Antecedentes

1. O processo diz respeito a uma recusa do BEI em facultar ao público o acesso a três conjuntos de atas de reuniões do seu Comité Executivo.

2. Uma organização da sociedade civil pediu acesso a essa ata para obter informações sobre as deliberações do BEI sobre o eventual cofinanciamento de uma central de produção de eletricidade a partir de biomassa em Espanha («Curtis Biomass Power Plant»).

3. Na sequência da recusa do BEI, a organização da sociedade civil, juntamente com duas outras, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu.

4. Esta queixa é um ponto secundário de uma carta relativa a possíveis melhorias na publicação ativa pelo BEI de «informações sobre ambiente» ao abrigo das regras de Aarhus ^[1]. Por razões de clareza e flexibilidade processual, o Provedor de Justiça registou três inquéritos distintos ^[2] com base nessa carta de queixa.

5. Esta acusação diz especificamente respeito ao raciocínio do BEI que consiste em não conceder ao público o acesso à ata.

Avaliação ^[3]

Razões para não divulgar a ata

6. Na sua decisão confirmativa de recusa de acesso à ata, o BEI expôs as seguintes razões. Referindo-se às suas regras administrativas para o tratamento dos pedidos de acesso do público a informações e documentos ^[4], o BEI confirmou a conclusão, na sua resposta inicial, de que a divulgação dos documentos prejudicaria gravemente o processo decisório do BEI:

a) Os documentos em questão destinavam-se a utilização interna no âmbito de consultas e deliberações preliminares no âmbito do BEI.

b) A sua divulgação revelaria as informações, considerações e opiniões examinadas ou expressas pelo [Comité de Gestão] ou trocadas entre este e os serviços do BEI.

c) Essa divulgação privaria a governação e os serviços do BEI do «espaço de reflexão» necessário, no qual as pessoas e os organismos envolvidos confiam que podem comunicar livremente, expressar um juízo profissional franco e deliberar de forma independente.

d) A resposta inicial também foi correta ao concluir que a divulgação das informações contidas nos documentos prejudicaria os interesses comerciais dos promotores do projeto e de terceiros identificáveis envolvidos nas numerosas operações de financiamento a que os documentos se referem.

No que diz especificamente respeito a essas informações comerciais, o BEI declarou que «[a]s suas informações dizem respeito, nomeadamente, às condições dos contratos de financiamento, às taxas de juro, à fixação dos preços de risco, aos títulos e garantias, às curvas de spread, aos montantes dos empréstimos e às dotações orçamentais. Se forem divulgadas, estas informações fornecerão ao público, incluindo investidores e concorrentes, informações financeiras privilegiadas sobre as empresas em causa. Estas informações afectariam as decisões dos operadores de mercado e a posição concorrencial das empresas em causa. Além disso, uma vez que algumas das empresas em causa são empresas cotadas em bolsa, a divulgação de informações poderia afetar os preços das suas ações. O Tribunal observa, a este respeito, que o Regulamento (UE) n.o 596/2014 relativo ao abuso de mercado (a seguir designado por «RAM») sanciona a divulgação ilegal de informação privilegiada, como a informação não pública relacionada direta ou indiretamente com um emitente, que, se fosse tornada pública, teria provavelmente um efeito significativo no preço dos instrumentos financeiros.

Por último, o BEI referiu que, por razões de privacidade, os nomes das pessoas não podiam ser divulgados ^[5].

7. A correspondência continha pontos relativos às regras aplicáveis. O Provedor de Justiça não considera necessário, neste caso, chegar a uma avaliação final sobre esta matéria. O BEI trata os pedidos de acesso do público a documentos com base na sua «política de transparência», que o BEI adotou no contexto do quadro aplicável do Tratado.

Exceção à proteção de dados

8. O BEI informou os queixosos de que as actas continham alguns dados pessoais e que esses dados não podiam ser divulgados.

9. A Provedora de Justiça confirma que a UE aplica um elevado nível de proteção no que diz respeito aos dados pessoais. No entanto, a referência do BEI à proteção de dados neste caso é breve e carece de contextualização.

