Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen [1]

Contexte de la plainte

1. Le 5 septembre 2007, la Commission a lancé son projet "EU Pilot" par l ' intermédiaire de sa communication intitulée " Une Europe des résultats - Application du droit communautaire" [2]. Le projet pilote de l'UE a introduit une nouvelle manière de traiter les plaintes concernant des infractions présumées au droit de l'UE. Dans ce cadre, la Commission a également mis en place un nouveau système intitulé «Accueil des Plaignants»(CHAP) pour l’enregistrement des plaintes et des enquêtes relatives à l’application du droit de l’Union par un État membre.

2. Quatre années se sont écoulées depuis le lancement de l'EU Pilot en avril 2008. Les enquêtes menées par le Médiateur sur les plaintes concernant la manière dont la Commission traite les plaintes pour infraction ont montré qu'il est essentiel de clarifier la relation entre l'EU Pilot et les garanties procédurales pour les plaignants énoncées dans la communication de 2002 de la Commission au Parlement européen et au Médiateur européen sur les relations avec le plaignant en ce qui concerne les infractions au droit communautaire [3] (ci-après la «communication»). Il est donc devenu nécessaire d'examiner si la communication devait être révisée pour tenir compte du système d'enregistrement CHAP et de l'EU Pilot.

L’objet de l’enquête

3. Le Médiateur a ouvert une enquête d'initiative sur l'application par la Commission des règles de procédure énoncées dans la communication de 2002. Le Médiateur a demandé à la Commission de l’informer de sa position sur la relation entre l’EU Pilot et la communication et de lui indiquer si elle proposait de réviser ladite communication à la lumière de l’expérience et des enseignements tirés de l’application de l’EU Pilot dans le traitement des plaintes pour infraction. Au cas où la Commission aurait effectivement l'intention de réviser la communication, le Médiateur a également demandé à être informé a) du calendrier d'une telle révision, b) de l'état d'avancement de ses réflexions sur la question et c) s'il envisageait de consulter le Médiateur européen dans ce contexte.

L'enquête

4. Le 18 avril 2011, le Médiateur a ouvert son enquête d'initiative et a demandé à la Commission de présenter un avis. La Commission a envoyé son avis le 24 octobre 2011.

Analyse et conclusions du Médiateur

A. Remarque préliminaire

5. À titre liminaire, le Médiateur souligne que, selon lui, l’EU Pilot constitue une évolution positive en ce qui concerne la manière dont la Commission traite d’éventuelles violations du droit de l’Union par les États membres. L'EU Pilot, qui est désormais utilisé par 25 États membres, permet un traitement plus rapide et plus efficace des plaintes pour infraction. Le deuxième rapport d'évaluation sur EU Pilot [4], publié par la Commission le 21 décembre 2011, montre que les États membres disposent de dix semaines pour réagir aux cas introduits dans EU Pilot et que la Commission dispose d'un délai supplémentaire de dix semaines pour examiner et évaluer la réponse de l'État membre. Le rapport souligne que le respect de ces délais par les deux parties est essentiel pour faire en sorte que la décision, soit d’envoyer une lettre de mise en demeure, soit de classer l’affaire, soit prise dans un délai d’un an à compter de la date d’enregistrement dans la CHAP ou de la création d’une enquête d’initiative dans l’EU Pilot. En ce qui concerne le "taux de réussite"des affaires introduites dans EU Pilot, le rapport montre que 80 % des réponses des États membres ont été jugées "acceptables" par la Commission (c'est-à-dire conformes au droit de l'UE), ce qui a permis de clore les affaires concernées sans qu'il soit nécessaire d'engager une procédure d'infraction au titre de l'article 258 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). La Commission a également constaté une réduction du volume des nouvelles procédures d’infraction depuis 2010.

6. La Médiatrice se félicite vivement de ces évolutions positives dans le traitement des procédures d’infraction.

7. La présente enquête d’initiative porte toutefois sur le maintien du respect, dans le cadre du nouveau système mis en place par EU Pilot et le CHAP, des garanties procédurales pour les plaignants énoncées dans la communication.

B. La révision de la communication

Arguments présentés au Médiateur

8. Dans son avis sur l’enquête d’initiative, la Commission a souligné que, lors du contrôle de l’application du droit de l’Union, elle avait toujours à l’esprit les intérêts des citoyens. Elle a indiqué que, ces dernières années, elle avait pris plusieurs initiatives pour assurer et améliorer la protection de ces intérêts. On trouvera ci-après des exemples d'initiatives de ce type:

- Parallèlement à l'accusé de réception aux plaignants, la Commission leur envoie toujours une note sur les garanties administratives et sur la procédure d'infraction. Cette pratique existe depuis longtemps. Le site Europa contient des informations sur la manière dont les citoyens peuvent exercer leurs droits.

