Antecedentes da denúncia

1. Esta queixa foi apresentada pela ECA Watch, uma coligação internacional de organizações não governamentais que monitoriza as atividades das agências de crédito à exportação. Considerou que a Comissão Europeia decidiu erradamente não realizar uma avaliação de impacto em matéria de direitos humanos antes de chegar a acordo sobre o Acordo Setorial de 2015 relativo aos créditos à exportação para projetos de produção de eletricidade a partir de carvão [1], negociado no contexto do Convénio relativo aos créditos à exportação que beneficiam de apoio oficial ^[2] («Convénio») no âmbito da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE).

2. O Convénio é um acordo informal entre os membros participantes da OCDE, que estabelece «um quadro para a utilização ordenada dos créditos à exportação que beneficiam de apoio oficial». O Convénio visa criar condições de concorrência equitativas para os exportadores, bem como eliminar as subvenções e as distorções comerciais neste domínio. Estabelece orientações e regras para as atividades de crédito à exportação, como o Acordo Setorial relativo aos créditos à exportação para projetos de produção de eletricidade a partir de carvão.

3. O autor da denúncia e a Comissão trocaram correspondência sobre esta questão. A Comissão considerou que não era obrigada a realizar uma avaliação de impacto sobre os direitos humanos. O queixoso ficou insatisfeito com a posição da Comissão e dirigiu-se ao Provedor de Justiça em agosto de 2016.

Recomendação do Provedor de Justiça ^[3]

4. O Quadro Estratégico e o Plano de Ação da UE para os Direitos Humanos e a Democracia de 2012 exigem que a Comissão inclua os direitos humanos como critério nas avaliações de impacto «realizadas para propostas legislativas e não legislativas, medidas de execução e acordos comerciais com impactos económicos, sociais e ambientais significativos, ou que definam políticas futuras». O Plano de Ação da UE para os Direitos Humanos e a Democracia de 2015 insta a Comissão a «continuar a melhorar a integração dos direitos humanos nas avaliações de impacto da Comissão relativas a propostas com efeitos externos e prováveis impactos significativos nos direitos humanos».

5. A Provedora de Justiça considerou que, por uma questão de boa administração, a Comissão deve sempre examinar exaustivamente se uma medida, proposta ou acordo previsto pode ter quaisquer impactos significativos - incluindo nos direitos humanos - antes de decidir se deve realizar uma avaliação de impacto. Tal análise constitui um pré-requisito necessário para uma decisão bem informada sobre se deve ser realizada uma avaliação de impacto. É tão importante como a própria avaliação de impacto.

6. A Comissão não conseguiu fornecer ao Provedor de Justiça qualquer análise interna que demonstrasse que tinha avaliado se o entendimento do setor era suscetível de ter impactos económicos, sociais ou ambientais significativos. Afigurava-se, assim, que a Comissão não tinha realizado qualquer análise interna séria e exaustiva antes de decidir que não realizaria uma avaliação de impacto sobre os direitos humanos.

7. A Provedora de Justiça considerou que se tratava de má administração e formulou as seguintes recomendações:

«A Comissão Europeia deve assegurar que, no futuro e antes de uma decisão substantiva, efetua sistematicamente uma análise interna para determinar se uma medida, proposta ou acordo internacional previsto é suscetível de ter impactos económicos, sociais ou ambientais significativos, incluindo impactos nos direitos humanos. A Comissão deve manter um registo escrito da sua análise e avaliação.»

8. A Comissão respondeu que já dispõe de procedimentos para dar resposta às recomendações do Provedor de Justiça. A Comissão declarou que:

•  Todas as novas iniciativas estão incluídas num sistema de planeamento central ^[4]. Em princípio, a Comissão realiza uma avaliação de impacto sempre que os impactos esperados sejam suscetíveis de ser significativos. O conjunto de instrumentos da Comissão para legislar melhor (conjunto de instrumentos) fornece orientações sobre a forma de realizar essas avaliações e de analisar e identificar possíveis impactos, nomeadamente nos direitos fundamentais ^[5].
• O comissário principal, o vice-presidente competente e o primeiro vice-presidente da Comissão devem aprovar «iniciativas importantes» – ou seja, iniciativas com a maior importância política e os maiores impactos potenciais – com base nas informações que apoiam cada pedido. Estas medidas incluem uma proposta sobre se a Comissão considera ou não necessário realizar uma avaliação de impacto. Estes documentos estão disponíveis ao público numa fase suficientemente precoce do processo para que as partes interessadas possam reagir ^[6].
•  As iniciativas não importantes são aprovadas pelo serviço responsável da Comissão e pelo comissário responsável. A Comissão verifica a importância dos impactos esperados e, muitas vezes, determina que não é necessária uma avaliação de impacto. A decisão final é sempre registada. Quando é realizada uma avaliação de impacto, a Comissão informa o público.
• Todas as propostas legislativas devem respeitar a Carta dos Direitos Fundamentais da UE. Por conseguinte, a Comissão reforçou a sua avaliação do impacto das novas propostas legislativas nos direitos fundamentais. Em 2010, a Comissão comprometeu-se a reforçar a «cultura dos direitos fundamentais» em todas as fases do processo conducente à adoção de legislação e de outros atos. Trata-se, em especial, da fase preparatória da consulta, da preparação de avaliações de impacto e da elaboração de propostas. Os aspetos das avaliações de impacto relacionados com os direitos fundamentais têm de ser resumidos nas exposições de motivos das propostas legislativas que têm um impacto especial nos direitos fundamentais. A Comissão adotou um conjunto de orientações sobre os direitos fundamentais nas avaliações de impacto ^[7] e, desde 2015, o conjunto de instrumentos contém um instrumento específico para os direitos fundamentais e os direitos humanos.

