Achtergrond van de klacht

1. Deze zaak betreft het besluit van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA) om de aanvraag van een maatschappelijke organisatie voor lidmaatschap van een van de adviesorganen van het Bureau af te wijzen.

2. Klager is een Roemeense vereniging. Het verklaarde doel is om christelijke gezinswaarden en moraliteit te bevorderen.

3. Begin 2010 heeft klager het lidmaatschap van het platform voor de grondrechten (het "platform") aangevraagd. Het platform is een netwerk voor samenwerking en informatie-uitwisseling dat is opgericht overeenkomstig artikel 10 van Verordening (EG) nr. 168/2007 tot oprichting van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (de "FRA-verordening")[1]. Het platform heeft tot doel het maatschappelijk middenveld te betrekken bij FRA-activiteiten en te zorgen voor samenwerking tussen het Agentschap en relevante belanghebbenden. Deelname aan het platform staat open voor alle belanghebbenden. Het FRA heeft echter een reeks criteria en minimumvereisten vastgesteld waaraan aanvragers van lidmaatschap van het platform moeten voldoen.

4. Op 13 april 2010 nam het FRA contact op met klager en vroeg om aanvullende informatie met betrekking tot bepaalde verklaringen die op de website van klager waren gepubliceerd. Het FRA verwees met name naar de volgende verklaring: "zogenaamde alternatieven, 'families' bestaande uit personen van hetzelfde geslacht, zijn niets anders dan uitingen van menselijke degeneratie"(hierna de 'verklaring' genoemd). Het FRA achtte deze verklaring onverenigbaar met het voeren van een dialoog over de grondrechten, zoals vereist door de FRA-verordening. Na een briefwisseling en telefoongesprekken met het FRA maakte klager duidelijk dat hij niet voornemens was de verklaring in te trekken.

5. Op 2 juni 2010 heeft het FRA de aanvraag van klager afgewezen. In zijn brief benadrukte het FRA dat de ontwerpgedragscode voor de deelnemers aan het platform vereist dat alle deelnemers zich onthouden van gedragingen die in strijd zijn met de in het Handvest van de grondrechten van de EU erkende grondrechten en/of een "gestructureerde en vruchtbare dialoog" binnen het platform in gevaar brengen. Het FRA voerde aan dat het kwalificeren van de seksuele geaardheid van andere personen als een uitdrukking van "menselijke degeneratie" geen aanvaardbare basis is voor "het creëren van een gestructureerde en vruchtbare dialoog" en dat "houdingen zoals de tekst op de website van de klager gemakkelijk kunnen leiden tot haatzaaiende uitlatingen". Het FRA wees erop dat klager opnieuw lidmaatschap van het platform kon aanvragen, mits hij aan de relevante criteria voldeed.

6. Op 11 juni 2010 heeft klager het FRA verzocht zijn besluit, dat hij discriminerend en onjuist achtte, te herzien. Klager herhaalde zijn weigering om de verklaring van zijn website te verwijderen, aangezien hij het onaanvaardbaar achtte dat hij verplicht was afstand te doen van zijn vrijheid van meningsuiting en godsdienst in ruil voor lidmaatschap van het platform. Zij heeft het FRA ook verzocht haar in kennis te stellen van alle mogelijke rechtsmiddelen tegen de beslissing van het FRA of, subsidiair, haar brief als een beroep te beschouwen.

7. Op 26 juli 2010 heeft het FRA klager meegedeeld dat het het recht had een klacht in te dienen bij de Europese Ombudsman.

8. Op 3 november 2011 heeft het FRA de "Gedragscode voor de deelnemers aan het platform voor de grondrechten" aangenomen. De code beschrijft de criteria voor deelname aan het platform en de regels waaraan deelnemers zich moeten houden.

9. Op 8 maart 2012 wendde klager zich tot de Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

10. De klager diende de volgende beweringen en argumenten in.

Bewering

Het besluit van het FRA om het verzoek van klager om lidmaatschap van het platform af te wijzen, is willekeurig, ongerechtvaardigd en discriminerend.

Vorderingen

(1) Het FRA moet zijn besluit om de aanvraag van de klager voor lidmaatschap van het platform af te wijzen, heroverwegen.

(2) Het FRA moet zich publiekelijk verontschuldigen bij de klager.