- Depuis avril 2008, le système "EU Pilot" permet de traiter rapidement les cas d ' infraction potentiels et les plaintes, en coopération avec les États membres, et a contribué à apporter des réponses meilleures et plus rapides aux problèmes rencontrés par les citoyens.

- Depuis septembre 2009, le système «CHAP», conçu pour enregistrer et traiter les plaintes relatives à l'application du droit de l'UE, va au-delà de la pratique antérieure. La correspondance est désormais traitée comme une enquête ou une plainte, en fonction des informations fournies par le correspondant.

9. Dans ses observations sur l’enquête d’initiative de la Médiatrice I/03/2009/MHZ, la Commission a indiqué que «l’objectif d’EU Pilot est de mieux organiser le travail que la Commission doit accomplir pour tenter de répondre aux demandes et aux plaintes des citoyens et des entreprises concernant l’application du droit de l’Union. La Commission a lancé [l’]EU Pilot pour tester l’engagement, la coopération et le partenariat accrus entre la Commission et les États membres afin de répondre plus rapidement et mieux à ces enquêtes et plaintes. EU Pilot vise à accroître l'efficacité des travaux de la Commission et, par conséquent, à accélérer et à améliorer les résultats obtenus, garantissant ainsi une utilisation plus efficace de ses ressources. Il n ' a pas pour objet de compenser tout excès de volume de plaintes par rapport à la capacité administrative de les traiter> >.

10. La Commission a fait valoir que le système EU Pilot avait été conçu et développé dans le cadre de la communication de 2007 intitulée «Une Europe des résultats - Application du droit communautaire», et conformément à la communication. Les plaignants sont pleinement informés que l'EU Pilot est utilisé pour traiter leur correspondance et bénéficier de toutes les garanties prévues par la communication. La Commission a souligné que l'introduction d'EU Pilot ne modifiait pas la communication de 2002, si ce n'est qu'elle informait les plaignants qu'à la suite de l'enregistrement dans la CHAP, les plaintes et les enquêtes pourraient être examinées plus avant en coopération avec l'État membre concerné.

11. La Commission a toutefois indiqué que l'introduction de la CHAP nécessitait certaines modifications de la communication. La Commission répond désormais plus directement aux intérêts des citoyens, des entreprises et de la société civile en enregistrant la correspondance sous la forme d’une enquête ou d’une plainte, en fonction des informations fournies par le correspondant. La Commission a donc indiqué que cette modification de sa méthode de travail pourrait se traduire par une révision de la communication. Il souligne en outre que le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne rend également nécessaire des adaptations de la communication en ce qui concerne certains termes qui ont été modifiés. Certaines corrections sont également envisagées afin de clarifier les divergences dans certaines versions linguistiques de la communication.

12. La Commission a conclu qu'elle avait l'intention de réviser la communication à la lumière de l'expérience acquise dans le domaine des plaintes au cours des dernières années et que cette révision se concentrerait "entre autres" sur l'alignement sur le nouveau système "CHAP".

Évaluation du Médiateur

13. Le 21 décembre 2011, la Commission a transmis à la Médiatrice son deuxième rapport d'évaluation sur EU Pilot, qui couvre la période allant de son lancement en avril 2008 à septembre 2011. La Médiatrice s'est déjà félicitée, dans la remarque préliminaire ci-dessus, des éléments positifs introduits par EU Pilot. La Médiatrice note toutefois que le rapport est totalement muet sur la relation entre l’EU Pilot et le CHAP, d’une part, et la communication, d’autre part. Bien que le rapport souligne également les résultats positifs d'EU Pilot pour les citoyens, il ne mentionne pas la communication. Même le système d'enregistrement CHAP n'est mentionné qu'une seule fois dans le rapport (page 4, deuxième paragraphe). Plus généralement, le rapport semble se concentrer exclusivement sur les relations entre la Commission et les États membres («les parties»). La position des plaignants, qui constituent une source importante d'informations pour d'éventuelles procédures d'infraction, ne semble pas avoir été prise en considération dans ce contexte. Le rapport mentionne seulement, au bas de la page 3 [5], qu’en cas de plainte, une réponse sera également préparée pour informer le plaignant du résultat de l’enquête. Toutefois, le rapport n'indique pas si les plaignants sont également tenus informés lorsque la Commission demande des informations à l'État membre dans un délai de dix semaines ou lorsque celui-ci a répondu. En outre, le rapport n'indique pas si, dans les cas où un service de la Commission a l'intention de proposer qu'aucune suite ne soit donnée à une plainte, la Commission en informera toujours le plaignant au préalable dans une lettre exposant les motifs pour lesquels elle propose de clore l'affaire et invitant le plaignant à présenter ses observations éventuelles dans un délai de quatre semaines (point 10 de la communication).