10. As atas do Comité de Gestão parecem ter sido redigidas tendo sido dada especial atenção à anonimização. Por exemplo, em vez de enumerar os vários membros do pessoal dos serviços do BEI presentes na reunião, a ata refere que «o Comité de Gestão debateu a proposta na presença de representantes da CS/PERS, OCCO, OPS, PJ, RM, JU e SG».

11. Os dados pessoais parecem estar limitados a nomes, e estes parecem ser apenas quatro: três funcionários designados «secretários»^[6] e um de uma pessoa envolvida num projeto financiado pelo BEI e cuja nomeação na organização beneficiária o BEI teve de aprovar ^[7].

12. Os restantes poucos nomes são de membros do Conselho de Administração do BEI e do seu Conselho de Administração, que são do domínio público e, presumivelmente, não merecem (neste contexto) a não divulgação como dados pessoais.

13. Embora tal não signifique que os nomes dos três funcionários juniores do BEI e de uma pessoa do setor privado não devam ser ocultados, ajuda a demonstrar que a proteção da questão dos dados pessoais, por si só, não é suscetível de desempenhar um papel significativo na determinação dos pedidos de acesso às atas do Comité Executivo do BEI. A redacção dos nomes aqui em causa teria demorado apenas alguns minutos.

Interesses comerciais – correspondência inadequada entre a carta do BEI e o conteúdo da ata

14. Embora as exceções devam, em geral, ser interpretadas de forma restritiva, a jurisprudência ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 é, de facto, relativamente generosa em matéria de proteção dos interesses comerciais. O Provedor de Justiça entende, segundo o BEI, que o mesmo se aplica às práticas bancárias.

15. A fim de permitir que o BEI atinja o «nível mais elevado possível de transparência», é importante que a exceção seja aplicada da forma mais rigorosa e precisa possível, incluindo o facto de as razões para a não divulgação deverem ser específicas dos documentos em questão.

16. Após ter examinado cuidadosamente a ata, o Provedor de Justiça considera que a invocação da exceção relativa ao interesse comercial se caracteriza por um certo grau de raciocínio de rotina e não pelo resultado de uma avaliação específica do documento.

17. O Provedor de Justiça não identificou, por exemplo, na presente ata «fixação de preços de risco, valores mobiliários e garantias» ou «curvas de spread». Quanto às “taxas de juro”, vê-se formulações que se referem a taxas não específicas (tais como a taxa aplicável à data da assinatura do contrato). Como tal, afiguram-se neutras e objetivas, por oposição às tarifas específicas do contrato e negociadas contratualmente para o projeto em questão.

18. A frase-chave da decisão confirmativa do BEI começa, além disso, por ‘Estas informações dizem respeito, nomeadamente [...]’, o que confere ao raciocínio um alcance invulgarmente amplo.

19. No que diz respeito à preocupação do BEI de que a divulgação possa influenciar o preço das ações de algumas das empresas mencionadas na ata, o Provedor de Justiça não está em condições de confirmar ou ilidir substancialmente essa presunção. No entanto, a referência a esta preocupação é feita em termos muito gerais «de facto». No mínimo, uma carta de não divulgação deve indicar o número de empresas (por conjunto de atas) para as quais essa preocupação é considerada pertinente.

20. Esta observação afigura-se igualmente válida para a declaração da carta de que «Estas informações afetariam as decisões dos operadores de mercado e a posição concorrencial das empresas em causa».

21. É igualmente difícil compreender estas duas preocupações, apresentadas como factos, dado que o BEI já publica sistematicamente, no seu sítio Web, informações relativas às empresas antes da decisão final sobre o financiamento de projetos ^[8].

22. O Provedor de Justiça reconhece a dificuldade em fundamentar a aplicação de uma exceção ao acesso do público aos documentos, uma vez que é necessário equilibrar a fundamentação com o risco de divulgação de informações consideradas confidenciais. No entanto, o Provedor de Justiça considera que, no seu conjunto, as tentativas de explicação do BEI relacionadas com interesses comerciais dão origem, de facto, a uma «presunção geral de confidencialidade» para documentos deste tipo.

23. Se as preocupações do BEI estão parcialmente relacionadas com uma preocupação mais geral de que as empresas não trabalharão com ele se divulgarem informações, trata-se de uma questão que pode ser examinada separadamente. Na aplicação das regras de transparência, essa preocupação é normalmente colocada no contexto da proteção do procedimento específico em causa e não no contexto de uma exceção de interesse comercial.

