Antecedentes da denúncia

1. O quadro legislativo para sistemas alimentares sustentáveis foi uma iniciativa no âmbito da Estratégia do Prado ao Prato. O seu objetivo era acelerar e facilitar a transição para sistemas alimentares sustentáveis. Mais especificamente, o FSFS estabeleceria regras em matéria de rotulagem de sustentabilidade dos produtos alimentares e critérios mínimos para a contratação pública sustentável de alimentos, bem como disposições de governação e acompanhamento [1].

2. A proposta FSFS deveria ser adotada pela Comissão Europeia até ao final de 2023. Entre 2020 e 2023, a Comissão tomou medidas preparatórias, como uma avaliação de impacto inicial em 2021 [2] e uma consulta pública em 2022.[3]

3. Em 2022 e 2023, o autor da denúncia, uma organização da sociedade civil polaca, juntamente com outras organizações, enviou cartas abertas à Comissão manifestando preocupações quanto ao atraso na adoção da proposta FSFS e à sua ausência no programa de trabalho da Comissão para 2024 [4].

4. A Comissão respondeu ao autor da denúncia, mas este considerou que as suas respostas eram evasivas e não forneciam informações claras sobre o estado da iniciativa em causa. Insatisfeito com as respostas da Comissão, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça em 29 de julho de 2025.

O inquérito

5. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a forma como a Comissão informou o público sobre o estado da proposta FSFS, incluindo o atraso na sua adoção.

6. O Provedor de Justiça inquiriu igualmente sobre a forma como a Comissão informa o público quando suspende ou cessa os trabalhos sobre iniciativas legislativas anteriormente anunciadas, nomeadamente em relação às quais a Comissão já realizou consultas públicas. 

7. No contexto do inquérito, a Provedora de Justiça obteve a resposta escrita da Comissão [5] e a sua equipa de inquérito reuniu-se com os representantes da Comissão [6].

8. O Provedor de Justiça obteve igualmente as observações do queixoso sobre a resposta da Comissão e o relatório da reunião.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

9. O autor da denúncia alegou que a Comissão não informou o público sobre as razões do atraso na adoção da proposta FSFS e não apresentou um calendário atualizado. Para o autor da denúncia, uma vez que a Comissão já tinha recolhido reações das partes interessadas sobre a iniciativa e, subsequentemente, realizado uma consulta pública, deve fornecer ao público informações concretas sobre o estado da iniciativa e os seus planos em relação à mesma.

10. O autor da denúncia alegou ainda que a não informação do público sobre o estatuto da iniciativa FSFS violava o Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor», que insta a Comissão a assegurar a transparência dos processos legislativos [7], bem como o princípio da proteção das expectativas legítimas.

11. Nas suas respostas escritas ao queixoso e à Provedora de Justiça, a Comissão afirmou que reavaliou as suas prioridades políticas devido às perturbações económicas causadas pela guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, aos protestos dos agricultores e às preocupações mais vastas das partes interessadas sobre a agricultura da UE. Salientou que apresentou outras propostas relativas a sistemas alimentares sustentáveis, como as metas de redução do desperdício alimentar a alcançar até 2030. Além disso, chamou a atenção para a sua «Visão para a Agricultura e a Alimentação», que visa equilibrar a sustentabilidade e as necessidades socioeconómicas do setor agrícola. Além disso, salientou que já existe um quadro jurídico rigoroso para os alimentos para animais e os géneros alimentícios produzidos com produtos veterinários que podem resultar em resistência antimicrobiana e que as atuais regras da UE em matéria de rotulagem dos alimentos asseguram um elevado nível de proteção da saúde dos consumidores.

12. Durante a reunião com a equipa de inquérito da Provedora de Justiça, os representantes da Comissão esclareceram que uma mudança de direção nas suas prioridades políticas foi tornada pública no discurso de 2023 da presidente da Comissão ao Parlamento Europeu sobre o estado da União, no qual anunciou um diálogo estratégico sobre o futuro da agricultura e da alimentação. O diálogo estratégico culminou no relatório «Uma perspetiva comum para a agricultura e a alimentação na Europa»[8]. Com base neste relatório, a Comissão apresentou uma «Visão para a Agricultura e a Alimentação» em fevereiro de 2025 [9]. Uma vez que nem o relatório nem a Visão mencionavam o FSFS ou a Estratégia do Prado ao Prato, a Comissão considerou que tinha sido claro para as partes interessadas que tanto o FSFS como a Estratégia do Prado ao Prato tinham sido interrompidos. Assim, a Comissão confirmou que os trabalhos sobre o FSFS tinham sido interrompidos.

13. Além disso, durante a reunião, os representantes da Comissão clarificaram a terminologia relativa ao estatuto das iniciativas. O termo «retirada» aplica-se às propostas legislativas já adotadas pela Comissão e apresentadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho na qualidade de colegisladores. O termo «abandonado» é utilizado para as iniciativas que ainda não foram adotadas como propostas legislativas. A Comissão afirmou que o estatuto de todas as iniciativas pode ser consultado no portal da Comissão «Dê a sua opinião»[10].