Het onderzoek

11. Op 28 maart 2012 heeft de Ombudsman het FRA verzocht een advies uit te brengen over de beweringen en vorderingen van klager. Het advies van het FRA werd aan klager toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die het op 16 augustus 2012 heeft verzonden.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

12. In zijn opmerkingen verzocht klager om toegang tot alle interne documenten van het FRA met betrekking tot de afwijzing van zijn verzoek om lidmaatschap van het platform.

13. De Ombudsman wijst erop dat artikel 2, lid 4, van het Statuut van de Ombudsman vereist dat klachten bij haar worden voorafgegaan door passende administratieve stappen bij de betrokken instelling. In zaken betreffende de toegang tot documenten betekent deze voorwaarde ook dat klagers de administratieve procedures van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [2] moeten uitputten. Daartoe moet een aanvrager eerst een verzoek om toegang tot de betrokken instelling indienen. Indien de verzoeker van mening is dat zijn verzoek niet op bevredigende wijze is behandeld, kan hij een confirmatief verzoek indienen. Aangezien het erop lijkt dat klager nog geen gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheden, kan de Ombudsman geen kennis nemen van dit aspect van de klacht.

14. In zijn opmerkingen voerde klager ook aan dat hij het slachtoffer was geweest van discriminatie, aangezien het FRA verenigingen van het platform heeft toegelaten die uitdrukkingen hebben gebruikt die vergelijkbaar zijn met de verklaring. Niets wijst erop dat klager dit argument tot op heden onder de aandacht van het FRA heeft gebracht. Eens te meer kan de Ombudsman derhalve geen kennis nemen van dit aspect van de klacht. De Ombudsman acht het echter nuttig hieraan toe te voegen dat zelfs indien de verklaring van klager juist zou blijken te zijn, dit alleen maar zou betekenen dat de besluiten om die verenigingen toe te laten in twijfel zouden kunnen worden getrokken. Daaruit volgt niet noodzakelijkerwijs dat het besluit ten aanzien van klager onjuist was.

A. Bewering dat het besluit van het FRA willekeurig, ongerechtvaardigd en discriminerend was en daarmee verband houdende beweringen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

15. Tot staving van zijn bewering voerde de klager de volgende argumenten aan:

i) De verklaring is verkeerd geïnterpreteerd door het FRA, dat er geen rekening mee heeft gehouden in zijn bredere context [3];

ii) De verklaring geeft het bijbelse begrip van homoseksualiteit weer en vormt derhalve een uitoefening van het recht op vrijheid van godsdienst en meningsuiting, zoals verduidelijkt in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens [4];

iii) De verklaring kan niet worden weergegeven als resulterend in "haatzaaiende uitlatingen", die niet worden erkend in de rechtsorde van de EU en in elk geval moeten worden verzoend met het recht op vrijheid van meningsuiting en godsdienst;

iv) Het recht op het huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht is niet erkend in wetgeving op EU-niveau of in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens;

v) Gezins- en huwelijksaangelegenheden vallen onder de nationale bevoegdheden en niet onder de bevoegdheden van de EU, en daarom heeft het FRA niet het recht om hierover een standpunt in te nemen.

16. In zijn advies legde het FRA uit dat de selectie van de leden van het platform plaatsvond in overeenstemming met de FRA-verordening, die vereist dat het platform een "mechanisme voor de uitwisseling van informatie en het bundelen van kennis " is dat zorgt voor"nauwe samenwerking tussen het Agentschap en relevante belanghebbenden" die "geïnteresseerd en gekwalificeerd [zijn] om deel te nemen" aan een vruchtbare dialoog over de grondrechten.

17. Meer in het bijzonder wees het FRA erop dat in de oproep tot deelname aan het platform een reeks basiscriteria voor deelname werd vastgesteld om te zorgen voor gestructureerde en efficiënte werkzaamheden. Een van deze criteria vereiste uitdrukkelijk dat aanvragers "zich onvoorwaardelijk inzetten voor de eerbiediging van de grondrechten en zich inzetten voor hun bevordering, bescherming en bevordering". Het FRA heeft de aanvraag van de klager behandeld volgens een vooraf vastgestelde procedure die op dezelfde wijze op alle aanvragers is toegepast. Het FRA benadrukte dat het bij de uitvoering van zijn verantwoordelijkheden op dit gebied over een beoordelingsmarge beschikt.

