proiectelor candidate în domeniul gazelor ar fi un pas important în acest sens.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Întrucât Comisia lucrează la îmbunătățirea metodologiei și a colectării de date pentru evaluarea sustenabilității proiectelor candidate în domeniul gazelor pentru lista PIC, Ombudsmanul European consideră că, în acest moment, nu se justifică nicio anchetă suplimentară.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly

Ombudsmanul European

Strasbourg, 17/11/2020

ANEXĂ

Procedura care conduce la adoptarea listei PIC de către Comisie este următoarea:

1) Proiectele candidate sunt propuse de promotorii lor.

2) Evaluarea inițială și selectarea proiectelor de interes comun sunt efectuate de grupuri regionale ^[19] formate din reprezentanți ai ministerelor competente, ai autorităților naționale de reglementare, ai operatorilor individuali de sisteme de transport de gaze și energie electrică și ai altor promotori de proiecte, ai Rețelei europene a operatorilor de sisteme de transport de gaze (ENTSO), ai Agenției pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei și ai Comisiei Europene.

Grupurile regionale evaluează cererile în raport cu criteriile generale și specifice definite în Regulamentul TEN-E.

Reuniunile grupurilor regionale sunt deschise tuturor părților interesate, cum ar fi organizațiile de protecție a mediului și ale consumatorilor și reprezentanții societății civile, care sunt invitați, consultați și se preconizează că vor contribui la activitatea desfășurată de aceste grupuri.

3) În urma acestor evaluări, Comisia adoptă lista proiectelor de interes comun aprobate printr-un act delegat ^[20].

4) Lista proiectelor este apoi înaintată de către Comisie Parlamentului European și Consiliului. Aceste instituții au la dispoziție două luni pentru a se opune listei sau pot solicita o prelungire cu două luni pentru a-și finaliza poziția. În cazul în care nici Parlamentul, nici Consiliul nu resping lista, aceasta intră în vigoare. Parlamentul și Consiliul nu pot solicita modificări ale listei.

[1] A se vedea: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects#content-heading-1.

[2] Regulamentul (UE) nr. 347/2013 privind liniile directoare pentru infrastructurile energetice transeuropene: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] Avizul ACER din 25 septembrie 2019 este disponibil la adresa: https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2019-2019%20on%20Gas%20PCI%20list.pdf.

[4] Întrebarea referitoare la criteriul utilizării eficiente și durabile a resurselor pentru proiectele petroliere de pe lista PIC a fost implicită în plângere. Prin urmare, Ombudsmanul a adăugat acest lucru din proprie inițiativă, pentru a permite Comisiei să abordeze și această chestiune. După ce a primit explicația Comisiei, Ombudsmanul a decis că nu există motive suficiente pentru a investiga în continuare acest aspect.

[5] A se vedea: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/124432.

[6] A se vedea: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/129929.

[7] A se vedea: https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/135062.

[8] Misiunea ENTSOG este de a facilita și de a consolida cooperarea dintre operatorii naționali de sisteme de transport de gaze (OST) din întreaga Europă pentru a asigura dezvoltarea unui sistem paneuropean de transport în conformitate cu obiectivele energetice ale UE. O dată la doi ani, ENTSOG adoptă un „plan de dezvoltare a rețelei pe zece ani”. Proiectele incluse în plan pot solicita includerea pe lista PIC. A se vedea: https://www.entsog.eu/.

[9] Comisia a explicat că acest lucru s-a datorat comutatoarelor de combustibil de la combustibili poluanți la combustibili fosili mai puțin poluanți, de exemplu de la cărbune la gaz, și unui volum semnificativ de gaze din surse regenerabile.

[10] Regulamentul TEN-E nu impune neapărat ca un proiect în domeniul gazelor naturale să aducă o contribuție semnificativă în ceea ce privește sustenabilitatea. În conformitate cu articolul 4 litera (b), „proiectele în domeniul gazelor [ar trebui] să contribuie în mod semnificativ la cel puțin unul dintre următoarele criterii specifice:

(i) integrarea pieței...; (ii) securitatea aprovizionării...; (iii) concurența...; (iv) sustenabilitatea. A se vedea, de asemenea, nota de subsol 1.

[11] Procesul de selectare a proiectelor de gaze pentru a fi incluse în următoarea listă va începe la sfârșitul anului 2020. Adoptarea listei este planificată pentru ultimul trimestru al anului 2021.

[12] Studiul poate fi găsit aici: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search. Data pentru versiunea finală a studiului este iunie 2020. Înainte de publicare, raportul a fost prezentat și discutat pe plan intern. Raportul a fost trimis spre publicare în octombrie și publicat înaintea Forumului anual privind infrastructura energetică, care a fost organizat la Copenhaga, la 29 octombrie. În acest context, studiul a fost prezentat și discutat cu părțile interesate.

[13] A se vedea anexa pentru mai multe detalii privind procedura de stabilire a unei liste PIC.

[14] A se vedea: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

[15] A se vedea: https://www.investigate-europe.eu/en/2020/klaus-dieter-borchardt/.

[16] A se vedea: https://ec.europa.eu/energy/topics/oil-gas-and-coal/methane-emissions_en#a-study-to-identify-knowledge-gaps-on-methane-.

[17] Articolul 4 alineatul (2) litera (b)

[18] În conformitate cu articolul 4 alineatul (3) din regulament: „Pentru proiectele care se încadrează în categoriile de infrastructură energetică stabilite în anexele II.1-3, criteriile enumerate în prezentul articol se evaluează în conformitate cu indicatorii prevăzuți în anexele IV.2-5.”.

[19] A se vedea: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/regional-groups-and-their-role (în limba engleză).

[20] Pentru mai multe informații: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-acts_en.