Achtergrond van de klacht

1. Op 27 mei en 20 juli 2011 heeft een Italiaans staatsburger (hierna "klager" genoemd) bij de Ombudsman een aantal klachten ingediend tegen de Europese Commissie, namelijk klachten 1214/2011/(IP)EIS, 1215/2011/(IP)EIS, 1216/2011/(IP)EIS en 1217/2011/(IP)EIS. Zij hadden betrekking op het vermeende verzuim van de Commissie om te antwoorden op de correspondentie van klager. De Ombudsman besloot een onderzoek in te stellen naar de klachten van klager en droeg de met de zaken belaste juridisch ambtenaar op een snelle oplossing te zoeken door de Commissie de mogelijkheid te bieden de bezwaren van klager weg te nemen.

2. Vervolgens heeft het secretariaat-generaal van de Commissie klager op 26 juli 2011 een brief gestuurd, waarin het erop wees dat klager in twee jaar tijd 57 inbreukklachten naar de speciale mailbox van de Commissie had gestuurd. Bovendien waren 68 brieven of e-mails geregistreerd in het correspondentieregister van het secretariaat-generaal van de Commissie. Bovendien bleken er een aantal niet-geregistreerde berichten te zijn die niet in de bovengenoemde cijfers waren opgenomen. Volgens de Commissie zou zij, indien veel burgers evenveel klachten en andere brieven zouden indienen als klager, niet in staat zijn om klachten en andere correspondentie naar behoren te behandelen. In dit verband voegde het eraan toe dat burgers die hun recht uitoefenen om een inbreukklacht in te dienen, dit "op evenredige en redelijke wijze"moeten doen. Bovendien verklaarde de Commissie dat het grote aantal door de klager ingediende klachten de capaciteit van haar diensten beperkt om tijd te besteden aan door andere burgers van de Unie ingediende klachten. Bijgevolg behield de Commissie zich het recht voor de correspondentie met de klager te beëindigen en verzocht zij hem in de toekomst te stoppen met schrijven, teneinde "de diensten van de Commissie in staat te stellen te antwoorden op brieven en verzoeken van burgers die zich op redelijke wijze tot de Commissie richten".

3. Ontevreden over bovengenoemde brief van de Commissie wendde klager zich opnieuw tot de Ombudsman [1].

4. In het belang van de proceseconomie besloot de Ombudsman de klachten van klager gezamenlijk te behandelen in het kader van dit onderzoek op eigen initiatief. Daarom sloot hij zijn afzonderlijke onderzoeken naar de bovengenoemde klachten af.

Onderwerp van het onderzoek

5. De Ombudsman nam de volgende bewering en bewering op in zijn onderzoek.

Bewering:

De Commissie heeft ten onrechte besloten niet te antwoorden op de huidige en toekomstige correspondentie van klager.

Vordering:

De Commissie moet de e-mails van klager beantwoorden en haar besluit om de correspondentie met klager te onderbreken intrekken.

6. In zijn inleidende brief merkte de Ombudsman op dat het onderhavige onderzoek betrekking heeft op het recht van artikel 20, lid 2, VWEU [2] en artikel 41, lid 4, van het Handvest van de grondrechten [3] om zich tot de instellingen van de Unie te richten. Hij merkte ook op dat punt 4 van de Code van goed administratief gedrag van de Europese Commissie (CGAB)[4] uitdrukkelijk bepaalt dat haar standaardregels betreffende antwoorden op correspondentie niet van toepassing zijn op “correspondentie die redelijkerwijs als ongepast kan worden beschouwd, bijvoorbeeld omdat zij repetitief, beledigend en/of zinloos is”. Artikel 14, lid 3, van de Europese code van goed administratief gedrag bevat een soortgelijke bepaling.

7. De Ombudsman vroeg de Commissie ook of zij in het kader van haar advies kon verduidelijken i) in hoeverre zij van mening was dat de klachten van klager over inbreuken gerechtvaardigd waren, en ii) of zij de correspondentie van klager als "onjuist" beschouwde en, zo ja, waarom.