18. Het FRA was van mening dat het beschrijven van de seksuele geaardheid van andere mensen als een uitdrukking van "menselijke degeneratie" (i) de vaste toezegging van de klager om een vruchtbare dialoog aan te gaan met alle andere deelnemers aan het platform in twijfel trok, en (ii) het risico liep de waardigheid van verschillende van hen te schenden. Het FRA wees er met name op dat als een van de deelnemers in de beginfase van een dialoog de standpunten, overtuigingen, oriëntaties of praktijken van een andere deelnemer kwalificeert als een uitdrukking van "menselijke degeneratie", er een reëel risico bestaat dat de discussie zal verslechteren en zal leiden tot schending van de waardigheid en de grondrechten van sommige deelnemers en dat er geen nuttig resultaat kan worden bereikt.

19. Het FRA voerde ook aan dat het besluit om de aanvraag van klager af te wijzen niet discriminerend was en met name geen poging deed om organisaties uit te sluiten die standpunten naar voren brachten die verschilden van die welke door het Bureau werden onderschreven. Hij benadrukte dat de standpunten van de leden van het platform uiteraard kunnen afwijken en afwijken van die welke officieel door het Agentschap zijn geuit. Het FRA benadrukte ook dat verschillende organisaties met een expliciet christelijke achtergrond deelname aan het platform hebben aangevraagd en als lid zijn toegelaten. In het geval van klager was de afwijzing niet gebaseerd op het feit dat klager een bepaalde politieke overtuiging of religieuze overtuiging had, maar uitsluitend op de overweging dat de verklaring de geloofwaardigheid van verzoekers bewering dat hij geïnteresseerd was in een vruchtbare dialoog ernstig ondermijnde.

20. Wat het eerste ondersteunende argument van klager betreft, ontkende het FRA dat het de verklaring verkeerd had begrepen. Het gaf toe dat de verklaring niet expliciet verwijst naar de seksuele geaardheid van mensen, maar alleen naar "gezinnen bestaande uit personen van hetzelfde geslacht". Volgens het FRA kwam het beschrijven van een bepaalde vorm van familie als een "uitdrukking van menselijke degeneratie"er echter op neer dat de individuen die deze families vormen als even gedegenereerd werden beschouwd.

21. Wat het tweede ondersteunende argument van klager betreft, wees het FRA erop dat het feit dat de verklaring werd afgelegd op basis van een religieuze overtuiging de mogelijke gevolgen ervan voor de werking van het platform niet veranderde.

22. Het FRA ontkende ook dat het de verklaring van klager had voorgesteld als haatzaaiende uitlatingen (het derde ondersteunende argument). In plaats daarvan had zij gewezen op het risico dat bepaalde houdingen zouden kunnen leiden tot haatzaaiende uitlatingen tijdens de besprekingen van het platform, waar openhartige en confronterende uitwisselingen tussen de deelnemers zouden kunnen plaatsvinden.

23. Wat het vierde ondersteunende argument van klager betreft, benadrukte het FRA dat het nooit het bestaan van een recht op huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht heeft beweerd en herhaalde het dat zijn beslissingen over aanvragen gebaseerd zijn op een beoordeling van het potentieel van de aanvrager om bij te dragen aan een gestructureerde en vruchtbare dialoog met de andere leden van het platform.

24. Ten slotte benadrukte het FRA dat het bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid bij de beoordeling van de geschiktheid van een aanvrager voor deelname aan het platform ten volle rekening mag houden met de standpunten van de aanvrager, ongeacht of deze betrekking hebben op aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de EU vallen.

25. In zijn opmerkingen benadrukte klager dat het FRA erkende dat zijn besluit niet was gebaseerd op de standpunten van klager over homoseksualiteit, maar op de formulering van de verklaring waarin die standpunten tot uitdrukking kwamen. Zo bleek dat het besluit van het FRA volledig was gebaseerd op de zeventien woorden waaruit de verklaring was samengesteld. Klager voerde aan dat zijn standpunt eerlijker had moeten worden beoordeeld, op basis van zijn correspondentie met het FRA, waarin hij zijn inzet voor een vruchtbare dialoog bevestigde [5].

