Geachte collega's,

Het is geweldig om hier te zijn. Allereerst wil ik mijn oprechte dank uitspreken voor deze uitnodiging aan Emer Finnegan, de directeur-generaal van de Juridische Dienst van de Raad, en aan Preben Aamann, directeur-generaal Communicatie en Informatie.

In de komende twintig minuten zal ik als Europese ombudsvrouw graag mijn gedachten en perspectief delen over de belangrijkste onderwerpen van het seminar en over de meer specifieke kwestie, namelijk toegang tot documenten. Daarna zal ik graag uw vragen beantwoorden.

Maar voordat ik dat doe, wil ik graag wijzen op het belang van dit soort gebeurtenissen om onder ons te discussiëren en na te denken over het bevorderen van goed bestuur. Dit seminar weerspiegelt niet alleen een intern engagement om de behandeling van verzoeken om toegang te verfijnen, maar ook een bredere bereidheid van de EU-instellingen om onze administratieve procedures voortdurend te verbeteren ten behoeve van de burgers.

Zo'n reflex voor zelfverbetering resoneert in een steeds chaotischere en onzekere wereld, een wereld waarin veel mensen zich ongehoord of niet vertegenwoordigd voelen. Hieruit blijkt onze inzet dat de Europese overheidsinstellingen zich blijven inzetten voor de verbetering van het leven van de burgers en de bescherming van hun grondrechten, in dit geval de toegang van het publiek tot documenten.

Verbeteringen in de omgang met documenten en het verstrekken van informatie spelen een bijzonder waardevolle rol bij het winnen en behouden van het vertrouwen van de burger in een democratische samenleving.

Democratie hangt immers af van de voortdurende instemming van de geregeerden, en die instemming vereist informatie en een duidelijk begrip van de wijze waarop beslissingen worden genomen.

We kunnen niet van burgers verwachten dat ze de acties van hun openbare instellingen accepteren zonder te weten te komen wat die instellingen van plan zijn en waarom hun mening niet werd gevraagd of overwogen. Simpel gezegd, wanneer belangrijke beslissingen worden genomen, willen mensen weten wie er aan tafel zat, welk bewijs in aanmerking werd genomen en namens wie .

Voor het grootste deel ben ik van mening dat de EU-instellingen goed werk leveren door de burgers informatie te verstrekken. Maar we weten allemaal - en zoals uit eerdere onderzoeken van mijn bureau blijkt - dat het huidige systeem dat in 2001 werd geformaliseerd met de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 1049 nog steeds verre van perfect is.

Er zijn gaten en groeiende scheuren die meer dan zichtbaar zijn en de stabiliteit van de hele transparantiestructuur kunnen beïnvloeden. En een van de meest zichtbare zwakke punten in de algehele stabiliteit van het 1049-kader is zonder twijfel de uitdaging waarmee bijna alle IBOA’s worden geconfronteerd — natuurlijk sommige meer dan andere — als het gaat om het delen van informatie en het tijdig beantwoorden van verzoeken van burgers.

Vijfentwintig jaar geleden werd de verordening ontworpen voor een wereld van papieren sporen, fysieke archieven en analoge processen. Vijfentwintig jaar later opereren we in een tijdperk waarin digitale systemen bijna volledig ons dagelijks leven en werk domineren, waar onderhandelingen kunnen plaatsvinden via sms-berichten, waar governance in toenemende mate afhankelijk is van gegevensstromen die geen traditioneel papieren spoor achterlaten en waar beslissingen zelfs door algoritmen kunnen worden genomen.

De werking van het EU-bestuur is fundamenteel en onomkeerbaar veranderd. Niemand keert terug naar een papieren wereld.

Digitale en AI-ondersteunde instrumenten hebben de manier waarop beslissingen worden genomen veranderd, terwijl informatiegovernance is verschoven van uitsluitend door instellingen worden gecontroleerd naar een steeds grotere betrokkenheid van het bedrijfsleven en externe belanghebbenden.

De vraag die we onszelf moeten stellen is: kan een transparantiekader dat 25 jaar geleden is opgezet, nog steeds zorgen voor verantwoordingsplicht in ons nieuwe digitale en AI-gecentreerde tijdperk?