8. In de brief waarmee hij zijn onderzoek op eigen initiatief opende, wees de Ombudsman er ook op dat het doel van dit onderzoek op eigen initiatief, naast de specifieke punten met betrekking tot de zaak van klager, ook de vaststelling van algemeen nuttige richtsnoeren voor dergelijke gevallen omvat.

9. Tot slot erkende de Ombudsman dat klager een bron is van een zeer grote hoeveelheid correspondentie, verzoeken en klachten, en dat de diensten van de Commissie tot dusver over het algemeen zorgvuldig en professioneel met de correspondentie van klager hadden omgegaan.

Het onderzoek

10. Op 19 september 2011 opende de Ombudsman een onderzoek en verzocht hij de Commissie een advies in te dienen. Op 23 november 2011 heeft hij de Commissie aanvullende documenten toegezonden die hij inmiddels van klager had ontvangen. De Ombudsman verzocht de Commissie in haar advies over de zaak ook met deze documenten rekening te houden. De Commissie heeft haar advies op 22 maart 2012 aan de Ombudsman toegezonden. Het advies is doorgestuurd naar klager, die op 10 mei 2012 opmerkingen heeft ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

11. Gezien het nauwe verband tussen de bewering en de claim in zijn onderzoek op eigen initiatief, zal de Ombudsman deze gezamenlijk behandelen.

A. Bewering dat de Commissie ten onrechte heeft besloten niet te antwoorden op de huidige en toekomstige correspondentie van klager en de daarmee verband houdende bewering

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

12. In zijn klachten die tot het onderzoek op eigen initiatief van de Ombudsman hebben geleid, beweerde klager dat de Commissie ten onrechte had besloten niet te antwoorden op zijn huidige en toekomstige correspondentie. Hij verzocht de Commissie zijn e-mails te beantwoorden en haar besluit om de correspondentie met hem te onderbreken in te trekken.

13. In haar advies heeft de Commissie het volgende opgemerkt.

14. Wat de toepasselijke bepalingen betreft, herinnerde de Commissie eerst aan haar toezegging om de bepalingen van de CGAB na te leven en merkte zij op dat zij groot belang hecht aan het beantwoorden van correspondentie en klachten binnen de in die code vastgestelde termijnen. Voorts heeft de Commissie verklaard dat zij ook veel belang hecht aan de eerbiediging van de garanties voor klagers die zij in haar mededeling van 2002 [5] heeft gegeven. In dit verband wees het op het 28e jaarverslag van de Commissie over de controle op de toepassing van het EU-recht [6], waarin bijzondere nadruk wordt gelegd op een efficiënt beheer van zaken, en op verslagen over het nieuwe systeem dat in september 2009 is ingevoerd en dat specifiek is ontworpen voor de registratie en het beheer van klachten en vragen van burgers over de toepassing van het EU-recht door een lidstaat (dit zogenaamde "CHAP"-systeem).

15. Wat betreft de behandeling door de Commissie van de correspondentie en klachten van klager, alsmede haar besluit deze niet te beantwoorden, heeft de Commissie de volgende opmerkingen gemaakt:

Met betrekking tot klacht 1214/2011/(IP)EIS heeft zij verklaard dat haar diensten na het onderzoek van de Ombudsman een volledig antwoord hebben gegeven en de klager vervolgens in kennis hebben gesteld van de afsluiting van het dossier. Voorts betreurde de Commissie het dat zij geen ontvangstbevestiging heeft verzonden en dat zij niet binnen een jaar heeft geantwoord. Zij verklaarde echter dat klager inmiddels een volledig antwoord had ontvangen.

Wat klacht 1215/2011/(IP)EIS betreft, merkte de Commissie op dat zij de ontvangst van de e-mail van klager naar behoren had bevestigd en betreurde zij dat zij klager niet binnen een jaar had geantwoord. Zij voegde daaraan toe dat de klager sindsdien een volledig antwoord heeft gekregen.