26. Klager beweerde ten slotte dat het besluit van het FRA leidde tot een discriminerende behandeling op grond van religieuze overtuiging. Volgens klager werd dit bevestigd door i) opmerkingen van een FRA-medewerker tijdens de vergadering van het platform van 14 april 2011, toen de zaak van klager werd besproken, en ii) het feit dat andere ngo's tot het platform werden toegelaten ondanks het feit dat zij hun ideeën openbaar hadden gemaakt op een manier die ook als onverenigbaar met het voeren van een vruchtbare dialoog binnen het platform kon worden beschouwd. De klager heeft in zijn opmerkingen een aantal verklaringen van leden van het platform opgenomen die hij gelijkwaardig achtte aan de verklaring die hij op zijn website had gepubliceerd.

Beoordeling door de Ombudsman

27. De Ombudsman merkt op dat de FRA-verordening voorziet in de oprichting van het platform met het oog op de totstandbrenging van een gestructureerde en vruchtbare dialoog en nauwe samenwerking met alle relevante belanghebbenden [6]. Overeenkomstig artikel 10 van de FRA-verordening bestaat het platform uit "niet-gouvernementele organisaties die zich bezighouden met mensenrechten, vakbonden en werkgeversorganisaties, relevante sociale en beroepsorganisaties, kerken, religieuze, levensbeschouwelijke en niet-confessionele organisaties, universiteiten en andere gekwalificeerde deskundigen van Europese en internationale organen en organisaties". Hieruit volgt dat de Uniewetgever bij de oprichting van het platform ernaar heeft gestreefd de verschillende belangen, ideeën en overtuigingen zo breed mogelijk te vertegenwoordigen en tegelijkertijd de voorwaarden te scheppen voor een gestructureerde en vruchtbare dialoog.

28. Bij de beoordeling van aanvragen voor lidmaatschap van het platform beschikt het FRA over een ruime beoordelingsmarge. Het is niet de taak van de Ombudsman om haar beoordeling van het verzoek van klager in de plaats te stellen van die van het FRA. In plaats daarvan is het de taak van de Ombudsman om na te gaan of het FRA bij de uitvoering van de selectieprocedure rechtmatig heeft gehandeld, in overeenstemming met de beginselen van behoorlijk bestuur, en geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt [7].

29. De Ombudsman merkt op dat het besluit van het FRA om klager niet toe te laten gebaseerd was op de opname van de verklaring op de website van klager. Het FRA voerde aan dat i) het beschrijven van de seksuele geaardheid van andere personen als een uitdrukking van "menselijke degeneratie" geen aanvaardbare basis is voor "het creëren van een gestructureerde en vruchtbare dialoog" en ii) "houdingen zoals de tekst op de website van de klager gemakkelijk kunnen leiden tot haatzaaiende uitlatingen". In zijn klacht heeft klager het besluit van het FRA aangevochten op basis van de in punt 15 hierboven uiteengezette ondersteunende argumenten.

30. Wat het eerste ondersteunende argument van klager betreft, is het juist dat de door het FRA in zijn besluit geciteerde verklaring deel uitmaakte van een langere tekst. De Ombudsman is er echter niet van overtuigd dat, ook al houdt men rekening met deze achtergrond, het FRA de verklaring verkeerd heeft geïnterpreteerd. In feite trekt de rest van de tekst de verklaring niet in of kwalificeert deze niet. De Ombudsman is van mening dat het standpunt van het FRA dat de verklaring de door het platform beoogde dialoog in gevaar zou kunnen brengen, aannemelijk is. Het klopt dat klager heeft aangevoerd dat hij in zijn correspondentie met het FRA herhaaldelijk zijn verbintenis tot een vruchtbare dialoog heeft bevestigd. De Ombudsman wijst er echter op dat klager heeft geweigerd de verklaring in te trekken of te wijzigen. Gezien de inhoud van de verklaring is de Ombudsman van mening dat het FRA geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te besluiten klager niet toe te laten tot het platform op basis van de verklaring.