In de loop der jaren hebben het Hof van Justitie van de EU en de Europese Ombudsman een aanzienlijke hoeveelheid jurisprudentie en "ombudsprudentie" ontwikkeld, namelijk het aanpakken van nieuwe juridische en feitelijke uitdagingen die de digitalisering met zich meebrengt bij de uitoefening van het grondrecht op toegang van het publiek.

Van de uitgebreide interpretatie van wat een "document" is tot de zich ontwikkelende grenzen van de uitzonderingen ervan , hebben de arresten van het Hof en de aanbevelingen en suggesties voor verbetering van mijn Bureau getracht een predigitaal kader aan te passen aan de realiteit van vandaag .

Nergens is deze aanpassing echter omstredener of consequenter gebleken dan bij de herbeoordeling van het concept zelf van een "document", een term die ooit als vanzelfsprekend werd beschouwd, maar nu de kern vormt van enkele van de belangrijkste debatten in het transparantierecht van de EU.

En dat is precies waar ik vandaag op zal focussen: hoe dit sleutelconcept, eenmaal zo eenvoudig, een slagveld is geworden voor het bepalen van de reikwijdte en doeltreffendheid van het recht op toegang in het digitale tijdperk.

In de verordening wordt een document gedefinieerd in termen die bewust zijn gekozen om veranderingen te overleven: elke inhoud – ongeacht de drager, het papier, de elektronische drager, het geluid, het beeld – betreffende een aangelegenheid die verband houdt met het beleid, de activiteiten en de besluiten die onder de verantwoordelijkheid van de instelling vallen.

Vijfentwintig jaar later ziet die keuze er bijna profetisch uit. De definitie hoeft niet te worden herschreven. Wat veranderd is, is alles eromheen: hoe instellingen communiceren, hoe ze opslaan wat ze weten en, in toenemende mate tegenwoordig, wie – of wat – hun beslissingen opstelt.

Dus, wat telt als een document wanneer de communicatie zelf digitaal is gegaan? Wat betekent toegang als een beslissing deels door een machine is vormgegeven? En er duikt nog een vraag op: hoe kunnen we ervoor zorgen dat EU-activiteiten – of het nu gaat om wetgeving, beleid of puur administratieve activiteiten – niet buiten de documenten en daarmee verband houdende waarborgen worden uitgevoerd en dus aan verantwoordingsplicht ontsnappen?

Begin met het eenvoudigste geval: een e-mail of een sms. Het principe dat we consequent moeten toepassen is dat de inhoud beslist, niet het medium. Maar om dat principe toe te passen, moeten we eerst vier verschillende maar essentiële concepten in gedachten houden.

Laat me duidelijk zijn. Inhoud, registratie, bewaring en toegang tot een document zijn vier verschillende concepten, hoewel intrinsiek met elkaar verbonden.

Inhoud is wat er daadwerkelijk wordt geschreven (hoewel men het werkwoord “schrijven” definieert – met de hand, typen op een toetsenbord, dicteren van een spraakbericht). Het is de substantie zelf, en het bestaat op het moment dat het wordt gecreëerd, onafhankelijk van alles wat een instelling er later mee besluit te doen. Of die inhoud als een "document" wordt beschouwd, hangt af van het voorwerp ervan – en dit is een juridische vraag. Dat wil zeggen dat het bestaan van de inhoud niet afhangt van een administratieve keuze, zoals de vraag of iemand heeft besloten de inhoud formeel te registreren, deze ergens op een „privélocatie” heeft bewaard of vervolgens heeft verwijderd.

Registratie is de interne handeling van een instelling om die inhoud in haar registratiesystemen in te dienen – een gevolg van de erkenning dat de inhoud als document kan worden aangemerkt, maar nooit een voorwaarde voor het bestaan van een document.

Bewaring is de follow-up, afzonderlijke, praktische vraag hoe lang die inhoud, wanneer er geen besluit is om deze als document te registreren, beschikbaar wordt gehouden: Dagen, jaren of helemaal niet.