Wat klacht 1216/2011/(IP)EIS betreft, gaf zij toe dat zij niet tijdig had geantwoord op de follow-up-e-mails van klager. Tegelijkertijd heeft zij verklaard dat de oorspronkelijke correspondentie volledig was beantwoord. Inmiddels is een definitief antwoord verstuurd.

-Onder verwijzing naar klacht 1217/2011/(IP)EIS heeft de Commissie verklaard dat zij de klager naar behoren heeft geantwoord en dat zij zich het recht voorbehoudt om herhaalde correspondentie op te schorten.

Wat klacht 1527/2011/EIS betreft, verklaarde de Commissie dat in haar" brief van 26 juli 2011 aan klager werd verwezen naar zijn zes e-mails die hij in juni en juli aan de SG had gestuurd over verschillende onderwerpen, en merkte zij op dat hij in de afgelopen twee jaar ten minste 125 poststukken die zichtbaar waren voor de SG [7] had ingediend in voor hem toegankelijke databanken (waarbij werd toegevoegd dat andere poststukken die aan andere diensten waren gericht en vervolgens niet zichtbaar waren voor de SG, dat aantal zouden verhogen). In de brief werd er ook aan herinnerd dat de diensten van de Commissie de correspondentie met klager over ten minste vijf onderwerpen reeds hadden opgeschort. In deze omstandigheden, en hoewel in de brief van de Commissie van 26 juli 2011 werd gewezen op het nut van klachten van burgers bij de Commissie bij haar onderzoek naar de toepassing van het Europees recht door de lidstaten, werd klager in de brief van de Commissie van 26 juli 2011 verzocht te stoppen met schrijven aan de Commissie, zodat de diensten de correspondentie van andere burgers naar behoren zouden kunnen behandelen, en werd verklaard dat eventuele toekomstige onrechtmatige correspondentie mogelijk geen antwoord zou ontvangen. Klager antwoordde op 27 juli 2011 en verwierp de suggesties van de Commissie. Naar aanleiding van dat antwoord en de brief van de Ombudsman van 19 september 2011 registreerde de Commissie alle zes e-mails van juni en juli 2011 waarnaar de brief van 26 juli 2011 verwees, en antwoordde zij met het verzoek om nadere informatie. Na ontvangst van de aanvullende informatie met betrekking tot drie van de e-mails heeft de Commissie deze in CHAP geregistreerd (e-mail van 17 juni 2011 als CHAP(2011)2964, e-mail van 11 juli 2011 als CHAP(2011)2970 en e-mail van 17 juli 2011 als CHAP(2011)2966) en toegewezen aan de bevoegde diensten voor antwoord. Klager lijkt niet te hebben gereageerd op het verzoek van de Commissie met betrekking tot zijn drie e-mails van 22 juni 2011, 23 juni 2011 en 26 juni 2011. Sindsdien zijn al zijn nieuwe klachten nog steeds geregistreerd in CHAP". Tot slot benadrukte de Commissie dat, hoewel zij klager in haar brief van 26 juli 2011 had verzocht te stoppen met schrijven, zij de eerdere en latere correspondentie van klager op de gebruikelijke manier bleef behandelen.

Wat de verdere documenten betreft die de Ombudsman in de loop van zijn onderzoek aan de Commissie heeft toegezonden, heeft de Commissie gedetailleerde informatie verstrekt over de wijze waarop zij deze heeft behandeld of nog steeds behandelt. Zij betreurde vertragingen met betrekking tot bepaalde correspondentie, zoals een besluit binnen een jaar over hoe verder te gaan met betrekking tot een inbreukklacht, en soms het niet bevestigen van de ontvangst van bepaalde door de klager ingediende inbreukklachten. Zij verzekerde de Ombudsman dat haar diensten veel aandacht besteden aan de klachten van klager over inbreuken en verontschuldigde zich voor de bovengenoemde incidenten.