14. Le Médiateur note que, dans son avis, la Commission a indiqué qu'elle avait l'intention de réviser la communication, mais n'a pas présenté de calendrier pour une telle révision ni indiqué si elle envisageait de consulter le Médiateur européen dans ce contexte. Étant donné que quatre années se sont écoulées depuis l'introduction d'EU Pilot en avril 2008, la Médiatrice est d'avis qu'il serait désormais important que la Commission révise la communication afin qu'elle reflète les changements introduits par EU Pilot et CHAP, ainsi que par le traité de Lisbonne.

15. Le Médiateur souligne que le présent projet de recommandation vise simplement à mettre à jour la communication, tout en conservant ce que le Médiateur considère comme étant les objectifs et l'esprit de la communication initiale telle qu'elle a été rédigée par la Commission. Le projet de recommandation est donc élaboré sans préjudice de la possibilité d’une réforme ultérieure de la procédure d’infraction qui renforcerait les droits des plaignants.

16. Sur la base du deuxième rapport d'évaluation de la Commission sur l'EU Pilot, le Médiateur a examiné en détail les parties de la communication qui devraient être révisées afin de refléter les changements introduits par l'EU Pilot et le CHAP. Il a produit à cet effet un document qui reflète, dans le suivi des changements, les modifications qu'il juge appropriées. Outre les modifications apportées aux articles pertinents du TFUE au lieu du traité CE, la référence au droit de l’Union au lieu du droit communautaire et aux nouveaux liens internet [6], ces modifications concernent principalement les points suivants:

- Au point 1 de la communication ("Définitions et champ d'application"), il convient d'établir une distinction entre "plaintes" et "enquêtes".

- L'enregistrement et la reconnaissance des plaintes et des demandes de renseignements pourraient être traités en un seul point plutôt qu'en deux points distincts.

- Dans un autre point qui pourrait être intitulé "Actions relatives aux plaintes et aux enquêtes", il devrait être fait référence à la possibilité que la Commission traite une plainte dans le cadre de l ' EU Pilot.

En ce qui concerne le point 7 "Communication avec les plaignants", il conviendrait également d ' informer le(s) plaignant(s) de la décision de la Commission de soumettre l ' affaire à l ' État membre dans le cadre de l ' EU Pilot et de l ' analyse par la Commission de la réponse de l ' État membre reçue dans le cadre de l ' EU Pilot;

- En ce qui concerne les délais d'instruction des plaintes (point 8 de la communication), le Médiateur estime qu'il convient d'inclure les nouveaux délais suivants dans le texte de la communication: i) de prendre la décision de lancer une procédure EU Pilot dans un délai de dix semaines à compter de la date d'enregistrement d'une plainte; ii) de demander à l'État membre concerné de formuler des observations concernant une plainte ou une enquête dans un délai de dix semaines à compter de la date de lancement du processus EU Pilot; et iii) d'examiner et d'évaluer la réponse d'un État membre dans un délai de dix semaines à compter de la date de réception de la réponse.

17. En ce qui concerne les divergences entre les versions linguistiques, le Médiateur a noté que le point 9, deuxième alinéa, de la communication faisait référence, en anglais, au "choix de la plainte", alors que dans les versions française et allemande, il était fait référence, respectivement, au "choix des griefs"et à "die Wahl der Beschwerdegründe". Il conviendrait donc d ' adapter le texte anglais, qui pourrait faire référence au "choix des allégations".

18. Enfin, le Médiateur note qu'en l'état actuel des choses, la communication n'est pas disponible dans les langues officielles des États membres qui ont adhéré à l'UE en 2004 et 2007. Il n'est pas non plus disponible en irlandais. Le 12 mars 2012, la Médiatrice a donc ouvert une enquête d'initiative distincte (OI/2/2012/VL) sur cette question.

19. Le Médiateur estime que les suggestions de modifications minimales ci-dessus pourraient aider la Commission à réviser le texte de la communication. Le Médiateur reste à la disposition de la Commission pour toute assistance supplémentaire qu'elle pourrait éventuellement demander dans le cadre de ladite révision.

B. Le projet de recommandation

Sur la base de son enquête d'initiative, le Médiateur adresse à la Commission le projet de recommandation suivant:

La Commission devrait envisager de réviser la communication afin de s'assurer qu'elle reflète les changements introduits par l'EU Pilot et le CHAP.

La Commission sera informée de ce projet de recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 30 juin 2012. L’avis circonstancié pourrait consister en l’acceptation du projet de recommandation et en une description de la manière dont il a été mis en œuvre.

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 28 mars 2012

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] COM(2007) 502 final du 5 septembre 2007.

[3] COM(2002) 141 final, JO C 244, p. 5.

[4] COM(2011) 930 final. Le deuxième rapport d’évaluation était accompagné d’un document de travail des services de la Commission intitulé «Fonctionnement du système», SEC(2011) 1626 final, daté du 21 décembre 2011.

[5] Dans la version anglaise du rapport.

[6] Plusieurs liens internet mentionnés dans la communication en l'état ne fonctionnent plus.