Ten slotte is toegang de institutionele keuze om het document al dan niet geheel of gedeeltelijk openbaar te maken.

Vier verschillende concepten; Vier verschillende potentiële faalpunten.

Dit klinkt in theorie misschien voor de hand liggend. In de praktijk is het geval na geval aangevochten. Institutionele registratie en registratie zijn een echte uitdaging geworden voor het transparantiekader van de EU.

Veel van wat ik kort zal beschrijven, gaat in de grond over instellingen die de afwezigheid van één element – meestal registratie – behandelen alsof het de andere drie heeft gewist. Het lijkt erop dat een document een document is, niet vanwege de inhoud ervan, maar vanwege de loutere handeling van iemand die besluit het te registreren.

De voorbeelden.

Een journalist vroeg om sms-berichten tussen de voorzitter van de Commissie en een farmaceutische CEO op het hoogtepunt van een vaccinonderhandelingen die de hele wereld in de gaten hield. In de daaropvolgende zoekopdracht werd alleen gezocht naar wat al was geregistreerd, d.w.z. dat de zoekopdracht niet was bedoeld om te vinden wat er werd gevraagd te vinden. My Office constateerde wanbeheer en die zaak bereikte uiteindelijk het Gerecht, dat bevestigde dat de instellingen het recht op toegang tot documenten waarover zij beschikken, niet van elke grond kunnen ontnemen door de documenten betreffende hun activiteiten niet te registreren.

Reeds dit jaar opende mijn bureau een onderzoek naar een sms-bericht van een staatshoofd aan de voorzitter van de Commissie over handelsbesprekingen – een zaak die de kwestie van verdwijnende berichten, cyberbeveiligingsbeleid en registratie in één keer raakt.

Wanneer instellingen registratie beschouwen als een voorwaarde voor de definitie en dus het bestaan van een document, lopen zij het risico – althans als het gaat om sms-berichten – grijze verantwoordingszones te creëren waar kritieke beslissingen geen spoor achter kunnen laten.

Dit alles heeft niets te maken met wantrouwen jegens instellingen en de invoering van moderne digitale instrumenten. Verdwijnende berichten op smartphones bestaan om echte redenen – cyberbeveiliging en de bescherming van ambtenaren die vandaag de dag echte doelwitten zijn. Mijn bureau heeft altijd benadrukt dat transparantie en veiligheid geen tegenpolen zijn. Maar de redenering kan niet de andere kant op lopen: een instelling kan een beveiligingsarchitectuur in de eerste plaats niet rustig laten beslissen wat een document is. Als de inhoud relevant is voor een EU-beleid en -activiteit of het besluitvormingsproces, moet deze lang genoeg overleven om te kunnen worden beoordeeld, ongeacht het kanaal waarlangs deze is doorgereisd.

Dit is in wezen een vraag over verantwoordingsplicht – en over hoe we de overgang van een analoge naar een digitale administratie en verder beheren. Een administratie die moderne instrumenten omarmt, kan op geen enkele manier minder verantwoordelijk worden. De transitie moet principieel zijn.

Retentie is precies waar deze beginselen concreter worden. Het bewaren van relevante inhoud – gecreëerd en uitgewisseld in iemands officiële hoedanigheid – gedurende een redelijke periode is geen bureaucratische voorzichtigheid. Het is wat traceerbaarheid mogelijk maakt, wat een goede registratie mogelijk maakt, wat het gedrag van een instelling voorspelbaar maakt in plaats van willekeurig, en wat echt toezicht mogelijk maakt, hetzij door dit Bureau, door het Hof van Justitie of door het publiek zelf. Zonder dit kan geen van deze dingen functioneren, hoe goed opgesteld of uitgerust de rest van het kader ook is.

En er is één punt waarop ik stellig van mening ben dat we geen compromissen kunnen sluiten. Zodra een document of een stuk inhoud is opgevraagd of het toegangsbesluit is aangevochten, moet het automatisch worden bewaard, ongeacht wat de instelling uiteindelijk besluit over de vraag of het openbaar moet worden gemaakt. Pas dan kan de kwestie van de toegang tot een dergelijk document worden besproken, aangevochten, herzien. Wat nooit mag gebeuren, is dat dat document gewoon ophoudt te bestaan terwijl het debat, de herziening aan de gang is.