16. In dit verband heeft de Commissie ook een algemene beschrijving gegeven van de klachten van klager, die vanwege hun onderwerp, omvang en structuur een uitdaging vormen voor haar diensten. In dit verband merkte zij op dat de inhoud, de lengte en de lay-out van de e-mails van klager aanzienlijk verschillen. Ze geven zelden details over eventuele benaderingen bij nationale administratieve autoriteiten (centraal, regionaal of lokaal) of bij een nationale of regionale ombudsman, en bevatten geen details over het beroep op nationale rechtbanken of andere procedures. Vaak zijn ze erg kort, waardoor het moeilijk is om zijn correspondentie als klachten te classificeren. De klager stuurt regelmatig documenten of links naar blogs of artikelen op internet, of verwijzingen naar televisie-uitzendingen met uitnodigingen aan de Commissie om het materiaal te lezen of te bekijken, en zonder enige beschrijving van de situatie die een inbreuk op het EU-recht zou kunnen vormen. De Commissie voegde daaraan toe dat klager zijn follow-upcorrespondentie richt tot het secretariaat-generaal van de Commissie, in plaats van tot de bevoegde diensten. De correspondentie van klager is ongebruikelijk omdat zij veel onderwerpen bestrijkt en zich over meerdere jaren kan uitstrekken. Terwijl de meeste klachtenzaken bestaan uit een klacht, gevolgd door een bevestiging, een antwoord en een afsluitingsbrief, worden veel van de zaken van de klager lange en gecompliceerde uitwisselingen van meerdere e-mails. Klager streeft er ook naar klachtenzaken die eerder waren afgesloten, te heropenen. De Commissie benadrukte echter dat haar opmerkingen over de correspondentie van klager geen kritiek vormen, maar slechts uitleggen waarom het moeilijk kan zijn om er iets aan te doen.

17. In antwoord op het verzoek van de Ombudsman (i) om te verduidelijken in hoeverre de klachten van klager over inbreuken gerechtvaardigd waren, en (ii) of zij de correspondentie van klager als ongepast beschouwde, merkte de Commissie op dat het moeilijk is om ondubbelzinnig te antwoorden.

18. Wat i) betreft, blijkt uit de databanken van de Commissie dat in de periode 2008-2009 zeven correspondentieberichten van klager als klachten in de databank voor officiële inbreuken van de Commissie zijn geregistreerd. Zij voegde daaraan toe dat dit in overeenstemming was met de procedure die van toepassing was vóór de invoering van CHAP in september 2009. Eén van deze klachten is open, terwijl er zes zijn afgesloten. Slechts één klacht van de klager leidde tot een aanmaningsbrief aan een lidstaat. De Commissie voegde er echter aan toe dat het niet mogelijk is precies te zeggen hoeveel van de zeer talrijke klachten van klager gerechtvaardigd of ongerechtvaardigd zijn, aangezien sommige ervan mogelijk zijn behandeld zonder dat een aanmaningsbrief hoeft te worden gestuurd.

19. Wat ii) betreft, heeft de Commissie, zoals zij klager bij brief van 26 juli 2011 in herinnering bracht, haar correspondentie met hem over verschillende onderwerpen reeds herhaaldelijk opgeschort op grond van het feit dat zijn e-mails repetitief van aard waren. De Commissie achtte de correspondentie waarnaar in haar brief van 26 juli 2011 wordt verwezen, "onjuist", in die zin dat zij de opschorting rechtvaardigde als repetitief op grond van de bepalingen van de CGAB. Zij voegde er echter aan toe dat zij de correspondentie van klager in het algemeen niet als "onjuist" in de zin van de bepalingen van de CGAB beschouwde.

20. Wat betreft de vaststelling van algemeen bruikbare richtsnoeren voor gevallen waarin zij de correspondentie met een klager beëindigt, merkte de Commissie op dat de toepasselijke bepalingen (waarnaar in punt 14 hierboven wordt verwezen) reeds voldoende richtsnoeren voor haar personeel bieden. In dit verband heeft zij uitgelegd dat haar diensten de verantwoordelijkheid op zich nemen voor het besluit om de correspondentie met een burger over een bepaald onderwerp op te schorten. Ze nemen zo'n beslissing niet lichtvaardig. De Commissie voegde daaraan toe dat zij in de CGAB geen verdere richtsnoeren heeft verstrekt over de interpretatie van de term "onjuist".