9. Nas suas observações sobre a resposta da Comissão, o queixoso afirmou que a Comissão deveria aplicar a recomendação do Provedor de Justiça. Na sua opinião, a Comissão deve avaliar devidamente se é necessária uma avaliação de impacto sobre os direitos humanos no contexto dos futuros trabalhos relativos ao Convénio, incluindo a revisão prevista do Acordo Setorial relativo aos Créditos à Exportação para Projetos de Produção de Eletricidade a Carvão. O queixoso argumentou que a Comissão deveria sempre documentar adequadamente o seu trabalho. Neste caso, a Comissão não apresentou provas de que tivesse considerado a necessidade de uma avaliação de impacto, apesar dos impactos óbvios no ambiente e na saúde humana relacionados com a compreensão do setor.

Avaliação do Provedor de Justiça após a recomendação

10. Segundo a Comissão, já dispõe de procedimentos que garantem que avalia sistematicamente se existem provavelmente impactos económicos, ambientais ou sociais significativos, nomeadamente nos direitos humanos, antes de decidir se deve realizar uma avaliação de impacto. A Comissão afirma que tal se aplica tanto a iniciativas importantes como a outras e que todas as informações pertinentes são devidamente registadas.

11. No entanto, neste caso, a Comissão não conseguiu fornecer ao Provedor de Justiça um registo da análise interna realizada neste caso antes de ter sido decidido que não era necessária uma avaliação de impacto. Uma vez que a Comissão não conseguiu demonstrar que a sua decisão de dispensar uma avaliação de impacto se baseava numa análise interna exaustiva da existência de eventuais impactos significativos, o Provedor de Justiça teve de partir do pressuposto de que a Comissão não efetuou uma análise interna séria e exaustiva desta questão. o que tornou arbitrária a decisão da Comissão de não realizar uma avaliação de impacto. A falta desse registo também impossibilitou o público, incluindo o autor da denúncia, de examinar a decisão de não realizar uma avaliação de impacto.

12. A Provedora de Justiça recomendou que a Comissão assegurasse que, no futuro e antes de uma decisão substantiva, realizasse sistematicamente uma análise interna sobre se uma medida, proposta ou acordo internacional previsto é suscetível de ter impactos económicos, sociais ou ambientais significativos, incluindo impactos nos direitos humanos. A Provedora de Justiça considera que, se a Comissão aplicar os seus procedimentos de forma coerente e garantir que o sistema que tem em vigor funciona bem na prática, está a dar cumprimento à recomendação da Provedora de Justiça sobre este aspeto.

13. A Provedora de Justiça recomendou igualmente que a Comissão mantivesse um registo escrito da sua análise e avaliação. Na sua réplica, a Comissão limita-se a afirmar que a decisão final é sempre registada. O Provedor de Justiça considerou que, neste caso, tal não era suficiente. Por conseguinte, confirma a sua recomendação sobre este aspeto.

14. Para dar resposta às preocupações específicas do queixoso, o Provedor de Justiça incentiva a Comissão a estar particularmente atenta quando o Convénio em causa neste caso estiver a ser revisto.

Conclusão

Com base no inquérito, o Provedor de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

A Provedora de Justiça confirma a sua conclusão de má administração e as suas recomendações. A Comissão deve dar seguimento às suas recomendações aplicando os seus procedimentos de forma coerente e mantendo um registo escrito da sua análise e avaliação.

O autor da denúncia e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 14/03/2019

[1] Texto integral: https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=TAD/PG(2015)9/FINAL&docLanguage=En.

[2] Para mais informações, consultar: http://www.oecd.org/tad/xcred/arrangement.htm.

[3] O texto integral da recomendação do Provedor de Justiça está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/99655.

[4] Ferramenta 6 «Planeamento e validação de iniciativas» da caixa de ferramentas «Legislar Melhor» da Comissão (https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_en).

[5] Ferramentas 9 «Quando é necessária uma avaliação de impacto?», 19 «Identificação/análise dos impactos» e 28 «Direitos fundamentais e direitos humanos» (https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_en).

[6] Para mais informações sobre a forma como a Comissão planeia e propõe legislação, consultar: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law_pt.

[7] Documento de trabalho dos serviços da Comissão – Orientações operacionais sobre a tomada em consideração dos direitos fundamentais nas avaliações de impacto da Comissão, SEC(2011) 567 final de 6.5.2011.