Het kan geen goed bestuur zijn als we eindigen met verantwoordingsvrije zones – wanneer niets door ontwerp of per ongeluk lang genoeg overleeft om te worden gecontroleerd. Een administratie die haar eigen gedrag onherkenbaar kan maken, door de timing van haar eigen registratie- of retentie-instellingen, is in geen enkele betekenisvolle zin verantwoordelijk.

En omdat we ons richten op de impact van technologie, moet ik ook uw aandacht vestigen op een andere vraag, die we nog maar net onder ogen zien: wat gebeurt er met de toegang wanneer een besluit, een ontwerp of een samenvatting is opgesteld met behulp van AI?

Hier zijn de gaten het grootst. De verordening is aangenomen in de veronderstelling dat de "documenten" die binnen het toepassingsgebied ervan vallen, door mensen zijn gegenereerd. Dat is niet meer helemaal het geval. AI-ondersteunde besluitvorming – bijvoorbeeld geautomatiseerde visumverwerking of algoritmische regelgevingsinstrumenten – kan helemaal geen opvraagbaar “document” genereren.

Wanneer algoritmen helpen bij het opstellen van wetten of het nemen van regelgevende beslissingen, bestaat er soms geen 'document' om te vragen. En aangezien de jurisprudentie van het Hof bevestigt dat databankuittreksels alleen als documenten gelden wanneer er sprake is van voorgeprogrammeerde zoekopdrachten, kunnen AI-outputs die geen vaste registratie achterlaten, volledig buiten het toepassingsgebied van de verordening vallen.

Mijn kantoor heeft hierover nog geen specifieke klacht ontvangen. Maar we hebben er niet op gewacht. In ons onderzoek naar de manier waarop de Commissie besluit om artificiële intelligentie te gebruiken, concludeerden we dat transparantie en publieke participatie geen bijzaak mogen zijn die op AI-systemen is vastgeschroefd – ze moeten vanaf het begin worden ontworpen.

Instellingen moeten weten en kunnen uitleggen waarom een AI-instrument de output heeft geproduceerd die het heeft geleverd. Personeel moet worden opgeleid om AI-suggesties in twijfel te trekken, niet alleen om ze te bevestigen. En wanneer AI heeft geholpen bij een beslissing of een antwoord, moet het publiek worden verteld – niet begraven in een voetnoot, maar duidelijk worden gesteld: onderzoek, redactie, of iets anders.

Dit is duidelijk werk in uitvoering, maar het is belangrijk om bewust te zijn.

Tot nu toe ging alles over goed reageren als iemand erom vraagt.

Maar een andere prominente oplossing voor het probleem van de werklast en middelen als het gaat om de toegang tot documenten is het tweede belangrijke onderwerp van vandaag: proactieve transparantie.

De afgelopen jaren hebben we de beleidsvorming van de EU zien uitbreiden naar een verscheidenheid aan nieuwe gebieden of naar oude gebieden op nieuwe manieren: defensie, het internationale handelskader, energie- en voedselzekerheid, digitale soevereiniteit, alle gebieden waar mensen veel om geven en waarop ze inspraak willen hebben. Het resultaat was – en zal blijven – een toename van de vraag naar informatie.

Ik erken dat, net als bij AI - dat wil zeggen een betere toegankelijkheid - ook dit uw werk heeft bemoeilijkt. Maar het is belangrijk om het grotere geheel niet uit het oog te verliezen. Wat wij als EU-instellingen doen, is van vitaal belang voor de handhaving van de rechten van de burgers en het democratische leven van onze Unie.

In deze omstandigheden kan zwaar investeren in een cultuur van proactieve transparantie de instellingen niet alleen opener en verantwoordelijker maken in de ogen van de burgers, maar ook helpen de administratieve lasten van de behandeling van toegangsverzoeken te verminderen.