21. Ten slotte verontschuldigde de Commissie zich voor eventuele tekortkomingen en nalatigheden bij de behandeling van bepaalde correspondentie en klachten van klager en voegde zij eraan toe dat het verzuim om dit te doen slechts betrekking heeft op een zeer klein deel van de totale correspondentie van klager.

22. In zijn opmerkingen benadrukte klager dat hij al zijn opmerkingen al had gemaakt en wenste hij dat de Ombudsman zijn onderzoek snel zou afronden om niet meer tijd te verliezen.

Beoordeling door de Ombudsman

23. Om te beginnen merkt de Ombudsman op dat de Commissie in haar mededeling van 2002 heeft erkend dat klachten van burgers een essentiële rol spelen bij het opsporen van inbreuken op het recht van de Unie. Zolang een burger contact opneemt met de Commissie en vermeende schendingen van het recht van de Unie vaststelt, moet de Commissie daarom zorgvuldig omgaan met de informatie die zij ontvangt. Indien dit niet gebeurt, zou dit ook afbreuk doen aan het in artikel 20, lid 2, VWEU en artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde recht van burgers om zich tot de instellingen van de Unie te richten.

24. De bewering in het onderzoek van de Ombudsman betreft de behandeling door de Commissie van de "huidige en toekomstige correspondentie" van klager. In dit verband verwijst de "huidige correspondentie" van klager naar de correspondentie met betrekking tot de klachten 1214/2011/(IP)EIS, 1215/2011/(IP)EIS, 1216/2011/(IP)EIS, 1217/2011/(IP)EIS en 1527/2011/EIS van klager. Het heeft ook betrekking op de correspondentie die klager bij de Ombudsman heeft ingediend en die de Ombudsman in het kader van dit onderzoek aan de Commissie heeft doorgestuurd. De verwijzing naar de huidige correspondentie van klager omvat echter niet de correspondentie die klager in het verleden bij andere gelegenheden aan de Commissie heeft gezonden.

25. Om te beoordelen of de bewering van klager gegrond is, moet de Ombudsman analyseren hoe de Commissie de desbetreffende correspondentie heeft behandeld. De Ombudsman moet met name de gevallen bekijken waarin de Commissie de correspondentie met klager heeft beëindigd en onderzoeken of het standpunt van de Commissie in dit verband redelijk was en in overeenstemming met de CGAB.

26. De Ombudsman merkt op dat de Commissie met betrekking tot de correspondentie waarop deze bewering betrekking heeft, klager op 26 juli 2011 per brief in kennis heeft gesteld van een mogelijke toekomstige opschorting van de correspondentie. Weliswaar heeft de Commissie de correspondentie met klager bij eerdere gelegenheden gestaakt, maar deze vallen niet onder dit onderzoek. Bijgevolg hoeft de Ombudsman in het volgende slechts de gevolgen van de brief van de Commissie van 26 juli 2011 te beoordelen.

27. Met betrekking tot de brief van de Commissie van 26 juli 2011 neemt de Ombudsman nota van de verklaring van de Commissie dat zij, hoewel zij klager in die brief had verzocht te stoppen met schrijven en zich het recht had voorbehouden de correspondentie met hem te beëindigen, de correspondentie van klager op de gebruikelijke wijze bleef behandelen. Daarnaast wees de Commissie erop dat zij slechts bepaalde door klager verzonden e-mails als "onjuist" beschouwde en dat zij derhalve niet voornemens was te stoppen met het beantwoorden van alle correspondentie van klager. Klager heeft dit in zijn opmerkingen niet betwist. De Ombudsman concludeert derhalve dat de Commissie, ondanks het feit dat zij klager bij brief van 26 juli 2011 heeft verzocht niet langer aan hem te schrijven en zich het recht heeft voorbehouden de correspondentie met hem te beëindigen, in feite de correspondentie van klager is blijven behandelen.