Proteção do processo decisório – correspondência inadequada entre a carta do BEI e o conteúdo da ata

24. O raciocínio do BEI para invocar esta exceção implica que a ata contenha uma descrição explícita e dinâmica do diálogo entre o Comité Executivo e os serviços técnicos do BEI.

25. Esta impressão não é passível de escrutínio. Os minutos são escassos, técnicos e escritos num estilo neutro. Por conseguinte, o raciocínio conexo do BEI para a não divulgação induziu em erro a este respeito.

26. Por conseguinte, o Provedor de Justiça está preocupado com o facto de o BEI tentar essencialmente estabelecer uma presunção geral de facto de confidencialidade para todas essas atas.

27. A proteção automaticamente aplicável de um «espaço de reflexão» não é geralmente reconhecida nas regras de transparência da UE nem na jurisprudência conexa ^[9].

28. O Provedor de Justiça observa que o raciocínio subjacente à exceção relativa ao «processo de decisão» é particularmente fraco e difícil de justificar quando o documento em causa diz respeito a uma matéria para a qual o processo de decisão pertinente foi finalizado. Segundo a jurisprudência da UE, os documentos relacionados com os processos decisórios concluídos não são, como ponto de partida, confidenciais.

29. O Provedor de Justiça não pode fazer declarações conclusivas sobre as partes exatas da ata que, à data da resposta do BEI, diziam respeito a matérias para as quais o processo de tomada de decisão pertinente tinha terminado ^[10]. Cabe ao BEI, ao tratar esses pedidos, identificar o conteúdo relacionado com matérias para as quais o processo de tomada de decisão pertinente terminou e, em seguida, aplicar o padrão de abertura significativamente mais elevado em comparação com matérias para as quais o processo de tomada de decisão conexo ainda está em curso. Isto parece não ter sido feito neste caso.

Proposta

O Provedor de Justiça propõe que o BEI reveja a fundamentação da sua «decisão confirmativa», incluindo a decisão substantiva de não divulgar a ata.

O Provedor de Justiça incentiva o BEI a ter em conta o tempo decorrido desde que tomou a sua decisão. Quaisquer ocultações que o BEI possa agora aplicar seriam muito provavelmente significativamente menos extensas do que se o acesso tivesse sido concedido em 2019.

Convida-se o BEI a responder à proposta em epígrafe até ao final de setembro de 2021.

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo,08/06/2021

[1] Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (https://unece.org/environment-policy/public-participation/aarhus-convention/text) e Regulamento (CE) n.o 1367/2006 (https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2006/1367/oj?locale=en).

[2] Este processo e os processos 1065/2020 e 1251/2020.

[3] A avaliação do Provedor de Justiça centra-se nas razões apresentadas pelo BEI para não divulgar os documentos em causa. O relatório do mecanismo de apresentação de queixas do BEI abrangeu uma série de questões adicionais relacionadas com a comunicação e o procedimento. Não foi necessário examiná-las aqui.

[4] Política de transparência do BEI https://www.eib.org/en/publications/eib-group-transparency-policy#

[5] O Provedor de Justiça entende que a referência à «privacidade» é uma referência às regras da UE em matéria de proteção de dados.

[6] Ata de 20 de março de 2018.

[7] Ata de 9-13 de julho de 2018, último parágrafo da página 204/2. 

[8] https://www.eib.org/en/projects/pipelines/index.htm?q=&sortColumn=projectStatusDate&sortDir=desc&pageNumber=0&itemPerPage=25&pageable=true&language=EN&defaultLanguage=EN&yearFrom=2000&yearTo=2021&orCountries.region=true&orCountries=true&orSectors=true&orStatus=true&orStatus=true

[9] O Provedor de Justiça está ciente de que a situação é muito diferente em vários Estados-Membros da UE e, por conseguinte, que a UE optou, de forma informada, por outra abordagem em matéria de acesso do público aos documentos.

[10] Tomando como exemplo o projeto específico de especial interesse para os queixosos aqui em causa, afigura-se que o BEI publicou as informações sobre o projeto em 30 de maio de 2018, ou seja, mais de um ano antes da decisão do BEI sobre o pedido confirmativo dos queixosos. https://www.eib.org/en/registers/all/82180853