Het is belangrijk dat de instellingen, organen en instanties van de EU anticiperen op terugkerende of te verwachten verzoeken. Wanneer een instelling bijvoorbeeld regelmatig verzoeken om dezelfde soorten documenten ontvangt, moet zij de mogelijkheid overwegen om deze proactief te publiceren in plaats van individuele verzoeken herhaaldelijk te verwerken.

Ik ben blij te kunnen zeggen dat we op dit gebied in de loop der jaren echte vooruitgang hebben gezien, met name in de Commissie en in de Raad.

Maar naast de positieve punten hebben we ook enkele raadselachtige gevallen gezien waarin meer transparantie, en misschien meer proactieve transparantie, gerechtvaardigd was, maar niet werd geboden.

Zo heeft mijn bureau een onderzoek behandeld waarbij de Commissie weigerde toegang te verlenen tot verschillende documenten met betrekking tot de evaluatie van de nationale plannen van twee lidstaten in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Zij voerde aan dat openbaarmaking het financiële, monetaire of economische beleid van niet alleen de EU, maar ook van de betrokken lidstaten zou kunnen ondermijnen. Toen zij echter door de Commissie werden geraadpleegd, hadden de twee landen geen enkel risico vastgesteld. Daarnaast verstrekten zij de klager later documenten over hun plannen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit in antwoord op nationale verzoeken om toegang.

Meer recentelijk hadden we een zaak waarin de Commissie weigerde gevolg te geven aan onze aanbeveling voor de mogelijke openbaarmaking van een verslag van een zeer groot socialemediaplatform over de naleving van de digitale regels van de EU. Er waren verschillende problemen met de manier waarop dit verzoek om toegang werd behandeld, maar wat interessant is om op te merken in het kader van deze discussie is dat het platform in kwestie het verslag openbaar had gemaakt, zij het met redactionele wijzigingen, tegen de tijd dat we onze aanbeveling uitbrachten.

Ik erken dat verschillende instellingen of organisaties uiteenlopende meningen kunnen hebben over openbaarmaking, maar dit soort inconsistenties zou een herziening van de huidige transparantiepraktijken moeten rechtvaardigen.

Het is bijvoorbeeld moeilijk voor burgers om te begrijpen waarom documenten die al elders zijn gepubliceerd, niet door de EU-instellingen openbaar worden gemaakt, of dat nu proactief is of naar aanleiding van een verzoek om toegang.

En dit vereist niet alleen een beleidswijziging, maar ook een mentaliteitsverandering. In bepaalde situaties heb ik de indruk dat transparantie wordt gezien als een belemmering voor actie – dat het op de een of andere manier de besluitvorming of het vermogen van instellingen of lidstaten om compromissen te sluiten zal ondermijnen.

We mogen niet vergeten dat transparantie in onze democratische Unie daadwerkelijk actie mogelijk maakt. Het is wat ervoor zorgt dat wetgeving niet alleen voor de burgers wordt gedaan, maar ook met hen. Het is wat uiteindelijk de wetgeving zijn legitimiteit geeft.

Verordening 1049/2001 is veerkrachtig gebleken. Veerkracht is echter niet hetzelfde als doeltreffendheid. Een kader dat nu sterk afhankelijk is geworden van geschillen per geval om te beslissen of een tekstbericht een document is, of een AI-output toegankelijk is of hoe een door AI ondersteund besluit moet worden uitgelegd, is geen rechtskader waarop burgers met enige mate van zekerheid kunnen vertrouwen.

Alvorens uw vragen te beantwoorden, wil ik graag ingaan op een cruciaal aspect van de toekomst van de toegang tot documenten, namelijk de noodzaak om de verordening te herzien.

Ik erken dat dit standpunt enigszins controversieel kan zijn, maar ik denk dat het tijd is voor een debat .

We hebben een verordening die nu een kwart eeuw oud is en die is ontworpen voor een dataomgeving die onherkenbaar is veranderd. De beleidsvorming van de EU zelf is ook geëvolueerd op manieren die aan het begin van de eeuw moeilijk te voorzien zouden zijn geweest.