28. De Ombudsman merkt ook op dat de Commissie bepaalde tekortkomingen en nalatigheden betreurde die zich hebben voorgedaan bij de behandeling van bepaalde correspondentie en klachten van klager en zich verontschuldigde voor bepaalde gevallen van onjuiste behandeling van zijn klachten. Bovendien kan de Ombudsman niet nalaten op te merken dat de Commissie hem een volledig en gedetailleerd overzicht heeft gegeven van haar inspanningen om de omvangrijke correspondentie van klager te behandelen. Dit overzicht bevestigt het voorlopige standpunt van de Ombudsman, zoals uiteengezet in zijn inleidende brief, namelijk dat de Commissie over het algemeen de correspondentie en klachten van klager grondig heeft behandeld. In de gegeven context verwelkomt en juicht de Ombudsman de toezegging van de Commissie toe om correspondentie en klachten over inbreuken zorgvuldig te behandelen in overeenstemming met de toepasselijke bepalingen. De Ombudsman merkt voorts op dat de Commissie zich heeft verontschuldigd voor tekortkomingen die zich in dit verband kunnen hebben voorgedaan.

29. Wat ten slotte de vaststelling van algemeen nuttige richtsnoeren betreft, is de Ombudsman het eens met het standpunt van de Commissie dat de toepasselijke regels voldoende richtsnoeren bieden aan het personeel van de Commissie. Niettemin acht hij het, mede gelet op het belang van de in punt 23 van het onderhavige arrest genoemde rechten, nuttig erop te wijzen dat elk besluit waarbij wordt geconcludeerd dat door een burger verzonden correspondentie ongepast is, bijvoorbeeld omdat zij repetitief, beledigend en/of zinloos is, gebaseerd moet zijn op een individuele en inhoudelijke beoordeling van de correspondentie van een burger.

30. Gezien het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat er geen redenen zijn voor verder onderzoek naar de activiteiten van de Commissie met betrekking tot de bewering en bewering die hier worden onderzocht.

B. Conclusie

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Er zijn geen redenen voor verder onderzoek naar de activiteiten van de Commissie met betrekking tot de bewering en het argument dat hier wordt onderzocht.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 29 juli 2013

---

[1] De klacht van klager werd geregistreerd onder nummer 1527/2011/EIS en betrof het vermeende besluit van de Commissie om niet te reageren op de huidige en toekomstige correspondentie van klager.

[2] Artikel 20, lid 2, eerste alinea, onder d), VWEU luidt als volgt: "Iedere burger van de Europese Unie heeft het recht zich in een van de talen van het Verdrag tot de instellingen en adviesorganen van de Unie te richten en in dezelfde taal antwoord te krijgen". Volgens de tweede alinea van hetzelfde artikel "[worden] deze rechten uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die in de Verdragen en de op grond daarvan vastgestelde maatregelen zijn vastgesteld".

[3] Artikel 41, lid 1, van het Handvest bevat een bepaling die sterk lijkt op die van artikel 20, lid 2, onder d), VWEU.

[4] Code van goed administratief gedrag van de Europese Commissie betreffende de betrekkingen met het publiek (PB 2000, L 267, blz. 63).

[5] Mededeling aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht" (COM(2002) 141 def., PB 2002, C 244, blz. 5). De Ombudsman merkt op dat de Commissie inmiddels haar mededeling in 2012 heeft bijgewerkt (Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de actualisering van de omgang met de klager met betrekking tot de toepassing van het recht van de Unie (COM(2012) 154 final)).

[6] Verslag van de Commissie, 28e jaarverslag over de controle op de toepassing van het EU-recht (2010) (Brussel, 29.9.2011, COM(2011) 588 definitief)

[7] 'SG' staat voor Secretariaat-Generaal.