14. Na sequência da presente denúncia, a Comissão declarou ter examinado as informações disponíveis no portal e identificado algumas inexatidões e informações desatualizadas relativas a várias iniciativas. Por conseguinte, tomou medidas para introduzir atualizações e aplicar melhorias sistémicas para assegurar que as partes interessadas obtêm informações claras sobre o estado das iniciativas específicas, incluindo as que a Comissão decidiu pôr termo («abandono», de acordo com a terminologia da Comissão).

15. Em resposta, o autor da denúncia considerou que o anúncio de um novo quadro, sem uma referência explícita à iniciativa anterior, não cumpria este requisito. Além disso, o autor da denúncia alegou que abandonar uma iniciativa legislativa sem ser obrigado a informar ativamente o público sobre a mesma constitui uma violação do princípio da transparência.

Avaliação do Provedor de Justiça

16. A Comissão comprometeu-se, nas suas regras para legislar melhor, a assegurar, nomeadamente, um processo legislativo transparente [11], tal como exigido pelos Tratados [12] e pela jurisprudência dos tribunais da UE [13].

17. Embora o Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor», bem como a jurisprudência [14] obriguem a Comissão a justificar apenas a retirada da proposta legislativa de um processo legislativo em curso, ou seja, depois de esta proposta ter sido formalmente adotada e apresentada aos colegisladores [15], o Provedor de Justiça considera que, por uma questão de boa administração, a Comissão deve também informar o público quando abandona uma iniciativa legislativa, ou seja, um texto que não se tornou finalmente uma proposta legislativa formal.

18. A este respeito, a Provedora de Justiça observa que o Tribunal de Justiça da UE considerou que a decisão da Comissão de abandonar uma iniciativa legislativa pode ter o mesmo impacto que a sua decisão de adotar uma: «a decisão da Comissão de abandonar, na sequência de uma avaliação de impacto, a iniciativa legislativa prevista põe definitivamente termo à ação legislativa prevista, que não pode ser retomada a menos que essa instituição revogue essa decisão»[16] Na opinião do Provedor de Justiça, daqui resulta que a Comissão está sujeita ao mais elevado nível de transparência legislativa durante o processo de preparação das iniciativas legislativas, independentemente de este processo culminar na adoção de uma proposta legislativa.

19. No que diz respeito a este caso, o Provedor de Justiça considera que não era evidente, com base nas informações fornecidas pela Comissão antes do presente inquérito, que a iniciativa FSFS tivesse sido interrompida. Dito isto, o Provedor de Justiça congratula-se com o facto de a Comissão ter clarificado esta questão durante o inquérito, apresentando uma fundamentação clara para a sua decisão de abandonar a iniciativa. O Provedor de Justiça congratula-se igualmente com o facto de a Comissão ter agora decidido atualizar as informações sobre todas as suas iniciativas políticas no seu sítio Web. O Provedor de Justiça espera que a Comissão mantenha estas informações atualizadas, em conformidade com os mais elevados padrões de transparência legislativa.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Uma vez que a Comissão clarificou o estado da iniciativa legislativa em causa e se comprometeu a atualizar as informações sobre todas as suas iniciativas políticas disponíveis no seu sítio Web, não se justifica a realização de mais inquéritos sobre esta queixa.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Teresa Anjinho Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 30/06/2026

[1] Parlamento Europeu, Sistema Alimentar Sustentável da UE: Calendário do comboio legislativo, https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/carriage/sustainable-eu-food-system/report?sid=10201.

[2] Comissão Europeia, Avaliação de impacto inicial: Iniciativa-quadro para um sistema alimentar sustentável, https://food.ec.europa.eu/document/download/efad46c1-0813-443f-8670-83e278206084_en?filename=f2f_legis_iia_fsfs_5902055.pdf.

[3] Comissão Europeia, «Sustainable food system – setting up an EU framework: Consulta pública, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13174-Sustainable-food-system-setting-up-an-EU-framework/public-consultation_en.

[4] Programa de trabalho da Comissão Europeia para 2024, https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/strategy-documents/commission-work-programme/commission-work-programme-2024_en. 

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/228546

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/228547

[7] Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor», https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32016Q0512(01).

[8] Comissão Europeia, «Strategic Dialogue on the future of EU agriculture» [Diálogo estratégico sobre o futuro da agricultura na UE], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/committees-and-expert-groups/strategic-dialogue-future-eu-agriculture_en.

[9] Comissão Europeia, «Uma visão para a agricultura e a alimentação», https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52025DC0075.

[10] Comissão Europeia, «Dê a sua opinião – iniciativas», https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives_en.

[11] Comissão Europeia, Better Regulation Guidelines, novembro de 2021, https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en.

[12] Artigo 15.o do TFUE.

[13] Ver uma panorâmica da Decisão do Provedor de Justiça sobre a forma como o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia tratam os pedidos de acesso do público a documentos legislativos (OI/4/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680.

[14] Tribunal de Justiça, acórdão de 14 de abril de 2015, Conselho/Comissão, C-409/13, n.o 76, https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=163659&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=186316.

[15] Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor» (nota de rodapé 7 supra). Ver pontos 3, 9 e 38.

[16] Acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão, C‑57/16 P, n.o 87, https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8961911.