En hoewel een groot deel van de wet er op papier nog steeds goed uitziet, moeten we toegeven dat deze niet functioneert zoals zou moeten. Ik heb het al gehad over de uitdagingen in verband met nieuwe technologieën, maar er zijn nog andere problemen.

Uit onderzoeken van mijn bureau blijkt bijvoorbeeld dat de wettelijke termijnen voor de behandeling van verzoeken om toegang en confirmatieve verzoeken vaak worden gemist. Wanneer en wanneer toegang uiteindelijk wordt verleend, kunnen de verkregen documenten vaak achterhaald zijn – voor journalisten, academici en burgers die hun zegje willen doen in de besluitvorming van de EU. Dit is noch goed bestuur, noch goed voor effectief toezicht.

Er is ook de vraag hoe uitzonderingen worden gebruikt. Verordening (EG) nr. 1049 voorziet in een aantal uitzonderingen om de toegang tot bepaalde documenten te weigeren of gedeeltelijk te weigeren. Deze bestaan om gegronde redenen, maar worden vaak veel te ruim geïnterpreteerd. In eerdere onderzoeken van de Ombudsman hebben we gezien dat de EU-instellingen vage, abstracte en niet-onderbouwde argumenten gebruiken om uitzonderingen toe te passen. We hebben ook gezien dat ze redeneringen gebruiken die al door het Hof van Justitie zijn afgewezen, zoals die openbaarmaking zou leiden tot externe druk of een verkeerde interpretatie door het publiek.

Ik voeg daar nog aan toe dat in het huidige systeem de last voor de burgers om documenten te verkrijgen waarop zij recht hebben, steeds onredelijkder wordt. Instellingen behandelen nog te vaak verzoeken vanuit het oogpunt van risicobeheer, waarbij burgers worden verplicht eerdere rechterlijke uitspraken, de resultaten van onderzoeken van de Ombudsman en interne institutionele richtsnoeren te vinden en/of te citeren om hun zaak te bepleiten.

Dit is niet in overeenstemming met de spirt van de wet en leidt niet tot meer transparantie. Men hoeft geen deskundige op het gebied van het EU-recht te worden om daadwerkelijk toegang te vragen tot documenten die in het bezit zijn van de EU-administratie. Of afhankelijk zijn van het indienen van een klacht bij de Ombudsman of het instellen van een beroep bij het Gerecht. Beide routes zijn tijdrovend, resource-intensief en juridisch complex.

Over het algemeen ontbreekt het ons systeem vandaag ten zeerste aan duidelijkheid – niet alleen voor individuen, maar ook voor instellingen die worstelen tussen uitdagingen op het gebied van interpretatie en governance.

We hebben duidelijkere, uitgebreidere en modernere regels nodig – regels die zijn aangepast aan de technologie van vandaag en aan de manier waarop besluiten daadwerkelijk worden genomen, regels die goed bestuur en proactieve transparantie als norm in plaats van uitzondering verankeren.

Ik weet dat sommige mensen terughoudend zijn om deze wetgeving te heropenen, uit angst dat een herziene verordening zwaardere en moeilijk na te leven verplichtingen zou kunnen opleggen of zou kunnen leiden tot een minder transparant systeem dan het huidige. Deze angsten zijn begrijpelijk, maar ze onderschatten ook de kosten op lange termijn om dingen hetzelfde te houden – de gestaag stijgende prijs die we betalen voor traagheid.

Om een van de grondleggers van Europa, Jean Monnet, te citeren: “Wanneer zij elkaar ontmoeten, mogen duidelijkheid en noodzaak geen ruimte laten voor aarzeling of uitstel.”

Ik denk dat we inderdaad het punt hebben bereikt waarop de noodzaak van hervormingen zowel noodzakelijk als duidelijk is geworden. En in dergelijke omstandigheden mogen we niet bang zijn voor een wetgevingsdebat. In plaats daarvan moeten we de kans aangrijpen om een nieuw en verbeterd transparantiekader op te zetten, waarin de burger en zijn recht op informatie centraal staan.

Bedankt. Ik kijk uit naar uw vragen en de discussie.