31. Wat het tweede ondersteunende argument van klager betreft, merkt de Ombudsman op dat het besluit van het FRA was gebaseerd op de impact die de verklaring zou kunnen hebben op de "vruchtbare dialoog" die het platform beoogt. Het FRA heeft echter niet getwijfeld aan het recht van klager op vrijheid van godsdienst en meningsuiting en heeft met name geen standpunt ingenomen over de inhoud van de overtuigingen van klager. Het is juist dat klager in de loop van het onderzoek ook heeft aangevoerd dat de houding van een personeelslid van het FRA tijdens een bijeenkomst van het platform van 14 april 2011 een discriminerende houding ten opzichte van de standpunten van het FRA aantoonde. In dit verband moet echter worden opgemerkt dat de door klager genoemde bijeenkomst bijna een jaar na de afwijzing van de aanvraag van klager plaatsvond en dat klager geen argumenten naar voren heeft gebracht om aan te tonen hoe de opmerkingen die tijdens die bijeenkomst werden gemaakt, indien ze inderdaad werden gemaakt, het besluit van het FRA hadden kunnen beïnvloeden.

32. Wat het derde ondersteunende argument van klager betreft, merkt de Ombudsman op dat het FRA de verklaring van klager niet kwalificeerde als "haatzaaiende uitlatingen", maar er in plaats daarvan op wees dat "standpunten zoals de tekst op de website van klager gemakkelijk kunnen leiden tot haatzaaiende uitlatingen"tijdens de besprekingen van het platform. Het feit dat er in het EU-recht geen definitie van "haatzaaiende uitlatingen" lijkt te bestaan, kan dus niet afdoen aan het besluit van het FRA, dat, zoals hierboven gezien, is gebaseerd op het voornemen van het Bureau om een "vruchtbare dialoog" te waarborgen.

33. Wat ten slotte de vierde en vijfde ondersteunende argumenten van klager betreft, namelijk het ontbreken van i) erkenning van het recht op het huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht en ii) bevoegdheid van de EU op het gebied van huwelijk en gezin, is de Ombudsman van mening dat geen van deze argumenten afbreuk kan doen aan de geldigheid van het standpunt van het FRA dat de verklaring de door het platform beoogde dialoog in gevaar zou kunnen brengen.

34. In het licht van bovenstaande overwegingen concludeert de Ombudsman dat de bewering van klager niet kan worden gestaafd. Bijgevolg kunnen haar vorderingen evenmin slagen.

B. Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusie:

Er is geen sprake van wanbeheer.

Klager en het FRA zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O’Reilly

Gedaan te Straatsburg op 2 april 2014

---

[1] Verordening (EG) nr. 168/2007 van de Raad van 15 februari 2007 tot oprichting van een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (PB L 53, blz. 1).

[2] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[3] In zijn geheel luidt de relevante passage van de website als volgt: "Het gezin bestaande uit één man en één vrouw vormt de meest geschikte omgeving voor de psychologische ontwikkeling van kinderen. De zogenaamde alternatieven, 'families' bestaande uit personen van hetzelfde geslacht, zijn niets anders dan uitingen van menselijke degeneratie. Ze kunnen niet bijdragen aan sociale ontwikkeling en hun negatieve impact op kinderen is aanzienlijk. In dit verband steunt [klager] wetgevingsinitiatieven ter bescherming van het huwelijk, het gezin en de normale ontwikkeling en opvoeding van kinderen. Het project 'Hoop en genezing voor homoseksuelen' van [klager] biedt informatie over het controversiële onderwerp homoseksualiteit en 'alternatieven' aan de echte familie. Volgens de huidige wetenschappelijke informatie zijn de belangrijkste ideeën dat homoseksualiteit niet aangeboren is, maar kan worden veranderd (een homoseksueel kan heteroseksueel worden). Het project ´s site bevat secties met betrekking tot wetenschappelijk onderzoek, de samenleving en persoonlijke getuigenissen van voormalige homoseksuelen".

[4] De klager citeerde het arrest van 30 juni 2009 in zaak Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) tegen Zwitserland (n.2), verzoekschrift nr. 32772/02.

[5] In zijn brief van 11 juni 2010 met het verzoek om herziening van het besluit van het FRA tot afwijzing van zijn aanvraag verklaarde klager: “Net als het FRA gelooft [klager] in mensenrechten en waardigheid voor iedereen, in diversiteit en wederzijds respect. Wij geloven in een beschaafde dialoog en een robuust debat over kwesties met een grote maatschappelijke impact en groot belang.”

[6] Overweging 19 van de FRA-verordening.

[7] Besluit van de Europese Ombudsman tot afsluiting van haar onderzoek naar klacht 1966/2011/(EIS)LP tegen de Europese Bankautoriteit van 7 november 2013, punt 21 e.v.